STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 15. ledna 2013(1)
Věc C‑529/11
Olaitan Ajoke Alarape,
Olukayode Azeez Tijani
proti
Secretary of State for the Home Department
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Spojené království)]
„Volný pohyb osob – Směrnice 2004/38/ES – Právo trvalého pobytu – Článek 16 – Legální pobyt – Pobyt založený na článku 12 nařízení (EHS) č. 1612/68“
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká podmínek získání odvozeného práva pobytu pro rodiče dítěte, kterému bylo přiznáno právo pokračovat ve vzdělávání v hostitelském členském státě podle článku 12 nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství(2), a dále možnosti dítěte, které má právo pobytu založené na tomto článku 12, i jeho rodiče, který má odvozené právo pobytu, získat právo trvalého pobytu podle článku 18 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS(3).
2. Otázky položené Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Spojené království), mne vedou k opětovnému přezkoumání pojmu „legální pobyt“ ve smyslu směrnice 2004/38, což je klíčovým pojem, neboť podmiňuje přiznání postavení osoby s trvalým pobytem, které je jistě zásadní změnou(4), kterou tato směrnice přináší.
3. Směrnice 2004/38 kodifikuje existující právní předpisy a integruje judikaturu v oblasti volného pohybu osob, přičemž zakládá volný pohyb na statutu občana Unie, který je podle formulace užité Soudním dvorem poprvé v rozsudku Grzelczyk(5), a mnohokrát poté opakované(6), určen k tomu, aby byl základním statutem státních příslušníků členských států.
4. Zatímco se dřívější právní úprava omezovala na to, že zcela zárodečným způsobem uznala právo „zůstat trvale“ na území členského státu pro určité taxativně vyjmenované kategorie osob(7), tato směrnice zakotvuje ve prospěch občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, kteří pobývali legálně po dobu pěti let na území členského státu, právo trvalého pobytu, které poskytuje migrujícím osobám nesrovnatelnou výhodu tím, že umožňuje trvale jejich přítomnost, která může být zpochybněna jen ze závažných důvodů týkajících se veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti(8), a tím, že odstraňuje zbývající omezení zásady zacházení rovného zacházení s příslušníky hostitelského členského státu(9).
5. Základní podmínky požadované pro získání práva trvalého pobytu jsou upraveny v oddílu I kapitoly IV směrnice 2004/38.
6. Článek 16 této směrnice, nadepsaný „Obecné pravidlo pro občany Unie a jejich rodinné příslušníky“, zní:
„1. Právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě mají občané Unie, kteří tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let. Toto právo není vázáno na splnění podmínek stanovených v kapitole III.
2. Odstavec 1 se vztahuje rovněž na rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a s občanem Unie v hostitelském členském státě nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let.
3. Nepřetržitost pobytu není dotčena dočasnou nepřítomností po dobu nepřesahující celkem šest měsíců v roce, nepřítomností delšího trvání z důvodu plnění povinné vojenské služby ani souvislou nepřítomností po dobu nejvýše dvanácti měsíců z důležitých důvodů, například z důvodu těhotenství nebo narození dítěte, vážné nemoci, studia či odborné přípravy nebo vyslání do jiného členského státu nebo třetí země zaměstnavatelem.
4. Již nabyté právo trvalého pobytu může být ztraceno pouze z důvodu nepřítomnosti v hostitelském členském státě po dobu delší než dva po sobě jdoucí roky.“
7. Článek 18 směrnice 2004/38, nadepsaný „Nabytí práva trvalého pobytu některými rodinnými příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu“, mimoto stanoví:
„Aniž je dotčen článek 17, nabývají rodinní příslušníci občana Unie, na nějž se vztahuje čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2, kteří splňují podmínky uvedeného ustanovení, právo trvalého pobytu poté, co v hostitelském členském státě nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let.“
8. I když uvedená směrnice zrušila a kodifikovala většinu dřívějších ustanovení unijního práva o volném pohybu osob, ponechala nicméně v platnosti článek 12 nařízení č. 1612/68, které bylo ode dne 16. června 2011 zrušeno a nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie(10).
9. Článek 12 nařízení č. 1612/68, nyní článek 10 nařízení č. 492/2011, zní:
„Děti státního příslušníka členského státu, který je nebo byl zaměstnán na území jiného členského státu, mají přístup k obecnému, učňovskému a odbornému vzdělání za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu, pokud tyto děti mají bydliště na jeho území.
Členské státy podporují podněty umožňující těmto dětem získávat uvedené vzdělání za co nejlepších podmínek.“
10. V projednávané věci, která se týká sporu matky a syna, kteří jsou oba státními příslušníky třetí země, pokládá Secretary of State for the Home Department z důvodu, že posledně uvedený podmítl jejich žádosti o povolení k trvalému pobytu, dvě série otázek rozdílné obtížnosti.
11. První série otázek, která již byla z větší části judikaturou zodpovězena, se týká podmínek, za kterých rodič a plnoleté dítě, které studuje, mohou mít právo pobytu podle článku 12 nařízení č. 1612/68.
12. Druhá série otázek, která je zcela nová, ale odpověď na ni zřejmě z větší části předjímá nedávná judikatura, se týká otázky, zda doby pobytu uskutečněné na základě článku 12 nařízení č. 1612/68 vedou ke vzniku práva trvalého pobytu podle směrnice 2004/38.
13. Skutkový stav v původním řízení je následující.
14. O. A. Alarape, narozená dne 9. července 1970, je matkou O. A. Tijaniho, narozeného dne 28. února 1988. Oba mají nigerijskou státní příslušnost a vstoupili na území Spojeného království nelegálně v roce 2001. Po sňatku O. A. Alarape s francouzským státním příslušníkem J. T. Salamou získali žalobci v původním řízení povolení k pobytu ve Spojeném království jakožto rodinní příslušníci občana Unie, jehož platnost uplynula dne 17. února 2009.
15. Vzhledem k tomu, že Secretary of State for the Home Department dne 29. ledna 2010 zamítl jejich žádost o získání práva trvalého pobytu jako rodinných příslušníků občana Unie, který vykonával svá práva po dobu déle než pěti let, O. A. Alarape a O. A. Tijani podali žalobu k First‑tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (Spojené království), který jejich žalobu zamítl, když měl za to, že předložené dokumenty prokazují pouze to, že J. T. Salama byl zaměstnancem po dobu dvou let.
16. Žalobci v původním řízení tedy podali odvolání k Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London.
17. Tento soud uvádí, že se O. A. Alarape a J. T. Salama dne 16. února 2010 rozvedli a že O. A. Alarape vykonávala ve Spojeném království samostatnou výdělečnou činnost na částečný úvazek, která jí zajišťovala měsíční příjem ve výši přibližně 1 600 GBP, přičemž platila daně a pojistné na sociální zabezpečení. O. A. Tijani, který pracoval od roku 2006 do roku 2008 na částečný úvazek, od svého příjezdu do Spojeného království se plně věnoval dennímu studiu, pokračoval ve studiu na univerzitě a získal titul bakalář a titul magistr, a poté byl přijat na univerzitu v Edinburku (Spojené království) k doktorskému studiu. Měl v úmyslu během školního roku bydlet u asistenta na univerzitě.
18. Podle názoru Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, žalobci v původním řízením, kteří nesou důkazní břemeno, byli schopni prokázat pouze to, že J. T. Salama vykonával svá práva plynoucí z unijního práva pouze v období od února 2004 do dubna 2006. K tomuto předkládající soud uvádí, že i když odchod J. T. Salamy ze společné domácnosti mohl ztížit získání důkazů o jeho profesní minulosti, uvedení žalobci nepožádali o vydání předběžného opatření.
19. Předkládající soud uvádí, že čl. 12 odst. 3 směrnice 2004/38, který stanoví zachování práva pobytu rodinných příslušníků v případě smrti nebo odjezdu občana Unie, se podle všeho zdání nepoužije, neboť k žádné události, které se týká toto ustanovení, v projednávané věci nedošlo.
20. Oproti tomu má za to, že je třeba přezkoumat otázku, zda žalobci v původním řízení mají právo na pobyt podle článku 12 nařízení č. 1612/68, či nikoliv.
21. Za těchto podmínek se Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je k tomu, aby byl rodič považován za ‚rodiče, který skutečně pečuje o své dítě‘, a měl tedy právo pobytu odvozené od práva pobytu dítěte staršího 21 let, které využívá svého práva na přístup ke vzdělání podle článku 12 nařízení č. 1612/68 […], nutné aby toto dítě
a) bylo na tomto rodiči závislé,
b) pobývalo v domácnosti tohoto rodiče a
c) získávalo od rodiče citovou podporu?
2) Není-li za účelem nabytí takového odvozeného práva pobytu nutné, aby rodič prokázal, že jsou splněny všechny tři výše uvedené podmínky, stačí, aby prokázal, že je splněna jedna či dvě z nich?
3) Ve vztahu k [první otázce písm. b)] lze mít za to, že pobyt plnoletého studenta ve společné domácnosti s rodičem (rodiči), trvá, i když tento student nebydlí po dobu svého studia doma (s výjimkou prázdnin a příležitostně víkendů)?
4) Ve vztahu k [první otázce písm. c)] je nutné, aby citová podpora poskytovaná rodičem byla určité kvality (a sice blízká nebo fyzicky blízká) nebo postačuje, že spočívá v běžném citovém poutu mezi rodičem a plnoletým dítětem?
5) Měla‑li osoba právo pobytu podle unijního práva na základě článku 12 nařízení č. 1612/68 […] nepřetržitě po dobu více než pět let, zakládá takový pobyt nárok na nabytí práva trvalého pobytu podle kapitoly IV směrnice 2004/38/ES […] o ‚právu trvalého pobytu‘ a na vydání pobytové karty podle článku 19 uvedené směrnice?“
I – Posouzení
A – K prvním čtyřem otázkám
22. Podstatou prvních čtyř otázek předkládajícího soudu jsou podmínky, které musí splňovat rodič plnoletého dítěte, které studuje, aby mohl mít odvozené právo pobytu na základě článku 12 nařízení č. 1612/68.
23. Tento článek přiznává dětem státního příslušníka členského státu, který je nebo byl zaměstnán na území jiného členského státu, přístup k obecnému, učňovskému a odbornému vzdělání za stejných podmínek jako státním příslušníkům tohoto státu, pokud tyto děti mají bydliště na jeho území.
24. Na základě tohoto ustanovení, které zakotvuje právo dětí migrujících pracovníků na rovné zacházení při přístupu ke vzdělání, Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 17. září 2002, Baumbast a R(11), přiznal autonomní právo pobytu dítěti občana Unie, který je migrujícím pracovníkem nebo bývalým migrujícím pracovníkem, pokud si toto dítě přeje pokračovat ve studiu v hostitelském členském státě. Měl za to, že bránit tomuto dítěti pokračovat ve školní docházce v hostitelském členském státě tím, že mu není vydáno povolení k pobytu, by mohlo odradit občana Unie od výkonu práva volného pohybu.
25. Soudní dvůr dále poté, co připomněl, že odmítnout přiznat rodičům dítěte, které pokračuje ve studiích, možnost zůstat v hostitelském členském státě, by mohlo znamenat zbavit dítě práva, které mu bylo přiznáno unijním zákonodárcem, potvrdil možnost rodičů, „kteří skutečně pečují“ o toto dítě, požadovat v hostitelském členském státě právo pobytu odvozené z článku 12 nařízení č. 1612/18(12).
26. Soudní dvůr dále ve svém rozsudku ze dne 23. února 2010, Teixeira(13), přezkoumal dopad zletilosti dítěte na právo pobytu, které má jeho rodič jakožto osoba, která o něj skutečně pečuje. Upřesnil, že právo pobytu v hostitelském členském státě, jež svědčí rodiči, který skutečně pečuje o dítě migrujícího pracovníka, když toto dítě získává vzdělání v tomto státě, zaniká zletilostí tohoto dítěte, „ledaže dítě nadále potřebuje přítomnost a péči tohoto rodiče, aby mohlo pokračovat ve studiích a dokončit je“(14).
27. Soudní dvůr tedy již ve výše uvedeném rozsudku Teixeira podal principiální odpověď na první čtyři otázky položené předkládajícím soudem, když uvedl, že právo pobytu v hostitelském členském státě, jež svědčí rodiči, který o dítě migrujícího pracovníka skutečně pečuje, když toto dítě získává vzdělání v tomto státě, zaniká zletilostí tohoto dítěte, ledaže toto dítě nadále potřebuje přítomnost a péči tohoto rodiče.
28. Vzhledem k tomu, že Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, omezil své dotazy na situaci dítěte staršího 21 let, jelikož považoval za prokázané, že situace rodičů dětí, které nabyly zletilosti, ale nedosáhly 21 let, musí být posuzována stejně jako situace rodičů nezletilých dětí, je nezbytné zdůraznit, že takový předpoklad se jeví ve světle judikatury Soudního dvora jako nesprávný.
29. Je třeba připomenout, že právo pokračovat ve vzdělávání stanovené v článku 12 nařízení č. 1612/68 bylo v souladu s cíli integrace pracovníků a jejich dětí do sociálního života hostitelského členského státu vykládáno jako autonomní(15), z čehož Soudní dvůr zejména vyvodil, že se věkové omezení stanovené v bývalých článcích 10 a 11 uvedeného nařízení, zrušených směrnicí 2004/38, neuplatní(16).
30. Řešení zvolené Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Teixeira se tedy uplatní na dítě od okamžiku, kdy dosáhne zletilosti. I když dosažení zletilosti nemá vliv na původní práva dítěte, opačná zásada stanovená v tomto rozhodnutí pro odvozené právo rodiče, který o dítě skutečně pečuje, spočívá v zániku práva pobytu, přičemž prodloužení tohoto práva po dosažení zletilosti dítěte může být pouhou výjimkou. Tato zásada je vyvozena z domněnky schopnosti plnoletého dítěte pečovat o sebe, avšak tato domněnka je vyvratitelná, neboť může být předložen důkaz o trvání závislosti dítěte na rodiči.
31. Formulace použitá Soudním dvorem se mi jeví dostatečně jasná. Ukazuje, že právo pobytu rodiče dítěte, které získává vzdělání, je právem „podmíněným“, „ukončeným“, jehož prodloužení za hranici zletilosti dítěte může být připuštěno pouze tehdy, pokud je nezbytné pro ukončení vzdělávání dítěte. Zachování tohoto práva je tedy výsledkem přezkoumání nezbytnosti, které musí provést vnitrostátní orgány.
32. V tomto ohledu je třeba podotknout, že cíl vzdělávání, který se váže k zachování práva po dosažení zletilosti dítěte, odpovídá základu přiznanému tomuto právu judikaturou Soudního dvora, který vychází z užitečného účinku práva na vzdělání dítěte, které by mohlo být zbaveno veškerého smyslu, pokud by rodičům dítěte byla odmítnuta možnost osobně o ně během studií pečovat(17).
33. Vnitrostátní soudy tedy musí posoudit, zda dítě potřebuje přítomnost a péči rodiče pro pokračování ve studiu a jeho ukončení, právě ve světle tohoto cíle vzdělávání.
34. Určení, zda plnoleté dítě nadále potřebuje přítomnost a péči rodiče pro pokračování ve studiu a jeho ukončení, představuje podle mého názoru skutkovou otázku, kterou musí vnitrostátní soud vyjasnit s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem každého případu.
35. Dále jsem toho názoru, že Soudnímu dvoru nepřísluší odpovědět na první čtyři otázky, které by jej nutily k tomu, aby opustil území práva a vydal se do území skutkového stavu, což přísluší vnitrostátními soudu, jehož volnost při hodnocení důkazů, jež mu byly předloženy, nemůže ani nesmí být omezena vymezením přesných kritérií.
36. V tomto ohledu je třeba mít na paměti, že rozdílné faktory, které mohou být vzaty v úvahu, nepředstavují opravdová kritéria nebo podmínky, při jejichž neexistenci by odvozené právo pobytu nemohlo být získáno, ale spíše pouhé indicie, které umožňují prokázat, že dítě, i když dosáhlo zletilosti, nadále potřebuje přítomnost a péči rodiče.
37. Nelze sestavit vyčerpávající seznam těchto indicií, které nesmí být posuzovány odděleně, ale ve vzájemném spojení a musí být předmětem poměrného vážení.
38. Uvedu tedy pouze, že relevantní jsou podle mého názoru tři faktory uvedené předkládajícím soudem.
39. Jedním poznatkem, který je třeba vzít v úvahu, je prokázané trvání finanční závislosti dítěte, které dosáhlo zletilosti, na rodiči. Na rozdíl od stanoviska vlády Spojeného království mám za to, že domněnka, že rodič zajišťující péči o dítě může i nadále zajišťovat jeho finanční podporu ze třetí země, neodpovídá skutečnosti. Jak uvedl zástupce O. A. Alarape v ústním vyjádření, není vůbec zřejmé, že by rodič mohl najít ve své zemi původu nebo v jiné třetí zemi práci, za kterou by dostával odměnu srovnatelnou s odměnou, která mu v hostitelském členském státě umožňuje uspokojovat potřeby dítěte, které získává vzdělání. Není ostatně zřejmé ani to, jaký zájem by měl hostitelský členský stát na tom, že by zbavil studenta finanční podpory rodiny a vedl jej k tomu, aby využil systému sociální pomoci tohoto státu.
40. V úvahu lze vzít i stupeň citové blízkosti rodiče a plnoletého dítěte, aniž je nezbytné, aby tato citová podpora měla zvláštní kvalitu, rozsah nebo intenzitu(18).
41. Konečně kritérium společného bydliště může být zohledněno, ale nelze jej považovat za určující. I když Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, uvádí, že ve výše uvedeném rozsudku Baumbast a R Soudní dvůr rozhodl, že osoba skutečně pečující o dítě musí mít možnost pobývat s dítětem v hostitelském členském státě, podle mého názoru nepovýšil společné bydliště na podmínku získání práva pobytu, ale považoval pouze v této věci, která se týkala nezletilých dětí, za nespornou skutečnost, že rodič, který skutečně pečuje o děti, bydlí spolu s nimi. Za okolností věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Teixeira, které se, jak správně uvádí Evropská komise, více blíží projednávané věci, Soudní dvůr podmínil odvozené právo pobytu pouze „přítomností“ rodiče a poskytováním „péče“. Nejsem však toho názoru, že je možno a priori vyloučit, že dítě potřebuje přítomnost a péči rodičů, jen proto, že bylo nuceno opustit rodinné bydliště, aby mohlo pokračovat ve studiích a dokončit je.
42. Ve výsledku jsem názoru, že není namístě odpovídat na první čtyři otázky položené předkládajícím soudem, jelikož posouzení, zda je nezbytné, aby dítě migrujícího pracovníka po dosažení zletilosti nadále mohlo využívat přítomnosti a péče rodiče, který o něj skutečně pečuje, za účelem pokračování ve studiu a jeho ukončení, je skutkovou otázkou, která patří do výlučné pravomoci vnitrostátního soudu, který o ní musí rozhodnout v závislosti na konkrétních okolnostech daného případu.
B – K páté otázce
43. Podstatou páté otázky předkládajícího soudu je, zda dítě, které využívá práva na pokračování ve studiu podle článku 12 nařízení č. 1612/68, a rodič, který o něj skutečně pečuje, pokud jejich pobyt na území hostitelského členského státu na základě tohoto ustanovení trval déle než pět let, získávají právo trvalého pobytu podle směrnice 2004/38.
44. Podmínky nabytí práva trvalého pobytu rodinnými příslušníky občana Unie, kteří nemají státní příslušnost žádného členského státu, jsou stanoveny v čl. 16 odst. 2 a článcích 17 a 18 této směrnice.
45. Podle čl. 16 odst. 2 uvedené směrnice tyto osoby získají právo trvalého pobytu na území hostitelského členského státu za podmínky, že v tomto státě s občanem Unie nepřetržitě „legálně pobývají“ po dobu pěti let.
46. Odchylně od nezbytnosti pobývat nepřetržitě legálně s občanem Unie po dobu pěti let čl. 17 odst. 3 směrnice 2004/38 stanoví, že rodinní příslušníci zaměstnané osoby nebo osoby samostatně výdělečně činné mají právo trvalého pobytu v hostitelském členském státu bez ohledu na státní příslušnost, pokud občan Unie mohl sám nabýt práva trvalého pobytu před dosažením pěti let nepřerušeného pobytu tím, že prokázal, že dosáhl důchodového věku, přestal pracovat z důvodu trvalé pracovní neschopnosti nebo vykonává činnost v jiném členském státě a zároveň si ponechal své bydliště v hostitelském členském státě. Stejně tak, pokud občan Unie zemře před nabytím práva trvalého pobytu, mohou jeho rodinní příslušníci právo trvalého pobytu nabýt, jestliže pracovník pobýval na území hostitelského členského státu po dobu dvou let nebo byl‑li příčinou smrti pracovní úraz nebo nemoc z povolání nebo pozůstalý manžel nebo manželka ztratila státní příslušnost tohoto členského státu v důsledku sňatku s uvedeným pracovníkem.
47. Aniž jsou dotčena ustanovení článku 17 směrnice 2004/38, stanoví článek 18 této směrnice, že v případě smrti nebo odjezdu občana Unie, rozvodu, prohlášení manželství za neplatné nebo ukončení registrovaného partnerství nabývají rodinní příslušníci právo trvalého pobytu poté, co v hostitelském členském státě nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let, pokud splňují podmínky uvedené v čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 téže směrnice, které od dotyčných osob mimo jiné požadují, aby mohly před takovým nabytím prokázat, že samy splňují tytéž podmínky, jako jsou podmínky uvedené v čl. 7 odst. 1 písm. a), b) nebo d) uvedené směrnice.
48. Soudní dvůr upřesnil, které doby mohou být zohledněny pro získání práva trvalého pobytu stanoveného v článku 16 směrnice 2004/38.
49. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 7. října 2010, Lassal(19), který se týkal francouzské státní příslušnice, která byla „pracovnicí“ ve smyslu unijního práva v době od ledna 1999 do února 2005, uvedl, že získání práva trvalého pobytu nebylo před přijetím směrnice 2004/38 upraveno předpisy unijního práva přijatými k provedení článku 18 ES, měl však za to, že je třeba pro výpočet doby nepřerušeného pobytu pěti let nezbytné k získání práva trvalého pobytu vzít v úvahu nejen doby pobytu následující po dni, kdy musí být směrnice provedena, ale rovněž doby pobytu uskutečněné „v souladu s předpisy unijního práva“ před tímto datem.
50. Soudní dvůr následně upřesnil, že doby pobytu uskutečněné před 30. dubnem 2006 pouze na základě pobytové karty platně vydané podle směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství(20), aniž byly splněny podmínky pro nabytí jakéhokoli práva pobytu, nelze považovat za legální pobyt pro účely nabytí práva trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38(21).
51. Ve svém rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Ziolkowski a Szeja(22), měl Soudní dvůr při přezkumu struktury směrnice 2004/38 za to, že „pojem legálního pobytu, který je vyjádřen výrazem ,legálně pobývají‘ uvedeným v čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38, je třeba chápat jako pobyt v souladu s podmínkami stanovenými touto směrnicí, a zejména podmínkami stanovenými v čl. 7 odst. 1 této směrnice“(23), z čehož vyvodil, že u občana Unie, který na území hostitelského členského státu pobýval po více než pět let pouze na základě vnitrostátního práva tohoto státu, nelze mít za to, že získal právo trvalého pobytu.
52. Soudní dvůr tedy uznání práva trvalého pobytu podmínil dodržením podmínek stanovených článkem 7 směrnice 2004/38 pro prodloužení práva pobytu nad tři měsíce.
53. Uvedený článek 7 vyžaduje, aby dotyčné osoby prokázaly, že jsou zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými nebo že mají pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestaly zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, a jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika, nebo že jsou příslušníky již v hostitelském členském státě vytvořené rodiny osoby, která splňuje tyto podmínky.
54. Vláda Spojeného království a dánská vláda, jakož i Komise vykládají judikaturu Soudního dvora zcela jinak než sdružení AIRE Centre for Advice on Individual Rights in Europe(24) a O. A. Alarape.
55. Prvně uvedení z výše uvedeného rozsudku Ziolkowski a Szeja vyvozují, že státní příslušník třetího státu, který měl právo pobytu nepřetržitě po dobu pěti let na základě článku 12 nařízení č. 1612/68, nemůže pouze z této pouhé skutečnosti vyvozovat právo trvalého pobytu podle směrnice 2004/38.
56. V podstatě mají za to, že právo pobytu vycházející z článku 12 nařízení č. 1612/68 je opodstatněné pouze v rozsahu, ve kterém je nezbytné k tomu, aby bylo dítěti umožněno ukončit studium v hostitelském členském státě, že toto právo, odlišné od práva pobytu vycházejícího ze směrnice 2004/38, nesplňuje podmínky stanovené v článku 7 této směrnice a že určité doby pobytu uskutečněné na základě této směrnice nejsou brány v úvahu pro účely získání práva trvalého pobytu, pokud podmínky pro výkon výdělečné činnosti nebo vlastnictví dostatečných prostředků nejsou splněny(25).
57. AIRE Centre má naopak za to, že osoba, která měla právo pobytu na základě článku 12 nařízení č. 1612/68 nepřerušeně po dobu pěti let, získává právo trvalého pobytu v dotčeném členském státě obdobným použitím článku 16 směrnice 2004/38. AIRE Centre připomíná, že konečným cílem tohoto ustanovení je zajistit integraci pracovníků, kteří jsou občany Unie, a jejich rodin v hostitelském členském státě, a zdůrazňuje, že pobyt v délce pěti let je považován za dostatečný ukazatel určité integrace, na podporu tohoto názoru uvádí, že ustanovení nařízení č. 1612/68, která zůstala v platnosti po přijetí směrnice 2004/38, musí být považována spolu s touto směrnicí za legislativní celek a že obdobné uplatnění uvedeného čl. 16 odst. 2 vede k výsledku, ke kterému se snaží dojít Soudní dvůr, a sice jednotnému uplatňování unijního práva, které se vyhýbá nestálostem jednotlivých vnitrostátních právních systémů.
58. V ústním vyjádření při jednání O. A. Alarape, která se zcela ztotožnila s vyjádřením AIRE Centre, dodává, že neexistuje žádný důvod pro přehodnocení výše uvedené judikatury Lassal, ze které vyplývá zohlednění všech dob pobytu uskutečněných na základě předpisu předcházejícího směrnici 2004/38. Zdůrazňuje, že v projednávané věci existuje konkrétně pobyt před dubnem 2006, který tedy musí být vzat v úvahu, a uvádí, že není dán žádný důvod domnívat se, že pobyt považovaný za „legální“ před rokem 2006 by po tomto roce již legální nebyl. Má za to, že výše uvedený rozsudek Ziolkowski a Szeja byl vydán ve velmi odlišné situaci, ve které žalobce uplatňoval právo pobytu na základě svého vnitrostátního práva.
59. Podle O. A. Alarape by odepření postavení osoby s trvalým pobytem mělo odrazující účinek, protože by kvalifikace nabytá v hostitelském členském státě mohla ztratit užitek ve státě, jehož má dítě státní příslušnost, a dítě by se nemuselo cítit integrované, pokud by od začátku vědělo, že se nemůže nikdy stát osobou s trvalým pobytem, i když se bude po dlouho dobu vzdělávat.
60. Konečně podotýká, že jak její syn, tak ona sama v každém případě splňují kritéria článku 7 směrnice 2004/38.
61. Argumentace O. A. Alarape vychází tedy ze dvou domněnek, podle kterých výše uvedený rozsudek Ziolkowski a Szeja vyloučil doby pobytu uskutečněné na základě vnitrostátního práva a výše uvedený rozsudek Lassal umožnil zohlednění všech dob pobytu uskutečněných podle předpisu předcházejícího směrnici 2004/38.
62. Obě tyto domněnky jsou podle mého názoru nesprávné.
63. Mám totiž za to, že z výše uvedeného rozsudku Ziolkowski a Szeja jasně vyplývá, že Soudní dvůr odlišil doby pobytu, které umožňují nabytí práva trvalého pobytu, od dob, které to neumožňují, nikoliv v závislosti na původu práva, nýbrž v závislosti na jeho povaze. Jinými slovy, Soudní dvůr nepostavil unijní právo proti vnitrostátním právům, ale doby pobytu splňující podmínky hospodářské povahy uvedené v čl. 7 odst. 1 směrnice 2004/38 proti těm, které tyto podmínky nesplňují.
64. Soudní dvůr tak v odpovědi na první otázku položenou předkládajícím soudem uvedl, že v případě občana Unie, který pobýval na území hostitelského členského státu po více než pět let pouze na základě vnitrostátního práva, nelze mít za to, že nabyl právo trvalého pobytu, „pokud během tohoto pobytu nesplňoval podmínky uvedené v čl. 7 odst. 1 téže směrnice“(26), z čehož a contrario vyplývá, že pokud by dotčená osoba, i když pobývala na základě vnitrostátního práva, splnila i tyto podmínky, mohla právo trvalého pobytu získat.
65. Navíc v odpovědi na druhou otázku Soudní dvůr upřesnil, že pro účely nabytí práva trvalého pobytu musí být vzaty v úvahu doby pobytu uskutečněné na území členského státu státním příslušníkem třetího státu před vstupem tohoto státu do Evropské unie, pokud byly uskutečněny v souladu s podmínkami uvedenými v čl. 7 odst. 1 směrnice 2004/38. Již z povahy věci přitom tyto doby pobytu nemohly být uskutečněny jinak než na základě vnitrostátního práva hostitelského členského státu(27).
66. Ve světle uvedeného rozsudku, jehož řešení bylo převzato v rozsudku ze dne 6. září 2012, Czop a Punakova(28), je tedy jasné, že doba pobytu uskutečněná pouze na základě vnitrostátního práva, avšak za podmínek, které se shodují s podmínkami stanovenými směrnicí 2004/38, může být vzata v úvahu pro získání práva trvalého pobytu. V praxi se jedná o doby pobytu uskutečněné občanem Unie nebo jeho rodinným příslušníkem před provedením směrnice 2004/38 nebo státním příslušníkem třetího státu před přistoupení tohoto státu k Unii.
67. Dále je nutno určit, zda by naopak mohla být vzata v úvahu doba pobytu uskutečněná na základě unijního práva, při kterém však nebyly dodrženy podmínky článku 7 směrnice 2004/38.
68. Výše uvedený rozsudek Lassal, pokud je posuzován odděleně, by mohl být na první pohled uplatněn ve prospěch kladné odpovědi na tuto otázku, neboť pro účely získání práva trvalého pobytu připouští zohlednění všech dob pobytu uskutečněných „v souladu s unijními právními předpisy“ platnými přede dnem provedení směrnice 2004/38, aniž toto zohlednění omezuje na určité konkrétní případy, kdy starší právo již stanovilo právo trvalého pobytu.
69. Smysl uvedeného rozsudku musí však být posuzován s ohledem na skutkové okolnosti uvedené Soudním dvorem a upřesnění provedená výše uvedeným rozsudkem Ziolkowski a Szeja. Soudní dvůr uvedl, že T. Lassal byla „ ,pracovníkem‘ ve smyslu práva Unie“(29), z čehož vyplývá, že splňovala, před vstupem směrnice 2004/38 v platnost, podmínky totožné s těmi, které byly později stanoveny v článku 7 této směrnice. Ve světle výše uvedeného rozsudku Ziolkowski a Szeja není možné provést jinou analýzu než tu, že aby byl pobyt uskutečněný přede dnem provedení této směrnice legální, musí být v souladu s unijními právními předpisy, které podrobují právo pobytu podmínkám rovnocenným těm, které jsou stanoveny v článku 7 uvedené směrnice.
70. Zbývá ještě určit, zda skutečnost, že článek 12 nařízení č. 1612/68 tvoří spolu se směrnicí 2004/38 koherentní „legislativní celek“, vyžaduje obdobné použití článku 16 této směrnice.
71. Jádrem analýzy, kterou je třeba provést pro podání odpovědi na tuto otázku, je podle mého názoru uznání autonomní povahy práva pobytu judikaturou.
72. Autonomie práva pobytu může totiž být podnětem ke dvěma protichůdným úvahám.
73. Jak zdůrazňují vláda Spojeného království a dánská vláda, jakož i Komise, autonomní povaha práva pobytu založeného na článku 12 nařízení č. 1612/68 zřejmě brání tomu, aby se z tohoto práva obdobným použitím stal ekvivalent druhého stupně na progresivní stupnici integrace vytvořené směrnicí 2004/38, odpovídající pobytu delšímu než tři měsíce.
74. Argument vyplývající z autonomní povahy práva pobytu dítěte, které získává vzdělávání, však může být převrácen a může být navržena radikálně odlišná analýza. Toto právo pobytu bylo judikaturou osvobozeno od podmínky finančních prostředků a nemocenského pojištění, neboť je „založeno nikoli na […] hospodářské soběstačnosti, nýbrž na skutečnosti, že cíl nařízení č. 1612/68, a sice volný pohyb pracovníků, vyžaduje optimální podmínky pro začlenění rodiny pracovníka v hostitelském členském státě“(30). Jelikož děti a rodiče, které o ně pečují, mohou mít právo pobytu delšího než tři měsíce, které odpovídá právu stanovenému v článku 7 směrnice 2004/38, ale jehož výkon je nezávislý na podmínkách stanovených v tomto článku, představuje znovuzavedení těchto podmínek pro nabytí postavení osoby s trvalým pobytem paradox, o to závažnější, že zásada autonomie práva pobytu, jejímž záměrem je zvýhodnit dítě tím, že je osvobozeno od jakéhokoliv požadavku finanční nezávislosti, se obrací nakonec proti osobě, které této právo svědčí, jelikož jí uzavírá přístup k získání postavení osoby s trvalým pobytem(31).
75. Kromě toho je opětovné zavedení podmínky finanční nezávislosti pro prokázání dostatečné integrační vazby ve společnosti hostitelského členského státu sotva slučitelné s představou, že je právo pobytu přiznané migrujícím pracovníkům, jakož i jejich rodinným příslušníkům založeno na domněnce integrace vyplývající ze vstupu na trh práce. Poté, co Soudní dvůr připomněl rozdíl mezi migrujícími pracovníky a jejich rodinami na straně jedné a občany Unie, kteří nejsou hospodářsky činní, na straně druhé, zdůraznil v rozsudku ze dne 14. června 2012, Komise v. Nizozemsko(32), že pokud jde zejména o migrující pracovníky, vyplývá integrační vazba zejména ze skutečnosti, že migrující pracovník odvody pojistného na sociální zabezpečení v hostitelském členském státě z činnosti, kterou v něm vykonává, přispívá rovněž k financování sociálních politik tohoto členského státu a musí z nich mít prospěch za stejných podmínek jako tuzemští pracovníci(33).
76. Kdyby se integrační vazba nepresumovala, ale musela být prokázána, bylo by rovněž možné tvrdit, že se za dostatečný stupeň integrace pokládá skutečnost, že se dítě usídlilo v hostitelském členském státě jakožto rodinný příslušník migrujícího pracovníka, ukončilo v tomto státě základní i středoškolské vzdělání a poté pokračovalo ve vysokoškolském studiu.
77. I když citlivě vnímám argument vycházející ze skutečného stupně integrace v hostitelském členském státě, což mě vedlo k tomu, abych ve svém stanovisku předneseném ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Ziolkowski a Szeja, zahrnul do pojmu „legální pobyt“ doby pobytu uskutečněné pouze podle vnitrostátního práva, tím, že byl legální pobyt ve smyslu směrnice 2004/38 postaven na roveň oprávněnému pobytu., mám však ve světle tohoto rozsudku za to, že doby pobytu uskutečněné na základě článku 12 nařízení č. 1612/68 nesmí být pro účely získání postavení osoby s trvalým pobytem zohledněny.
78. Ve prospěch tohoto pojetí svědčí následující úvahy.
79. Zaprvé je skutečnost, že je nařízení č. 1612/68 založeno na domněnce integrace, nebo okolnost, že dítě získávající vzdělání bude ve většině případů moci prokázat skutečnou integrační vazbu v hostitelském členském státě, irelevantní z hlediska získání postavení osoby s trvalým pobytem.
80. Důvody výše uvedeného rozsudku Ziolkowski a Szeja lze podle mého názoru spatřovat v nezbytnosti zachovat rovnováhu, kterou chtěl unijní zákonodárce nastolit mezi požadavky volného pohybu a integrace na jedné straně a finančními zájmy členských států na straně druhé. Tato snaha o rovnováhu se projevuje přijetím koncepce vyžadující stupeň integrace, přičemž Soudní dvůr rozhodl, že „myšlenka integrace, na které se zakládá právo trvalého pobytu […], nesouvisí pouze s územními a časovými okolnostmi, ale i s kvalitativními prvky, jež mají spojitost se stupněm integrace v hostitelském členském státě“(34). Vzhledem k tomu, že „kvalita“ integrace se měří výlučně na základě podmínky finanční nezávislosti, domnívám se, že by bylo realističtější z toho vyvodit, že podmínky získání práva trvalého pobytu jsou v konečném důsledku nezávislé na stupni integrace žadatele v hostitelském členském státě.
81. Článek 12 nařízení č. 1612/68, jehož účelem je umožnit dítěti migrujícího pracovníka pokračovat ve studiu a ukončit jej, aby pracovník nebyl odrazen od výkonu volného pohybu, se přitom použije na děti bývalých migrujících pracovníků(35) a vyžaduje pouze to, aby dítě žilo se svými rodiči nebo s jedním z nich v členském státě v době, kdy v něm alespoň jeden z jeho rodičů pobýval v postavení pracovníka(36). Vazba na výkon hospodářské činnosti, o které se má za to, že umožňuje presumovat dostatečný stupeň integrace, se může v důsledku toho ukázat jako velmi slabá, zejména pokud občan Unie, od kterého dítě odvozuje svá práva, pracoval již před několika lety a po velmi krátkou dobu. Zdá se tedy normální požadovat od dětí získávajících vzdělání, aby samy splňovaly požadavky směrnice 2004/38.
82. Připustit zohlednění dob pobytu uskutečněných na základě článku 12 nařízení č. 1612/68 by mohlo bez platného důvodu vést k prohloubení rozdílu mezi dvěma kategoriemi nečinných osob, těch, které mohou získat práva jen za podmínky, že jsou finančně nezávislé, a těch, na které se tento požadavek nevztahuje z pouhého důvodu, že jejich právo pobytu vyplývá z práva pobytu migrujícího pracovníka.
83. Zadruhé se mi zohlednění dob pobytu uskutečněných na základě článku 12 nařízení č. 1612/68 nejeví být v souladu s obecnou systematikou ustanovení směrnice 2004/38 o podmínkách získání práva trvalého pobytu v případě zachování práva pobytu přes to, že došlo k událostem, které způsobují rodinným příslušníkům občana Unie ztrátu tohoto postavení.
84. Článek 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 směrnice 2004/38 sice rodinným příslušníkům občana Unie, kteří jsou státními příslušníky třetího státu, za určitých podmínek umožňuje získat autonomní právo pobytu v případě smrti nebo odjezdu občana Unie, rozvodu, prohlášení manželství za neplatné nebo ukončení registrovaného partnerství, doby ukončené na základě tohoto práva jsou však brány v úvahu pro získání práva trvalého pobytu pouze za podmínky, že tito rodinní příslušníci sami splňují požadované podmínky.
85. Ještě významnější je zjištění neexistence jakéhokoliv odkazu na získání práva trvalého pobytu v čl. 12 odst. 3 směrnice 2004/38, jehož účelem je právě upravit ve zvláštním případě odjezdu nebo smrti občana Unie postavení dětí, které jsou zapsány ve vzdělávacím zařízení, a postavení jejich rodičů, které o ně skutečně pečují.
86. Toto ustanovení stanoví, že navzdory odjezdu nebo smrti občana Unie se zachovává právo pobytu dětí a rodičů, kteří o ně skutečně pečují, bez ohledu na jejich státní příslušnost, „pobývají-li tyto děti v hostitelském členském státě a jsou zapsány ve vzdělávacím zařízení za účelem studia, [až do ukončení studia] [(37)]“.
87. Účel článku 12 odst. 3 směrnice 2004/38 ozřejmuje návrh směrnice předložený Komisí dne 23. května 2001(38), který uvádí, že „tento odstavec legislativně zakotvuje zásadu vyplývající z rozsudku Soudního dvora ze dne 15. května 1989 ve spojených věcech [Echternach a Moritz 389/87 a 390/87(39)] a týká se postavení dětí občana Unie, které nemají státní příslušnost žádného členského státu a které studují a začlenily se do vzdělávacího systému hostitelského členského státu a které by se mohly obtížně začlenit do nového vzdělávacího systému z jazykových, kulturních nebo jiných důvodů: tyto osoby by mohly být penalizovány tím, že rodič, občan Unie, opustil území hostitelského členského státu z profesních nebo jiných důvodů. Toto právo pobytu, které může být omezeno na dobu studia, podléhá podmínce, aby byly děti zapsány ve vzdělávacím zařízení středoškolského nebo vyššího stupně, a to proto, že právě v tomto stupni studia je začlenění do nového vzdělávacího systému obtížnější“(40).
88. I když nezakládá autonomní a úplné právo pobytu rovnocenné s právem pobytu podle článku 12 nařízení č. 1612/68(41), je čl. 12 odst. 3 směrnice 2004/38, který názorně vysvětluje zvláštní význam, který tato směrnice přikládá situaci dětí, které studují v hostitelském členském státě, a rodičů, kteří o ně pečují(42), přímo inspirován judikaturou, kterou se snaží konsolidovat, byť jen částečně.
89. Článek 18 směrnice 2004/38, který upravuje získání práva trvalého pobytu rodinnými příslušníky, kteří nemají státní příslušnost žádného členského státu, se přitom týká pouze rodinných příslušníků občana Unie uvedených v čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 této směrnice, s výjimkou dětí zapsaných do vzdělávacích zařízení podle čl. 12 odst. 3 uvedené směrnice, které tedy nemohou právo trvalého pobytu získat.
90. Pokud by tedy doby pobytu uskutečněné na základě článku 12 nařízení č. 1612/68 byly vzaty v úvahu pro účely získání postavení osoby s trvalým pobytem, vyplynul by z toho těžko odůvodnitelný rozdílný režim.
91. Dítě, které pobývalo po dobu čtyř let s otcem, občanem Unie, který nevykonává hospodářskou činnost, ale disponuje dostatečnými prostředky a zdravotním pojištěním, by tak nemohlo získat postavení osoby s trvalým pobytem po smrti otce, i když se po několik let vzdělávalo na území hostitelského členského státu, zatímco by dítě manžela nebo manželky občana Unie, který se rozvedl a opustil rodinu po šesti měsících práce v jiném členském státě, mohlo požadovat zohlednění dob pobytu odpovídajících době jeho vzdělávání.
92. V konečném výsledku, ačkoli se právo pobytu podle článku 12 nařízení č. 1612/68, i když svůj původ vyvozuje ze situaci rodiče jako migrujícího pracovníka, od něj oddělilo, aby se tak kromě jiných důsledků vyhnulo podmínce finanční nezávislosti, mám za to, že podle výkladu pojmu „legální pobyt“ Soudním dvorem nemůže být toto osvobození vztaženo i na získání postavení osoby s trvalým pobytem .
93. Toto řešení jistě přináší nevýhody pro osoby, jejichž práva vyplývají výlučně z článku 12 nařízení č. 1612/68, které nemohou jinak prokázat, že splňují podmínky stanovené v článku 7 směrnice 2004/38. Situace těchto osob po ukončení studia, které se mimoto budou snažit prodlužovat, se stane nejistou, neboť mohou být vystaveny opatřením vedoucím k vyhoštění, i když výkon těchto opatření může podléhat by přezkumu přiměřenosti ve vztahu k porušení jejich práva na soukromý a rodinný život.
94. Není však nelogické se domnívat, že význam práv, které s sebou nese postavení osoby s trvalým pobytem, které, jakmile bylo získáno, zakládá bezpodmínečný nárok na sociální pomoc, musí být vyvážen přísností podmínek stanovených pro jeho získání. Stanovení přísných, ale jasných podmínek získání tohoto postavení odpovídá nepochybně požadavku právní jistoty, který by byl vážně ohrožen, pokud by Soudní dvůr zpochybnil svou zcela nedávnou judikaturu vyplývající z výše uvedeného rozsudku Ziolkowski a Szeja.
95. Z těchto důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr na pátou otázku položenou předkládajícím soudem odpověděl, že doby pobytu uskutečněné pouze na základě článku 12 nařízení č. 1612/68, nemohou být vzaty v úvahu pro účely získání práva trvalého pobytu, pokud nebyly splněny podmínky uvedené v čl. 7 odst. 1 směrnice 2004/38.
II – Závěry
96. Vzhledem k výše uvedeným úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr na pátou předběžnou otázku položenou Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, odpověděl následovně:
„Doby pobytu uskutečněné pouze na základě článku 12 nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství, nejsou‑li splněny podmínky stanovené v čl. 7 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, nesmí být vzaty v úvahu pro účely získání práva trvalého pobytu stanoveného touto směrnicí.“