RETTENS DOM (Anden Afdeling)
21. marts 2014 (*)
»Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for personer og enheder med tilknytning til Usama bin Laden, Al Qaida-organisationen og Taliban – forordning (EF) nr. 881/2002 – indefrysning af en persons midler og økonomiske ressourcer efter dennes optagelse på en liste opstillet af et FN-organ – sanktionskomité – efterfølgende optagelse i bilag I til forordning nr. 881/2002 – Kommissionens afslag på at slette denne optagelse – passivitetssøgsmål – grundlæggende rettigheder – retten til at blive hørt, retten til en effektiv søgsmålsadgang og retten til respekt for ejendomsretten«
I sag T-306/10,
Hani El Sayyed Elsebai Yusef, London (Det Forenede Kongerige), først ved barrister E. Grieves og solicitor H. Miller, derefter ved E. Grieves, H. Miller, P. Moser, QC, og solicitor R. Graham,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved E. Paasivirta, M. Konstantinidis og T. Scharf, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Rådet for Den Europæiske Union først ved E. Finnegan og R. Szostak, derefter ved E. Finnegan, som befuldmægtigede,
intervenient,
om en anmodning, der i medfør af artikel 265 TEUF har til formål at fastslå, at Kommissionen ulovligt har undladt at ophæve Kommissionens forordning (EF) nr. 1629/2005 af 5. oktober 2005 om 54. ændring af Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 (EUT L 260, s. 9), for så vidt som den angår sagsøgeren,
har
RETTEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, N.J. Forwood (refererende dommer), og dommerne F. Dehousse og J. Schwarcz,
justitssekretær: J. Weychert, fuldmægtig,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. oktober 2012,
afsagt følgende
Dom
Baggrunden for tvisten
1 Den 29. september 2005 tilføjede den komité, der blev nedsat med FN’s sikkerhedsråds resolution 1267 (1999) (herefter henholdsvis »sanktionskomitéen« og »Sikkerhedsrådet«), sagsøgeren, Hani El Sayyed Elsebai Yusef, der er identificeret som en person med tilknytning til Al-Qaida-organisationen, til den sammenfattende liste over personer og enheder, hvis midler og andre økonomiske ressourcer skulle indefryses i henhold til Sikkerhedsrådets forskellige resolutioner (navnlig resolutionerne 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1562 (2004), 1617 (2005), 1730 (2006), 1735 (2006), 1822 (2008), 1904 (2009) og 1989 (2011)) med henblik på at bekæmpe terrortruslen mod den internationale fred og sikkerhed (herefter »sanktionskomitéens liste«).
2 Med Kommissionens forordning (EF) nr. 1629/2005 af 5. oktober 2005 om 54. ændring af Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 (EFT L 260, s. 9) blev sagsøgerens navn tilføjet til listen i bilag I til Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 af 27. maj 2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan (EFT L 139, s. 9) (herefter »den omtvistede liste«). Hans midler og andre økonomiske ressourcer blev derefter indefrosset i Det Europæiske Fællesskab i henhold til de grundlæggende bestemmelser i forordning nr. 881/2002.
3 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 6. januar 2006 og rettet mod Rådet for Den Europæiske Union anlagde appellanten sag med påstand om annullering af forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1629/2005, for så vidt som disse retsakter vedrørte ham. Ved Rettens kendelse af 31. maj 2006, Yusef mod Rådet (sag T-2/06, ikke trykt i Samling af Afgørelser) blev sagen afvist, da den var anlagt efter søgsmålsfristens udløb.
4 Den 3. september 2008 afsagde Domstolen sin dom i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Sml. I, s. 6351, herefter »Domstolens Kadi I-dom«).
5 Ved skrivelser af 7. marts 2009 til Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen for Den Europæiske Union anmodede sagsøgeren om at få aktindsigt i de dokumenter, som institutionerne havde lagt til grund for opførelsen af hans navn på den omtvistede liste.
6 Med skrivelse af 23. april 2009 meddelte Kommissionen sagsøgeren tre dokumenter, nemlig: i) sanktionskomitéens kommuniké SC/8516 af 3. oktober 2005 om opførelse af sagsøgerens og flere andres navne på dens liste, ii) sanktionskomitéens kommuniké SC/8520 af 10. oktober 2005 om ændring af sagsøgerens personoplysninger, som de fremgår i tilknytning til hans navn på komitéens liste, iii) sanktionskomitéens kommuniké SC/8815 af 24. august 2006 om en ny ændring af de samme personoplysninger.
7 Sagsøgeren har ved High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (herefter »High Court«), anlagt et søgsmål vedrørende den nationale foranstaltning til indefrysning af hans midler vedtaget af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands ministerium for Udenrigs- og Commonwealthanliggender (Foreign and Commonwealth Office herefter »FCO«) parallelt med vedtagelsen af forordning nr. 1629/2005. I forbindelse med dette søgsmål tog FCO flere gange kontakt til sanktionskomitéen for at kunne gøre sagsøgeren bekendt med årsagerne til, at han var opført på komitéens liste, og med navnet på det land, der havde anmodet om denne opførelse. Ingen af disse henvendelser gav noget resultat, men i en vidneerklæring fremsat for High Court den 19. juni 2009 udtalte lederen af FCO’s sanktionshold sig på vegne af dette og sagde følgende:
»I henhold til revurderingsproceduren, som den er defineret [i den gældende forordning], har FCO samlet alle de oplysninger, som regeringen er i besiddelse af, med henblik på at undersøge opførelsen af [sagsøgeren] på baggrund af de kriterier, der er opstillet i [Sikkerhedsrådets] relevante resolutioner. Efter denne revurderingsprocedure konkluderede FCO, at opførelsen af [sagsøgerens navn] på [sanktionskomitéens] liste i henhold til den ordning [der er indført med Sikkerhedsrådets resolution 1267 (1999),] ikke længere var begrundet. Der var blevet anmodet om yderligere oplysninger, men den medlemsstat, der havde foreslået [sagsøgerens] navn, havde ikke givet flere oplysninger. Derfor vil Det Forenede Kongerige kontakte [sanktions]komitéen for at oplyse den om, at opførelsen af [sagsøgeren] ikke længere er begrundet. Det Forenede Kongerige vil ligeledes fremsætte en anmodning om, at [sagsøgerens navn] slettes fra [sanktionskomitéens] liste, og vil bestræbe sig på at opnå dette.«
8 Med dom af 27. januar 2010, Her Majesty’s Treasury (indstævnte) mod Mohammed Jabar Ahmed m.fl. (appellanter), Her Majesty’s Treasury (indstævnte) mod Mohammed al-Ghabra (appellant) og R (om Hani el Sayed Sabaei Youssefs anmodning) (indstævnte) mod Her Majesty’s Treasury (appellant) [2010] UKSC 2 & [2010] UKSC 5, annullerede United Kingdom Supreme Court den nationale foranstaltning til indefrysning af sagsøgerens midler med den begrundelse, at den var vedtaget ultra vires.
9 Med skrivelse af 18. marts 2010 opfordrede sagsøgeren med henvisning til Domstolens Kadi I-dom og United Kingdom Supreme Courts dom Kommissionen til at fjerne hans navn fra den omtvistede liste, bl.a. med den begrundelse, at:
– hans navn automatisk var blevet opført på denne liste efter opførelsen på sanktionskomitéens liste, uden at Kommissionen havde foretaget en selvstændig og upartisk bedømmelse
– ingen af begrundelserne for denne opførelse var blevet meddelt ham, hvilket er i strid med de grundlæggende rettigheder og udgør en tilsidesættelse af de principper, som Domstolen har fastslået i sin Kadi I-dom
– Det Forenede Kongerige efter at have undersøgt de beviselementer, der lå til grund for hans opførelse på sanktionskomitéens liste, havde konkluderet, at kriterierne for opførelse ikke var opfyldt.
10 Sagsøgeren har ligeledes anmodet Kommissionen om hurtigst muligt at fremkomme med supplerende oplysninger om de formelle årsager til, at hans navn er opført på den omtvistede liste.
Retsforhandlinger og udviklingen under sagsbehandlingen
11 Da Kommissionen ikke reagerede på sagsøgerens skrivelse af 18. marts 2010 inden for den i artikel 265 TEUF fastsatte frist på to måneder, anlagde denne sag med stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 23. juli 2010.
12 Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor samme dag fremsatte sagsøgeren i henhold til artikel 94 i Rettens procesreglement anmodning om retshjælp. Denne anmodning blev imødekommet med kendelse afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling den 22. oktober 2010.
13 Den 29. juli 2010 revurderede sanktionskomitéen sagsøgerens optagelse på dens liste i henhold til den i stk. 25 i Sikkerhedsrådets resolution 1822 (2008) omhandlede revisionsprocedure. Målet med denne revurdering er at sikre sig, at den pågældende liste er så nøjagtig og ajourført som muligt, og at bekræfte, at optagelsen af den pågældende person fortsat er berettiget. Efter denne revurdering blev sagsøgerens navn bibeholdt på sanktionskomitéens liste.
14 Den 31. august 2010 modtog Kommissionen som svar på sin anmodning af 26. januar 2010 en begrundelse fra sanktionskomitéen for optagelsen af flere personer på komitéens liste, herunder sagsøgeren.
15 Kommissionen meddelte med skrivelse af 10. september 2010 sagsøgeren den pågældende begrundelse, idet den oplyste, at denne begrundelse havde ligget til grund for sagsøgerens optagelse på den omtvistede liste (herefter »begrundelsen«), og idet den opfordrede sagsøgeren til at fremsætte sine bemærkninger inden den 10. december 2010.
16 Begrundelsen har følgende ordlyd:
»[Sagsøgeren] var medlem af Egyptisk Islamisk Jihad [...] [Sagsøgeren] og en række andre medlemmer af Egyptisk Islamisk Jihad sluttede sig til Al-Qaida [...] i begyndelsen af 1990’erne.
Egyptisk Islamisk Jihad, ledet af Usama bin Ladens næstkommanderende, Aiman al-Zawahiri [...], var ansvarlig for bombningen af den egyptiske ambassade i Islamabad i 1995. Siden 1998 har organisationen modtaget de fleste af sine midler fra Al-Qaida, og i 2001 blev den optaget i Al Qaida.
[Sagsøgeren] har ydet materiel støtte til Al-Qaida og har konspireret om at begå terrorhandlinger. Han har rejst internationalt ved hjælp af falske dokumenter, han har modtaget militær træning og har tilhørt celler og grupper, der har udført terrorhandlinger ved brug af magtanvendelse og vold, herunder intimidering, trusler og beskadigelse af offentlig og privat ejendom, og ved modstand mod de offentlige myndigheder indsats. [Sagsøgeren] har givet andre ordre til at tage til Afghanistan for at deltage i kampene. Han har benyttet sig af en hjemmeside til at støtte terrorhandlinger udført af Al-Qaida og til at holde kontakt med en række tilhængere rundt om i verden.
[Sagsøgeren] er eftersøgt af de egyptiske myndigheder for sin deltagelse i terrorhandlinger begået i og uden for Egypten, herunder kriminelle aktiviteter som overlagt mord, ødelæggelse af ejendom, ulovlig besiddelse af skydevåben, ammunition og sprængstoffer, medlemskab af en terrorgruppe, forfalskning af officielle dokumenter og andre dokumenter samt røveri.«
17 Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 8. oktober 2010 rejste Kommissionen formalitetsindsigelse i medfør af procesreglementets artikel 114.
18 Den 30. september 2010 afsagde Retten sin dom i sagen Kadi mod Kommissionen (sag T-85/09, Sml. II, s. 5177, herefter »Rettens Kadi II-dom«).
19 Formanden for Rettens Anden Afdeling har ved kendelse af 19. november 2010 tilladt Rådet at indtræde i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
20 Sanktionskomitéen afviste den 30. november 2010 at imødekomme Det Forenede Kongeriges anmodning om, at sagsøgerens navn slettes fra dens liste. Det fremgår af en skrivelse af 2. december 2011 fra formanden for sanktionskomitéen til Kommissionen, at »mindst en medlemsstat i [sanktionskomitéen] havde oplyst, at den ikke var enig i, at [sagsøgeren] ikke længere opfyldte betingelserne for optagelse på [den pågældende komités] liste«.
21 Ved skrivelse af 9. december 2010 fremsatte sagsøgeren sine bemærkninger for Kommissionen som svar på begrundelsen.
22 I medfør af artikel 7c, stk. 3, i forordning nr. 881/2002, som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 1286/2009 af 22. december 2009 (EUT L 346, s. 42), indledte Kommissionen derefter revurderingen af sin beslutning om at optage sagsøgeren på den omtvistede liste på baggrund af disse bemærkninger og i henhold til den i artikel 7b, stk. 2, i forordning nr. 881/2002 omhandlede procedure. Kommissionen fremsendte ligeledes de pågældende bemærkninger til sanktionskomitéen.
23 Ved Rettens kendelse (Anden Afdeling) af 14. marts 2011 er formalitetsindsigelsen blevet henskudt til afgørelse i forbindelse med afgørelsen om sagens realitet.
24 Ved foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse af 17. november 2011 anmodede Retten (Anden Afdeling) parterne om at oplyse den om, hvor langt de var kommet med den revurderingsprocedure, der var indledt i sagen i henhold til forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1286/2009 (herefter »revurderingsproceduren«), og opfordrede Kommissionen til, såfremt der endnu ikke er truffet nogen beslutning på grundlag af revurderingen, at oplyse årsagerne hertil og til at meddele Retten den omtrentlige dato for vedtagelsen af en sådan beslutning.
25 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 8. december 2011 oplyste sagsøgeren Retten om, at han ikke kunne svare på denne opfordring, da han ikke havde modtaget nogen oplysninger eller skrivelser fra Kommissionen siden skrivelsen af 9. december 2010.
26 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 6. december 2011 oplyste Kommissionen Retten om, at den havde opfordret sanktionskomitéen til at besvare sagsøgerens bemærkninger af 9. december 2010, inden den afsluttede sin revurdering. Den oplyste, at den efter gentagne henvendelser til komitéen endelig den 2. december 2011 modtog en meddelelse om, at komitéen »aktivt undersøgte« sagen. Kommissionen mente, at det ville være hensigtsmæssigt at afvente resultatet af sanktionskomitéens undersøgelse. Den erklærede sig dog parat til at handle »med al den nødvendige hurtighed« og gav udtryk for håb om, at den kunne afslutte revurderingsproceduren »i løbet af første kvartal 2012«.
27 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 6. december 2011 bekræftede Rådet Kommissionens oplysninger.
28 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 20. december 2011 informerede Kommissionen Retten om, at den fra formanden for sanktionskomitéen havde modtaget en ny skriftlig meddelelse om sagsøgerens sag, dateret den 15. december 2011, som var vedhæftet som bilag til skrivelsen, og den gentog, at den håbede, at den ville være i stand til at afslutte sin revurdering i løbet af første kvartal 2012. Af denne meddelelse fremgår bl.a. følgende:
»Med hensyn til påstanden om, at beviserne i denne sag er indhentet under tortur, har [sagsøgerens] opholdsland meddelt sin holdning til [sanktionskomitéen] i vedlagte skrivelse dateret den 7. december 2011. Et andet medlem af [sanktionskomitéen] bekræftede, at [sagsøgeren] er kendt som leder af »Al-Maqreze Center for Historical Studies« i Det Forenede Kongerige. Dette centers websted (www.almaqreze.net) har et radikalt indhold.
29 Af skrivelsen af 7. december 2011 fra Det Forenede Kongeriges faste repræsentation ved FN til formanden for sanktionskomitéen, som er vedlagt den nævnte meddelelse, fremgår bl.a. følgende:
»[Sagsøgeren] bestrider i øjeblikket ved domstolene i Det Forenede Kongerige landets beslutning om at støtte udpegningen af ham i henhold til Sikkerhedsrådets resolution 1989 (2011). I forbindelse med dette søgsmål påstår [sagsøgeren], at beviserne mod ham »er opnået under tortur af hans kolleger eller er forfalskede af de egyptiske myndigheder«. [Sagsøgeren] påstår dog ikke, at han ved, at beviserne mod ham er opnået under tortur, men snarere, at han ikke mener, at disse beviser er troværdige af en af de to nævnte årsager.
Det Forenede Kongerige fastholder, at der ikke er grund til at tro, at de oplysninger, det tog i betragtning, da det besluttede at opgive sin modstand mod udpegningen [af sagsøgeren], er opnået under tortur eller er forfalskede af de egyptiske myndigheder, som [sagsøgeren] påstår.
[Sagsøgeren] har mulighed for at rette direkte henvendelse til [sanktionskomitéen] med anmodning om at blive slettet af listen. Siden den 3. juni 2010 har han haft ret til at indsende en anmodning til ombudsmanden om sletning.
Det Forenede Kongerige revurderer i øjeblikket udpegningen [af sagsøgeren] og vil vende tilbage til [sanktionskomitéen], når denne procedure er afsluttet.«
30 Ved skrivelse af 11. januar 2012 informerede Kommissionen sagsøgeren om, at revurderingen af hans sag stadig pågik, og den meddelte ham de ovenfor nævnte supplerende anklager imod ham indeholdt i skrivelsen fra formanden for sanktionskomitéen af 15. december 2011 og opfordrede ham til at fremsætte sine bemærkninger inden den 1. februar 2012.
31 Ved skrivelse af 1. februar 2012 fremsatte sagsøgeren sine bemærkninger over for Kommissionen.
32 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 1. maj 2012 meddelte sagsøgeren Retten en kopi af de i præmis 30 og 31 ovenfor nævnte skrivelser.
33 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
34 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 14. september 2012 fremsatte sagsøgeren en anmodning om en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, der indebærer, at Kommissionen forelægges nogle spørgsmål. En skrivelse fra sagsøgeren til Kommissionen af 13. september 2012 samt en række frigivne dokumenter, som sagsøgeren for nylig havde modtaget fra UK Security Services (Det Forenede Kongerige sikkerhedstjeneste), var vedlagt denne skrivelse.
35 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 24. september 2012 oplyste Kommissionen Retten om, at den fra sanktionskomitéens formand havde modtaget en ny skriftlig meddelelse vedrørende sagsøgerens sag dateret den 21. marts 2012, der var vedlagt som bilag til den pågældende skrivelse, og den oplyste, at sanktionskomitéens revurdering af sagsøgerens sag i henhold til uofficielle oplysninger fra dens delegation i New York (USA) ville kunne resultere i en afgørelse den 23. december 2012. Det hedder i denne meddelelse bl.a.:
»I forlængelse af mine tidligere skrivelser af 2. og 15. december 2011 vil jeg gerne oplyse om, at den udpegende medlemsstat har oplyst [sanktions]komitéen om, at den modsatte sig afsløring af dens identitet som udpegende medlemsstat. Myndighederne i denne stat har desuden bekræftet, at de »på grundlag af deres seneste revurdering af [sagsøgerens] sag var nået frem til den konklusion, at der fortsat fandtes forbindelser mellem [sagsøgeren] og Al-Qaida, da han er medlem af gruppen Al-jihad, som har forbindelser til Al-Qaida-organisationen.«
36 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 9. oktober 2012, hvorefter sagen blev optaget til dom.
37 Domstolen afsagde den 18. juli 2013 sin dom i sagen Kommissionen m.fl. mod Kadi (C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, herefter »Domstolens Kadi II-dom«).
Parternes påstande
38 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Kommissionens undladelse af at slette hans navn fra den omtvistede liste er ulovlig.
– Kommissionen tilpligtes at slette hans navn fra den pågældende liste.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder Rettens udgifter til retshjælp.
39 Kommissionen har med støtte fra Rådet nedlagt følgende påstande:
– Søgsmålet forkastes, da det ikke kan antages til realitetsbehandling og/eller er ugrundet.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
40 Under retsmødet opgav sagsøgeren sin påstand om, at Kommissionen pålægges at slette hans navn fra den omtvistede liste, og sin anmodning om en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, hvilket er blevet tilført protokollatet for retsmødet.
Retlige bemærkninger
Formaliteten
Parternes argumenter
41 Kommissionen og Rådet hævder for det første, at dette passivitetssøgsmål i det væsentlige er et annullationssøgsmål vedrørende forordning nr. 1629/2005, som åbenlyst er anlagt efter søgsmålsfristens udløb og derfor ikke kan antages til realitetsbehandling.
42 Desuden kan sagsøgeren ikke anlægge et passivitetssøgsmål med påstand om manglende ophævelse af forordning nr. 1629/2005, da han har undladt at anlægge søgsmål med påstand om annullation af denne forordning, da den blev vedtaget i 2005. Dermed forsøgte sagsøgeren at omgå den ufravigelige frist for anlæggelse af annullationssøgsmål i artikel 230 EF (nu artikel 263 TEUF), hvilket er forbudt i henhold til traditionel og fast retspraksis. Ifølge Rådet er det ikke i retsforvaltningens interesse at indrømme de berørte personer en de facto ubegrænset ret til at anlægge søgsmål, der vil kunne føre til en ophævelse, med tilbagevirkende kraft eller ej, af en indefrysning af midler.
43 Kommissionen og Rådet har for det andet gjort gældende, at det foreliggende søgsmål under alle omstændigheder ikke kan antages til realitetsbehandling, da det ikke var godtgjort, at Kommissionen på det tidspunkt, hvor den blev opfordret til at handle som omhandlet i artikel 265, stk. 2, TEUF, dvs. den 18. marts 2010, i henhold til EU-retten var forpligtet til at ophæve forordning nr. 1629/2005, for så vidt som den vedrører sagsøgeren.
44 Forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1286/2009, indeholdt ingen forpligtelse til at handle på anmodning fra en berørt person. Kommissionen er kun forpligtet til i henhold til artikel 7c, stk. 2, i forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1286/2009, at meddele den pågældende begrundelsen for optagelsen af dennes navn på den omtvistede liste »[s]å snart sanktionskomitéen har fremsendt begrundelsen« og dernæst i henhold til artikel 7c, stk. 3, i forordning nr. 881/2002 at revurdere sin afgørelse, »[h]vis der fremsættes bemærkninger«. Kommissionen er af den opfattelse, at den ikke er forpligtet til at indlede en revurdering, før den har modtaget begrundelsen fra sanktionskomitéen, og faserne i artikel 7c, stk. 2, i forordning nr. 881/2002 er gennemført.
45 Da sanktionskomitéen i den foreliggende sag imidlertid ikke havde fremsendt sin begrundelse til Kommissionen på datoen for anlæggelse af søgsmålet, har Kommissionen ikke undladt at træffe en foranstaltning, der påhviler den.
46 Sagsøgeren har efterfølgende været behørigt omfattet af de proceduremæssige garantier omhandlet i forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1286/2009, og revurderingen af hans optagelse pågår fortsat.
47 Rådet og Kommissionen har for det tredje gjort gældende, at en afvisning af dette søgsmål ikke fratager sagsøgeren muligheden for at anlægge et administrativt søgsmål eller få adgang til domstolsprøvelse af indefrysningen af hans midler.
48 De to institutioner har i denne forbindelse for det første fremført, at retten til forsvar for personer og enheder, der er optaget på sanktionskomitéens liste, fremover er stadfæstet i forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1286/2009. I henhold til artikel 7c i forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1286/2009, kan personer, der er optaget på den omtvistede liste før den 3. september 2008, og som fortsat optræder på den, anmode Kommissionen om at meddele dem begrundelsen for deres optagelse, og Kommissionen er forpligtet til at meddele dem den begrundelse, som den har modtaget fra sanktionskomitéen, idet de får mulighed for at fremkomme med deres synspunkter. Kommissionen er således forpligtet til at revurdere sin afgørelse om at indefryse de pågældendes midler, og den afgørelse, den træffer efter denne revurdering, er en retsakt, der har retsvirkninger i medfør af artikel 264 TEUF, og som kan indbringes for EU-Domstolen.
49 I den foreliggende sag blev sanktionskomitéens begrundelse af 7. september 2010 meddelt sagsøgeren den 10. september 2010, idet Kommissionen opfordrede ham til at fremsætte bemærkninger hertil inden den 10. december 2010. Kommissionen ville så meddele sanktionskomitéen de pågældende bemærkninger.
50 Selv om Retten tager det foreliggende søgsmål til følge, afhænger det reelle udfald af tvisten – vedrørende opretholdelse af indefrysningen af sagsøgerens midler – endvidere af resultatet af den administrative revurdering, der pågår i øjeblikket.
51 Rådet og Kommissionen henviser for det andet til mulighederne for at rette henvendelse til den ombudsmandsinstitution, der blev oprettet med Sikkerhedsrådets resolution 1904 (2009).
52 Sagsøgeren bestrider denne argumentation og hævder, at det foreliggende passivitetssøgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Rettens vurdering
53 Med hensyn til Kommissionens og Rådets første argument skal det først og fremmest bemærkes, at det foreliggende søgsmål udelukkende har til formål at få fastslået, at »Kommissionens undladelse af at slette [sagsøgerens] navn fra den omtvistede liste er ulovlig«, og at det ikke vedrører annullation af nogen retsakt. Et sådant søgsmål er således formelt set et passivitetssøgsmål i henhold til artikel 265 TEUF og ikke et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
54 Som Kommissionen og Rådet med rette har anført, har en sagsøger ikke lov til at omgå fristen for anlæggelse af et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF mod en af en institution vedtaget retsakt ved hjælp af et »processuelt kunstgreb« i form af et passivitetssøgsmål i henhold til artikel 265 TEUF til prøvelse af Kommissionens afvisning af at annullere eller ophæve denne retsakt (Domstolens dom af 6.4.1962, forenede sager 21/61-26/61, Meroni m.fl. mod Den Høje Myndighed, org.ref.: Rec. s. 143, på s. 155).
55 Det er navnlig ikke tilstrækkeligt at påstå, at en sådan retsakt er i strid med EUF-traktaten, når denne, navnlig i artikel 263, fastsætter andre fremgangsmåder, hvorefter en EU-retsakt, der påstås at være ulovlig, kan anfægtes og eventuelt annulleres gennem et søgsmål fra en part, som opfylder bestemte betingelser. En godkendelse af de berørte parters anbringende om, at parterne kan anmode den institution, som retsakten hidrører fra, om at ophæve denne og, i tilfælde af Kommissionens undladelse, indbringe denne adfærd for EU’s retsinstanser som en ulovlig forsømmelse af at træffe afgørelse, ville medføre, at der åbnedes en klageadgang for dem, som var parallel med klageadgangen efter artikel 263 TEUF, men som ikke var undergivet de i traktaten foreskrevne betingelser. Et sådant søgsmål opfylder således ikke kravene i artikel 265 TEUF og må derfor afvises (Domstolens dom af 10.12.1969, forenede sager 10/68 og 18/68, Sml. 1969, s. 117, org.ref.: Rec. s. 459, præmis 16-18).
56 I den foreliggende sag udløb fristen for anlæggelse af et annullationssøgsmål mod forordning nr. 1629/2005, hvormed indefrysningen af sagsøgerens midler oprindelig blev besluttet, imidlertid den 30. december 2005, og det er netop Kommissionens afvisning af at trække denne forordning tilbage, der udgør den påståede passivitet i forbindelse med det foreliggende søgsmål.
57 Desuden havde sagsøgeren anlagt et annullationssøgsmål mod forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1629/2005, med stævning tilgået Rettens Justitskontor via fax den 23. december 2005. Den originale stævning blev dog først indleveret til Rettens Justitskontor den 6. januar 2006 som følge af en fejl begået af det advokatkontor, der repræsenterer sagsøgeren, og som tilskrives en ung sekretærs manglende erfaring og juletiden, og søgsmålet blev med ovennævnte kendelse Yusef mod Rådet afvist med den begrundelse, at det var anlagt efter fristens udløb.
58 Ud fra et rent subjektivt synspunkt er denne sidstnævnte omstændighed snarere et udtryk for, at sagsøgeren ikke forsøger at omgå annullationssøgsmålsfristen med det foreliggende passivitetssøgsmål, da han først igen rettede henvendelse til Kommissionen den 7. marts 2009, dvs. næsten tre år efter, at dette søgsmål blev afvist.
59 Det er i realiteten nye elementer, der er fremkommet længe efter vedtagelsen af forordning nr. 1629/2005 og afvisningen af annullationssøgsmålet mod denne forordning, der, som det vil fremgå nedenfor, foranledigede sagsøgeren til i første omgang den 7. marts 2009 at anmode om adgang til de dokumenter, som Kommissionen havde lagt til grund for indefrysningen af hans midler (jf. præmis 5 ovenfor) og i anden omgang den 18. marts 2010 at anmode Kommissionen om at slette hans navn fra den omtvistede liste (jf. præmis 9 ovenfor) og i tredje omgang den 23. juli 2010 at anlægge passivitetssøgsmålet, da Kommissionen ikke havde imødekommet denne anmodning inden for den frist på to måneder, der er fastsat i artikel 265 TEUF.
60 Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at væsentlige nye omstændigheder kan begrunde, at der forelægges en ansøgning om revurdering af en tidligere afgørelse, hvis lovlighed ikke er blevet bestridt inden for de fastsatte frister (Domstolens dom af 15.5.1985, sag 127/84, Esly mod Kommissionen, Sml. s. 1437, præmis 10, og af 14.6.1988, sag 161/87, Muysers og Tülp mod Revisionsretten, Sml. s. 3037, præmis 11, samt Rettens kendelse af 11.7.1997, sag T-16/97, Chauvin mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 237, og II, s. 681, præmis 37).
61 I denne forbindelse bør der ligeledes lægges vægt på den særlige tidsmæssige dimension i forbindelse med den retsakt, der er tale om, og som adskiller den fra de retsakter, der har givet anledning til den i præmis 54 ovenfor nævnte retspraksis.
62 Til forskel fra sådanne retsakter, der skal medføre definitive virkninger, udgør en indefrysning af midler i henhold til forordning nr. 881/2002 en præventiv midlertidig foranstaltning, hvormed det ikke tilsigtes at fratage de berørte personer deres ejendom (Domstolens Kadi I-dom, præmis 358). En sådan foranstaltnings gyldighed forudsætter således altid, at de faktiske og retlige omstændigheder, der lå til grund for dens vedtagelse, fortsat eksisterer, og at det er nødvendigt at opretholde den for at realisere målet med den.
63 Det er den pr. definition midlertidige karakter af indefrysningen af midler, der begrunder, at den i præmis 54 ovenfor nævnte løsning i retspraksis ikke finder anvendelse i den foreliggende sag. I modsætning til en retsakt, der tilsigter varige virkninger, skal en indefrysning af midler i henhold til forordning nr. 881/2002 kunne revurderes på et hvilket som helst tidspunkt for at kontrollere, om dens opretholdelse er berettiget, og Kommissionens undladelse af at imødekomme en sådan anmodning skal kunne gøres til genstand for et passivitetssøgsmål.
64 Det skal i denne forbindelse nævnes, som også Domstolen gjorde det i Kadi I-dommens præmis 365, at der i de sikkerhedsrådsresolutioner, som forordning nr. 881/2002 har til formål at gennemføre, er fastsat en mekanisme for regelmæssig revurdering af den generelle ordning med de heri foreskrevne foranstaltninger samt en procedure, der gør det muligt for de berørte »til enhver tid« at forelægge deres sag for sanktionskomitéen med henblik på revurdering (jf. ligeledes præmis 13 ovenfor).
65 Endelig skal det tilføjes, at såfremt den sagsøgte og den intervenerende institutions argumentation blev taget til følge, ville det, når fristen for anlæggelse af annullationssøgsmål mod en indefrysning af midler udløber, resultere i, at Kommissionen får en udsædvanlig stor beføjelse til at indefryse en persons midler i det uendelige uden nogen form for domstolskontrol, og uanset udviklingen i de omstændigheder, der i første omgang gav anledning til vedtagelsen af denne foranstaltning, eller endog deres forsvinden (jf. analogt hermed Rettens dom af 30.9.2009, sag T-341/07, Sison mod Rådet, Sml. II, s. 3625, præmis 116).
66 I øvrigt har generaladvokat Roemer i sit forslag til afgørelse i sagen Eridania m.fl. mod Kommissionen (Sml. s. 484, på s. 494) allerede givet udtryk for den holdning, at en sagsøger, der lader de fastsatte frister for anlæggelse af annullationssøgsmål mod en retsakt udløbe, kun kan »kræve den annulleret« i henhold til den i artikel 265 TEUF omhandlede procedure, »hvis han beviser, at der er indtrådt nye faktiske omstændigheder«. Den præcise formulering i præmis 16 i dommen i sagen Eridania m.fl. mod Kommissionen viser, at Eridania kunne have fået medhold, hvis selskabet havde kunnet bevise, at der påhvilede Kommissionen en retlig forpligtelse til at tilbagekalde de omtvistede beslutninger, f.eks. hvis der, som anført af generaladvokat Roemer, opstod nye omstændigheder.
67 Det processuelle skridt, som sagsøgeren tog i den foreliggende sag, og som netop var baseret på fremkomsten af visse nye omstændigheder, er således fuldt foreneligt med den »traditionelle og faste retspraksis«, som Kommissionen og Rådet har gjort gældende.
68 Det fremgår desuden klart og tydeligt af den gældende lovgivning på datoen for opfordringen til at handle (den 18.3.2010), nemlig artikel 7c i forordning nr. 881/2002, som ændret med virkning fra den 26. december 2009 med forordning nr. 1286/2009. Det fremgår således dels af denne bestemmelses tre første stykker, at en revurdering navnlig skal komme personer til gode, der ligesom sagsøgeren har været opført på den omtvistede liste før den 3. september 2008 (dvs. inden afsigelsen af Domstolens Kadi I-dom). Disse personer kan anmode Kommissionen om at meddele dem begrundelsen for deres opførelse på den omtvistede liste, de kan dernæst fremsætte bemærkninger hertil, og Kommissionen skal så revurdere sin beslutning om at opføre dem på den pågældende liste på baggrund af disse bemærkninger. Dels fremgår det af bestemmelsens stk. 4, at opførelsen af enhver person på den omtvistede liste, som »på grundlag af væsentlige nye oplysninger« fremsætter en yderligere anmodning om at blive fjernet fra listen, skal revurderes. I begge tilfælde skal muligheden for at anlægge et passivitetssøgsmål således være åben i henhold til artikel 265 TEUF, sådan som den fortolkes i retspraksis, hvis Kommissionen undlader at foretage den i artikel 7c i forordning nr. 881/2002 omhandlede revurdering.
69 I den foreliggende sag har sagsøgeren specifikt nævnt to nye forhold i sin skrivelse til Kommissionen af 18. marts 2010, nemlig dels afsigelsen af Domstolens Kadi I-dom den 3. september 2008, hvori opstilles de formelle og materielle betingelser for indefrysning af midler samt de processuelle garantier, som de berørte personer skal være omfattet af, dels den omstændighed, at Det Forenede Kongeriges regering, efter at man i forbindelse med retsforhandlinger ved en national ret har undersøgt de beviselementer, der lå til grund for opførelsen af hans navn på sanktionskomitéens liste, omkring juni 2009 havde konkluderet, at han ikke opfyldte kriterierne for opførelse på denne liste, og meddelte, at den agtede at rette henvendelse til sanktionskomitéen for at få slettet hans navn fra ovennævnte liste (jf. præmis 7 og 9 ovenfor).
70 Med hensyn til de britiske myndigheders stillingtagen til fordel for sagsøgeren fremgår denne af en vidneerklæring fremsat for High Court den 19. juni 2009 af lederen af FCO-sanktionsholdet (jf. præmis 7 ovenfor), som har tilladelse til at udtale sig på dette ministeriums vegne. Den udgør utvivlsomt et nyt forhold, da Det Forenede Kongerige oprindeligt ikke modsatte sig den indefrysning af sagsøgerens midler, som sanktionskomitéen traf beslutning om den 29. september 2005 (jf. præmis 1 ovenfor). Ifølge sanktionskomitéens interne regler, som var gældende på daværende tidspunkt, blev indefrysningsforanstaltningerne vedtaget med enstemmighed. Det Forenede Kongerige har således nødvendigvis i sin egenskab af permanent medlem af Sikkerhedsrådet og dermed af sanktionskomitéen været indforstået med indefrysningen af sagsøgerens midler i september 2005, inden det ændrede opfattelse i 2009. Sagsøgeren har oplyst, at han ligeledes fik kendskab til denne kursændring i juni 2009 i forbindelse med retsforhandlingerne ved High Court, hvilket ser ud til at fremgå af retsakterne og under alle omstændigheder ikke bestrides af Kommissionen. Dette nye forhold kan ligeledes betegnes som væsentligt, om ikke andet så på grund af denne medlemsstats stilling som permanent medlem af Sikkerhedsrådet, og dette land er desuden den berørte persons opholdsland.
71 Hvad angår afsigelsen af Domstolens Kadi I-dom fremgår det ganske rigtigt af fast retspraksis, at retsvirkningerne af en dom afsagt af EU-Domstolen i et annullationssøgsmål kun berører de personer, der er direkte berørt af selve den annullerede retsakt, og at en sådan dom kun kan udgøre en ny omstændighed for disse personer (Domstolens dom af 17.6.1965, sag 43/64, Müller mod Rådet for EØF, Rådet for Euratom og Det særlige Ministerråd for EKSF, Sml. 1965-1968, s. 65, org.ref.: Rec. s. 499, på s. 515, af 14.12.1965, sag 52/64, Pfloeschner mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 149, org.ref.: Rec. s. 1211, på s. 1219, og af 8.3.1988, sag 125/87, Brown mod Domstolen, Sml. s. 1619, præmis 13, samt Rettens kendelse af 15.12.1995, sag T-131/95, Progoulis mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 297, og II, s. 907, præmis 41).
72 I den foreliggende sag skal der dog ikke blot tages hensyn til afsigelsen af Domstolens Kadi I-dom, men også og især til den holdnings- og adfærdsmæssige ændring, som denne dom nødvendigvis må have medført hos Kommissionen, og som i sig selv udgør en ny og væsentlig omstændighed. Indtil afsigelsen af denne dom fandt Kommissionen således dels, at den var strengt bundet af sanktionskomitéens beslutninger, uden at den kunne foretage nogen selvstændig vurdering, dels at de normale garantier for retten til forsvar ikke fandt anvendelse i forbindelse med vedtagelse eller bestridelse af en indefrysning af midler i henhold til forordning nr. 881/2002. Retten stadfæstede i øvrigt dette synspunkt med sin dom af 21. september 2005, Kadi mod Rådet og Kommissionen (sag T-315/01, Sml. II, s. 3649, herefter »Rettens Kadi I-dom«). Derimod ændrede Kommissionen straks efter afsigelsen af Domstolens Kadi I-dom, hvormed Rettens Kadi I-dom annulleredes, og netop for at opfylde denne dom i henhold til artikel 266 TEUF sin fremgangsmåde og åbnede mulighed for, at den kunne revurdere alle andre tilfælde af indefrysning af midler i henhold til forordning nr. 881/2002 om ikke på eget initiativ så i det mindste på de berørte personers udtrykkelige anmodning.
73 I denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af databasen Prelex, at Kommissionens forslag til Rådet om at vedtage en forordning om ændring af forordning nr. 881/2002 for at overholde Domstolens Kadi I-dom formelt blev vedtaget af Kommissionen allerede den 22. april 2009 (jf. navnlig fjerde, femte og ottende betragtning og artikel 1 heri, hvori det bl.a. bestemmes, at der indsættes en artikel 7c og en artikel 7b, stk. 3, i forordning nr. 881/2002).
74 Disse nye bestemmelser, som senere ændret i løbet af lovgivningsprocessen, havde ganske vist ikke retskraft, før de var blevet formelt vedtaget af Rådet og deres ikrafttræden på tredjedagen efter deres offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende den 23. december 2009. Ikke desto mindre afspejler de ligeledes Kommissionens anerkendelse af, at personer opført på den omtvistede liste forud for afsigelsen af Domstolens Kadi I-dom ikke havde været bekendt med deres grundlæggende rettigheder, og navnlig dens nye beslutning om i fremtiden at råde bod på denne omstændighed. Retten finder, at der her er tale om nye og væsentlige forhold i forhold til den situation, der gjorde sig gældende for de personer, der var opført på den omtvistede liste, inden afsigelsen af Domstolens Kadi I-dom.
75 Henset til det ovenstående må Kommissionens og Rådets væsentligste argumentation afvises som ugrundet (jf. i denne retning Rettens kendelse af 1.9.2011, sag T-102/09, Elosta mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 39).
76 Hvad angår Kommissionens og Rådets sekundære argumentation baseret på en manglende forpligtelse til at handle, så vedrører den ikke formaliteten, men realiteten. Det fremgår således af fast retspraksis, at det, for at passivitetspåstandene kan påkendes, skal prøves, om der på det tidspunkt, da sagsøgeren i medfør af artikel 265 TEUF rettede en opfordring til Kommissionen, påhvilede denne institution en forpligtelse til at handle (jf. Rettens dom af 20.9.2011, forenede sager T-400/04 og T-402/04 – T-404/04, Arch Chemicals og Arch Timber Protection mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 57, og af 29.9.2011, sag T-442/07, Ryanair mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 27 og 28 og den deri nævnte retspraksis).
77 Endelig er den argumentation, som Kommissionen og Rådet for det tredje har gjort gældende, og som er baseret på eksistensen af alternative klagemuligheder i EU-retten og ved sanktionsudvalgets ombudsmandsfunktion, uden relevans i forbindelse med undersøgelsen af, om det foreliggende søgsmål kan antages til realitetsbehandling. Antagelsen til realitetsbehandling afhænger således ikke af, om der findes andre muligheder i EU-retten eller i andre retsregler, som giver sagsøgeren mulighed for at bestride lovligheden af opretholdelsen af fastfrysningen af hans midler.
78 Det følger af det ovenstående, at Kommissionens formalitetsindsigelse bør afvises.
Realiteten
Parternes argumenter
79 Sagsøgeren har formelt gjort tre anbringender gældende til støtte for sit søgsmål. Det første vedrører Kommissionens manglende uafhængige kontrol af de begrundelser, der har medført hans opførelse på den omtvistede liste. Det andet vedrører en tilsidesættelse af hans grundlæggende rettigheder. Det tredje vedrører det »fornuftsstridige« i, at hans navn bibeholdes på den pågældende liste.
80 Sagsøgeren har med sit anbringende gjort gældende, at Kommissionen er forpligtet til selv at vurdere de elementer, der ligger til grund for enhver opførelse af en persons navn på den omtvistede liste, for at sikre sig, at denne opførelse er berettiget. I den foreliggende sag har Kommissionen imidlertid helt klart ikke overholdt denne forpligtelse, selv efter afsigelsen af Domstolens Kadi I-dom.
81 Kommissionen har svaret, at det første anbringende ikke vedrører den påståede passivitet, men snarere den forpligtelse, der påhviler den til at undersøge begrundelserne for opførelsen af den pågældendes navn på den omtvistede liste i henhold til forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1286/2009, der blev vedtaget i forlængelse af Domstolens Kadi I-dom. Kommissionen er af den opfattelse, at et sådant anbringende kun kan tages til følge i forbindelse med et annullationssøgsmål. Ved at påstå, at Kommissionen har undladt at revurdere hans sag, har sagsøgeren endvidere ikke godtgjort, at der påhvilede den en forpligtelse til at fjerne hans navn fra den omtvistede liste.
82 Med det andet anbringende har sagsøgeren gældende, at hans grundlæggende rettigheder, navnlig hans ret til forsvar, hans ret til en effektiv søgsmålsadgang og hans ret til respekt for privat ejendom, er blevet tilsidesat ligesom sagsøgernes grundlæggende rettigheder i de sager, der gav anledning til Domstolens Kadi I-dom og Rettens dom af 11. juni 2009, Othman mod Rådet og Kommissionen (sag T-318/01, Sml. II, s. 1627), da han ikke har fået nogen som helst meddelelse om, hvorfor hans navn er opført på den omtvistede liste, og om de omstændigheder, der lægges ham til last. For så vidt som hensynet til den nationale sikkerhed har kunnet være til hinder for denne meddelelse, henviser han ligeledes til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 19. februar 2009 (jf. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom i sagen A m.fl. mod Det Forenede Kongerige [GC], nr. 3455/05, § 220, CEDH 2009).
83 Kommissionen har svaret, at der ikke af Domstolens Kadi I-dom følger nogen forpligtelse til at slette sagsøgerens navn fra den omtvistede liste. Selv hvis det antages, at Kommissionen var forpligtet til at handle over for sagsøgeren efter afsigelsen af den pågældende dom, ville denne forpligtelse efter dens opfattelse ikke bestå i blot at slette den pågældendes navn fra listen, men i at yde ham passende retlige garantier. Kommissionen har imidlertid opfyldt denne forpligtelse ved at foreslå Rådet at vedtage forordning nr. 1286/2009 og ved at lade sagsøgeren være omfattet af garantierne i denne forordning, da den var blevet vedtaget. Sagsøgeren har således modtaget begrundelsen for sin optagelse på den omtvistede liste, han har fremsat sine bemærkninger hertil, og revurderingen af hans opførelse er blevet indledt.
84 Sagsøgeren har med sit tredje anbringende gjort gældende, at bibeholdelsen af hans navn på den omtvistede liste er fornuftsstridig, da intet lader formode, at de i forordning nr. 881/2002 opstillede kriterier for opførelse på listen er opfyldt i den foreliggende sag, og da FCO tværtimod mener, at han ikke længere opfylder disse kriterier.
85 Kommissionen har svaret, at alene en påstand om, at bibeholdelse af sagsøgerens navn på den omtvistede liste er »fornuftsstridig«, ikke kan danne grundlag for en forpligtelse til at slette hans navn fra listen. Kommissionen har desuden anført, at revurderingen som defineret i artikel 7c i forordning nr. 881/2002 pågår i øjeblikket.
Rettens vurdering
86 I forbindelse med denne dom er det ikke nødvendigt at foretage en særskilt undersøgelse af søgsmålets tre anbringender, da den argumentation, der ligger til grund for dem alle tre, er helt baseret på Kommissionens vedvarende tilsidesættelse af de principper, der er opstillet i Domstolens Kadi I-dom.
87 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at det for at kunne træffe afgørelse om det velbegrundede i passivitetspåstandene er nødvendigt at undersøge, om der på det tidspunkt, hvor sagsøgeren i medfør af artikel 265 TEUF rettede en anmodning til Kommissionen, det vil i den foreliggende sag sige den 18. marts 2010, påhvilede denne institution en pligt til at handle (jf. dom Ryanair mod Kommissionen, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
88 På denne dato var betingelserne for Kommissionens pligt til at handle på anmodning fra den person, hvis midler er blevet indefrosset inden den 3. september 2008, og som anmoder om at blive slettet fra den omtvistede liste, reguleret dels i artikel 7c i forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1286/2009, som trådte i kraft den 26. december 2009, dels i de principper fra retspraksis, der kan udledes af Domstolens Kadi I-dom.
89 Følgende fremgår af artikel 7c i forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1286/2009:
»1. Personer, enheder, organer eller grupper, som blev opført i bilag I inden den 3. september 2008, og som fortsat er opført på listen, kan indgive en anmodning til Kommissionen om en begrundelse. Anmodningen indsendes skriftligt på et af Unionens officielle sprog.
2. Så snart sanktionskomitéen har fremsendt begrundelsen, meddeler Kommissionen denne til den person, den enhed, det organ eller den gruppe, der er berørt, og giver vedkommende person, enhed, organ eller gruppe lejlighed til at fremsætte sine synspunkter.
3. Hvis der fremsættes bemærkninger, revurderer Kommissionen afgørelsen om at opføre den person, den enhed, det organ eller den gruppe, der er berørt, [på den omtvistede liste] på baggrund af disse bemærkninger og efter proceduren i artikel 7b, stk. 2. Bemærkningerne fremsendes til sanktionskomitéen. Kommissionen meddeler resultatet af sin revurdering til den person, den enhed, det organ eller den gruppe, der er berørt. Resultatet af revurderingen fremsendes også til sanktionskomitéen.
4. Hvis der på grundlag af væsentlige nye oplysninger fremsættes en yderligere anmodning om at fjerne en person, en enhed, et organ eller en gruppe fra [den omtvistede liste], foretager Kommissionen en yderligere revurdering i overensstemmelse med stk. 3 og efter proceduren i artikel 7b, stk. 2.«
90 Med hensyn til Domstolens Kadi I-dom fremgår det bl.a. af dommens præmis 348 og 349, at den berørte EU-institution, når den beslutter at indefryse en persons midler i henhold til forordning nr. 881/2002, med henblik på at respektere personens ret til forsvar, navnlig retten til at blive hørt og retten til en effektiv søgsmålsadgang, er forpligtet til at meddele den pågældende de omstændigheder, der lægges denne til last, eller til at indrømme personen ret til at gøre sig bekendt med disse omstændigheder inden for en rimelig frist, efter at denne blev pålagt denne foranstaltning, og give personen mulighed for at fremføre sine synspunkter i denne henseende.
91 Det fremgår endvidere af den generelle opbygning af Domstolens Kadi I-dom og mere specifikt af Rettens Kadi II-dom (præmis 171 og 172), som der ikke blev sat spørgsmålstegn ved med Domstolens Kadi II-dom, at Kommissionen langt fra må anse sig for strengt bundet af sanktionskomitéens bedømmelser, men tværtimod bør overveje at undersøge disse på grundlag af de bemærkninger, som den pågældende fremlægger, idet dennes ret til forsvar ellers alene overholdes rent formelt og tilsyneladende.
92 I Domstolens Kadi II-dom (præmis 114-116) fastslog Domstolen, at Unionens kompetente myndighed, når den berørte person fremsætter bemærkninger til begrundelsen, har pligt til omhyggeligt og upartisk at undersøge, om de fremførte grunde er velbegrundede i lyset af disse bemærkninger og eventuelle formildende omstændigheder, der fremgår heraf. Det påhviler herved denne myndighed under hensyntagen bl.a. til eventuelle bemærkninger at vurdere, om det er nødvendigt at indlede et samarbejde med sanktionskomitéen og via denne med det medlem af FN, der har foreslået, at den berørte person blev opført på nævnte komités liste, med henblik på gennem et formålstjenligt samarbejde, som i henhold til artikel 220, stk. 1, TEUF skal præge Unionens forbindelser til De Forenede Nationers organer på området for bekæmpelse af international terrorisme, at indhente – eventuelt fortrolige – oplysninger eller beviser, der kan sætte den i stand til at opfylde sin pligt til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse. Uden at gå så langt som til at skulle svare detaljeret på den berørte persons bemærkninger, indebærer begrundelsespligten i artikel 296 TEUF under alle omstændigheder, herunder når begrundelsen for en EU-retsakt svarer til en af en international instans afgivet begrundelse, at denne begrundelse skal indeholde de individuelle, specifikke og konkrete grunde til, at de kompetente myndigheder anser den berørte person for at skulle være omfattet af restriktive foranstaltninger.
93 I den samme Kadi II-dom (præmis 135) har Domstolen endvidere udledt af denne analyse, at retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse indebærer, at Unionens kompetente myndighed skal meddele den berørte person den begrundelse fra sanktionskomitéen, som ligger til grund for afgørelsen om, at en persons navn skal opføres eller forblive på den omtvistede liste, og at den skal give denne person mulighed for at fremsætte sine bemærkninger dertil, samt at den omhyggeligt og upartisk skal undersøge, om de fremførte grunde er velbegrundede i lyset af de bemærkninger og eventuelle diskulperende beviser, som denne person har fremført.
94 I den foreliggende sag står det fast, at sagsøgeren ikke havde været omfattet af nogen af disse principper og garantier i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 1629/2005, heller ikke efter afsigelsen af Domstolens Kadi I-dom, indtil de to datoer, hvor han først anmodede om at få adgang til de dokumenter, som Kommissionen havde lagt til grund for hans opførelse på den omtvistede liste, og derefter opfordrede denne institution til at slette hans navn fra den pågældende liste.
95 Det fremgår nærmere bestemt af Kommissionens skrivelse af 23. april 2009, der således er dateret efter afsigelsen af Domstolens Kadi I-dom, at denne med henblik på vedtagelsen af forordning nr. 1629/2005 alene havde baseret sig på eksistensen af et på ingen måde begrundet pressekommuniké fra sanktionskomitéen. Kommissionen modtog ikke nogen andre relevante dokumenter fra sanktionskomitéen før den 31. august 2010, hvor den modtog den pågældende komités begrundelse.
96 Kommissionen havde følgelig helt og holdent pligt til at handle over for sagsøgeren for at afhjælpe disse proceduremæssige og materielle uregelmæssigheder om ikke straks efter afsigelsen af Domstolens Kadi I-dom eller som reaktion på sagsøgerens skrivelse af 7. marts 2009, så i det mindste senest som svar på indbringelsen af sagsøgerens klage for den 18. marts 2010.
97 Sagsøgeren havde redegjort for nye og vigtige forhold, som Kommissionen i det mindste var forpligtet til at undersøge for at vurdere, om de udgjorde en ændring af omstændighederne, der eventuelt kunne berettige en ophævelse af forordning nr. 1629/2005 uden tilbagevirkende kraft.
98 Det følger heraf, at Kommissionen, selv om den fandt, at den omstændighed, at sagsøgeren blev pålagt de restriktive foranstaltninger, der var fastsat i forordning nr. 881/2002, som gennemført med forordning nr. 1629/2005, var og forblev berettiget i realiteten, henset til den pågældende persons personlige situation, som den fremgik af sagsakterne, herunder de nye faktuelle elementer, som var blevet bragt til dens kendskab, under alle omstændigheder var forpligtet til hurtigst muligt at afhjælpe den åbenlyse tilsidesættelse af de gældende principper i forbindelse med proceduren for vedtagelse af forordning nr. 1629/2005 efter at have konstateret, at denne tilsidesættelse i det væsentlige var identisk med den tilsidesættelse af de samme principper, som Domstolen og Retten havde konstateret i deres respektive Kadi I- og Kadi II-domme (jf. i denne retning Domstolens Kadi I-dom, præmis 373-376).
99 Da det står fast, at Kommissionen ikke på en hensigtsmæssig og passende måde har fulgt op på sagsøgerens skrivelse af 18. marts 2010, hvormed denne anmodede om, at disse principper blev overholdt, og specifikt nævnte Domstolens Kadi I-dom, må det fastslås, at den gjorde sig skyldig i retsstridig passivitet i denne henseende den 18. maj 2010, hvor den i den pågældende skrivelse indeholdte frist på to måneder fra fremsættelsen af anmodningen om at handle udløb.
100 Selv om Kommissionen på et senere tidspunkt, nemlig den 10. september 2010, fremsendte den begrundelse, den havde modtaget fra sanktionskomitéen den 31. august 2010, til sagsøgeren og opfordrede denne til at fremsende sine bemærkninger hertil, hvorefter den fremsendte disse bemærkninger til sanktionskomitéen i december 2010, samtidig med at den indledte revurderingen af sin beslutning om at opføre sagsøgerens navn på den omtvistede liste i forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1286/2009, må det fastslås, at denne passivitet fortsat bestod på datoen for afslutning af de mundtlige retsforhandlinger, da den stadig ikke på en passende måde havde afhjulpet den i præmis 96 ovenfor omhandlede tilsidesættelse i forbindelse med revurderingen.
101 I denne henseende må Kommissionens argument om, at den havde indledt revurderingen, som stadig pågik, og sendt den begrundelse, den havde modtaget fra sanktionskomitéen, til sagsøgeren, forkastes. Det fremgår således af fast retspraksis, at en skrivelse fra en institution, hvori det tilkendegives, at de rejste spørgsmål fortsat behandles, ikke udgør en stillingtagen, der afbryder en passivitet (jf. Rettens dom af 26.2.2003, forenede sager T-344/00 og T-345/00, Sml. II, s. 229, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).
102 Det er nærmere bestemt ikke acceptabelt, at Kommissionen over fire år efter afsigelsen af Domstolens Kadi I-dom endnu ikke er i stand til at opfylde sin forpligtelse til at gennemføre en omhyggelig og upartisk undersøgelse af sagsøgerens sag (Domstolens Kadi II-dom, præmis 114 og 135), eventuelt i »formålstjenstligt samarbejde« med sanktionskomitéen (Domstolens Kadi II-dom, præmis 115).
103 I øvrigt fastholder Kommissionen ifølge dens udtalelser i retsmødet, at den er strengt bundet af sanktionskomitéens vurderinger og ikke har nogen selvstændige skønsbeføjelser i denne henseende, hvilket er i strid med de i Domstolens Kadi I-dom og Kadi II-dom (jf. navnlig præmis 114, 115 og 135) og Rettens Kadi II-dom anførte principper.
104 Under disse omstændigheder må det fastslås, at det er rent formelt og kunstigt, når Kommissionen påstår, at den med iværksættelsen af revurderingen af sagsøgerens sag afhjælper ulovligheder af samme art som dem, Domstolen påviste i sin Kadi I-dom.
105 Henset til det ovenstående må søgsmålets to første anbringender vedrørende henholdsvis Kommissionens passivitet i forbindelse med den kontrol, den skal føre med sanktionskomitéens vurderinger, og samme institutions passivitet i forbindelse med overholdelse af sagsøgerens grundlæggende rettigheder i tilknytning til indefrysningen af dennes midler, anses for at være begrundede.
106 Da det nu forholder sig på denne måde, bør omfanget af denne passivitet præciseres.
107 Som Domstolen fastslog i sin Kadi I-doms præmis 374, kan det ikke udelukkes, at det alligevel kan vise sig, at det i realiteten er begrundet at bibeholde sagsøgerens navn på den omtvistede liste, selv i lyset af de nye forhold, som Kommissionen skal tage i betragtning. Den påviste passivitet består således ikke, som sagsøgeren påstår, i, at Kommissionen har undladt at ophæve forordning nr. 1629/2005, men i en mere begrænset tilsidesættelse af de gældende principper inden for rammerne af den procedure, som blev fulgt ved den revurdering af sagsøgerens situation, der blev anmodet om.
108 Sagsøgerens første påstand bør derfor kun tages delvist til følge, idet det fastslås, at Kommissionens undladelse af at afhjælpe procedurefejlene og de materielle uregelmæssigheder i forbindelse med indefrysningen af hans midler er ulovlig.
109 Herefter må det tredje anbringende forkastes.
Sagens omkostninger
110 Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom.
111 I medfør af samme procesreglements artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Rådet afholder således sine egne omkostninger.
112 I henhold til procesreglementets artikel 97, stk. 3, er Kommissionen, da sagsøgeren har modtaget retshjælp, og da Retten har tilpligtet Kommissionen at betale sagsøgerens omkostninger, forpligtet til at erstatte den af Rettens kasse forskudsvis udbetalte retshjælp.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):
1) Europa-Kommissionen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EUF-traktaten og Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 af 27. maj 2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 467/2001, idet den har at undladt at afhjælpe procedurefejl og materielle uregelmæssigheder i tilknytning til indefrysningen af Hani El Sayyed Elsebai Yusefs midler.
2) I øvrigt frifindes Kommissionen.
3) Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler Hani El Sayyed Elsebai Yusefs omkostninger samt den af Rettens kasse forskudsvis udbetalte retshjælp.
4) Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 21. marts 2014.
Underskrifter