Asia T-466/16 RENV
NRW.Bank
vastaan
Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kahdeksas jaosto) 21.2.2024
Talous- ja rahaliitto – Pankkiunioni – Yhteinen kriisinratkaisumekanismi luottolaitoksia ja tiettyjä sijoituspalveluyrityksiä varten (SRME) – Yhteinen kriisinratkaisurahasto (SRF) – Kriisinratkaisuneuvoston päätös vuodelta 2016 suoritettavien ennakollisten vakausmaksujen laskennasta – Perusteluvelvollisuus – Taannehtivuuskiellon periaate – Delegoidun asetuksen (EU) 2015/63 5 artiklan 1 kohdan f alakohta – Tiettyjen velkojen jättäminen pois ennakollisten vakausmaksujen laskennasta – Edistämislainat – Kehitysrahoituksen tukitoiminnot – Lainvastaisuusväite
1. Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys ja kriisinratkaisu – Edistämispankki – Yhteiseen kriisinratkaisurahastoon (SRF) suoritettavien ennakollisten vakausmaksujen laskenta – Edistämislainoihin liittyvien velkojen jättäminen pois tästä laskennasta – Ulottuvuus – Kilpailullisessa ja voiton tavoitteluun perustuvassa ympäristössä harjoitettuihin kehitysrahoituksen tukitoimintoihin liittyvä velka – Pois jättäminen
(Komission asetuksen 2015/63 johdanto-osan 13 perustelukappale, 3 artiklan 28 alakohta ja 5 artiklan 1 kohdan f alakohta)
(ks. 45, 50, 58–63 ja 261 kohta)
2. Euroopan unionin toimielimet – Toimivallan käyttäminen – Komissiolle siirretty valta antaa delegoituja säädöksiä – Ulottuvuus – Monitahoiset arvioinnit – Laaja harkintavalta – Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä annettu direktiivi 2014/59 – Ennakollisten vakausmaksujen mukauttamista koskevien kriteerien vahvistaminen – Tuomioistuinvalvonta – Rajat
(SEUT 290 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 806/2014 johdanto-osan 41 perustelukappale; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/59)
(ks. 90, 91, 97, 98 ja 112 kohta)
3. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Ajallinen soveltamisala – Taannehtivuuskielto – Poikkeukset – Edellytykset – Yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttaminen ja luottamuksensuojan kunnioittaminen – Yhteiseen kriisinratkaisurahastoon (SRF) suoritettavien ennakollisten vakausmaksujen vahvistamista koskevan yhteisen kriisinratkaisuneuvoston (SRB) päätöksen peruuttaminen perustelujen puutteellisuuden korjaamiseksi – Aikaisemman päätöksen voimaantulopäivänä voimaan tulevan päätöksen antaminen – Kyseisten maksujen määrä ja laskentatapa eivät muuttuneet – Yhteiseen kriisinratkaisurahastoon suoritettavien maksujen tavoitteen huomioon ottaminen – Hyväksyttävyys
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 806/2014 2 artikla, 67 artiklan 4 kohta sekä 69 ja 70 artikla)
(ks. 170, 172 ja 173 kohta)
4. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tulla kuulluksi – Ulottuvuus – Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston (SRB) tiedonanto kantajalle päätöksen peruuttamisesta ja korvaamisesta – Hyväksyttävyys – Kuulluksi tulemista koskevaa oikeutta ei ole loukattu
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohta)
(ks. 235 ja 243 kohta)
5. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus – Yhteiseen kriisinratkaisurahastoon (SRF) suoritettavien ennakollisten vakausmaksujen vahvistamista koskeva yhteisen kriisinratkaisuneuvoston (SRB) päätös – Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston velvollisuus ilmoittaa asianomaisille laitoksille kyseisten maksujen laskentamenetelmästä ja vuotuisen tavoitetason määrittämismenetelmästä
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 806/2014 69 artiklan 1 ja 2 kohta sekä 70 artiklan 2 kohta; neuvoston asetuksen 2015/81 4 artikla; komission asetuksen 2015/63 4 artiklan 2 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/59)
(ks. 283 ja 292–303 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi käsiteltäväkseen saatetun kumoamiskanteen, joka koski 27.4.2022 annettua yhteisen kriisinratkaisuneuvoston päätöstä SRB/ES/2022/23 (jäljempänä riidanalainen päätös), ja esitti tärkeitä selvennyksiä yhtäältä yhteiseen kriisinratkaisurahastoon (SRF) suoritettavien ennakollisten vakausmaksujen laskennasta etenkin delegoidun asetuksen 2015/63(1) 5 artiklan 1 kohdan f alakohdan tulkinnan ja soveltamisen osalta ja toisaalta maksukautta 2016 koskevan yhteisen kriisinratkaisurahaston vuotuisen tavoitetason määrittämistä koskevien perusteluiden osalta.
Kantajana oleva NRW.Bank on Land Nordrhein-Westfalenin (Nordrhein-Westfalenin osavaltio, Saksa) edistämispankki.
Kriisinratkaisuneuvosto antoi 15.4.2016 päätöksen SRB/ES/SRF/2016/06 yhteiseen kriisinratkaisurahastoon vuonna 2016 suoritettavista luottolaitosten ja tiettyjen sijoituspalveluyritysten, muun muassa kantajan, ennakollisista vakausmaksuista. Kriisinratkaisuneuvosto antoi 20.5.2016 päätöksen SRB/ES/SRF/2016/13 yhteiseen kriisinratkaisurahastoon vuonna 2016 suoritettavien ennakollisten vakausmaksujen mukautuksista; päätöksellä täydennettiin yhteiseen kriisinratkaisurahastoon vuonna 2016 suoritettavista ennakollisista vakausmaksuista 15.4.2016 annettua kriisinratkaisuneuvoston päätöstä. Kantaja nosti näitä kahta päätöstä (jäljempänä alkuperäiset päätökset) koskevan kumoamiskanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa, joka jätti kanteen tutkimatta 26.6.2019 antamassaan tuomiossa NRW.Bank v. SRB(2) (asia T-466/16). Kantaja valitti tästä tuomiosta unionin tuomioistuimeen, joka kumosi 14.10.2021 antamallaan tuomiolla NRW.Bank v. SRB(3) (asia C-662/19 P) unionin yleisen tuomioistuimen antaman tuomion ja palautti asian viimeksi mainitun ratkaistavaksi. Kriisinratkaisuneuvosto antoi 27.4.2022 riidanalaisen päätöksen, jolla se peruutti ja korvasi alkuperäiset päätökset korjatakseen kyseisten päätösten perusteluissa olleet puutteet, jotka se oli havainnut unionin yleisen tuomioistuimen antamien tuomioiden(4) perusteella.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Kantaja väittää ensinnäkin, että delegoidun asetuksen 5 artiklan 1 kohdan f alakohdan säännöksiä on tulkittava siten, että niiden perusteella niin sanottuihin kehitysrahoituksen tukitoimintoihin, jotka muodostuvat erityisesti velkasitoumusten hankkimisesta pääomamarkkinoilta (jäljempänä kyseinen toiminta), liittyvät velat voidaan jättää pois ennakollisten vakausmaksujen laskennasta. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että näiden säännösten mukaisesti kyseiset velat voidaan jättää pois asianomaisen laitoksen ennakollisen vakausmaksun laskennasta vain laitoksen hallinnoimien edistämislainojen määrää vastaavalta osin. Edistämislainoiksi luonnehtiminen edellyttää, ettei kyseisten toimien toteuttaminen perustu kilpailuun eikä voiton tavoitteluun.(5) Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että yhtäältä kyseistä toimintaa harjoitetaan avoimilla pääomamarkkinoilla, joilla toimii muita saman tyyppistä toimintaa harjoittavia toimijoita, jotka voivat hankkia samoja velkasitoumuksia samoin markkinaehdoin kuin edistämispankit. Tällaisilla markkinoilla edistämispankit kilpailevat lähtökohtaisesti suoraan näiden muiden markkinatoimijoiden kanssa, joten kyseisen toiminnan harjoittamisen ei voida katsoa tapahtuvan muussa kuin kilpailutarkoituksessa. Toisaalta kyseisellä toiminnalla pyritään saamaan ja myös saadaan tuottoa, sillä tällä toiminnalla pyritään saamaan korkotuottoa edistämispankkien harjoittaman varsinaisen pankkitoiminnan rahoittamiseksi. Näin ollen ei voida katsoa, ettei kyseinen toiminta perustuisi voiton tavoitteluun.
Tätä päätelmä ei voida kyseenalaistaa kantajan väitteellä, jonka mukaan kyseisen toiminnan ”viime käden tavoitteena” ei ole voiton saaminen, koska kantajan on kiellettyä jakaa osinkoja. Sitä, perustuuko toiminta voiton tavoitteluun,(6) arvioidaan nimittäin asianomaisen toiminnan luonteen perusteella, ja on merkityksetöntä, rahoitetaanko kyseisessä toiminnassa syntyvällä tuotolla sitten edistämistoimintaa, joka ei perustu voiton tavoitteluun. Toisenlainen tulkinta johtaisi siihen, että kyseisen toiminnan katsottaisiin olevan voittoa tavoittelematonta yksinomaan siitä syystä, että sitä harjoittaa edistämispankki, mikä tekisi ilmaisuun ”ei perustu kilpailuun eikä voiton tavoitteluun”(7) perustuvasta edellytyksestä merkityksettömän.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi näin ollen, että delegoidun asetuksen 2015/63 5 artiklan 1 kohdan f alakohtaa, luettuna yhdessä kyseisen delegoidun asetuksen 3 artiklan 27 ja 28 alakohdan kanssa, on tulkittava siten, ettei kantajan kaltaisten edistämispankkien kehitysrahoituksen tukitoimintoihin liittyviä velkoja voida jättää sen perusteella pois niiden ennakollisen vakausmaksun laskennasta.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin korosti, että SEUT 290 artiklassa tarkoitetun siirretyn toimivallan yhteydessä Euroopan komissiolla on sen käyttäessä sille myönnettyä toimivaltaa laaja harkintavalta erityisesti silloin, kun sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että tilanne on tämä vahvistettaessa sääntöjä, joissa täsmennetään ennakollisten vakausmaksujen laitosten riskiprofiiliin mukauttamisen käsitettä.(8) Näissä olosuhteissa silloin, kun kyseessä on vuotuisten perusrahoitusosuuksien riskeihin mukauttamisen menetelmä, unionin tuomioistuinten tehtävänä on valvoa ainoastaan, ettei komissiolle myönnettyä harkintavaltaa käytettäessä ole tehty ilmeistä virhettä, ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin eikä komissio ole selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajoja. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, ettei kantaja ole osoittanut, että delegoidun asetuksen 2015/63 5 artiklan 1 kohdan f alakohtaan liittyy ilmeinen arviointivirhe tai harkintavallan väärinkäyttö tai että komissio on selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajat, kun se ei jättänyt alueellisten edistämispankkien kehitysrahoituksen tukitoimintoihin liittyviä velkoja pois niiden ennakollisen vakausmaksun laskennasta.
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin muistutti, että riidanalaisella päätöksellä haluttiin korjata alkuperäisten päätösten perusteluissa olleet puutteet, jotka kriisinratkaisuneuvosto oli havainnut unionin yleisen tuomioistuimen tuomioiden perusteella, eikä kyseisellä päätöksellä tai kyseisillä tuomioilla muutettu ennakollisen vakausmaksun maksamista maksukaudelta 2016 koskevan kantajan velvollisuuden laajuutta, sellaisena kuin se oli määrätty alkuperäisissä päätöksissä ja sellaisena kuin se oli ollut olemassa kyseisellä maksukaudella. Näissä erityisissä olosuhteissa on niin, että jos kriisinratkaisuneuvosto ei olisi antanut riidanalaista päätöstä siten, että päätöksen oikeudelliset vaikutukset alkoivat ensimmäisen alkuperäisen päätöksen voimaantulopäivästä, riidanalaisella päätöksellä ei olisi voinut olla oikeudellisia vaikutuksia 15.4.2016–27.4.2022, minkä aikana kantajalla ei olisi ollut velvollisuutta suorittaa ennakollista vakausmaksua maksukaudelta 2016, vaikka sillä oli tällainen velvollisuus asetuksen N:o 806/2014 perusteella.(9) Tuona aikana myöskään yhteinen kriisinratkaisurahasto ei olisi saanut – vastoin näitä samoja säännöksiä – kantajan ennakollisista vakausmaksuista saatavia varoja, mikä olisi vaarantanut direktiivin 2014/59, asetuksen N:o 806/2014 ja delegoidun asetuksen 2015/63 täytäntöönpanon. Näin ollen antamalla riidanalainen päätös siten, että sen oikeudelliset vaikutukset alkoivat 15.4.2016, pyrittiin varmistamaan, että riidanalainen päätös oli sovellettavissa samaan aikaan kuin kantajalle oli syntynyt velvollisuus maksaa ennakollinen vakausmaksu vuodelta 2016, ja siten välttämään sovellettavan lainsäädännön vastainen lopputulos. Tällaisen tavoitteen saavuttaminen edellytti, että kyseisen päätöksen voimaantulon ajankohta edelsi sen antamisen ajankohtaa.
Unionin yleinen tuomioistuin muistutti neljänneksi ja viimeiseksi, että ennakollisten vakausmaksujen maksamiseen velvollisten laitosten on saatava selville näiden maksujen vahvistamista koskevan päätöksen tekstistä vähintäänkin asianomaista maksukautta koskevan vuotuisen tavoitetason määrän laskentamenetelmän keskeiset vaiheet.
Unionin yleinen tuomioistuin toi riidanalaisen päätöksen perustelujen riittävyyden osalta esille, että maksukausi 2016 oli kahdeksanvuotisen alkuvaiheen ensimmäinen vuosi. Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että kriisinratkaisuneuvosto on määrittänyt vuotuisen tavoitetason kahta keskeistä vaihetta noudattaen. Se määritti ensin lopullisen tavoitetason ennakoidun määrän, ja sitten se jakoi kyseisen määrän kahdeksalla ottaakseen huomioon sen, että alkuvaiheeseen sisältyi kahdeksan maksuvuotta. Mikään ei sitä vastoin viittaa siihen, että vuotuinen tavoitetaso olisi laskettu maksukauden 2016 osalta jollain muulla laskentakaavalla kuin sillä, joka sisältyy riidanalaiseen päätökseen, tai että sen laskemiseen sisältyi muita vaiheita, joita ei mainita riidanalaisessa päätöksessä. Näissä olosuhteissa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, ettei kriisinratkaisuneuvosto ollut jättänyt esittämättä riidanalaisessa päätöksessä vuotuisen tavoitetason määrän laskennassa maksukauden 2016 osalta käytetyn menetelmän keskeisiä vaiheita.
Unionin yleinen tuomioistuin huomautti, että lopullisen tavoitetason ennakoitu määrä voidaan päätellä riidanalaisessa päätöksessä olevasta laskentakaavasta.
Kriisinratkaisuneuvosto oli määrittänyt lopullisen tavoitetason ennakoidun määrän perustamalla arviointinsa siihen, että asetuksen N:o 806/2014 mukaisesti kyseisen määrän oli oltava vähintään yksi prosentti kaikissa yhteiseen kriisinratkaisumekanismiin osallistuvissa jäsenvaltioissa toimiluvan saaneiden kaikkien laitosten suojattujen talletusten määrästä alkuvaiheen päättyessä. Tässä yhteydessä se oli ottanut huomioon kaikissa osallistuvissa jäsenvaltioissa toimiluvan saaneiden kaikkien laitosten suojattujen talletusten ennakoidun kehityskulun alkaen kyseisten talletusten määrästä vuonna 2015 ja päättyen alkuvaiheen päättymiseen eli vuoden 2023 loppuun. Lisäksi kriisinratkaisuneuvosto oli määrittänyt ensin näiden suojattujen talletusten vuotuisen kasvun olevan 3 prosenttia vuosina 2015–2023, mutta se oli tarkistanut tätä sitten alaspäin ottaakseen huomioon suhdannevaiheen sekä ennakollisten vakausmaksujen myötäsyklisyyden mahdollisen vaikutuksen laitosten rahoitustilanteeseen. Kriisinratkaisuneuvosto oli käyttänyt siten lopullisen tavoitetason määrittämisessä suojattujen talletusten vuotuista alle 3 prosentin kasvua vuosina 2015–2023.
Unionin yleinen tuomioistuin korosti vielä, ettei kriisinratkaisuneuvostolla ollut käytettävissään, kun se määritti vuotuisen tavoitetason maksukaudelle 2016, luotettavia tietoja laitosten suojattujen talletusten todennäköisestä kehityskulusta vuosina 2015–2023, sillä suojattujen talletusten uusi määritelmä oli otettu käyttöön vasta vuotta aiemmin.(10) Näiden tietojen puuttuessa kriisinratkaisuneuvosto oli joutunut arvioimaan kyseisten talletusten ennakoitua kehityskulkua kotitalouksien talletusten ja finanssialan ulkopuolisten yritysten talletusten kasvun perusteella.
Näissä erityisissä olosuhteissa ja ottaen lisäksi huomioon, että riidanalainen päätös koski ensimmäistä maksukautta asetuksen N:o 806/2014 hyväksymisen jälkeen, laitosten oli järkevinä toimijoina kohtuullista odottaa, että kriisinratkaisuneuvosto ottaa kyseistä kautta koskevan vuotuisen tavoitetaso määrittäessään huomioon myös lopullisen tavoitetason ennakoidun määrän, sellaisena kuin se esitettiin kyseisen asetuksen antamiseen johtaneen komission ehdotuksen perusteluissa.(11)
Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin totesi, että laitokset pystyivät ymmärtämään pääpiirteittäin menetelmän, jota noudattaen kriisinratkaisuneuvosto oli määrittänyt lopullisen tavoitetason maksukautta 2016 koskevan vuotuisen tavoitetason määrittämistä varten.