Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Achtste kamer)
18 april 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Onderdaan van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland die in een lidstaat verblijft – Artikelen 20 en 22 VWEU – Actief en passief kiesrecht bij verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf – Artikel 50 VEU – Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie – Gevolgen van de terugtrekking van een lidstaat uit de Unie – Schrapping van de kiezerslijsten in de lidstaat van verblijf – Artikel 39 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Geldigheid van besluit (EU) 2020/135”
In zaak C‑716/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de tribunal judiciaire d’Auch (rechter in eerste aanleg Auch, Frankrijk) bij beslissing van 15 november 2022, ingekomen bij het Hof op 23 november 2022, in de procedure
EP
tegen
Préfet du Gers,
Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE),
in tegenwoordigheid van:
Commune de Thoux, vertegenwoordigd door de burgemeester van Thoux,
wijst
HET HOF (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: N. Piçarra, kamerpresident, N. Jääskinen (rapporteur) en M. Gavalec, rechters,
advocaat-generaal: A. M. Collins,
griffier: N. Mundhenke, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 november 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– EP, vertegenwoordigd door J.‑N. Caubet-Hilloutou en J. Fouchet, avocats,
– de Franse regering, vertegenwoordigd door B. Fodda, J. Illouz, E. Leclerc en S. Royon als gemachtigden,
– de Roemeense regering, vertegenwoordigd door E. Gane, O.‑C. Ichim en A. Wellman als gemachtigden,
– de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Bauer, J. Ciantar en R. Meyer als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door H. Krämer, E. Montaguti en A. Spina als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van besluit (EU) 2020/135 betreffende de sluiting van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 1) en de uitlegging van dat besluit, van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 7), dat is vastgesteld op 17 oktober 2019 en in werking getreden op 1 februari 2020 (hierna: „terugtrekkingsakkoord”), van artikel 6, lid 3, VEU en van artikel 1 van de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, die is gehecht aan besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 20 september 1976 (PB 1976, L 278, blz. 1), zoals gewijzigd bij besluit 2002/772/EG, Euratom van de Raad van 25 juni 2002 en van 23 september 2002 (PB 2002, L 283, blz. 1; hierna: „verkiezingsakte”), van de artikelen 1, 7, 11, 21, 39, 41 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), en van de arresten van 12 september 2006, Spanje/Verenigd Koninkrijk (C‑145/04, EU:C:2006:543), en 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449; hierna: „Préfet du Gers I”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds EP, een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk die sinds 1984 in Frankrijk verblijft, en anderzijds de préfet du Gers (prefect van het departement Gers, Frankrijk) en het Institut national de la statistique et des études économiques (nationaal instituut voor de statistiek en economische studies, Frankrijk; hierna: „INSEE”) naar aanleiding van de schrapping van EP van de kiezerslijsten in Frankrijk en de weigering om haar opnieuw in te schrijven op de desbetreffende speciale kiezerslijst.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
VEU en VWEU
3 Artikel 6, lid 3, VEU luidt:
„De grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het [op 4 november 1950 te Rome ondertekende] Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [(EVRM)] en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, maken als algemene beginselen deel uit van het recht van de Unie.”
4 Artikel 9 VEU luidt als volgt:
„[...] Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap en treedt niet in de plaats daarvan.”
5 Artikel 50 VEU bepaalt:
„1. Een lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen besluiten zich uit de Unie terug te trekken.
2. De lidstaat die besluit zich terug te trekken, geeft kennis van zijn voornemen aan de Europese Raad. In het licht van de richtsnoeren van de Europese Raad sluit de Unie na onderhandelingen met deze staat een akkoord over de voorwaarden voor zijn terugtrekking, waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van die staat met de Unie. Over dat akkoord wordt onderhandeld overeenkomstig artikel 218, lid 3, [VWEU]. Het akkoord wordt namens de Unie gesloten door de Raad [van de Europese Unie], die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit, na goedkeuring door het Europees Parlement.
3. De Verdragen zijn niet meer van toepassing op de betrokken staat met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de in lid 2 bedoelde kennisgeving, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.
[...]”
6 Artikel 18, eerste alinea, VWEU luidt als volgt:
„Binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, is elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden.”
7 Artikel 20 VWEU luidt als volgt:
„1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
[...]
b) het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
[...]”
8 Artikel 22 VWEU bepaalt:
„1. Iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, bezit het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. [...]
2. [...] [I]edere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, [heeft] het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. [...]”
Handvest
9 Artikel 39 van het Handvest, met als opschrift „Actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement”, bepaalt in lid 1:
„Iedere burger van de Unie heeft actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijf houdt, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.”
Terugtrekkingsakkoord
10 Het terugtrekkingsakkoord is namens de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) goedgekeurd bij besluit 2020/135.
11 Deel een van dit akkoord, met het opschrift „Gemeenschappelijke bepalingen”, bestaat uit de artikelen 1 tot en met 8. Artikel 2, onder c) en e), van dit akkoord luidt als volgt:
„Voor de toepassing van dit akkoord wordt verstaan onder:
[...]
c) ‚burger van de Unie’: eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit;
[...]
e) ‚overgangsperiode’: de in artikel 126 vastgestelde periode”.
12 Deel twee van het terugtrekkingsakkoord, met het opschrift „Rechten van de burgers”, bestaat uit de artikelen 9 tot en met 39. Artikel 9, onder c) en d), van dit akkoord bepaalt:
„Voor de toepassing van dit deel, en onverminderd titel III, wordt verstaan onder:
[...]
c) ‚gastland’:
i) met betrekking tot burgers van de Unie en hun familieleden: het Verenigd Koninkrijk wanneer zij daar voor het eind van de overgangsperiode overeenkomstig het recht van de Unie hun recht op verblijf hebben uitgeoefend en daarna hun verblijf daar voortzetten;
ii) met betrekking tot burgers van het Verenigd Koninkrijk en hun familieleden: de lidstaat waarin zij voor het eind van de overgangsperiode overeenkomstig het recht van de Unie hun recht op verblijf hebben uitgeoefend en waarin zij ook daarna hun verblijf voortzetten;
d) ‚land van beroepsactiviteit’:
i) met betrekking tot burgers van de Unie: het Verenigd Koninkrijk wanneer zij daar voor het eind van de overgangsperiode als grensarbeider een economische activiteit hebben uitgeoefend en deze activiteit daar daarna voortzetten;
ii) met betrekking tot burgers van het Verenigd Koninkrijk: een lidstaat waarin zij voor het eind van de overgangsperiode als grensarbeider een economische activiteit hebben uitgeoefend en waarin zij deze activiteit daarna voortzetten”.
13 Artikel 10 van dit akkoord, met als opschrift „Personele werkingssfeer”, bepaalt:
„1. Onverminderd titel III is dit deel van toepassing op de volgende personen:
a) burgers van de Unie die overeenkomstig het recht van de Unie voor het eind van de overgangsperiode in het Verenigd Koninkrijk hun recht op verblijf hebben uitgeoefend en daarna hun verblijf daar voortzetten;
b) burgers van het Verenigd Koninkrijk die overeenkomstig het recht van de Unie voor het eind van de overgangsperiode in een lidstaat hun recht op verblijf hebben uitgeoefend en daar ook daarna hun verblijf voortzetten;
[...]”
14 Artikel 12 van het terugtrekkingsakkoord, met als opschrift „Non-discriminatie”, bepaalt:
„Binnen de werkingssfeer van dit deel en onverminderd eventuele daarin vervatte specifieke bepalingen is ten aanzien van de in artikel 10 van dit akkoord bedoelde personen elke discriminatie op grond van nationaliteit in de zin van artikel 18, eerste alinea, VWEU, in het gastland en het land van beroepsactiviteit verboden.”
15 De artikelen 13 tot en met 39 van dit akkoord omvatten de bepalingen waarin de inhoud van de rechten van de in het tweede deel van het akkoord bedoelde personen wordt gepreciseerd.
16 Artikel 126 van dit akkoord, met als opschrift „Overgangsperiode”, luidt als volgt:
„Op de datum van inwerkingtreding van dit akkoord begint een overgangs- of uitvoeringsperiode, die eindigt op 31 december 2020.”
17 Artikel 127 van het terugtrekkingsakkoord, met als opschrift „Omvang van de overgang”, bepaalt:
„1. Tenzij in dit akkoord anders is bepaald, is tijdens de overgangsperiode het recht van de Unie van toepassing op en in het Verenigd Koninkrijk.
De volgende bepalingen van de Verdragen en door de instellingen, organen en instanties van de Unie vastgestelde handelingen zijn echter tijdens de overgangsperiode niet van toepassing op en in het Verenigd Koninkrijk:
[...]
b) artikel 11, lid 4, VEU, artikel 20, lid 2, onder b), artikel 22 en artikel 24, eerste alinea, VWEU, de artikelen 39 en 40 van het [Handvest], en de op basis van die bepalingen vastgestelde handelingen.
[...]
6. Tenzij anders is bepaald in dit akkoord, worden verwijzingen naar de lidstaten in het krachtens lid 1 toepasselijke recht van de Unie, met inbegrip van de wijze waarop het door de lidstaten ten uitvoer wordt gelegd en toegepast, tijdens de overgangsperiode zodanig begrepen dat deze het Verenigd Koninkrijk omvatten.”
18 Dit akkoord is krachtens artikel 185 ervan in werking getreden op 1 februari 2020. Voorts volgt uit de vierde alinea van dat artikel dat deel twee van dit akkoord van toepassing is vanaf het einde van de overgangsperiode.
Verkiezingsakte
19 Artikel 1 van de verkiezingsakte luidt:
„1. In alle lidstaten worden de leden van het Europees Parlement volgens een stelsel van evenredige vertegenwoordiging, hetzij volgens het lijstenstelsel, hetzij volgens het stelsel van één overdraagbare stem, gekozen.
2. De lidstaten kunnen het uitbrengen van voorkeurstemmen toestaan, overeenkomstig de bepalingen die zij vastleggen.
3. De leden van het Europees Parlement worden gekozen door middel van rechtstreekse, algemene, vrije en geheime verkiezingen.”
20 Artikel 7, eerste alinea, van de verkiezingsakte bepaalt dat, behoudens de bepalingen van die akte, voor de verkiezingsprocedure in elke lidstaat de nationale bepalingen gelden.
Frans recht
21 Artikel 2 van loi no 77‑729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen (wet nr. 77‑729 van 7 juli 1977 betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement) (JORF van 8 juli 1977, blz. 3579), zoals gewijzigd bij wet nr. 2018‑509 van 25 juni 2018 (JORF van 26 juni 2018, tekst nr. 1) (hierna: „wet nr. 77‑729”), bepaalt:
„De verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement waarin is voorzien in de [verkiezingsakte], die van toepassing is krachtens de loi no 77‑680 du 30 juin 1977 [autorisant l’approbation des dispositions annexées à la décision du Conseil des communautés européennes du 20 septembre 1976 et relatives à l’élection des représentants au Parlement européen (wet nr. 77‑680 van 30 juni 1977 houdende goedkeuring van de bepalingen in de bijlage bij het besluit van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 20 september 1976 betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement) (JORF van 1 juli 1977, blz. 3479)], is geregeld in titel I van boek I van het kieswetboek en de bepalingen van de volgende hoofdstukken. De in artikel L. 118‑2, eerste alinea, van het kieswetboek bedoelde termijn van twee maanden wordt verlengd tot vier maanden.
Franse kiezers die in een andere staat van de Europese Unie wonen, nemen echter niet deel aan de verkiezingen in Frankrijk, noch aan de verkiezingen die worden georganiseerd onder de voorwaarden van artikel 23 van deze wet, indien zij hun stemrecht mogen uitoefenen bij de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement in hun staat van verblijf.”
22 Artikel 2‑1 van wet nr. 77‑729 bepaalt:
„Onderdanen van een andere lidstaat van de Europese Unie dan Frankrijk die op Frans grondgebied verblijven, kunnen onder dezelfde voorwaarden als de Franse kiezers deelnemen aan de verkiezing van de vertegenwoordigers van Frankrijk in het Europees Parlement, onder voorbehoud van de bijzondere bepalingen die voor hen in deze wet zijn vastgesteld.
De in de eerste alinea bedoelde personen worden gelijkgesteld met ingezetenen van Frankrijk indien zij daar hun werkelijke verblijfplaats hebben of indien hun verblijf ononderbroken is.”
23 Artikel 2‑2 van wet nr. 77‑729 bepaalt:
„Om hun kiesrecht te kunnen uitoefenen worden de in artikel 2‑1 bedoelde personen op hun verzoek op een speciale kiezerslijst ingeschreven. Zij kunnen een verzoek tot inschrijving indienen indien zij in hun staat van herkomst kiesgerechtigd zijn en – afgezien van de Franse nationaliteit – aan de wettelijke voorwaarden voldoen om in Frankrijk kiesgerechtigd te zijn en op een kiezerslijst te worden ingeschreven.”
24 Krachtens artikel L. 16, lid III, 2°, van het kieswetboek, zoals gewijzigd bij wet nr. 2016‑1048 van 1 augustus 2016 tot herziening van de voorwaarden voor inschrijving op de kiezerslijsten (JORF van 2 augustus 2016, tekst nr. 3), is het INSEE belast met het schrappen van overleden en niet langer kiesgerechtigde personen uit het kiesregister.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
25 EP, een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk, verblijft sinds 1984 in Frankrijk en is gehuwd met een Franse onderdaan. Zij heeft niet de Franse nationaliteit aangevraagd of verkregen.
26 Als gevolg van de inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord op 1 februari 2020 heeft het INSEE EP met ingang van die datum geschrapt van de kiezerslijsten in Frankrijk. Zij heeft dus niet kunnen deelnemen aan de gemeenteraadsverkiezingen van 15 maart 2020.
27 Op 6 oktober 2020 heeft EP verzocht om opnieuw te worden ingeschreven op de speciale kiezerslijst voor niet-Franse onderdanen van de Unie.
28 Bij besluit van 7 oktober 2020 heeft de burgemeester van de gemeente Thoux (Frankrijk) dat verzoek afgewezen.
29 Op 9 november 2020 heeft EP tegen dat besluit beroep ingesteld bij de tribunal judiciaire d’Auch (rechter in eerste aanleg Auch, Frankrijk), de verwijzende rechter. Deze rechter heeft het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over het actief en passief kiesrecht van onderdanen van het Verenigd Koninkrijk bij de in Frankrijk georganiseerde Europese en gemeenteraadsverkiezingen. Het Hof heeft zich uitgesproken bij arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I (C‑673/20, EU:C:2022:449).
30 Naar aanleiding van dat arrest heeft EP de verwijzende rechter verzocht om opnieuw een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen bij het Hof zodat het uitspraak kan doen over de vraag omtrent de geldigheid van het terugtrekkingsakkoord in de specifieke context van de verkiezingen voor het Europees Parlement.
31 EP erkent dat uit het arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I (C‑673/20, EU:C:2022:449), volgt dat onderdanen van het Verenigd Koninkrijk het Europees burgerschap en het actief en passief kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen in hun lidstaat van verblijf hebben verloren.
32 Voor de verwijzende rechter voert EP aan dat het Hof zich nog niet heeft uitgesproken over het actief en passief kiesrecht van onderdanen van het Verenigd Koninkrijk bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in hun lidstaat van verblijf en dat in deze context rekening moet worden gehouden met het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 18 februari 1999, Matthews tegen het Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:1999:0218JUD002483394), en met het arrest van het Hof van 12 september 2006, Spanje/Verenigd Koninkrijk (C‑145/04, EU:C:2006:543).
33 Volgens de verwijzende rechter blijkt uit die arresten dat een persoon die een vaste verblijfplaats op het grondgebied van de Unie heeft, kan worden geacht te vallen onder een „wetgevende macht”, in casu de Europese wetgevende macht. In deze context moeten de maatregelen die de lidstaten kunnen nemen om het stemrecht te beperken evenredig zijn aan het nagestreefde doel, zonder dit recht in zijn kern aan te tasten en het van zijn doeltreffendheid te beroven. De toepassing van de bepalingen van het terugtrekkingsakkoord tast in het onderhavige geval op onevenredige wijze het fundamentele kiesrecht van EP aan, aldus die rechter.
34 In die omstandigheden heeft de tribunal judiciaire d’Auch de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Is besluit [2020/135] gedeeltelijk ongeldig omdat [het terugtrekkingsakkoord] de artikelen 1, 7, 11, 21, 39 en 41 van het [Handvest], artikel 6, lid 3, [VEU] en het evenredigheidsbeginsel van artikel 52 van [het] Handvest schendt, voor zover dit akkoord geen bepaling bevat om het kiesrecht voor de Europese verkiezingen te kunnen behouden voor de onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer en vrije vestiging in een andere lidstaat, ongeacht of deze lidstaat de dubbele nationaliteit toestaat, met name voor zij die, omdat zij al meer dan vijftien jaar op het grondgebied van een andere lidstaat verblijven, onderworpen zijn aan de wettelijke „15-jaarregel” (15 year rule) van het Verenigd Koninkrijk, zodat hierdoor degenen die niet het recht hadden om zich – door te stemmen – te verzetten tegen het verlies van hun Unieburgerschap, en ook diegenen die aan de kroon van het Verenigd Koninkrijk trouw hebben gezworen, nu elk kiesrecht is ontnomen?
2) Moeten besluit [2020/135], [het terugtrekkingsakkoord], artikel 1 van de [verkiezingsakte], het arrest [van 12 september 2006, Spanje/Verenigd Koninkrijk (C‑145/04, EU:C:2006:543)], de artikelen 1, 7, 11, 21, 39 en 41 van het Handvest, artikel 6, lid 3, VEU, en het arrest [van 9 juni 2022, Préfet du Gers I (C‑673/20, EU:C:2022:449)] aldus worden uitgelegd dat op grond daarvan het actief en passief kiesrecht bij de Europese verkiezingen in een lidstaat is ontnomen aan voormalige Unieburgers die gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer en vrije vestiging op het grondgebied van de Europese Unie, en meer in het bijzonder voormalige Unieburgers die geen enkel kiesrecht meer hebben doordat hun privé-, familie- en gezinsleven zich al meer dan vijftien jaar op het grondgebied van de Unie afspeelt, en die zich niet hebben kunnen verzetten – door te stemmen – tegen de terugtrekking van hun lidstaat uit de Europese Unie, welke terugtrekking het verlies van hun Unieburgerschap heeft meegebracht?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Tweede vraag
35 Met de tweede vraag die als eerste moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het terugtrekkingsakkoord, gelezen in het licht van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het sinds de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie op 1 februari 2020 zo is dat onderdanen van deze staat die vóór het einde van de overgangsperiode hun recht om in een lidstaat te verblijven hebben uitgeoefend, niet langer het actief en passief kiesrecht genieten bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in hun lidstaat van verblijf.
36 Om te beginnen moet worden vastgesteld dat EP in casu niet de nationaliteit van een lidstaat bezit en dus geen burger van de Unie is in de zin van artikel 9 VEU of artikel 2, onder c), van het terugtrekkingsakkoord. Zij heeft daarentegen haar recht van verblijf in een lidstaat uitgeoefend vóór het einde van de overgangsperiode, die overeenkomstig artikel 2, onder e), van dat akkoord, gelezen in samenhang met artikel 126 ervan, liep van 1 februari tot en met 31 december 2020.
37 Het Hof heeft in punt 83 van zijn arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I (C‑673/20, EU:C:2022:449), reeds geoordeeld dat de artikelen 9 en 50 VEU en de artikelen 20 tot en met 22 VWEU, gelezen in samenhang met het terugtrekkingsakkoord, aldus moeten worden uitgelegd dat onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die vóór het einde van de overgangsperiode hun recht van verblijf in een lidstaat hebben uitgeoefend, sinds de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie op 1 februari 2020 niet langer de hoedanigheid van Unieburger hebben en meer in het bijzonder niet langer het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van hun verblijf genieten uit hoofde van artikel 20, lid 2, onder b), VWEU en artikel 22 VWEU, ook al wordt hun volgens het recht van de staat waarvan zij onderdaan zijn, eveneens het kiesrecht bij de verkiezingen in die staat ontzegd.
38 Derhalve moet worden vastgesteld of deze uitlegging ook geldt voor het actief en passief kiesrecht van onderdanen van het Verenigd Koninkrijk zoals EP wat de verkiezingen voor het Europees Parlement in hun lidstaat van verblijf betreft.
39 In dit verband zij er in de eerste plaats op gewezen dat het burgerschap van de Unie overeenkomstig artikel 9 VEU en artikel 20 VWEU het bezit van de nationaliteit van een lidstaat vereist (zie in die zin arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punten 46‑48).
40 Artikel 20, lid 2, VWEU en de artikelen 21 en 22 VWEU verbinden een reeks rechten aan de hoedanigheid van Unieburger, die volgens vaste rechtspraak de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten moet zijn (zie in die zin arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punten 49 en 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, genieten krachtens artikel 20, lid 2, onder b), VWEU en artikel 22, lid 2, VWEU met name het actief en het passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in hun lidstaat van verblijf. Ook artikel 39 van het Handvest erkent dit recht. Geen van deze bepalingen verleent dit recht echter aan onderdanen van derde landen.
42 Zoals het Hof al heeft geoordeeld, kan een particulier die zijn recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van een andere lidstaat heeft uitgeoefend op een ogenblik waarop de staat waarvan hij onderdaan is, nog een lidstaat was, aan die omstandigheid niet het recht ontlenen om de hoedanigheid van Unieburger en alle rechten die het VWEU daaraan verbindt te behouden indien hij door de terugtrekking van zijn staat van herkomst uit de Unie niet langer de nationaliteit van een lidstaat bezit (arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 52).
43 Aangezien de Unieverdragen op grond van artikel 50, lid 3, VEU met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord, te weten l februari 2020, niet meer van toepassing zijn op het Verenigd Koninkrijk hebben de onderdanen van deze staat vanaf die datum de hoedanigheid van Unieburger verloren. Als gevolg hiervan genieten zij niet langer het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van hun verblijf uit hoofde van artikel 20, lid 2, onder b), VWEU en artikel 22 VWEU (zie in die zin arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punten 55 en 58), noch het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat.
44 Gezien de vragen van de verwijzende rechter moet ten eerste worden opgemerkt dat aan deze conclusie niet wordt afgedaan door de omstandigheid dat een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk zoals EP het kiesrecht in het Verenigd Koninkrijk wordt ontzegd op grond van een regel van het recht van die staat volgens welke een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk die meer dan vijftien jaar in het buitenland verblijft niet meer het recht heeft om in die staat aan de verkiezingen deel te nemen.
45 Die regel vloeit immers voort uit een kiesrechtelijke keuze van deze voormalige lidstaat, die thans een derde staat is. Bovendien is het verlies door onderdanen van die staat van de hoedanigheid van Unieburger, en dus van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf, een automatisch gevolg van de soevereine beslissing van het Verenigd Koninkrijk om zich op grond van artikel 50, lid 1, VEU uit de Unie terug te trekken en dus een derde staat te worden. Derhalve zijn noch de bevoegde autoriteiten noch de rechterlijke instanties van de lidstaten verplicht om de gevolgen voor de betrokkene van het verlies van de hoedanigheid van Unieburger te onderwerpen aan een individuele evenredigheidstoetsing (zie in die zin arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punten 59‑62).
46 Ten tweede bevestigt ook artikel 1, lid 1, van de verkiezingsakte, gelezen in samenhang met artikel 7 ervan, dat de leden van het Europees Parlement worden gekozen op de wijze die in dat artikel 1 nader is bepaald. Een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk zoals EP kan zich bijgevolg na de terugtrekking van die staat uit de Unie niet op dat artikel 1 beroepen om in zijn lidstaat van verblijf het kiesrecht te genieten bij de verkiezingen voor het Europees Parlement.
47 In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat net als bij het actief en passief kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I (C‑673/20, EU:C:2022:449), het terugtrekkingsakkoord geen bepaling bevat waarbij aan onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die overeenkomstig het Unierecht vóór het einde van de overgangsperiode hun recht op verblijf hebben uitgeoefend in een lidstaat, het actief en passief kiesrecht wordt toegekend bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in hun lidstaat van verblijf.
48 Vanaf 1 februari 2020 waren de lidstaten dus niet langer gehouden om onderdanen van het Verenigd Koninkrijk voor de toepassing van artikel 20, lid 2, onder b), VWEU, artikel 22 VWEU en de artikelen 39 en 40 van het Handvest gelijk te stellen met onderdanen van een lidstaat, zodat zij ook niet langer verplicht waren om onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die op hun grondgebied verblijven het actief en passief kiesrecht bij verkiezingen voor het Europees Parlement en gemeenteraadsverkiezingen toe te kennen, welk recht door die bepalingen wordt toegekend aan personen die als onderdaan van een lidstaat de hoedanigheid van Unieburger hebben (arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 71).
49 Aan deze uitlegging van het terugtrekkingsakkoord kan niet worden afgedaan door de verschillende bepalingen van primair Unierecht of de rechtspraak die door de verwijzende rechter zijn aangehaald.
50 In dit verband dient er om te beginnen op te worden gewezen dat hoewel de door het EVRM gewaarborgde grondrechten, zoals artikel 6, lid 3, VEU bevestigt, als algemene beginselen deel uitmaken van het recht van de Unie en hoewel artikel 52, lid 3, van het Handvest bepaalt dat rechten uit het Handvest die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door dit verdrag aan worden toegekend, het EVRM, zolang de Unie er geen partij bij is, geen formeel in de rechtsorde van de Unie opgenomen rechtsinstrument is (arrest van 16 juli 2020, Facebook Ireland en Schrems, C‑311/18, EU:C:2020:559, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51 Gelet daarop heeft het Hof geoordeeld dat de uitlegging van het Unierecht en het onderzoek van de geldigheid van de Uniehandelingen dienen plaats te vinden aan de hand van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten (arrest van 16 juli 2020, Facebook Ireland en Schrems, C‑311/18, EU:C:2020:559, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52 Na deze preciseringen dient er ten eerste wat het in artikel 21 van het Handvest en artikel 18, eerste alinea, VWEU neergelegde beginsel van non-discriminatie betreft, aan te worden herinnerd dat het in artikel 12 van het terugtrekkingsakkoord neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit in de zin van artikel 18, eerste alinea, VWEU, in het gastland als bedoeld in artikel 9, onder c), van dit akkoord en het land van beroepsactiviteit als omschreven in artikel 9, onder d), ervan, volgens de bewoordingen van artikel 12 van dat akkoord van toepassing is op deel twee daarvan (arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 76).
53 Vastgesteld moet worden dat, net als het geval was bij het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van verblijf van de in artikel 10, onder b), van het terugtrekkingsakkoord bedoelde onderdanen van het Verenigd Koninkrijk, het actief en passief kiesrecht van deze onderdanen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement niet binnen de werkingssfeer van deel twee van dit akkoord valt.
54 Een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk zoals EP, die zijn recht om overeenkomstig het Unierecht in een lidstaat te verblijven heeft uitgeoefend vóór het einde van de overgangsperiode en die zijn verblijf er daarna heeft voortgezet, kan zich dus niet met succes op het in punt 52 van het onderhavige arrest genoemde discriminatieverbod of op artikel 21 van het Handvest beroepen om het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft af te dwingen, welk recht hem is ontnomen als gevolg van de soevereine beslissing van het Verenigd Koninkrijk om zich terug te trekken uit de Unie (zie in die zin arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 77).
55 Voorts moet er nog worden op gewezen dat artikel 18, eerste alinea, VWEU niet van toepassing is op een eventueel verschil in behandeling tussen onderdanen van de lidstaten en onderdanen van derde staten (zie in die zin arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56 Ten tweede moet met betrekking tot artikel 39 van het Handvest worden opgemerkt dat dit artikel een van de bepalingen van het Unierecht is die tijdens of na de overgangsperiode niet van toepassing zijn op onderdanen van het Verenigd Koninkrijk (zie in die zin arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punten 70 en 75). Die onderdanen kunnen zich om aanspraak te maken op het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in hun lidstaat van verblijf niet beroepen op een uitlegging van het terugtrekkingsakkoord in het licht van dat artikel 39.
57 Ten derde kan wat de door de verwijzende rechter vermelde artikelen 1, 7, 11 en 41 van het Handvest betreft, worden volstaan met de vaststelling dat een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk zoals EP, op straffe van schending van artikel 20, lid 2, onder b), VWEU en artikel 22, lid 2, VWEU, artikel 39 van het Handvest en de bepalingen van het terugtrekkingsakkoord, evenmin aanspraak kan maken op het actief en passief kiesrecht bij de in zijn lidstaat van verblijf georganiseerde verkiezingen voor het Europees Parlement door zich te beroepen op een uitlegging van dat akkoord in het licht van die artikelen 1, 7, 11 en 41.
58 Ten vierde moet ten slotte met betrekking tot het door de verwijzende rechter aangehaalde arrest van 12 september 2006, Spanje/Verenigd Koninkrijk (C‑145/04, EU:C:2006:543), worden opgemerkt dat de uit dat arrest voortvloeiende rechtspraak niet kan worden toegepast op een situatie zoals die aan de orde is in het hoofdgeding.
59 In de zaak die aanleiding gaf tot dat arrest werd het Hof immers gevraagd of een lidstaat, gelet op de stand van het gemeenschapsrecht ten tijde van de feiten, het kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement kon toekennen aan personen die geen burgers van de Unie waren maar die wel op het grondgebied van die lidstaat verbleven.
60 In die context heeft het Hof in punt 78 van dat arrest geoordeeld dat „bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht, [de vaststelling van wie het actief en passief kiesrecht heeft] tot de bevoegdheid van elke lidstaat [behoort], onder eerbiediging van het gemeenschapsrecht, en [...] de artikelen 189 EG, 190 EG, 17 EG en 19 EG zich er niet tegen [verzetten] dat de lidstaten dit actief en passief kiesrecht toekennen aan bepaalde personen die nauwe banden met hen hebben, en die niet hun eigen onderdanen dan wel op hun grondgebied verblijvende burgers van de Unie zijn”.
61 Anders dan in de zaak die aanleiding gaf tot het arrest van 12 september 2006, Spanje/Verenigd Koninkrijk (C-145/04, EU:C:2006:543), gaat het in de onderhavige zaak niet om de vraag of de lidstaten het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement kunnen toekennen aan personen die geen burger van de Unie zijn, maar om de vraag of deze lidstaten – na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie op 1 februari 2020 – dat recht moeten toekennen aan personen die geen burger meer zijn van de Unie, meer bepaald aan de onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die op hun grondgebied verblijven.
62 Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat het terugtrekkingsakkoord, gelezen in het licht van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het sinds de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie op 1 februari 2020 zo is dat onderdanen van deze staat die vóór het einde van de overgangsperiode hun recht om in een lidstaat te verblijven hebben uitgeoefend, niet langer het actief en passief kiesrecht genieten bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in hun lidstaat van verblijf.
Eerste vraag
63 Met zijn eerste vraag wenst verwijzende rechter in wezen te vernemen of besluit 2020/135 ongeldig is in het licht van artikel 6, lid 3, VEU, de artikelen 1, 7, 11, 21, 39 en 41 van het Handvest en het evenredigheidsbeginsel doordat het terugtrekkingsakkoord aan onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die vóór het einde van de overgangsperiode hun recht van verblijf in een lidstaat hebben uitgeoefend, niet het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van hun verblijf toekent.
64 Ten eerste is wat de toetsing van de geldigheid van besluit 2020/135 aan artikel 6, lid 3, VEU en de artikelen 1, 7, 11, 21, 39 en 41 van het Handvest betreft, in de punten 50 tot en met 57 van het onderhavige arrest opgemerkt dat een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk die vóór het einde van de overgangsperiode zijn recht van verblijf in een lidstaat overeenkomstig het Unierecht heeft uitgeoefend en er daarna zijn verblijf heeft voortgezet, zich op grond van het terugtrekkingsakkoord en die artikelen van het Handvest niet kan beroepen op het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in zijn lidstaat van verblijf.
65 In die omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat besluit 2020/135 in strijd is met die artikelen van het Handvest doordat het bij dat besluit goedgekeurde terugtrekkingsakkoord aan de onderdanen van deze voormalige lidstaat – die thans een derde land is – die vóór het einde van de overgangsperiode hun recht van verblijf in een lidstaat hebben uitgeoefend, niet het actief en passief kiesrecht bij verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van hun verblijf toekent.
66 Ten tweede moet wat de toetsing van de geldigheid van besluit 2020/135 aan het evenredigheidsbeginsel betreft, worden onderstreept dat het dossier waarover het Hof beschikt geen elementen bevat die de conclusie wettigen dat de Unie, als verdragsluitende partij bij het terugtrekkingsakkoord, de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid bij het onderhouden van haar externe betrekkingen heeft overschreden door niet te verlangen dat in dat akkoord wordt geregeld dat onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die vóór het einde van de overgangsperiode hun recht van verblijf in een lidstaat hebben uitgeoefend, het actief en passief kiesrecht bij verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf genieten.
67 In dit verband beschikken de instellingen van de Unie over een ruime beleidsmarge bij het onderhouden van hun externe betrekkingen. Bij de uitoefening van hun prerogatieven op dit gebied kunnen deze instellingen internationale overeenkomsten sluiten die onder meer gebaseerd zijn op het wederkerigheidsbeginsel en wederzijds voordeel (arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68 Zij zijn dus niet verplicht om aan onderdanen van derde landen eenzijdig rechten toe te kennen zoals het actief en passief kiesrecht bij verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf, dat bovendien volgens artikel 20, lid 2, onder b), VWEU, artikel 22 VWEU en artikel 39 van het Handvest is voorbehouden aan burgers van de Unie (zie naar analogie arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 99).
69 In die omstandigheden kan de Raad van de Europese Unie niet worden verweten het terugtrekkingsakkoord bij besluit 2020/135 te hebben goedgekeurd hoewel dit akkoord aan onderdanen van het Verenigd Koninkrijk niet het actief en passief kiesrecht toekent bij verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van hun verblijf, zij het tijdens de overgangsperiode, zij het erna.
70 Ten derde moet met betrekking tot de door de verwijzende rechter vermelde omstandigheid dat aan bepaalde onderdanen van het Verenigd Koninkrijk zoals EP, die vóór het einde van de overgangsperiode hun recht van verblijf in een lidstaat overeenkomstig het Unierecht hebben uitgeoefend, het kiesrecht in het Verenigd Koninkrijk wordt ontzegd op grond van de in punt 44 van het onderhavige arrest genoemde regel volgens welke een onderdaan van die staat die meer dan vijftien jaar in het buitenland verblijft niet meer het recht heeft om in die staat deel te nemen aan de verkiezingen, worden vastgesteld dat die omstandigheid uitsluitend het gevolg is van een bepaling van het recht van een derde land en niet van het Unierecht. Dit gegeven is dan ook niet relevant voor de beoordeling van de geldigheid van besluit 2020/135 (arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers I, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 101).
71 Hieruit volgt dat bij het onderzoek van de eerste vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van besluit 2020/135 kunnen aantasten.
Kosten
72 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:
1) Het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, dat is vastgesteld op 17 oktober 2019 en in werking is getreden op 1 februari 2020, gelezen in het licht van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat het sinds de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie op 1 februari 2020 zo is dat onderdanen van deze staat die vóór het einde van de overgangsperiode hun recht om in een lidstaat te verblijven hebben uitgeoefend, niet langer het actief en passief kiesrecht genieten bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in hun lidstaat van verblijf.
2) Bij het onderzoek van de eerste prejudiciële vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van besluit (EU) 2020/135 van de Raad van 30 januari 2020 betreffende de sluiting van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie kunnen aantasten.
ondertekeningen