ROZSUDEK TRIBUNÁLU (osmého senátu)
18. června 2010 (*)
„ESF – Pozastavení finanční pomoci – Boj proti diskriminaci a nerovnostem v souvislosti s trhem práce – Závažné nedostatky v systémech řízení nebo kontroly, které mohou vést k systémovým nesrovnalostem – Článek 39 odst. 2 písm. c) nařízení (ES) č. 1260/1999 – Legitimní očekávání“
Ve věci T‑549/08,
Lucemburské velkovévodství, zastoupené M. Fisch, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s P. Kinschem, advokátem,
žalobce,
proti
Evropské komisi, zastoupené A. Steiblytė a B. Conte, jako zmocněnkyněmi,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise K (2008) 5383 ze dne 24. září 2008 o pozastavení průběžných plateb z Evropského sociálního fondu (ESF) pro jednotný programový dokument o strukturálních zásazích Společenství pro cíl č. 3 v Lucembursku a rozhodnutí Komise K (2008) 5730 ze dne 6. října 2008 o pozastavení průběžných plateb v rámci programu iniciativy Společenství při boji proti diskriminaci a nerovnostem v souvislosti s trhem práce (EQUAL) v Lucembursku,
TRIBUNÁL (osmý senát),
ve složení E. Martins Ribeiro, předsedkyně, S. Papasavvas a N. Wahl (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: T. Weiler, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 4. března 2010,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
1 Článek 147 první pododstavec ES svěřuje Komisi Evropských společenství správu Evropského sociálního fondu (ESF) zřízeného na základě článku 146 ES. ESF je podle čl. 159 prvního pododstavce ES jedním ze strukturálních fondů.
2 Právní rámec, kterým se řídí strukturální fondy, tedy zejména cíle, organizace, fungování a provádění pomocí, jakož i úloha a pravomoci Komise a členských států v dané oblasti, je, pokud jde o programové období 2000–2006, které je relevantní v projednávané věci, stanoven hlavně nařízením Rady (ES) č. 1260/1999 ze dne 21. června 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech (Úř. věst. L 161, s. 1).
3 V souladu s čl. 9 písm. n) uvedeného nařízení je „řídícím orgánem“ každý veřejný nebo soukromý orgán nebo subjekt, který na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni určí členský stát, nebo členský stát, jestliže tuto funkci sám vykonává, aby řídil pomoc pro účely tohoto nařízení. Článek 9 písm. o) tohoto nařízení definuje „platební orgán“ jako „jeden nebo více vnitrostátních, regionálních nebo místních orgánů či subjektů určených členskými státy pro účely vypracovávání a podávání žádostí o platby a přijímání plateb od Komise“.
4 Článek 34 odst. 1 písm. f) nařízení č. 1260/1999 zejména stanoví, že řídící orgán odpovídá za zajištění správnosti operací financovaných v rámci pomoci, zejména zavedením vnitřních kontrolních opatření, které jsou v souladu se zásadami řádného finančního řízení.
5 Článek 38 nařízení č. 1260/1999 stanoví:
„1. Aniž je dotčena odpovědnost Komise za plnění souhrnného rozpočtu Evropských společenství, odpovídají za finanční kontrolu pomoci v první řadě členské státy. Mezi opatření, která k tomuto účelu přijmou, patří:
a) ověření, že byly zřízeny řídicí a kontrolní systémy, a že jsou v praxi prováděny způsobem, který zajišťuje účinné a správné využívání prostředků Společenství;
b) předání popisu těchto systémů Komisi;
c) zajištění, že pomoc je řízena podle všech použitelných pravidel Společenství a že prostředky, které dostávají k dispozici, jsou využívány podle zásad řádného finančního řízení;
d) potvrzení, že prohlášení o výdajích předkládaná Komisi jsou správná a přesná, a zajištění, že vyplývají ze systémů účetnictví založených na ověřitelných podkladech;
e) předcházení, odhalování a náprava nesrovnalostí, jejich oznamování Komisi v souladu s platnými předpisy a průběžné informování Komise o stavu správních a soudních řízení;
f) při ukončení každé pomoci předložení prohlášení pro Komisi vypracovaného osobou nebo útvarem funkčně nezávislým na určeném řídícím orgánu. Toto prohlášení shrne závěry kontrol provedených v předchozích letech a posoudí platnost žádosti o platbu konečného zůstatku a zákonnost a řádnost transakcí zahrnutých do závěrečného prohlášení o výdajích. Členské státy mohou k tomuto prohlášení připojit vlastní stanovisko, jestliže to považují za nezbytné;
g) spolupráce s Komisí k zajištění, že se prostředky Společenství používají v souladu se zásadami řádného finančního řízení;
h) zpětné získání všech částek ztracených v důsledku odhalených nesrovnalostí a případně ukládání úroků z prodlení.
2. Komise se v rámci své odpovědnosti za plnění souhrnného rozpočtu Evropských společenství přesvědčí, že členské státy mají takové řádně fungující systémy řízení a kontroly, že finanční prostředky Společenství jsou využívány účinně a správně.
Za tímto účelem, aniž jsou dotčeny kontroly prováděné členskými státy podle vnitrostátních právních a správních předpisů, mohou úředníci nebo zaměstnanci Komise v souladu s dohodami uzavřenými s členským státem v rámci spolupráce uvedené v odstavci 3 u operací financovaných fondy a systémů řízení a kontroly provádět kontroly na místě, včetně kontroly výběrových souborů, přičemž je oznámí alespoň jeden pracovní den předem. Komise oznamuje kontroly dotyčnému členskému státu, aby obdržela veškerou nezbytnou pomoc. Těchto kontrol se mohou účastnit úředníci nebo zaměstnanci dotyčného členského státu.
Komise může od dotyčného členského státu požadovat provedení kontroly na místě k ověření správnosti jedné nebo více transakcí. Takových kontrol se mohou účastnit úředníci nebo zaměstnanci Komise.
3. Komise a členské státy spolupracují na základě dvoustranných správních dohod s cílem koordinovat plány, způsoby a provádění kontrol, aby se dosáhlo jejich maximální užitečnosti. Výsledky provedených kontrol si neprodleně sdělí.
Alespoň jednou ročně a v každém případě před výročním přezkoumáním uvedeným v čl. 34 odst. 2 jsou prošetřeny a vyhodnoceny:
a) výsledky kontrol provedených členským státem a Komisí;
b) veškeré připomínky vznesené jinými kontrolními subjekty nebo orgány členského státu nebo Společenství;
c) finanční dopad zjištěných nesrovnalostí, opatření již přijatá nebo dosud potřebná k jejich nápravě a případně úpravy řídicích a kontrolních systémů.
4. Po tomto prošetření a vyhodnocení, aniž jsou dotčena opatření, která musí členský stát neprodleně přijmout podle tohoto článku a článku 39, může Komise vznést připomínky, zejména k finančnímu dopadu všech zjištěných nesrovnalostí. Tyto připomínky jsou určeny členskému státu a řídícímu orgánu dotyčné pomoci. Je-li to nezbytné, jsou k těmto připomínkám připojeny požadavky na opatření pro odstranění nedostatků v řízení a nápravu zjištěných nesrovnalostí, které dosud nebyly odstraněny. Členský stát se může se k těmto připomínkám vyjádřit.
Jestliže Komise přijala závěry poté, co členský stát vyjádřil své připomínky nebo se nevyjádřil, přijme členský stát ve stanovené lhůtě nezbytná opatření, aby vyhověl požadavkům Komise, a uvědomí ji o nich.
5. Aniž je dotčen tento článek, může Komise po řádném ověření pozastavit celou průběžnou platbu nebo její část, jestliže zjistí, že dotyčný výdaj souvisí se závažnou nesrovnalostí, která nebyla napravena, a že situace vyžaduje okamžitý zásah. Komise uvědomí dotyčný členský stát o přijatém opatření a jeho důvodech. Jestliže důvody pozastavení trvají ještě po pěti měsících nebo dotyčný členský stát nesdělí Komisi opatření, která přijal pro odstranění této závažné nesrovnalosti, použije se článek 39.
6. Není-li ve dvoustranných správních dohodách stanoveno jinak, uchovávají příslušné orgány dostupné pro Komisi veškeré podklady (buď v originále, nebo v ověřených kopiích na obecně přijímaných nosičích dat) týkající se výdajů a kontrol dotyčné pomoci po dobu tří let poté, co Komise proplatí konečný zůstatek každé pomoci. Tato lhůta se přerušuje buď v případě soudního řízení, nebo na řádně odůvodněnou žádost Komise.“
6 Článek 39 nařízení č. 1260/1999, nazvaný „Finanční opravy“, zní takto:
„1. Členské státy jsou především příslušné k vyšetřování nesrovnalostí, za jednání při prokázaných značných změnách ovlivňujících povahu nebo podmínky pro provádění pomoci nebo její kontrolu a k provádění nezbytných finančních oprav.
Členský stát provede finanční opravy, jež jsou nezbytné u jednotlivé nebo systémové nesrovnalosti. Tyto opravy provedené členským státem spočívají ve zrušení celého příspěvku Společenství nebo jeho části. Členský stát může takto uvolněné prostředky Společenství znovu použít na dotyčnou pomoc postupy stanovenými na základě čl. 53 odst. 2.
2. Jestliže po dokončení nezbytných ověření dojde Komise k závěru, že:
[…]
c) existují závažné nedostatky v systémech řízení nebo kontroly, jež by mohly vést k systémovým nesrovnalostem,
pozastaví průběžné platby, o něž se jedná, a s uvedením důvodů vyzve členský stát, aby se v určité lhůtě vyjádřil a případně provedl veškeré opravy.
Jestliže členský stát vznese námitky proti připomínkám Komise, pozve jej Komise ke konzultaci, při které obě strany ve spolupráci založené na partnerství vyvinou úsilí k dosažení dohody o připomínkách a závěrech, které z nich plynou.
3. Pokud není po uplynutí lhůty stanovené Komisí dosaženo dohody a členský stát neprovede žádné opravy, může Komise, s ohledem na všechny připomínky členského státu, do tří měsíců rozhodnout, že:
a) sníží zálohu podle čl. 32 odst. 2
nebo
b) provede požadované finanční opravy a zruší celý příspěvek z fondů na dotyčnou pomoc nebo jeho část.
Komise stanoví částku opravy v souladu se zásadou proporcionality a s ohledem na druh nesrovnalosti nebo změny a na rozsah a finanční důsledky zjištěných nedostatků v systémech řízení nebo kontroly členských států.
Nepřijme-li Komise rozhodnutí podle písmene a) nebo b) ve lhůtě k tomu stanovené, zrušuje se neprodleně pozastavení průběžných plateb.
[…]“
7 V souladu s čl. 3 písm. a) nařízení Komise (ES) č. 438/2001 ze dne 2. března 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1260/1999, pokud jde o řídicí a kontrolní systémy pro pomoc poskytovanou ze strukturálních fondů (Úř. věst. L 63, s. 21), stanoví řídicí a kontrolní systémy řídících a platebních orgánů a zprostředkujících subjektů při dodržení zásady proporcionality vzhledem k objemu spravované pomoci jednoznačnou definici, jasné rozdělení úkolů a oddělení funkcí v dotyčné organizaci, které je dostatečné pro zajištění řádného finančního řízení.
8 Článek 4 nařízení č. 438/2001 stanoví:
„Řídicí a kontrolní systémy zahrnují postupy pro ověření, že spolufinancované výrobky a služby byly dodány a že uplatňované výdaje byly skutečně vynaloženy, a pro zajištění souladu s podmínkami odpovídajícího rozhodnutí Komise podle článku 28 nařízení (ES) č. 1260/1999 a se souvisejícími vnitrostátními pravidly a pravidly Společenství, zejména pokud jde o způsobilost výdajů pro podporu ze strukturálních fondů v rámci dotyčné pomoci, o zadávání veřejných zakázek, o státní podporu (včetně pravidel o kombinaci podpor), o ochranu životního prostředí a o rovnost příležitostí.
Tyto postupy vyžadují, aby se zaznamenávala ověření jednotlivých akcí na místě. Záznamy musí uvádět provedenou práci, výsledky ověření a opatření přijatá v souvislosti se zjištěnými nedostatky. Není-li fyzické nebo správní ověření vyčerpávající, nýbrž se provádí pouze na základě výběrového souboru akcí, označí záznamy vybrané akce a popíší výběrovou metodu.“
9 Podle článku 7 nařízení č. 438/2001:
„1. Řídicí a kontrolní systémy členských států musí poskytovat dostatečnou pomůcku pro audit se zaměřením na finanční toky.
2. Pomůcka pro audit se zaměřením na finanční toky se považuje za dostatečnou, jestliže umožňuje:
a) uvedení potvrzení souhrnných částek oznámených Komisi do souladu s jednotlivými prohlášeními o výdajích a podklady uchovávanými na různých správních úrovních a u konečných příjemců, včetně subjektů nebo podniků, které se účastní uskutečňování akcí, pokud nejsou konečnými příjemci finančních prostředků, a
b) ověření rozdělení a převodu prostředků poskytnutých Společenstvím a členským státem.
Orientační popis požadavků na údaje pro dostatečnou pomůcku pro audit se zaměřením na finanční toky je uveden v příloze I.
[…]“
10 Článek 9 téhož nařízení, týkající se potvrzování výdajů, zní takto:
„1. Potvrzení prohlášení o průběžných a konečných výdajích uvedená v čl. 32 odst. 3 a 4 nařízení […] č. 1260/1999 vyhotovuje v podobě stanovené v příloze II tohoto nařízení osoba nebo útvar platebního orgánu, jejichž funkce je nezávislá na jakýchkoli složkách, které nařizují platby.
2. Platební orgán se před potvrzením prohlášení o výdajích ujistí, že jsou splněny tyto podmínky:
a) řídící orgán a zprostředkující subjekty splnily požadavky nařízení […] č. 1260/1999, a zejména čl. 38 odst. 1 [písm.] c) a e) a čl. 32 odst. 3 a 4, a dodržely podmínky rozhodnutí Komise podle článku 28 uvedeného nařízení;
b) prohlášení o výdajích obsahuje pouze výdaje:
i) které byly skutečně vynaloženy během období způsobilosti stanoveného v rozhodnutí, mají podobu výdajů konečných příjemců ve smyslu odstavců 1.2, 1.3 a 2 pravidla č. 1 přílohy nařízení (ES) č. 1685/2000 […], a lze je doložit potvrzenými fakturami nebo jinými účetními doklady stejné důkazní hodnoty;
ii) které vznikly při akcích, jež byly vybrány pro financování v rámci konkrétního programu pomoci v souladu s jeho kritérii výběru a postupy a které po celou dobu, kdy výdaje vznikaly, podléhaly pravidlům Společenství, a
iii) vynaložené na opatření, pro která byla veškerá případná státní podpora formálně schválena Komisí.
3. Aby bylo vždy možné před předložením prohlášení o výdajích Komisi posoudit dostatečnost kontrolních systémů a pomůcky pro audit se zaměřením na finanční toky, zajistí řídící orgán, že platební orgán je informován o postupech prováděných řídícím orgánem a zprostředkujícími subjekty s cílem:
a) ověřit, že spolufinancované výrobky a služby byly dodány a že požadované výdaje byly skutečně vynaloženy;
b) zajistit soulad s odpovídajícími pravidly;
c) zachovat pomůcku pro audit se zaměřením na finanční toky.
4. V případech, kdy řídící a platební orgán náleží k témuž subjektu, musí tento subjekt zajistit, že jsou uplatňovány postupy, které poskytují rovnocennou úroveň kontroly jako postupy, které jsou stanoveny v odstavcích 2 a 3.“
Skutečnosti předcházející sporu
11 Dne 8. srpna 2000 přijala Komise rozhodnutí K(2000) 1128 o schválení jednotného programového dokumentu o strukturálních zásazích Společenství pro cíl č. 3 v Lucembursku (CCI č. 1999LU053DO001), které stanovilo celkové náklady ve výši 93 578 900 eur a spolufinancování Společenství v maximální výši 39 452 700 eur. Toto rozhodnutí bylo naposledy pozměněné rozhodnutím K(2007) 4256 ze dne 10. září 2007, které snížilo celkové náklady na 83 289 224 eur a maximální výši finanční účasti ESF na 35 576 935 eur.
12 Dne 22. března 2001 přijala Komise rozhodnutí K(2001) 42 o schválení programu iniciativy Společenství při boji proti diskriminaci a nerovnostem v souvislosti s trhem práce (EQUAL) v Lucembursku (CCI č. 2000LU050PC001), které stanovilo celkové náklady ve výši 8 800 000 eur a příspěvek z ESF ve výši 4 400 000 eur. Toto rozhodnutí bylo naposledy pozměněno rozhodnutím K(2007) 3658 ze dne 24. července 2007, které snížilo celkové náklady na 8 707 522 eur a příspěvek z ESF na 4 353 761 eur.
13 Dopisem ze dne 7. února 2002 zaslaly lucemburské orgány na základě článku 5 nařízení č. 438/2001 popis svých systémů řízení a kontroly pro dvě pomoci uvedené v rozhodnutích K(2000) 1128 a K(2001) 42 (dále jen „dotčené pomoci“).
14 V období od 8. do 10. července 2002 vykonaly služby Komise podle čl. 38 odst. 2 nařízení č. 1260/1999 na základě popisu zaslaného lucemburskými orgány preventivní audit v rámci programového období 2000–2006 pro posouzení zavedení systémů řízení a kontroly.
15 Dopisem ze dne 22. srpna 2002 zaslala Komise lucemburským orgánům závěrečnou zprávu o auditu. V této zprávě dospěly služby Komise na základě teoretického soupisu zejména k závěru, že systémy řízení a kontroly zřízené Lucemburským velkovévodstvím poskytují dostatečné záruky dodržování stávající právní úpravy a všeobecně uznaných kritérií řádné správy.
16 V rámci auditu vykonaného ve dnech 7. a 8. července 2003 zejména za účelem získání soupisu řízení týkajících se uzavření programového období 1994–1999 přezkoumaly služby Komise rovněž systémy zřízené pro programové období 2000–2006.
17 Dopisem ze dne 4. září 2003 byla zpráva o auditu týkající se této kontroly zaslána lucemburským orgánům. V této zprávě o auditu služby Komise konstatovaly, že doporučení obsažená v předchozí zprávě o auditu byla celkově respektována.
18 V období od 14. do 16. června 2004 vykonala Komise audit, který se vztahoval na systémy řízení a kontroly programu EQUAL. Dopisem ze dne 11. února 2005 zaslala Komise zprávu o auditu týkající se této kontroly. Podle této zprávy o auditu splňují tyto systémy regulační kritéria s výhradou tzv. „pětiprocentních“ kontrol, které nebyly dosud uskutečněny.
19 V období od 11. června do 13. července 2007 provedly služby Komise vícero kontrol za účelem potvrzení, na základě náhodného výběru vzorků, úrovně zabezpečení systémů řízení a kontroly zřízených v rámci dotčených pomocí. Dopisem ze dne 29. listopadu 2007 byla zpráva o auditu z této kontroly zaslána lucemburským orgánům (dále jen „zpráva o auditu ze dne 29. listopadu 2007“). Tato zpráva vyzdvihovala materiální nedostatky v systémech řízení a kontroly dotčených pomocí, které se týkaly oddělení funkcí řídícího orgánu od funkcí platebního orgánu, ověření na prvotní úrovni řídícím orgánem, potvrzení prohlášení o výdajích platebním orgánem a pomůcky pro audit se zaměřením na finanční toky.
20 Dopisem ze dne 16. ledna 2008 lucemburské orgány podaly své připomínky ke zprávě o auditu ze dne 29. listopadu 2007.
21 Dopisem ze dne 29. ledna 2008 Komise připomněla lucemburským orgánům, že je jejich povinností obnovit řádnou správu dotčených pomocí, zejména na základě zásady řádné finanční správy a vzhledem k rizikům pro rozpočet Společenství.
22 Při každoroční schůzi dne 29. února 2008 Komise upozornila lucemburské orgány na skutečnost, že v případě nesplnění povinnosti obnovit řádnou správu dotčených pomocí může přijmout rozhodnutí o pozastavení průběžných plateb.
23 Dopisem ze dne 13. května 2008 Komise uvedla, že setrvává na svém stanovisku a odpověděla na argumenty předložené lucemburskými orgány v jejich dopise ze dne 16. ledna 2008. Komise uvedla, že žádné z doporučení zprávy o auditu ze dne 29. listopadu 2007 nemůže být „uzavřeno“ na základě poskytnutých informací. V souladu s čl. 39 odst. 2 nařízení č. 1260/1999 vyzvala Komise lucemburské orgány, aby jí ve lhůtě dvou měsíců od doručení uvedeného dopisu sdělily své připomínky, jakož i popis nápravných opatření přijatých ke zlepšení fungování systémů řízení a kontroly pro dotčené pomoci a nezbytné finanční opravy.
24 Na schůzi dne 20. května 2008 mezi zástupci Lucemburské generální inspekce financí a služeb Komise popsali zástupci služeb Komise podrobněji důvody podporující jejich stanovisko pokud jde o nedostatky systémů řízení a kontroly. Lucemburské orgány uvedly, že setrvávají na svém stanovisku vyjádřeném v dopise ze dne 16. ledna 2008. Na schůzi konané dne 17. června 2008 mezi zástupci lucemburského řídícího orgánu a služeb Komise zopakoval řídící orgán rovněž své stanovisko.
25 Rozhodnutím K(2008) 5383 ze dne 24. září 2008 o pozastavení průběžných plateb z ESF pro jednotný programový dokument o strukturálních zásazích Společenství pro cíl č. 3 v Lucembursku a rozhodnutím K(2008) 5730 ze dne 6. října 2008 o pozastavení průběžných plateb v rámci programu EQUAL v Lucembursku (dále jen společně „napadená rozhodnutí“) Komise pozastavila průběžné platby z ESF týkající se dotčených pomocí. Dospěla k závěru, že existují závažné nedostatky v systémech řízení nebo kontroly, jež by mohly vést k systémovým nesrovnalostem ve smyslu čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení č. 1260/1999 pokud jde o uvedené pomoci.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
26 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 16. prosince 2008 podalo Lucemburské velkovévodství projednávanou žalobu.
27 Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (osmý senát) o zahájení ústní části řízení.
28 Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 4. března 2010.
29 Lucemburské velkovévodství navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadená rozhodnutí;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
30 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– prohlásil žalobu za nepřípustnou v rozsahu, v němž se týká rozhodnutí K(2008) 5383;
– ve zbývající části žalobu zamítl;
– uložil Lucemburskému velkovévodství náhradu nákladů řízení.
K přípustnosti
Argumenty účastníků řízení
31 Komise má za to, že projednávaná žaloba je opožděná, a tudíž nepřípustná v rozsahu, ve kterém směřuje proti rozhodnutí K(2008) 5383. Žaloby na neplatnost musí být totiž podle čl. 230 pátého pododstavce ES podány ve lhůtě dvou měsíců od doručení aktu žalobci. V projednávané věci však bylo rozhodnutí K(2008) 5383 doručeno Stálému zastoupení Lucemburského velkovévodství při Unii dne 25. září 2008. Projednávaná žaloba byla tedy v rozsahu, v němž se týká rozhodnutí K(2008) 5383, podána po lhůtě.
32 Lucemburské velkovévodství se ve svých písemnostech v tomto ohledu nijak nevyjádřilo. Na jednání však v odpovědi na otázku položenou Tribunálem uvedlo, že nepopírá, že mu bylo rozhodnutí K(2008) 5383 doručeno dne 25. září 2008, což bylo zaneseno do protokolu o jednání.
Závěry Tribunálu
33 Je třeba připomenout, že podle čl. 230 pátého pododstavce ES musí být žaloba na neplatnost podána do dvou měsíců ode dne doručení napadeného aktu žalobci. Podle čl. 102 odst. 2 jednacího řádu Tribunálu má být tato lhůta prodloužena o jednotnou lhůtu deseti dnů s ohledem na vzdálenost.
34 Podle ustálené judikatury má tato lhůta pro podání žaloby kogentní povahu a účastníci řízení ani soud s ní nemohou volně disponovat, jelikož byla stanovena v zájmu zajištění jasnosti a jistoty právních situací a v zájmu předcházení jakékoli diskriminaci nebo svévolnému zacházení při výkonu spravedlnosti (rozsudky Soudního dvora ze dne 23. ledna 1997, Coen, C‑246/95, Recueil, s. I‑403, bod 21, a Tribunálu ze dne 18. září 1997, Mutual Aid Administration Services v. Komise, T‑121/96 a T‑151/96, Recueil, s. II‑1355, bod 38).
35 V souladu s čl. 101 odst. 1 písm. a) a b) a čl. 101 odst. 2 jednacího řádu začala v projednávané věci lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí K(2008) 5383 běžet dne 26. září 2008, tedy den následující po doručení uvedeného rozhodnutí Lucemburskému velkovévodství.
36 Lhůta pro podání žaloby proti tomuto rozhodnutí, která nezahrnuje pouze lhůtu dvou měsíců stanovenou v čl. 230 pátém pododstavci ES, ale rovněž lhůtu z důvodu vzdálenosti uvedenou v čl. 102 odst. 2 jednacího řádu, tedy uplynula dne 5. prosince 2008.
37 Z toho plyne, že projednávaná žaloba na neplatnost podaná dne 16. prosince 2008 byla v rozsahu, v němž směřuje proti rozhodnutí K(2008) 5383, podána opožděně, a musí být v důsledku toho prohlášena za nepřípustnou. Žaloba je naproti tomu přípustná v rozsahu, v němž směřuje proti rozhodnutí K(2008) 5730, které bylo Lucemburskému velkovévodství doručeno až dne 7. října 2008.
K věci samé
38 Na podporu své žaloby Lucemburské velkovévodství vznáší v podstatě dva žalobní důvody. První žalobní důvod vychází z porušení zásady ochrany legitimního očekávání. Druhý žalobní důvod vychází z porušení čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení č. 1260/1990 v rozsahu, v němž Komise pozastavila platby týkající se dotčených pomocí, ačkoli požadované podmínky nebyly splněny.
39 Co se týče otázky pořadí, ve kterém je třeba přezkoumat žalobní důvody vznesené Lucemburským velkovévodstvím, tedy otázky, na níž se strany nedokážou shodnout, zdá se příhodné přezkoumat žalobní důvod vycházející z porušení čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení č. 1260/1999 dříve než žalobní důvod vycházející z porušení zásady ochrany legitimního očekávání.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení č. 1260/1999
Argumenty účastníků řízení
40 Lucemburské velkovévodství uvádí, že Komise porušila čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení č. 1260/1999 v rozsahu, v němž pozastavila dotčené pomoci, ačkoli podmínky požadované tímto ustanovením nebyly splněny. Závěr, podle něhož existují závažné nedostatky, jež by mohly vést k systémovým nesrovnalostem, je zjevně nesprávný. I za předpokladu, že by zde mohlo dojít k nesrovnalostem, jednalo by se o méně významné, a nikoliv systémové nesrovnalosti.
41 Zaprvé, co se týče organizace řídícího orgánu a platebního orgánu, ani článek 3 nařízení č. 438/2001, ani žádné jiné ustanovení tohoto nařízení nebrání tomu, aby tyto dva orgány náležely k témuž subjektu. Tento případ je ostatně upraven v čl. 9 odst. 4 téhož nařízení a nic nebrání společné realizaci jejich ověření řídícím a platebním orgánem. Komise se požadavkem takového stupně funkčního oddělení dopustila nesprávného právního posouzení. Lucemburské velkovévodství v replice upřesňuje, že i když je pravda, že kontrolní zaměstnanci obou orgánů vykonávají zároveň kontrolu u téhož konečného příjemce, nevyplývá z toho s ohledem na etická pravidla použitelná v lucemburské veřejné službě žádné nebezpečí spoluúčasti mezi kontrolním zaměstnancem a kontrolovanou osobou.
42 Zadruhé, co se týče ověření na prvotní úrovni řídícím orgánem a potvrzení výdajů platebním orgánem, Lucemburské velkovévodství uvádí, že navazující potvrzení výdajů, tedy volba vnitrostátního řídícího orgánu vykázat výdaje, o nichž existují pochybnosti, ale které nebylo možné v době předložení výkazu právně kvalifikovat jako nezpůsobilé, je v souladu s článkem 4 nařízení č. 438/2001. Stejně tak vyloučení pouze vadné součásti výdaje označovaného jako „částečně nezpůsobilý“, a nikoliv celého výdaje neporušuje toto ustanovení. Toto ustanovení totiž ponechává vnitrostátním orgánům prostor pro uvážení pokud jde o fungování jejich systémů řízení a kontroly, pod podmínkou, že tyto systémy zahrnují postupy pro ověření, že spolufinancované výrobky a služby byly dodány a že uplatňované výdaje byly skutečně vynaloženy, a zajišťují soulad s podmínkami odpovídajících rozhodnutí Komise. Krom toho pracovní dokument ze dne 21. prosince 2005 o řádných postupech při ověření řízení, které musí provést členské státy u projektů spolufinancovaných strukturálními fondy a fondy soudržnosti, uplatněný Komisí na podporu jejího výkladu, nebyl podle Lucemburského velkovévodství v okamžiku provádění programů závazný. Nakonec s ohledem na kontroly prováděné a posteriori lucemburskými orgány jsou finanční zájmy Unie zachovány.
43 Zatřetí, Lucemburské velkovévodství má za to, že zjištění obsažená ve zprávě o auditu ze dne 29. listopadu 2007 týkající se pomůcky pro audit se zaměřením na finanční toky, která jsou uvedená v bodech 30 až 32 napadených rozhodnutí a podle kterých jsou spisy vedené řídícím orgánem neúplné a neobsahují některé ze základních prvků k prokázání způsobilosti a oprávněnosti výdajů, jsou nesprávná. Tento bod byl již ostatně uplatněn lucemburskými orgány v jejich vyjádření ze dne 16. ledna 2008, v němž bylo zejména zdůrazněno, že je zcela možné nalézt všechny informace o podrobném rozpočtu a výsledcích, kterých má být dosaženo, v žádosti o pomoc týkající se každého financovaného projektu. Nakonec v duplice Lucemburské velkovévodství zdůrazňuje, že údajně chybějící informace nebyly nikdy po vnitrostátních orgánech Komisí požadovány.
44 Komise zpochybňuje všechny argumenty Lucemburského velkovévodství. Zdůrazňuje, že v rozporu s jeho tvrzením se v projednávané věci v žádném případě nejedná o méně významné nesrovnalosti, ale o určitý počet vážných nedostatků, které se dotýkají organizace, ověření na prvotní úrovni řídícím orgánem, potvrzení prohlášení o výdajích platebním orgánem a pomůcky pro audit se zaměřením na finanční toky, jež jsou klíčovými prvky systémů řízení a kontroly a z nichž každý odůvodňuje pozastavení průběžných plateb.
Závěry Tribunálu
45 Úvodem je třeba připomenout, že z judikatury vyplývá, že pravidlo, podle kterého rozpočet hradí pouze výdaje vnitrostátních orgánů uskutečněné v souladu s pravidly Společenství, se použije rovněž pro poskytování finanční pomoci v rámci ESF (rozsudek Soudního dvora ze dne 15. září 2005, Irsko v. Komise, C‑199/03, Sb. rozh. s. I‑8027, bod 26).
46 Podle čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení č. 1260/1999 Komise pozastaví průběžné platby, jestliže po dokončení nezbytných ověření dojde k závěru, že existují závažné nedostatky v systémech řízení nebo kontroly, jež by mohly vést k systémovým nesrovnalostem. Článek 39 odst. 3 téhož nařízení uvádí, že dále může Komise případně provést požadované finanční opravy a zrušit celý příspěvek z fondů na dotyčnou pomoc nebo jeho část.
47 V souladu s požadavkem řádné finanční správy, která je základem provádění strukturálních fondů, a s ohledem na odpovědnost, kterou mají vnitrostátní orgány při tomto provádění, má povinnost členských států zřídit systémy řízení a kontroly, která je uvedená v čl. 38 odst. 1 nařízení č. 1260/1999 a jejíž podrobná úprava je stanovena v článcích 2 až 8 nařízení č. 438/2001, podstatný charakter.
48 V projednávané věci je třeba určit, zda Komise právem pozastavila průběžné platby týkající se programu EQUAL v Lucemburském velkovévodství s ohledem na nedostatky, které zjistila a které souvisejí zaprvé s organizací řídícího orgánu a platebního orgánu, zadruhé s ověřeními na prvotní úrovni řídícím orgánem a s potvrzením prohlášení o výdajích platebním orgánem a zatřetí s pomůckami pro audit se zaměřením na finanční toky.
49 Zaprvé, co se týče organizace řídícího orgánu a platebního orgánu, Komise v bodě 3.1.1.5 zprávy o auditu ze dne 29. listopadu 2007 uvádí, že „se ukázalo, že osoby pověřené provedením ověření stanovených v článku 4 [nařízení č. 438/2001] a ověření stanovených v článku 9 [tohoto nařízení] za účelem potvrzení výdajů vykonávaly tyto funkce společně“.
50 Komise z tohoto zjištění v bodě 18 odůvodnění rozhodnutí K(2008) 5730 vyvodila, že „organizaci řídícího orgánu a platebního orgánu [nelze] považovat za vhodnou a odpovídající požadavkům stanoveným v článku 3 nařízení č. 438/2001 (jednoznačná definice, jasné rozdělení úkolů a dostatečné oddělení funkcí; záruky, že jsou úkoly vykonávány uspokojivě)“. Na rozdíl od výkladu zastávaného Komisí Lucemburské velkovévodství v podstatě tvrdí, že společný výkon kontrol řídícího orgánu a platebního orgánu, jež se týkají pomoci, která je předmětem rozhodnutí K(2008) 5730 (dále jen „pomoc EQUAL“), provedený platebním a řídícím orgánem není v rozporu s nařízením č. 438/2001.
51 V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 3 písm. a) nařízení č. 438/2001 stanoví, že „[ř]ídící a kontrolní systémy řídících a platebních orgánů a zprostředkujících subjektů stanoví při dodržení zásady proporcionality vzhledem k objemu spravované pomoci jednoznačnou definici, jasné rozdělení úkolů a oddělení funkcí v dotyčné organizaci, které je dostatečné pro zajištění řádného finančního řízení“.
52 Článek 9 odst. 4 tohoto nařízení sice nebrání tomu, jak uvedlo Lucemburské velkovévodství, aby řídící orgán a platební orgán náležely k témuž subjektu, avšak je nezbytné, aby existovalo „jasné rozdělení úkolů“ a „dostatečné oddělení“ funkcí v dotyčné organizaci.
53 V projednávané věci jasně vyplývá z odůvodnění rozhodnutí K(2008) 5730 k tomuto bodu, že Komise nevyzdvihovala ani tak zjištění nesrovnalostí při kontrolách provedených uvedenými orgány, ale nedostatek jejich důvěryhodnosti. Podle názoru Komise totiž společný výkon řídící a platební funkce vyvolává pochybnosti o nestrannosti zaměstnanců pověřených kontrolami s ohledem na blízkost a „spoluúčast“, které takový výkon zahrnuje. Zvláště z bodu 17 odůvodnění rozhodnutí K(2008) 5730 vyplývá, že „ověření stanovená v článku 4 nařízení č. 438/2001 a kontroly stanovené v článku 9 téhož nařízení nemohou […] být prováděny společně pro nebezpečí zkreslení úsudku orgánu pověřeného potvrzením žádostí o platby“.
54 S těmito úvahami je třeba souhlasit. Řídící orgán a platební orgán mají totiž podle právní úpravy použitelné na pomoci financované ESF vykonávat kontroly odlišné povahy v odlišných stádiích, kdy současný výkon funkcí, kterými jsou tyto orgány pověřeny, představuje nezanedbatelné riziko koordinace, či dokonce splynutí, mezi uvedenými kontrolami, a může tedy vyvolávat pochybnosti o důvěryhodnosti těchto kontrol.
55 Proto, aniž by bylo třeba odkazovat na údaje uvedené v pracovním dokumentu týkajícím se řádných postupů při potvrzování platebním orgánem, který služby Komise předložily členským státům a který Komise cituje, Komise dospěla právem k závěru, že organizace lucemburského platebního a řídícího orgánu je v rozporu s článkem 3 nařízení č. 438/2001.
56 Zadruhé, pokud jde o nedostatky v ověření na prvotní úrovni řídícím orgánem a v potvrzení výdajů platebním orgánem, Lucemburské velkovévodství v podstatě tvrdí, že Komise tím, že kritizuje systém ověření na prvotní úrovni a systém potvrzení týkající se pomoci EQUAL, nevzala ohled na skutečnost, že v rámci kontrol provedených a posteriori nebyl ve skutečnosti zohledněn žádný nezpůsobilý výdaj a že finanční zájmy Společenství byly nakonec uchráněny.
57 Je přitom třeba zdůraznit, že Komise ve své zprávě o auditu ze dne 29. listopadu 2007 uvedla, že pokud jde o určité výdaje, řídící orgán nejenže neprovedl nebo nedostatečně provedl ověření na prvotní úrovni v rozporu s článkem 34 nařízení č. 1260/1999 a článkem 4 nařízení č. 438/2001, ale platební orgán rovněž neprovedl potvrzení výdajů v souladu s čl. 38 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1260/1999 a článkem 9 nařízení č. 438/2001. Tyto orgány totiž v určitých případech vykázaly výdaje, o nichž měly pochybnosti. Přesněji platební orgán provedl neúplné ověření vykázaných výdajů. Krom toho případná zjištění nesrovnalostí učiněná v rámci ověření na prvotní úrovni nebyla platebním orgánem systematicky zohledněna ve stádiu potvrzení prohlášení o výdajích.
58 Tyto závady představují závažné nedostatky v systémech řízení a kontroly, které mohou vést k systémovým nesrovnalostem. Jak ve stádiu ověření na prvotní úrovni řídícím orgánem, tak i při potvrzení platebním orgánem, které jsou zárukami řádné finanční správy, se totiž musí vnitrostátní orgány ujistit ex ante a vyčerpávajícím způsobem jak o reálnosti, tak o slučitelnosti předpokládaných výdajů. Na rozdíl od toho, co tvrdí Lucemburské velkovévodství, nepostačuje, že vnitrostátní orgány provedou ověření ex post, které je případně následováno finančními opravami.
59 Zatřetí tyto úvahy platí rovněž pro pomůcku pro audit se zaměřením na finanční toky uvedenou v článku 7 nařízení č. 438/2001. Lucemburské velkovévodství v tomto ohledu neprokázalo, že pouhý odkaz na žádosti o pomoc, které se týkají pomoci EQUAL, by mohl sám o sobě poskytnout veškeré konkrétní údaje požadované čl. 7 odst. 2 a 3 uvedeného nařízení.
60 K tomuto bodu je třeba zdůraznit, že příloha 1 nařízení č. 438/2001, nazvaná „Orientační popis požadavků na dostatečnou pomůcku pro audit se zaměřením na finanční toky“, poskytuje velmi konkrétní údaje pokud jde o povinnosti uložené vnitrostátním orgánům. Je zde přitom jasně uvedeno, že tyto orgány musí vést a na vhodné úrovni řízení uchovávat účetní záznamy, jakož i veškeré informace pro každou spolufinancovanou akci.
61 S ohledem na výše uvedené Komise právem dospěla k závěru, že existují závažné nedostatky v systémech řízení a kontroly, jež by mohly vést k systémovým nesrovnalostem, a tudíž pozastavila průběžné platby pro pomoc EQUAL. V tomto ohledu je třeba připomenout, že povinnost žadatelů a příjemců pomoci Společenství ujistit se, že Komisi poskytují dostatečně přesné informace k tomu, aby kontrolní a důkazní systém, který byl zřízen za účelem přezkoumání splnění podmínek pro účely poskytnutí pomoci, mohl řádně fungovat, je vlastní systému pomoci ESF a podstatná pro jeho řádné fungování (viz obdobně rozsudek Tribunálu ze dne 6. června 2007, Mediocurso v. Komise, T‑251/05 a T‑425/05, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 67, a citovaná judikatura).
62 Projednávanému žalobnímu důvodu nemůže být tedy vyhověno.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady ochrany legitimního očekávání
Argumenty účastníků řízení
63 Lucemburské velkovévodství má za to, že Komise porušila zásadu ochrany legitimního očekávání, jelikož ve zprávách o preventivních auditech zaslaných dne 22. srpna 2004 a dne 4. září 2003, ale rovněž ve zprávě ze dne 7. února 2005, výslovně konstatovala, že systémy řízení a kontroly pro dotčené pomoci poskytují velmi uspokojivé záruky. Komise tím při těchto auditech dospěla k závěrům, které jsou diametrálně odlišné od závěrů učiněných v napadených rozhodnutích.
64 Tyto preventivní audity vykonané v letech 2002 a 2003 podle čl. 38 odst. 2 nařízení č. 1260/1999 byly přitom jediné, které byly vykonány v průběhu uvedeného programového období, a napadená rozhodnutí byla krom toho přijata až v návaznosti na audit provedený po uplynutí tohoto období, tedy v okamžiku, kdy již nebylo možné změnit dotčené systémy řízení a kontroly. V projednávané věci neměly lucemburské orgány žádný důvod nespoléhat se na posouzení obsažená v uvedených zprávách pokud jde o slučitelnost jejich systémů řízení a kontroly.
65 Lucemburské velkovévodství uvádí, že služby Komise při svých předchozích auditech výslovně potvrdily způsob organizace řídícího orgánu a platebního orgánu, jakož i pomůcku pro audit se zaměřením na finanční toky a postup navazujícího potvrzení výdajů lucemburskými orgány.
66 Pokud jde o pracovní dokumenty týkající se řádných postupů, na které Komise odkazuje, byly se vší pravděpodobností vypracovány na konci roku 2005, tedy až po začátku pomocí pro příslušné programové období.
67 Pokud jde o zprávu ze dne 7. února 2005, která následovala po vykonání dodatečného auditu v červnu 2004 a která byla předložena Komisí v příloze k žalobní odpovědi, tato zpráva potvrzuje skutečnost, že služby Komise byly celkově spokojeny se systémem výběru projektů, prohlášení o výdajích a kontroly.
68 Lucemburské velkovévodství se na rozdíl od Komise domnívá, že audity z července 2002, července 2003 a června 2004 neměly omezený rozsah. Z objektivního čtení tří zpráv o auditu, které se k nim vztahují, vyplývá, že byly vypracovány po důkladném přezkumu jednak za účelem určení, zda postupy skutečně zavedené odpovídají postupům oznámeným Komisi a zda jsou v souladu s použitelnou právní úpravou, a dále za účelem ověření, na základě výběru vzorků u konkrétních subjektů, že systémy mohou být konkrétně potvrzeny. V tomto ohledu nelze tvrdit ani vytýkat Lucemburskému velkovévodství, že byl vzorek kontrolovaných operací při těchto auditech omezený, a tudíž nereprezentativní.
69 V důsledku toho byla Komise plně informována a schválila jako celek lucemburské systémy řízení a kontroly.
70 Komise zpochybňuje argumenty Lucemburského velkovévodství. V podstatě tvrdí, že zprávy o auditu nemohou vyvolat legitimní očekávání a že v každém případě v projednávané věci takové legitimní očekávání nevyvolaly.
Závěry Tribunálu
71 V souladu s ustálenou judikaturou předpokládá právo dovolávat se legitimního očekávání současné splnění tří podmínek. Zaprvé musela být zúčastněné osobě veřejnou správou poskytnuta konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění z oprávněných a spolehlivých zdrojů. Zadruhé musí být tato ujištění takové povahy, že jsou schopna vyvolat legitimní očekávání u toho, komu jsou určena. Zatřetí musí být poskytnutá ujištění v souladu s platnými normami (viz rozsudky Tribunálu ze dne 30. června 2005, Branco v. Komise, T‑347/03, Sb. rozh. s. II‑2555, bod 102, a citovaná judikatura, a ze dne 23. února 2006, Cementbouw Handel & Industrie v. Komise, T‑282/02, Sb. rozh. s. II‑319, bod 77).
72 V projednávané věci vyvstává otázka, zda posouzení obsažená ve zprávách o auditech z let 2002, 2003 a 2005, které se týkají projektů spolufinancovaných ESF, mohla vyvolat legitimní očekávání vnitrostátních orgánů, které jsou pověřeny především řízením a kontrolou pomoci.
73 V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že porušení zásady ochrany legitimního očekávání nemůže uplatňovat osoba, která se dopustila zjevného porušení platné právní úpravy (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 12. prosince 1985, Sideradria v. Komise, 67/84, Recueil, s. 3983, bod 21, a usnesení Soudního dvora ze dne 25. listopadu 2004, Vela a Tecnagrind v. Komise, C‑18/03 P, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, body 117 až 119; rozsudek Tribunálu ze dne 9. dubna 2003, Forum des migrants v. Komise, T‑217/01, Recueil, s. II‑1563, bod 76, a citovaná judikatura).
74 V judikatuře tak již bylo upřesněno, že zásada ochrany legitimního očekávání nemůže bránit pozastavení pomoci Společenství, jestliže podmínky stanovené pro poskytnutí uvedené pomoci nebyly zjevně splněny (viz v tomto smyslu rozsudky Tribunálu ze dne 29. září 1999, Sonasa v. Komise, T‑126/97, Recueil, s. II‑2793, bod 39, a ze dne 14. prosince 2006, Branco v. Komise, T‑162/04, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 123, a citovaná judikatura).
75 Jak vyplývá z přezkumu prvního žalobního důvodu, Komise aniž by se dopustila zjevně nesprávného posouzení dospěla v projednávané věci v rozhodnutí K(2008) 5730 k závěru, že existuje „několik závažných nedostatků v systémech řízení a kontroly“, které mohou vést k systémovým nesrovnalostem, a že je v důsledku toho třeba pozastavit průběžné platby týkající se pomoci EQUAL.
76 Takové nesrovnalosti, stejně jako zjevné porušení právní úpravy Společenství, na jejímž základě je přijato rozhodnutí o poskytnutí pomoci Společenství, nebo ustanovení obsažených v rozhodnutí o poskytnutí (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Sonasa v. Komise, body 35, 36 a 39, a výše uvedené usnesení Vela v. Komise, body 117 a 118), musí být kvalifikovány jako zjevné porušení platné právní úpravy.
77 Případná existence nesrovnalostí, které nebyly předtím sledované nebo odhalené, nemůže v žádném případě vyvolat legitimní očekávání (viz v tomto smyslu a obdobně rozsudek Soudního dvora ze dne 16. října 2003, Irsko v. Komise, C‑339/00, Recueil, s. I‑11757, bod 81). Nic tak Komisi nebrání, aby poté, co při zvláštní kontrole odhalí nesplnění povinnosti, z toho vyvodila finanční důsledky. Vnitrostátní orgány, které jsou v první řadě odpovědné za finanční kontrolu pomocí (viz čl. 38 odst. 1 nařízení č. 1260/1999), se nemohou zbavit této odpovědnosti s tím, že Komise při předchozí kontrole nekonstatovala žádnou nesrovnalost (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 22. dubna 1999, Nizozemsko v. Komise, C‑28/94, Recueil, s. I‑1973, bod 76).
78 Jestliže byla tedy zjištěna existence závažných nesrovnalostí vzhledem k použitelné právní úpravě, Lucemburské velkovévodství nemůže tvrdit, že posouzení obsažená ve zprávách o auditech, které byly vykonány v letech 2002 až 2004, vyvolala podložené naděje co se týče slučitelnosti systému řízení a kontroly, o který jde v projednávané věci, s právní úpravou Společenství, a tedy co se týče konečného poskytnutí plateb uskutečněných pro pomoc EQUAL.
79 Každopádně, jak Komise zdůraznila na jednání, zprávy o auditech vypracované službami Komise v rámci provádění operací financovaných ze strukturálních fondů v zásadě nemohou, ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 71 výše, vyvolat legitimní očekávání o slučitelnosti systémů řízení a kontroly, které musí být zřízeny členskými státy. Takové zprávy jsou obvykle vypracovány namátkově, na základě reprezentativních, a nikoliv vyčerpávajících poznatků týkajících se pomoci, a berou v úvahu sledovanou situaci pouze k datu, ke kterému byl audit vykonán. Krom toho tyto zprávy vyjadřují pouze odborný názor zaměstnanců pověřených výkonem kontrol na místě, a nikoli názor Komise, která se vyjadřuje až později v návaznosti na kontradiktorní řízení, do něhož je úzce zapojen dotyčný členský stát.
80 Tato úvaha je v projednávané věci o to více platná vzhledem k tomu, že ze skutečností uvedených ve spise nevyplývá, že závěry učiněné ve zprávách o auditech vypracovaných dříve než zpráva o auditu ze dne 29. listopadu 2007, poskytly lucemburským orgánům jakékoli konkrétní ujištění, které by mohlo vyvolat naději pokud jde o slučitelnost systémů řízení a kontroly pomoci EQUAL, a tudíž by mohlo vyvolat legitimní očekávání ohledně toho, že Komise nepozastaví spolufinancování Společenství poskytnuté v rámci uvedené pomoci.
81 Předchozí zprávy o auditech totiž zjevně neměly tentýž předmět ani tentýž rozsah jako zpráva o auditu ze dne 29. listopadu 2007. Zaprvé zpráva o preventivním auditu vykonaném ve dnech 8. až 12. července 2002 jasně uvádí, že jeho účelem je vypracovat „obecný seznam vlastností řídícího, platebního a kontrolního systému, který se týká pomocí“. Podle uvedené zprávy tento audit pouze „umožnil zjistit, že systém řízení a kontroly zřízený členským státem poskytuje dostatečné záruky“ na základě „teoretického soupisu“. Zadruhé zpráva ze dne 4. září 2003 o auditu vykonaném v červenci 2003 uvádí, že kromě soupisu postupů uzavírání, které se týkají programového období 1994–1999, bylo jeho cílem „přezkoumat situaci navazující na zprávu o auditu z roku 2002“. Zatřetí cílem zprávy ze dne 7. února 2005 o auditu vykonaném v červnu 2004 bylo zhodnotit situaci na základě různých aspektů právních předpisů, kterými se auditoři zabývali (viz část I, bod 6 uvedené zprávy).
82 Tyto audity tedy směřovaly k provedení určitých ověření o zřízení systémů řízení a kontroly pomoci EQUAL. Pouze zpráva o auditu ze dne 29. listopadu 2007, která jako svůj předmět uvádí, že se týká „kontroly projektu na základě náhodného výběru vzorků, která má potvrdit úroveň zabezpečení systémů řízení a kontroly pro programové období 2000–2006“, mohla potvrdit úroveň zabezpečení zřízených systémů stanovenou při předchozích auditech (viz bod 1 uvedené zprávy). Skutečnost, že tato konečná zpráva o auditu byla přijata až po uplynutí programového období, o něž jde v projednávané věci, tedy období 2000–2006, nelze Komisi vytýkat, jelikož je vlastní systému finanční kontroly, který vyplývá z nařízení č. 1260/1999.
83 Z těchto důvodů je třeba rovněž zamítnout druhý žalobní důvod vznesený Lucemburským velkovévodstvím, a tudíž zamítnout žalobu v plném rozsahu.
K nákladům řízení
84 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Lucemburské velkovévodství nemělo ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (osmý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Lucemburskému velkovévodství se ukládá náhrada nákladů řízení.
Martins Ribeiro Papasavvas Wahl
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 18. června 2010.
Podpisy.