GENERALINIO ADVOKATO
ANTONIO TIZZANO IŠVADA,
pateikta 2004 m. sausio 22 d.(1)
Byla C-42/01
Portugalijos Respublika
prieš
Europos Bendrijų Komisiją
„Koncentracijų kontrolė – Reglamento (EEB) Nr. 4064/89 21 straipsnio 3 dalis – Valstybių narių veiksmai saugant jų teisėtus interesus“
1. Šioje byloje pagal EB 230 straipsnį nagrinėjamas Portugalijos Respublikos pareikštas ieškinys, kuriuo prašoma panaikinti 2000 m. lapkričio 22 d. Komisijos sprendimą Nr. C(2000) 3543 galutinis-PT, susijusį su procedūra, numatyta 1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos reglamento Nr. 4064/89 (EEB) (1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos reglamentas (EEB) Nr. 4064/89 dėl koncentracijų tarp įmonių kontrolės(2); toliau – koncentracijų reglamentas) 21 straipsnyje. Ginčijamame sprendime Komisija pirmiausia nurodė, kad dviem Portugalijos finansų ministro priemonėmis, kuriomis buvo atsisakyta leisti įsigyti privatizuojamos įmonės akcijų, saugomi interesai prieštarauja Bendrijos teisei ir pareikalavo Portugalijos valdžios institucijų panaikinti šias priemones.
I – Teisinis pagrindas
Bendrijos teisės aktai
2. Kad sukurtų „sistemą užtikrinančią, jog konkurencija vidaus rinkoje nebūtų iškraipoma“ (EB 3 straipsnio g punktas), Reglamentas Nr. 4064/89 nustatė išankstinę Bendrijos masto koncentracijų kontrolę(3). Šiuo tikslu koncentracijų reglamente pirmiausia nurodyta, kad apie koncentracijas per nustatytą terminą turi būti pranešama Komisijai, ir jos negali būti vykdomos negavus šios institucijos tiesioginio ar netiesioginio leidimo(4). Todėl Komisijai buvo nustatyti trumpi ir privalomi terminai, per kuriuos ji turi nustatyti, ar susijusi koncentracija yra „suderinama su bendrąja rinka”, t. y., ar ji „nesukuria ar nesustiprina dominuojančios padėties, ir dėl to nėra itin apribojama veiksminga konkurencija bendrojoje rinkoje arba didelėje jos dalyje“(5).
3. Su šiuo klausimu susijusiame 21 straipsnyje nurodyta:
„1. Komisija, turi išimtinę kompetenciją priimti šiame reglamente numatytus sprendimus, kuriuos gali peržiūrėti Teisingumo Teismas.
2. Valstybės narės negali taikyti savo nacionalinių konkurencijos teisės aktų Bendrijos mastu vykdomai koncentracijai.
<…>
3. Nepaisydamos 1 ir 2 dalių, valstybės narės gali imtis atitinkamų priemonių kitiems šiame reglamente nenagrinėjamiems teisėtiems, su bendraisiais Bendrijos teisės principais ir kitomis jos nuostatomis suderinamiems interesams apsaugoti.
Valstybės saugumas, žiniasklaidos pliuralizmas ir priežiūros taisyklės turi būti laikomi 1 dalyje nurodytais teisėtais interesais.
Imtis pirmiau nurodytų priemonių dėl bet kokių kitų viešųjų interesų suinteresuota valstybė narė gali tik apie juos iš anksto pranešusi Komisijai bei jai juos pripažinus, įvertinus jų atitiktį bendriesiems Bendrijos teisės principams ir kitoms jos nuostatoms. Komisija informuoja suinteresuotą valstybę narę apie savo sprendimą per 1 mėnesį nuo pranešimo.“
Nacionaliniai teisės aktai
4. Iš susijusių nacionalinių teisės aktų reikia paminėti 1993 m. lapkričio 15 d. įstatyminį dekretą Nr. 380 (toliau – įstatyminis dekretas Nr. 380/93)(6), priimtą įgyvendinant 1990 m. balandžio 5 d. pagrindų įstatymą Nr. 11 dėl privatizacijų (toliau – pagrindų įstatymas dėl privatizacijų arba įstatymas Nr. 11/90)(7). Šioje byloje svarbus yra šio dekreto 1 straipsnis. Jame nurodyta:
„1. Vieno fizinio arba juridinio asmens už atlyginimą arba neatlygintinai inter vivos vykdomam bendrovių, kurios bus privatizuojamos, balsavimo teisę suteikiančių akcijų, kurios sudaro daugiau kaip 10% kapitalo, įsigijimui arba įsigijimui akcijų, kurios kartu su jau turimomis viršytų šią ribą, reikalingas išankstinis finansų ministro leidimas.
2. Išskyrus nuostatas, kurios gali būti priimtos kiekvienai privatizacijai, 1 dalies nuostatos taikomos tik įsigijimams, vykstantiems po privatizacijos.“
II – Faktai ir procedūra
Operacija, susijusi su Cimpor įsigijimu
5. Šis ginčas kilo dėl Portugalijos įmonės Secil-Companhia Geral de Cal e Cimento SA (toliau – Secil) ir Šveicarijos įmonės Holderbank Financière Glaris SA (toliau – Holderbank) planuojamo Portugalijos įmonės Cimpor-Cimentos de Portugal SGPS (toliau – Cimpor) įsigijimo. Įsigyjama turėjo būti per Ispanijos įmonę Secilpar SL (toliau – Secilpar), kurios 100 % kapitalo priklauso Secil; Cimpor veiklą reikėjo padalyti tarp Secil ir Holderbank: pirmoji turėjo įsigyti veiklą Ispanijoje ir Egipte, taip pat dalį veiklos Brazilijoje; antrajai – atitekti veikla Portugalijoje, Maroke, Tunise ir Mozambike bei likusi veiklos Brazilijoje dalis.
6. Planuojamo įsigijimo metu Cimpor – kuri ilgą laiką visiškai priklausė valstybei – buvo 1994 m. prasidėjusios privatizacijos objektas, kai Portugalijos valdžios institucijos laipsniškai sumažino savo dalį (bylos aplinkybių metu ji buvo sumažėjusi iki 12,7 %) ir pradėjo ją kotiruoti Lisabonos biržoje. Nepaisant šios privatizacijos, pagal įmonės įstatų 22 straipsnį valstybės turimos akcijos (dar vadinamos golden share) garantavo specialias teises, suteikdamos Portugalijos vyriausybei veto teisę strateginiais klausimais ir keičiant įstatus. Pagal įstatų 7 straipsnį joks kitas akcininkas, išskyrus valstybę ar kitus viešuosius organus, negalėjo turėti daugiau kaip 10 % visų balsų.
7. 2000 m. birželio 15 d. Secilpar pateikė oficialųjį pasiūlymą įsigyti Cimpor akcijas (toliau – oficialusis pasiūlymas), inter alia, tokiomis sąlygomis: i) pasiūlymą priima akcininkai, turintys bent 67 % Cimpor akcijų; ii) pasibaigia Portugalijos valstybės specialiosios teisės, kuriomis pastaroji naudojosi kaip Cimpor akcininkė, galbūt atsiliepdama į oficialųjį pasiūlymą; iii) visuotinis akcininkų susirinkimas panaikina balsavimo teisės įgyvendinimo apribojimus, numatytus Cimpor bendrovės įstatų 7 straipsnyje.
Priemonės, kurių ėmėsi Portugalijos valdžios institucijos
8. Dar prieš pranešant Komisijai pagal reglamentą dėl koncentracijų (kaip matysime toliau), 2000 m. birželio 16 d. apie koncentraciją buvo pranešta Portugalijos finansų ministrui, siekiant gauti įstatyminio dekreto Nr. 380/93(8) 1 straipsnyje numatytą leidimą.
9. Tačiau 2000 m. liepos 5 d. dekretu finansų ministras atsisakė suteikti leidimą nurodydamas, kad Portugalijos Vyriausybė neplanuoja atsisakyti įmonės įstatuose jai numatytų specialiųjų teisių ir prieštarauja, kad būtų panaikinti nustatyti apribojimai dėl naudojimosi balsavimo teise.
10. 2000 m. liepos 7 d. Secilpar ir Holderbank pateikė finansų ministrui naują prašymą dėl leidimo, kuriame jos nurodė, kad atsisakė šių oficialiojo pasiūlymo sąlygų: i) Portugalijos valstybės specialiųjų teisių Cimpor pasibaigimo; ii) valstybės dalies pardavimo ne pagal pagrindų įstatyme dėl privatizacijų numatytas procedūras.
11. 2000 m. rugpjūčio 11 d. ministras atsakė į šį prašymą.
12. Savo sprendime jis pirmiausia pabrėžė, kad Cimpor visuotiniam akcininkų susirinkimui atmetus pasiūlymą panaikinti balsavimo teisės įgyvendinimo apribojimus oficialusis pasiūlymas pirkti kontrolinį akcijų paketą, atrodo, prarado teisinę galią. Po to nagrinėdamas klausimą iš esmės jis vis tiek atmetė prašymą nurodydamas, kad šalių siekiai prieštaravo privatizavimo tikslams. Atmetimo motyvai pirmiausia buvo šie: i) įsigijus akcijų, Cimpor pasitrauktų iš Portugalijos kapitalo rinkos; ii) pareiškėjo verslo planas yra nesuderinamas su Portugalijos Vyriausybės strategija, susijusia su sektoriaus restruktūrizavimu; iii) įsigijimas kliudytų Portugalijos valstybei parduoti savo Cimpor akcijas tinkamomis ekonominėmis ir finansinėmis sąlygomis, ir kad iv) įsigijimas pažeistų vienodo vertinimo principą paskutiniu privatizavimo proceso etapu.
13. Po neigiamo ministro sprendimo, tą pačią 2000 m. rugpjūčio 11 d., Commissão do Mercado de Valores Mobiliários (Vertybinių popierių rinkos komisija) informavo Secilpar apie sprendimą įsakyti atšaukti oficialųjį pasiūlymą pirkti kontrolinį akcijų paketą.
Pranešimas Komisijai apie koncentraciją ir jos pastabos dėl Portugalijos dekretų
14. Pranešus finansų ministrui, apie Cimpor įsigijimo projektą pagal reglamentą dėl koncentracijų buvo pranešta Komisijai. Ši, įvertinusi, kad 2000 m. liepos 4 d. pranešimas buvo neišsamus, paprašė šalių jį papildyti iki 2000 m. rugpjūčio 28 d. ir vėliau šį terminą pratęsė iki 2000 m. rugsėjo 15 d. Tačiau kadangi prašoma informacija nebuvo pateikta net iki naujos datos, Komisija nusprendė sustabdyti koncentracijos tyrimą. 2001 m. sausio 11 d. pranešimas apie koncentraciją buvo galutinai atšauktas.
15. Tuo metu 2000 m. rugpjūčio 16 d. Portugalijos finansų ministro kabineto vadovas Komisijos nario, atsakingo už konkurencijos politiką, kabineto vadovui „privačiai“ pateikė minėtą 2000 m. rugpjūčio 11 d. dekretą, kuriuo Secilpar ir Holderbank antrą kartą buvo neleista įsigyti didesnę kaip 10 % Cimpor kapitalo dalį.
16. Po to 2000 m. rugsėjo 21 d. Komisijos narys, atsakingas už konkurencijos politiką, informavo Portugalijos ministrą, kad apie koncentraciją buvo tinkamai pranešta, nurodydamas Komisijos abejones dėl 2000 m. liepos 5 d. ir rugpjūčio 11 d. dekretų atitikties reglamento dėl koncentracijų 21 straipsniui.
17. Šiame rašte pirmiausia buvo sakoma, kad šie dekretai neatrodė saugantys jokį pagal reglamento 21 straipsnio 3 dalies antrą pastraipą „teisėtu“ laikomą interesą (valstybės saugumas, žiniasklaidos pliuralizmas ir priežiūros taisyklės; toliau – per se teisėti interesai). Todėl Komisijai atrodė, jog Portugalijos Respublika neįvykdė savo įsipareigojimų pagal reglamento dėl koncentracijų 21 straipsnio 3 dalies trečią pastraipą, pagal kurią ji turėjo pranešti apie įvairius saugojamus viešuosius interesus, kad Komisija galėtų įvertinti jų suderinamumą su Bendrijos teise, ir laukti jos pritarimo.
18. Be to, Komisija taip pat nurodė, kad jeigu ji padarys išvadą, jog 2000 m. liepos 5 d. ir rugpjūčio 11 d. dekretais saugomi interesai realiai nebuvo per se teisėti, ji imsis numatytų priemonių. Dar pridūrė, kad imsis reikiamų priemonių, net jei realiai saugomi interesai (kiti nei per se teisėti interesai) neatitiks Bendrijos teisės. Galiausiai Komisija Portugalijos Respublikai pasiūlė pateikti savo pastabas šiuo klausimu iki 2000 m. spalio 5 d.
19. Į Komisijos reikalavimus finansų ministras atsakė 2000 m. spalio 3 d. raštu. Šiame rašte ministras pabrėžė, kad šiuo atveju jis taikė ne Portugalijos konkurencijos teisės aktus, o tik įstatyminio dekreto Nr. 380/93 nuostatas privatizacijos srityje. Jis taip pat nurodė, kad paskutinis Cimpor privatizavimo etapas tuoj įvyks, po jo Portugalijos valstybė praras turėtas specialiąsias teises, ir įstatyminis dekretas Nr. 380/93 nebebus taikomas.
Ginčijamas sprendimas
20. Visiškai neįtikinta šio atsakymo 2000 m. lapkričio 22 d. Komisija priėmė ginčijamą sprendimą, kuriame ji nurodė, kad „Portugalijos finansų ministro 2000 m. liepos 6 d. (iš tikrųjų – 2000 m. liepos 5 d.) dekretu, pakeistu 2000 m. rugpjūčio 11 d., ginami pagrindiniai interesai, apie kuriuos, pažeidžiant Reglamento Nr. 4064/89 21 straipsnio 3 dalies nuostatas, nebuvo pranešta Komisijai, yra nesuderinami su Bendrijos teise“ (9).
21. Prieš padarydama šią išvadą Komisija iš pradžių konstatavo, kad koncentracija, apie kurią pranešta, būtų reiškusi dvi koncentracijas, kai Secil ir Holderbank būtų įsigijusios atitinkamą Cimpor veiklos dalį (žr. šios išvados 5 punktą)(10). Po to Komisija pripažino koncentraciją Bendrijos mastu tiek, kiek Holderbank numatytos Cimpor veiklos įsigijimas atitiko Reglamento Nr. 4064/89(11) 1 straipsnio 2 dalyje šiuo tikslu numatytas sąlygas.
22. Nustačiusi, kad koncentracija, apie kurią pranešta, patenka į Reglamento Nr. 4064/89 taikymo sritį, Komisija ėmė vertinti liepos 5 d. ir rugpjūčio 11 d. dekretų, kuriais buvo sustabdyta koncentracija, atitiktį reglamento dėl koncentracijų 21 straipsnio nuostatoms.
23. Dėl to Komisija iš pradžių pažymėjo, kad pagal dekretų tekstą jų tikslas yra saugoti interesus, susijusius su „akcininkų struktūrų privatizuojamose įmonėse vystymu, siekiant stiprinti verslinius gebėjimus bei nacionalinių gamybos pajėgumų veiksmingumą pagal Portugalijos ekonominės politikos gaires“(12).
24. Taip nustačiusi abiem dekretais ginamą viešąjį interesą, Komisija po to pareiškė, kad jis neatitinka jokių per se teisėtų interesų (valstybės saugumas, žiniasklaidos pliuralizmas ir priežiūros taisyklės)(13). Todėl, Komisijos nuomone, nepranešdamos, kokį kitą viešąjį interesą Portugalijos valdžios institucijos siekė apsaugoti, ir nelaukdamos sprendimo šiuo klausimu, jos negalėjo uždrausti koncentracijos. Todėl dėl šių motyvų ši institucija manė, kad „nepranešdama Komisijai, Portugalijos Respublika neįvykdė savo įsipareigojimų pagal Reglamento Nr. 4064/89 21 straipsnį“(14).
25. Net nesant šio pranešimo ir nepaisant to, kad Portugalijos Respublika, atsakydama į Komisijos rugsėjo 21 d. laišką, nepranešė apie siekiamą apsaugoti viešąjį interesą, Komisija manė, kad šį interesą ji gali nustatyti iš dekretų teksto (beje, kaip ji jau darė, siekdama nustatyti, ar šis interesas atitinka vieną iš per se teisėtų interesų) ir vertinti jo suderinamumą su Bendrijos teise(15).
26. Priminusi, kad interesas, kuriuo pagrįsti abu dekretai, buvo saugoti „akcininkų struktūrų privatizuojamose įmonėse vystymą, siekiant stiprinti verslinius gebėjimus ir nacionalinių gamybos pajėgumų veiksmingumą pagal Portugalijos ekonominės politikos gaires“, Komisija įvertino šio intereso (ar veikiau – dekretų, kuriais siekta jį saugoti) suderinamumą su Bendrijos teise, teigdama, kad:
„Abu dekretai numato sutartyje nustatytus įsisteigimo laisvės ir laisvo kapitalo judėjimo apribojimus ir negali būti laikomi pateisinamais viešąja tvarka, kaip tai pripažinta Teisingumo Teismo praktikoje. Bet kuriuo atveju, Portugalijos Respublika nepateikė šio pobūdžio pagrindimo. Be to, bendrasis vienodo vertinimo principas, kurio pagrindu Portugalijos Respublika priėmė savo pirmąjį dekretą, niekaip tinkamai nepapildo pirma nurodytų argumentų.
Todėl, nepaisant to, kad Portugalijos Respublika tinkamu laiku Komisijai nepranešė motyvų, kuriais vadovaujantis buvo priimti dekretai, pagal reglamento 21 straipsnio 3 dalį Komisija turi atsisakyti pripažinti jų teisėtumą.“(16)
27. Paskutinėse sprendimo pastraipose, kuriose pateikiamos Komisijos, ji nurodė:
„Reikia daryti išvadą, kad Portugalijos institucijų priimtos priemonės, susijusios su koncentracija, apie kurią yra pranešta, ypač Portugalijos finansų ministro 2000 m. liepos 6 d. dekretas (iš tikrųjų – 2000 m. liepos 5 d.), pakeistas 2000 m. rugpjūčio 11 d., negali būti laikomos priemonėmis, skirtomis apsaugoti teisėtus interesus, suderinamus su bendraisiais Bendrijų teisės principais ir kitomis jos nuostatomis. Vadinasi, šios priemonės prieštarauja Bendrijos teisei, ypač Reglamento Nr. 4064/89 21 straipsniui.
Kad būtų laikomasi Bendrijos teisės aktų, Portugalijos Respublika įpareigojama imtis būtinų priemonių ir atšaukti nagrinėjamus dekretus.“(17)
Procesas Teisingumo Teisme
28. Ieškiniu, kurį Teisingumo Teismo sekretoriatas gavo 2001 m. vasario 1 d., Portugalijos Respublika ginčija 2000 m. m. lapkričio 22 d. Komisijos sprendimą, prašydama jį panaikinti pagal EB 230 straipsnį. Komisija, žinoma, ginčija šį ieškinį, pateikdama atsiliepimą į ieškinį, po kurio buvo pateiktas dublikas ir triplikas. Pasibaigus rašytinei proceso daliai, šalys pasisakė 2003 m. rugsėjo 9 d. posėdyje.
III – Teisinė analizė
Įžanga
29. Savo ieškinyje preliminariai pastebėjusi, kad ginčijamas sprendimas laikytinas „nebegaliojančiu“ dėl to, kad Secil ir Holderbank atšaukė savo pranešimą, Portugalijos vyriausybė šį sprendimą kritikuoja šešiais aspektais. Konkrečiai ji nurodo:
i) EB 253 straipsnio pažeidimą, kadangi akto teisinis pagrindas visai nenurodytas arba nurodytas nepakankamai;
ii) EB 253 straipsnio pažeidimą, kadangi nepakankamai motyvuota, kodėl nacionalinės priemonės yra nesuderinamos su Bendrijos teise;
iii) EB 7 straipsnio ir reglamento dėl koncentracijų 21 straipsnio 1 ir 3 dalies pažeidimą, kadangi Komisija nebuvo kompetentinga priimti ginčijamą sprendimą negavusi Portugalijos Respublikos pranešimo dėl šiomis priemonėmis saugomų interesų;
iv) EB 220 straipsnio ir reglamento dėl koncentracijų 21 straipsnio 1 dalies pažeidimą, kadangi, priimdama ginčijamą sprendimą negavusi minėto pranešimo, Komisija kontroliuodama Portugalijos priemonių teisėtumą prisiėmė Teisingumo Teismo funkcijas;
v) proporcingumo principo pažeidimą, kadangi Komisija, pirma, neapsiribojo tik vienos Bendrijos mastu vykdomos (Holderbank/Cimpor) koncentracijos vertinimu ir, antra, nepaisydama šalių neveikimo, nesustabdė procedūros;
vi) procedūros pažeidimą ir EB 226 straipsnio pažeidimą, kadangi, nepaisydama to, kad negavo minėto Portugalijos valdžios institucijų pranešimo, Komisija priėmė ginčijamą sprendimą, užuot pareiškusi ieškinį dėl įsipareigojimų nevykdymo.
30. Akivaizdu, kad trys iš šių teisinių pagrindų (trečias, ketvirtas ir šeštas) yra iš esmės susiję su Komisijos kompetencija priimti ginčijamą spendimą, Portugalijos Respublikai nenurodžius saugotinų interesų, o kiti teisiniai pagrindai susiję su sprendimo formos arba turinio trūkumais. Aiškumo ir trumpumo sumetimais, trumpai aptarus ginčijamo sprendimo tariamo „nebegaliojimo“ klausimą, reikia nagrinėti kaltinimus, susijusius su Komisijos kompetencijos trūkumu, o vėliau aptarti kaltinimus, susijusius su sprendimo formos arba turinio trūkumais.
Preliminari pastaba, susijusi su ginčijamo sprendimo „nebegaliojimu“
31. Portugalijos Respublika iš pradžių pabrėžia, kad ginčijamas sprendimas buvo priimtas pagal procedūrą, pradėtą Komisijai pranešus apie planuojamą Secil/Holderbank/Cimpor koncentraciją. Atsižvelgiant į tai, kad priėmus ginčijamą sprendimą pranešimas buvo atšauktas (žr. išvados 14 punktą), Portugalijos vyriausybė mano, kad sprendimas vienaip ar kitaip tapo „nebegaliojantis“. Šios preliminarios pastabos tikslai nėra aiškūs, turint omeny, kad apie tai nekalbama pateiktuose teisiniuose reikalavimuose, kuriuose Teisingumo Teismo paprasčiausiai prašoma panaikinti sprendimą ir priteisti bylinėjimosi išlaidas iš Komisijos.
32. Nemanau, kad reikėtų užtrukti prie šio klausimo. Aš tik pastebėsiu, kad tuo atveju, jeigu Portugalijos vyriausybės pastaba siekiama pagrįsti prašymą panaikinti sprendimą, ji yra aiškiai netinkama. Kaip teisingai priminė Komisija, pagal nusistovėjusią teismų praktiką „ieškinio dėl panaikinimo pagal EB sutarties 173 straipsnį (dabar – EB 230 straipsnis) atveju, Bendrijos akto teisėtumas turi būti vertinamas pagal akto priėmimo metu egzistuojančias faktines ir teisines aplinkybes“(18). Taigi pranešimo atšaukimas po ginčijamo sprendimo priėmimo niekaip negalėjo paveikti sprendimo teisėtumo.
33. Be to, pridursiu, kad ši pastaba nebūtų labiau tinkama, jeigu ją formuluodama Portugalijos Respublika norėjo Teisingumo Teismui pasiūlyti pripažinti, kad šis ieškinys neturi objekto ta prasme, kuria, jau prieš jį pateikiant, ginčijamas sprendimas „nebegaliojo“. Akivaizdu, kad Secil ir Holderbank pranešimo atšaukimas negalėjo sukelti nei ginčijamo sprendimo panaikinimo, nei atšaukimo, todėl sprendimas toliau galioja, ir dėl jo Portugalijos Respublika gali paduoti ieškinį.
Dėl teisinių pagrindų, susijusių su Komisijos kompetencija priimti ginčijamą spendimą, nesant išankstinio Portugalijos Respublikos pranešimo
Šalių argumentai
34. Kaip minėjau, ieškinio trečiame, ketvirtame ir šeštame teisiniuose pagrinduose, kuriuos aš toliau nagrinėsiu kartu, Portugalijos Respublika iš esmės teigia, kad nesant Portugalijos valdžios institucijų pranešimo apie 2000 m. liepos 5 d. ir rugpjūčio 11 d. dekretais saugomus interesus Komisija nebuvo kompetentinga priimti ginčijamo spendimo.
35. Šiuo klausimu Portugalijos vyriausybė pripažįsta, kad tais dekretais nebuvo siekiama apsaugoti jokių per se teisėtų interesų ir kad pagal reglamento dėl koncentracijų 21 straipsnio 3 dalies trečią pastraipą ji turėjo Komisijai pranešti apie įvairius saugomus viešuosius interesus bei laukti Bendrijos institucijos pritarimo. Tačiau ji teigia, kad nesant tokio pranešimo ši reglamento nuostata nesuteikia Komisijai teisės spręsti apie ginamų interesų suderinamumą su Bendrijos teise.
36. Portugalijos vyriausybė priduria, kad šios normos tekstą reikia suprasti būtent taip ir kad šį teiginį patvirtina ir tai, kad tokiu atveju Komisija negalėtų būti tikra dėl suinteresuotos valstybės narės realiai ginamų interesų ir dėl šios priežasties galėtų pasisakyti dėl interesų, kuriais susijusios nacionalinės normos realiai nėra grindžiamos.
37. Jos nuomone, padėties nekeičia ir būtinybė užtikrinti reglamento 21 straipsnio 3 dalies trečios pastraipos veiksmingumo, kaip siūlo Komisija. Portugalijos vyriausybės nuomone, siekiant užtikrinti nacionalinių priemonių teisėtumo Bendrijos kontrolę, nėra būtina išplėsti atitinkamos nuostatos teksto, nes tokį pat rezultatą galima pasiekti paprastos ieškinio pagal EB 226 straipsnį dėl įsipareigojimų nevykdymo procedūros būdu.
38. Taigi, Portugalijos Respublikos nuomone, Komisija turėjo naudoti būtent pastarąją procedūrą ir kreiptis į Teisingumo Teismą, o ne priimti sprendimą, kai netenkinamos jos kompetencijos sąlygos. Jos nuomone, nepasirinkdama šios teisingesnės procedūros institucija atsakovė, pirma, pasikėsino į Teisingumo Teismui EB 220 straipsnyje ir reglamento dėl koncentracijų 21 straipsnio 1 dalyje pripažintą kompetenciją(19) ir, antra, pažeidė EB 226 straipsnį bei piktnaudžiavo procedūra.
39. Dėl pirmojo reikalavimo Portugalijos Vyriausybė priduria, kad, pasisakydamas dėl įstatyminio dekreto Nr. 380/93 tikslų suderinamumo su Bendrijos teise, ginčijamas sprendimas iš esmės užbėgo už akių sprendimui, dėl kurio jau buvo kreiptasi į Teisingumo Teismą pagal EB 226 straipsnį dėl Portugalijos teisės aktų privatizacijų srityje (byla C-367/98)(20). Dėl procedūros pažeidimo Portugalijos vyriausybė klausia, ar Komisija ginčijamą sprendimą iš tikro priėmė kartais ne tam, kad primestų Reglamento Nr. 4064/89 21 straipsnyje jai numatytų teisių apimties aiškinimą.
40. Savo ruožu Komisija pirmiausia pabrėžia, kad: i) vyriausybė ieškovė pati aiškiai pripažįsta, jog 2000 m. liepos 5 d. ir rugpjūčio 11 d. dekretais ji nesiekė saugoti jokių per se teisėtų interesų; ir ii) ši vyriausybė net paprašyta Komisijos pateikti pastabas šiuo klausimu jai nenurodė kitų viešųjų interesų, kuriuos siekė apginti.
41. Komisija taip pat teigia, kad tuo atveju, jei nacionalinės priemonės gina kitus interesus nei per se teisėti interesai, reglamento 21 straipsnio 3 dalies trečia pastraipa jai suteikia teisę priimti sprendimą dėl tokių interesų suderinamumo su Bendrijos teise, nesvarbu, ar atitinkama valstybė narė apie juos pranešė.
42. Komisija priduria, kad ši nuostata nebūtų veiksminga ir būtų be pagrindo palanki valstybėms narėms – pažeidėjoms, jei Komisija prarastų kompetenciją vien dėl atitinkamos valstybės narės pranešimo nebuvimo. Be to, toks aiškinimas akivaizdžiai prieštarautų Reglamento Nr. 4064/89 tikslui Bendrijos lygiu sukurti koncentracijų kontrolės sistemą, paremtą „vieno langelio“ principu.
43. Dėl priekaišto, susijusio su užbėgimu už akių Teisingumo Teismo sprendimui byloje C-367/98, Komisija pažymi, kad ginčijamas sprendimas neigia ne Portugalijos teisės aktų privatizacijos srityje, inter alia, įstatymo Nr. 11/90 ir įstatyminio dekreto Nr. 380/93, o interesų, kuriuos siekdamas apsaugoti Portugalijos finansų ministras atsisakė leisti įsigyti Cimpor kapitalo, suderinamumą su Bendrijos teise.
Vertinimas
44. Vertinant šį teisinį pagrindą, pirmiausia reikia priminti, kaip neseniai pabrėžė Teisingumo Teismas, kad „reglamentas dėl koncentracijų yra grindžiamas aiškiu valstybių narių ir Bendrijos priežiūros institucijų galių atskyrimu“. Pagal šį principą sandoriai, nepatenkantys į (reglamento dėl koncentracijų) taikymo sritį, iš principo priskirtini valstybių narių jurisdikcijai“, o „Komisija turi išimtinę kompetenciją priimti visus sprendimus, susijusius su Bendrijos masto koncentracijomis“(21).
45. Kompetencijos padalijimo principas aiškiai išreikštas Reglamento Nr. 4064/89 21 straipsnio 1 ir 2 dalyse, kurios teigia, kad Komisija turi išimtinę kompetenciją priimti šiame reglamente numatytus sprendimus (1 dalis) ir nurodo, kad valstybės narės negali taikyti savo nacionalinių konkurencijos teisės aktų Bendrijos mastu vykdomai koncentracijai (2 dalis).
46. Nepaisant šios nuostatos, kaip jau matėme, 21 straipsnio 3 dalis nurodo, kad valstybės narės gali imtis atitinkamų priemonių kitiems šiame reglamente nenurodytiems teisėtiems ir Bendrijos teisės nuostatas atitinkantiems interesams apsaugoti (pirma pastraipa), išvardija per se teisėtus interesus (antra pastraipa), reikalauja, kad valstybė narė kitus viešuosius interesus iš anksto pateiktų Komisijos vertinimui ir kad Komisija informuotų suinteresuotą valstybę narę apie savo sprendimą per vieną mėnesį nuo pranešimo (trečia pastraipa).
47. Kaip jau minėjau, nagrinėjama kritika remiasi būtent paskutiniąja pastraipa. Portugalijos vyriausybės nuomone, iš šios nuostatos aišku, kad, nesant pranešimo apie 2000 m. liepos 5 d. ir rugpjūčio 11 d. priemonėmis saugomus interesus, Komisija negalėjo spręsti dėl šių interesų suderinamumo su Bendrijos teise.
48. Tačiau man atrodo, kad ši kritika labiau remiasi formaliu nagrinėjamos nuostatos supratimu, nei jos esme, tikslu bei kontekstu.
49. Reikia turėti omeny, kad šios nuostatos tikslas yra „teisino tikrumo ir suinteresuotų įmonių interesų sumetimais“(22) užtikrinti greitą ir veiksmingą Komisijos vykdomą interesų (kitų nei per se teisėti(23)), kurie saugomi nacionalinėmis priemonėmis, susijusiomis su Bendrijos masto koncentracijomis, atitikties Bendrijos teisei priežiūrą.
50. Todėl ši nuostata, pirma, reikalauja iš valstybių narių iš anksto Komisijai pranešti apie interesus (kitus nei per se teisėti), kurias jos siekia apsaugoti, ir, antra, Komisijai nustato trumpą terminą (vieną mėnesį) sprendimui dėl jų suderinamumo su Bendrijos teise priimti. Tai atitinka Reglamento Nr. 4064/89 tikslą užtikrinti „koncentracijų kontrolę per terminus, atitinkančius gero administravimo ir verslo reikalavimus“(24).
51. Tačiau akivaizdus įstatymų leidėjo noras užtikrinti tokią greitą ir veiksmingą Komisijos kontrolę yra sunkiai suderinamas su ieškovo teiginiu, jog negavusi suinteresuotos valstybės narės pranešimo institucija neturėtų teisės vertinti valstybės saugomų interesų suderinamumo su Bendrijos teise, o tik galėtų pradėti procedūrą dėl įsipareigojimų nevykdymo pagal EB 226 straipsnį. Tokiu atveju, atsižvelgiant į šios procedūros terminus, per „teisinio tikrumo ir suinteresuotų įmonių interesų sumetimais“ reglamento Nr. 4064/89 numatytus trumpus terminus būtų neįmanoma priimti Bendrijos sprendimo, ir atsirastų pavojus, kad toks Teisingumo Teismo sprendimas bus priimtas tik po to, kai nacionalinėmis priemonėmis bus galutinai pažeista Bendrijos mastu vykdoma koncentracija.
52. Be to, kaip teisingai pažymėjo Komisija, Portugalijos vyriausybės teiginys panaikintų bet kokį praktinį nagrinėjamos nuostatos veiksmingumą, nes valstybės narės galėtų lengvai išvengti joje numatytos kontrolės paprasčiausiai nepranešdamos apie priemonėmis saugomus interesus. Kita ir paradoksali pasekmė būtų tai, kad Komisija galėtų greitai bei veiksmingai imtis priemonių prieš valstybes nares, kurios laikosi pareigos pranešti, uždrausdama priimti atitinkamas priemones, nors neturėtų galimybės imtis tokių griežtų priemonių nesilaikančių valstybių narių atžvilgiu. Kitaip sakant, pastarosios turėtų naudos iš savo neteisėto elgesio, o tai aiškiai pažeistų principą nemo auditur propriam turpitudinem allegans(25).
53. Komisijos ginamas aiškinimas, jog ji gali priimti sprendimą dėl valstybių narių saugomų interesų (kitų nei per se teisėti) suderinamumo su Bendrijos teise, net jeigu apie juos jai nebuvo pranešta, man atrodo labiau suderinimas su Reglamente Nr. 4064/89 nustatyta specialia koncentracijų priežiūros sistema ir su nagrinėjamos nuostatos esme.
54. Todėl labiau panašu į tai, kad nagrinėjama nuostata kalba apie sprendimus, priimtus po „pranešimo“ iš valstybių narių, paprasčiausiai dėl to, kad preziumuojama, jog valstybės narės laikysis šioje nuostatoje numatytos pareigos pranešti. Kita vertus, mažiau įtikinama būtų teigti, kad reglamentas dėl koncentracijų Komisijos kompetenciją susieja su valstybių narių gera valia ar net siekia palankiau vertinti tuos, kurie nesilaiko pareigos pranešti.
55. Tiesa, Portugalijos Respublika pažymėjo, jog valstybių narių pranešimo nebuvimas gali padaryti netikresnę ir sudėtingesnę Komisijos užduotį, nes jai gali kilti sunkumų nustatant, kokius interesus saugo nacionalinės priemonės. Tačiau aš pažymėčiau, kad norėdama įveikti šiuos galimus sunkumus Komisija visuomet turi galimybę paprašyti suinteresuotos valstybės narės pateikti informaciją, o tai ji ir padarė šiuo atveju. Jeigu valstybė narė ir toliau nepateikia prašomos informacijos, laikytina, kad Komisija turi teisę – kaip yra, pavyzdžiui, valstybės pagalbos atveju(26), – priimti sprendimą remdamasi vien savo turima medžiaga.
56. Todėl iš teiginio, kad Komisija gali priimti sprendimą dėl valstybių narių saugomų interesų (kitų nei per se teisėti) suderinamumo su Bendrijos teise, net kai apie juos nebuvo pranešta, išplaukia, kad tokio sprendimo priėmimas nepažeidžia nei EB 226 straipsnyje Teisingumo Teismui suteiktos kompetencijos, nei procedūros.
57. Atsižvelgiant į tai, kas pasakyta, aš manau, kad nagrinėjama kritika turi būti atmesta.
Dėl EB 253 straipsnio pažeidimo: akto teisinio pagrindo nenurodymas arba nepakankamas nurodymas
58. Pirmu teisiniu pagrindu Portugalijos vyriausybė ginčija netinkamą ginčijamo sprendimo motyvavimą dėl to, kad nenurodytas arba nepakankamai nurodytas jo teisinis pagrindas. Konkrečiai ji teigia, kad sprendimo pavadinime ir preambulėje Komisija tik bendrai nurodo reglamento dėl koncentracijų 21 straipsnį, nepažymėdama (o tai ji turėjo padaryti), kad jos kompetencija grindžiama 21 straipsnio 3 dalies trečia pastraipa.
59. Tačiau aš sutinku su Komisijos nuomone, kad iš sprendimo teksto aišku, jog jis buvo priimtas pagal reglamento dėl koncentracijų 21 straipsnio 3 dalies trečią pastraipą. Todėl man atrodo, kad šiuo požiūriu motyvų, kuriais remiasi sprendimas, nurodymas pasiekia teismų praktikos reikalaujamą „tikslą <...> Teisingumo Teismui (suteikti galimybę) kontroliuoti sprendimo teisėtumą ir suinteresuotam asmeniui (suteikti) pakankamai informacijos, kad būtų galima nustatyti, ar sprendimas tinkamai pagrįstas, ar turi trūkumų, kurie gali leisti ginčyti jo teisėtumą“(27).
60. Aš pridurčiau, kad šioje byloje ginčijamo sprendimo motyvacija Portugalijos vyriausybei, be jokios abejonės, suteikė galimybę nustatyti, kokiomis nuostatomis Komisija grindžia savo kompetenciją, ir, kaip matėme, Teisingumo Teisme ginčyti šios kompetencijos įgyvendinimą.
61. Todėl aš manau, kad šis teisinis pagrindas taip pat atmestinas.
Dėl EB 253 straipsnio pažeidimo: nepakankamas nacionalinių priemonių nesuderinamumo su Bendrijos teise motyvavimas
62. Antruoju teisiniu pagrindu Portugalijos vyriausybė įrodinėja ginčijamo sprendimo motyvavimo trūkumus, kylančius dėl nepakankamo nacionalinių priemonių nesuderinamumo su Bendrijos teise pagrindimo.
63. Konkrečiai Portugalijos Vyriausybė teigia, kad ginčijamame sprendime Komisija apsiribojo 2000 m. liepos 5 d. ir rugpjūčio 11 d. priemonėmis saugomų interesų išvardijimu, nuspręsdama, kad tie interesai nepriskirtini per se teisėtiems interesams, ir trumpai pažymėdama, kad abi priemonės nepagrįstai apribojo įsisteigimo laisvę bei laisvą kapitalo judėjimą. Tokie motyvai, jos nuomone, visiškai netinkami, nes juose nėra jokio konkretaus ir esminio teise bei faktais paremto nacionalinėmis priemonėmis saugomų interesų vertinimo, atsižvelgiant į susijusias Bendrijos teisės normas.
64. Įrodinėdama motyvacijos netinkamumą Portugalijos Vyriausybė išsamiai nagrinėja savo nacionalines privatizavimo taisykles ir ypač išankstinio leidimo sistemą, numatytą įstatyminio dekreto Nr. 380/93 1 straipsnyje, paaiškindama, kodėl ši sistema, jos nuomone, nėra nesuderinama su Bendrijos teisės nuostatomis, susijusiomis su įsisteigimo laisve bei laisvu kapitalo judėjimu.
65. Atsakydama į šiuos teiginius, Komisija trumpai pastebi, kad šis sprendimas analizuoja interesus, kuriais grindžiamos ginčijamos nacionalinės priemonės, ir nurodo priežastis, dėl kurių jie nelaikytini per se teisėtais ir suderinamais su Bendrijos teise.
66. Savo ruožtu turiu pastebėti, kad Komisija, identifikavusi nacionalinėmis priemonėmis saugomą interesą ir konstatavusi, kad jis neatitinka jokio per se teisėto intereso, pateikė labai glaustus šio intereso nesuderinamumo su Bendrijos teise motyvus. Atsižvelgiant į klausimo delikatumą, mano nuomone, motyvus tikrai reikėjo nurodyti plačiau ir tiksliau.
67. Motyvai, nors pateikti ir labai glaustai, leidžia suvokti teiginius, kuriais remdamasi Komisija grindžia savo teisines išvadas. Iš ginčijamo sprendimo 58 punkto išplaukia, jog institucija manė, kad „abu (Portugalijos finansų ministro) dekretai numato įsisteigimo laisvės ir laisvo kapitalo judėjimo apribojimus“, kad jie „negali būti laikomi pateisinamais viešąja tvarka, kaip tai pripažinta Teisingumo Teismo praktikoje“, kad „bet kuriuo atveju Portugalijos Respublika nepateikė šio pobūdžio pagrindimo“ ir kad „bendrasis vienodo vertinimo principas, kuriuo remdamasi Portugalijos Respublika priėmė savo pirmąjį dekretą, niekaip tinkamai nepapildo pirma nurodytų argumentų“(28).
68. Taigi aš manau, kad aptariami motyvai atitinka teismų praktikos reikalaujamą minimumą (žr. išvados 59 punktą), ypač pripažįstant, kad: pirma, Portugalijos institucijos nepateikė Komisijai jokios informacijos dėl jų priemonėmis saugomo intereso suderinamumo su Bendrijos teise net atsakydamos į 2000 m. rugsėjo 21 d. Komisijos raštą; antra, ginčijamas sprendimas buvo priimtas Portugalijos Vyriausybei gerai žinomomis aplinkybėmis, kadangi proceso dėl įsipareigojimų neįvykdymo (byla C-367/98) metu Komisija, plačiai motyvuodama, pastarajai jau buvo nurodžiusi įstatyminio dekreto Nr. 380/93 1 straipsnyje numatyto išankstinio leidimo sistemos nesuderinamumą su Bendrijos įsisteigimo laisvės bei laisvo kapitalo judėjimo taisyklėmis (29).
69. Todėl manau, kad šis teisinis pagrindas taip pat atmestinas.
Dėl proporcingumo principo pažeidimo
70. Penktu teisiniu pagrindu Portugalijos vyriausybė galiausiai pateikia du teiginius dėl proporcingumo principo pažeidimo, priekaištaudama Komisijai dėl: i) neapsiribojimo Bendrijos masto koncentracijos kontrole; ii) procedūros nesustabdymo, nors šalys ja nebebuvo suinteresuotos.
71. Dėl pirmo teiginio Portugalijos vyriausybė nurodo, kad iš ginčijamo sprendimo aišku, jog koncentracijos, apie kurią buvo pranešta, pagrindu vyko dvi koncentracijos (Secil/Cimpor ir Holderbank/Cimpor), kurių tik antroji būtų buvusi Bendrijos masto, ir todėl patekusi į Reglamento Nr. 4064/89 taikymo sritį (žr. 21 punktą). Dėl šios priežasties nurodydama panaikinti abi ginčijamas Portugalijos priemones visiškai, o ne jų dalį, susijusią su Holderbank/Cimpor koncentracija, Komisija viršijo tai, kas būtina užtikrinant Bendrijos teisės laikymąsi, ir todėl pažeidė proporcingumo principą.
72. Tačiau aš sutinku su Komisijos nuomone, kad ji negalėjo apsiriboti Holderbank vykdomu kai kurios Cimpor veiklos įsigijimu (Bendrijos masto koncentracija), nes ginčijamos nacionalinės priemonės bendrai ir neatskiriamai buvo susijusios su abiem koncentracijomis. Kaip mes matėme, šios priemonės abiejų koncentracijų nepaveikė atskirai, bet sustabdė Secilpar oficialųjį pasiūlymą dėl Cimpor akcijų, taip iš karto užkirsdamos kelią įmonės įsigijimui ir vėlesniam jos veiklos padalijimui tarp Secil ir Holderbank. Tik nurodymas visiškai panaikinti priemones galėjo pašalinti neteisėtą Portugalijos vyriausybės priešinimąsi Bendrijos masto koncentracijai.
73. Dėl antro teiginio Portugalijos vyriausybė, kita vertus, nurodo, kad prieš pat priimdama ginčijamą sprendimą Komisija sustabdė procedūrą, susijusią su koncentracija, apie kurią pranešta, nes suinteresuotos įmonės nepateikė neišsamiu laikytą pranešimą turėjusios papildyti reikalaujamos informacijos (žr. 14 punktą pirmiau). Manydama, kad pranešančių šalių neveikimas galėjo reikšti, kad procedūra baigėsi, Portugalijos vyriausybė teigia, jog Komisija turėjo elgtis atsargiau ir neturėjo pateikti galutinio bei neatšaukiamo nurodymo – panaikinti ginčijamas nacionalines priemones.
74. Šiuo klausimu Komisijos gynyba man atrodo labiau įtikinama, kai ji atsako, kad Portugalijos vyriausybė visiškai nepaaiškino, kodėl konkrečiomis bylos aplinkybėmis šalių neveikimas turėjo reikšti, kad procedūra baigėsi. Man atrodo priešingai, – kad Komisija galėjo manyti, jog šalių pasyvumas tikėtinai buvo tam tikru būdu susijęs su ginčijamų priemonių priėmimu, ir todėl buvo ypač svarbu bei reikalinga, kad ji įsikištų.
75. Todėl aš manau, kad šis teisinis pagrindas taip pat atmestinas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
76. Pagal Darbo reglamento 69 straipsnio 2 dalį, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to prašė savo pareiškimuose. Kadangi Komisija prašė priteisti išlaidas ir atsižvelgiant į tai, ką aš pirmiau pasakiau dėl ieškinio baigties, manau, kad jos reikalavimą reikia patenkinti.
IV – Išvada
77. Atsižvelgdamas į tai, kas pasakyta, siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti, kad:
„1. Ieškinys atmetamas.
2. Portugalijos Respublika padengia bylinėjimosi išlaidas“.