Mål T‑763/20
(publicering i utdrag)
Inner Mongolia Shuangxin Environment-Friendly Material Co. Ltd
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 21 februari 2024
”Dumpning – Import av vissa polyvinylalkoholer med ursprung i Kina – Slutgiltig antidumpningstull – Genomförandeförordning (EU) 2020/1336 – Beräkning av normalvärdet – Betydande snedvridningar i exportlandet – Artikel 2.6a i förordning (EU) 2016/1036 – WTO:s regelverk – Principen om konform tolkning – Val av lämpligt representativt land – Lätt tillgängliga uppgifter – Bristande samarbete – Begreppet nödvändiga uppgifter – Artikel 18 i förordning 2016/1036 – Prisunderskridande – Marknadssegment – Metod med produktkontrollnummer – Artikel 3.2 och 3.3 i förordning 2016/1036 – Rätten till försvar – Konfidentiell behandling – Artiklarna 19 och 20 i förordning 2016/1036”
1. Unionsrätt – Tolkning – Metoder – Tolkning mot bakgrund av internationella avtal som ingåtts av unionen – Tolkning av förordning 2016/1036 mot bakgrund av antidumpningsavtalet i Gatt 1994 – Beaktande av den tolkning som antagits av tvistlösningsorganet – Tolkning contra legem av unionens sekundärrätt – Otillåtet
(Artikel 216.2 FEUF; avtalet om tillämpning av artikel VI i Allmänna tull- och handelsavtalet (1994 års antidumpningsavtal); Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.6a och 2.7)
(se punkterna 20–22, 28–33 och 39–49)
2. Internationella avtal – Avtal om upprättande av Världshandelsorganisationen – Gatt 1994 – Det är inte möjligt att åberopa WTO-avtalen för att bestrida lagenligheten av en unionsrättsakt – Undantag – Unionsrättsakt vars syfte är att säkerställa fullgörandet därav eller som uttryckligen och precist hänvisar därtill
(Artikel 216.2 FEUF; avtalet om tillämpning av artikel VI i Allmänna tull- och handelsavtalet (1994 års antidumpningsavtal); Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.6a)
(se punkterna 23, 24 och 38)
3. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Fastställande av antidumpningstullar – Antidumpningstullen ska inte överskrida det belopp som krävs för att motverka de skadliga effekterna av den dumpade importen – Tillämpning av regeln om lägsta tull
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.6a)
(se punkterna 56–58)
4. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Grund som saknar verkan – Begrepp – Grunder som åberopats till stöd för en talan mot en förordning om införande av antidumpningstullar – Grunder som ifrågasätter dumpningsmarginalen – Dumpningsmarginalen har inte använts för att beräkna antidumpningstullarna – Grunder som saknar verkan – Bedömningskriterier
(Artikel 263 FEUF)
(se punkterna 62–65, 69 och 173)
5. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Dumpningsmarginal – Fastställande av normalvärdet – Betydande snedvridningar på marknaden i exportlandet – Beräkning av normalvärdet på grundval av icke snedvridna priser eller referensvärden – Beaktande av motsvarande kostnader för produktion och försäljning i ett representativt land – Val av lämpligt representativt land – Kriterier – Lätt tillgängliga relevanta uppgifter – Begrepp – Land som har tillhandahållit konfidentiella uppgifter som inte är allmänt tillgängliga – Omfattas inte
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 2.6a, 6.7, 19 och 20)
(se punkterna 86–104)
6. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Dumpningsmarginal – Fastställande av normalvärdet – Betydande snedvridningar på marknaden i exportlandet – Beräkning av normalvärdet på grundval av icke snedvridna priser eller referensvärden – Beaktande av motsvarande kostnader för produktion och försäljning i ett representativt land – Val av lämpligt representativt land – Institutionernas utrymme för skönsmässig bedömning – Kriterier – Adekvat nivå av social trygghet och miljöskydd – Saknar relevans när det finns ett enda lämpligt representativt land
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.6a a och 2.7 a)
(se punkterna 119–134)
7. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Genomförande av undersökningen – Användning av tillgängliga uppgifter i det fall att företaget vägrar att samarbeta – Villkor – Vägran att ge tillgång till nödvändiga uppgifter – Begreppet nödvändiga uppgifter – Uppgifter om produktionsvolymer och tillverkningskostnader – Omfattas
(Avtalet om tillämpning av artikel VI i Allmänna tull- och handelsavtalet (1994 års antidumpningsavtal), artikel 6.8; Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 18.1 och 18.3)
(se punkterna 140–161)
8. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Genomförande av undersökningen – Kommissionens skyldighet att se till att de berörda parterna informeras – Omfattning – Rätten till försvar – Åsidosättande – Villkor – Möjlighet för det berörda företaget att bättre försvara sig om det inte förekommit något fel i förfarandet
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 19 och 20)
(se punkt 166)
9. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Skada – Institutionernas utrymme för skönsmässig bedömning – Domstolskontroll – Gränser
(Artikel 263 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 3)
(se punkterna 198 och 199)
10. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Skada – Faktorer som ska beaktas – Den dumpade importens inverkan på priserna för likadana produkter på unionsmarknaden – Beräkning av marginalen för prisunderskridandet – Beräkningsmetod – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Kommissionens skyldighet att beakta marknadssegmenten för den berörda produkten – Föreligger endast under särskilda omständigheter
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 1.4, 3.2 och 3.3)
(se punkterna 200–209)
11. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Skada – Faktorer som ska beaktas – Den dumpade importens inverkan på priserna för likadana produkter på unionsmarknaden – Beräkning av marginalen för prisunderskridandet – Beräkningsmetod – Kommissionens skyldighet att beakta den samlade försäljningen av likadana produkter för unionstillverkarna i urvalet – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 3.2 och 3.3)
(se punkterna 240 och 244–249)
12. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Undersökning – Iakttagande av rätten till försvar – Institutionernas skyldighet att se till att de berörda företagen informeras och att samtidigt iaktta sekretessen för uppgifterna – Kommissionens beslut att avslå en begäran från det berörda företaget om tillgång till konfidentiella uppgifter – Kommissionen har inte gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning – Företag som inte har vänt sig till förhörsombudet med beslutet om avslag – Omständighet som stöder slutsatsen att kommissionen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning
(Avtalet om tillämpning av artikel VI i Allmänna tull- och handelsavtalet (1994 års antidumpningsavtal), artikel 6.5; Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 6.7, 19 och 20)
(se punkterna 257, 258 och 264–273)
Resumé
Tribunalen ogillar den talan som en kinesisk exporterande tillverkare väckt om ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens genomförandeförordning 2020/1336 om införande av slutgiltiga antidumpningstullar beträffande import av vissa polyvinylalkoholer med ursprung i Folkrepubliken Kina.(1) Tribunalen preciserar härvid vad som avses med begreppet ”lätt tillgängliga” uppgifter när det gäller att välja ett lämpligt representativt land för beräkningen av normalvärdet för den produkt som en antidumpningsundersökning gäller, eftersom det föreligger betydande snedvridningar på marknaden i exportlandet. Tribunalen gör även preciseringar beträffande begreppet ”nödvändiga uppgifter” som de berörda parterna ska tillhandahålla kommissionen inom ramen för en antidumpningsundersökning. I förevarande fall inledde kommissionen en antidumpningsundersökning till följd av ett klagomål som hade ingetts av Kuraray Europe GmbH, som är den största tillverkaren av polyvinylalkoholer i Europeiska unionen. Undersökningen ledde fram till att den angripna förordningen antogs.
Det är i detta sammanhang som Inner Mongolia Shuangxin Environment-Friendly Material Co. Ltd, ett kinesiskt bolag som tillverkar och exporterar polyvinylalkoholer till Europeiska unionen, väckte talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av genomförandeförordning 2020/1336, såvitt avsåg detta bolag, eftersom det ansåg sig ha skadats av de antidumpningstullar som kommissionen hade infört.(2)
Tribunalens bedömning
Till stöd för sin talan har sökanden för det första gjort gällande att kommissionen tolkade artikel 2.6a a i grundförordningen felaktigt(3). I denna artikel föreskrivs att om det fastställs att det inte är lämpligt att använda de inhemska priserna och kostnaderna i exportlandet på grund av att det föreligger betydande snedvridningar på denna marknad, ska normalvärdet för den berörda produkten uteslutande konstrueras på grundval av kostnader för produktion och försäljning som återspeglar icke snedvridna priser eller referensvärden. För detta ändamål kan kommissionen som lämpliga informationskällor använda bland annat motsvarande kostnader för produktion och försäljning i ett lämpligt representativt land som har en med exportlandet jämförbar ekonomisk utvecklingsnivå, under förutsättning att relevanta kostnadsuppgifter finns lätt tillgängliga. Om det finns flera tänkbara länder att välja mellan ska företräde ges till ett land med en adekvat nivå av social trygghet och miljöskydd.
Tribunalen påpekar att kommissionen inte gjorde fel när den valde Turkiet, och inte Mexiko, som representativt land för att konstruera normalvärdet för den berörda produkten. Kommissionen kunde nämligen endast grunda sig på de uppgifter som hade tillhandahållits av ett bolag i Turkiet, eftersom de uppgifter som hade tillhandahållits av bolagen i Mexiko inte kunde betraktas som lätt tillgängliga uppgifter.
Vad för det första gäller begreppet lätt tillgängliga uppgifter bekräftar tribunalen den bokstavstolkning som kommissionen använde i den angripna förordningen, enligt vilken ”allmänt tillgängliga” betyder att uppgifterna finns tillgängliga för allmänheten i stort, medan ”lätt tillgängliga” betyder att uppgifterna finns tillgängliga för alla under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda, exempelvis betalning av en avgift. De uppgifter som hade tillhandhållits av bolagen i Mexiko hade emellertid antingen endast lämnats in i en konfidentiell form som inte kunde göras allmänt tillgänglig eller endast var tillgänglig för en annan period än den som undersökningen avsåg.
Med stöd av en kontextuell och teleologisk tolkning bedömer tribunalen att detta begrepp ska tolkas mot bakgrund av de krav som följer av grundförordningens bestämmelser om konfidentiell behandling och dess bestämmelser om utlämnande av uppgifter till parterna i syfte att skydda deras rätt till försvar. Grundförordningen har således två syften, nämligen dels att tillåta de berörda parterna att försvara sina intressen på ett ändamålsenligt sätt, dels att bevara sekretessen för de upplysningar som samlas in under undersökningen.(4) När kommissionen försöker få fram lätt tillgängliga uppgifter har den således, med beaktande av dessa syften, rätt att vägra att använda uppgifter som den part som har tillhandahållit dem betraktar som konfidentiella och av vilka den inte kan erhålla en icke-konfidentiell sammanfattning på basen av vilken övriga parter som berörs av undersökningen kan utöva sin rätt till försvar.
Tribunalen preciserar vidare att kommissionen, när den godtog de uppgifter som hade tillhandahållits av bolaget i Turkiet, inte åsidosatte sin omsorgsplikt genom att beräkna normalvärdet för den berörda produkten på ett olämpligt eller oskäligt sätt. De argument som sökanden i förevarande fall har anfört för att bestrida att de valda uppgifterna var relevanta – med beaktande av undersökningsperioden och den information som uppgifterna innehöll – har inte styrkts. Sökanden har följaktligen inte ingett tillräcklig bevisning som kan medföra att bedömningarna i den angripna förordningen förlorar sin trovärdighet.
Kommissionen gjorde slutligen en riktig bedömning när den efter att ha konstaterat att Turkiet var det enda lämpliga representativa landet drog slutsatsen att det inte var nödvändigt att göra en bedömning av nivån av social trygghet och miljöskydd i enlighet med artikel 2.6a a i grundförordningen.
Vad för det andra gäller ett åsidosättande av artikel 18 i grundförordningen godtar tribunalen inte sökandens påstående att kommissionen gjorde fel när den trots att sökanden hade samarbetat efter bästa förmåga använde tillgängliga uppgifter i den mening som avses i artikel 18 i grundförordningen för att beräkna normalvärdet.
Målet med artikel 18 i grundförordningen är nämligen att göra det möjligt för kommissionen att genomföra antidumpningsundersökningen även om berörda parter vägrar att samarbeta eller samarbetar på ett otillräckligt sätt. Det är därför som kommissionen enligt första stycket i denna bestämmelse får använda tillgängliga uppgifter om de begärda upplysningarna inte slutgiltigt erhållits. För att parterna ska betraktas som samarbetsvilliga enligt denna bestämmelse måste de lämna alla uppgifter de har och som unionsinstitutionerna anser vara nödvändiga för att fatta sina beslut.
Vad gäller begreppet nödvändiga uppgifter framgår det av ordalydelsen i artikel 18.1 i grundförordningen och denna bestämmelses sammanhang och syfte att detta begrepp avser uppgifter som berörda parter har och som unionsinstitutionerna ber dem att lämna i syfte att fatta beslut som behöver fattas inom ramen för antidumpningsundersökningen. Uppgifter om produktionsvolymer och tillverkningskostnader för den produkt som en antidumpningsundersökning gäller är således nödvändiga uppgifter i den mening som avses i denna bestämmelse.
Tribunalen påpekar att sökanden i förevarande fall inte tillhandahöll den bevisning som kommissionen hade begärt avseende insatsvarorna för de egenproducerade produktionsfaktorerna, eftersom dessa uppgifter var nödvändiga för att fastställa normalvärdet. Eftersom normalvärdet konstruerades enligt en metod som grundades på produktionskostnaderna, behövde kommissionen få kännedom om förbrukningsvolymerna för alla de insatsvaror som användes för tillverkningen av polyvinylalkoholerna, inbegripet de insatsvaror som var nödvändiga för produktionen av egenproducerade produktionsfaktorer. Eftersom sökanden inte hade bevisat sitt påstående att det var omöjligt att lämna in nämnda uppgifter, åsidosatte kommissionen inte artikel 18.1 genom att i stället för dessa uppgifter använda de tillgängliga uppgifterna.
Vad vidare gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 18.3 i grundförordningen erinrar tribunalen om att punkterna 1 och 3 i denna artikel avser olika situationer. Medan artikel 18.1 allmänt avser de fall där de uppgifter som är nödvändiga för institutionernas undersökning inte har tillhandahållits, avser artikel 18.3 de fall där de uppgifter som är nödvändiga för undersökningen har tillhandahållits, men inte är relevanta, vilket innebär att de tillgängliga uppgifterna inte med nödvändighet måste användas. Eftersom sökanden inte lämnade in de begärda uppgifterna, är artikel 18.3 i grundförordningen inte tillämplig. För att ersätta de uppgifter som saknades hade kommissionen ingen annan möjlighet än att använda tillgängliga uppgifter.
Kommissionen åsidosatte slutligen inte heller sökandens rätt till försvar, i den del som den inte i tid hade sänt sökanden den ”kontrollrapport” som den borde ha överlämnat till sökanden innan den avsände den skrivelse genom vilken den meddelade sökanden att den hade för avsikt att använda sig av tillgängliga uppgifter i den mening som avses i artikel 18 i grundförordningen. Av fast rättspraxis följer att ett åsidosättande av rätten till försvar kan leda till en ogiltigförklaring av ett beslut som antagits till följd av ett förfarande endast om förfarandet skulle ha kunnat leda till ett annat resultat om denna felaktighet inte hade förelegat. Sökanden har emellertid inte åberopat minsta bevis som kan visa att det inte är uteslutet att förfarandet skulle ha kunnat leda till ett annat resultat om sökanden hade erhållit nämnda rapport tidigare.
Vad gäller de andra grunder som har åberopats för att bestrida den dumpningsmarginal som kommissionen använde i den angripna förordningen framgår det av bedömningen av nämnda grunder att beräkningen av dumpningsmarginalen inte innehåller något fel, vilket innebär att dumpningsmarginalen fortfarande är högre än skademarginalen, som beaktades för att fastställa antidumpningstullsatsen i enlighet med regeln om lägsta tull. Eftersom dessa andra grunder således inte kan påverka detta konstaterande, underkänner tribunalen dem som verkningslösa.