Asia C-873/19
Deutsche Umwelthilfe eV
vastaan
Saksan liittotasavalta,
(Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgerichtin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 8.11.2022
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Århusin yleissopimus – Oikeus saada asia käsitellyksi tuomioistuimessa – 9 artiklan 3 kappale – Euroopan unionin perusoikeuskirja – SEUT 47 artiklan ensimmäinen kohta – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Ympäristönsuojeluyhdistys – Tällaisen yhdistyksen asiavaltuus tietyille ajoneuvoille myönnetyn EY-tyyppihyväksynnän riitauttamiseksi kansallisessa tuomioistuimessa – Asetus (EY) N:o 715/2007 – 5 artiklan 2 kohdan a alakohta – Moottoriajoneuvot – Dieselmoottori – Epäpuhtauspäästöt – Pakokaasujen takaisinkierrätysventtiili (EGR-venttiili) – Typen oksidien (NOx) päästöjen vähentämistä rajoittava ”lämpötilaikkuna” – Estolaite – Tällaisen laitteen salliminen, jos se on perustellusti tarpeen moottorin suojaamiseksi vaurioitumiselta tai vahingolta ja ajoneuvon turvallisen toiminnan varmistamiseksi – Tekniikan taso
1. Ennakkoratkaisukysymykset – Unionin tuomioistuimen toimivalta – Unionin ja jäsenvaltioiden jaetun toimivallan nojalla tekemän kansainvälisen sopimuksen tulkinta – Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus (Århusin yleissopimus) kuuluu toimivallan piiriin
(SEUT 267 artikla; Århusin yleissopimus; neuvoston päätös 2005/370)
(ks. 48 kohta)
2. Kansainväliset sopimukset – Unionin tekemät sopimukset – Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus (Århusin yleissopimus) – Yleissopimuksen määräykset, jotka koskeva oikeutta saada asia käsitellyksi tuomioistuimessa – Hallinnollinen päätös, jolla myönnetään ajoneuvojen EY-tyyppihyväksyntä tai muutetaan sitä ja joka saattaa olla ristiriidassa kansallisen ympäristölainsäädännön kanssa – Yleisöön, jota asia koskee, kuuluvien ympäristönsuojeluyhdistysten oikeus oikeussuojakeinoon – Kansallista säännöstöä, jolla näiltä yhdistyksiltä evätään oikeus oikeussuojakeinoon, ei voida hyväksyä
(SEUT 114 artiklan 3 kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla ja 51 artiklan 1 kohta; Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 4 ja 5 kappale sekä 9 artiklan 3 kappale; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 715/2007 5 artiklan 2 kohta; neuvoston päätös 2005/370)
(ks. 49–53, 59–65, 67–72 ja 81 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
3. Kansainväliset sopimukset – Unionin tekemät sopimukset – Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus (Århusin yleissopimus) – Yleissopimuksen määräykset, jotka koskevat oikeutta saada asia käsitellyksi tuomioistuimessa – 9 artiklan 3 kappaleella ei ole välitöntä oikeusvaikutusta – Kansallisten tuomioistuinten omaksuma tulkinta oikeussuojakeinoja sääntelevistä menettelysäännöistä – Velvollisuus jättää soveltamatta kansallisen oikeuden säännökset, jotka ovat esteenä oikeussuojakeinojen käyttämiselle – Ulottuvuus
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappale; neuvoston päätös 2005/370)
(ks. 66 ja 75–80 kohta)
4. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Moottoriajoneuvot – Kevyiden henkilö- ja hyötyajoneuvojen päästöt – Asetus N:o 715/2007 – Tyyppihyväksyntää koskevat valmistajan velvollisuudet – Kielto käyttää estolaitteita, jotka vähentävät päästöjenrajoitusjärjestelmien tehokkuutta – Poikkeukset – Laite, jolla suojataan moottoria vaurioitumiselta tai vahingolta ja varmistetaan ajoneuvon turvallinen toiminta – Ulottuvuus – Laite, jolla vähennetään ulkolämpötilan mukaan ajoneuvojen pakokaasujen takaisinkierrätysjärjestelmän tehokkuutta ajoneuvojen toiminnan ja tavanomaisen käytön aikana – Poikkeusten piiriin kuulumisen edellytykset
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 715/2007 5 artiklan 2 kohdan a alakohta)
(ks. 86–95 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)
Tiivistelmä
Volkswagen AG on autonvalmistaja, joka piti kaupan EA 189 ‑tyyppisellä Euro 5 ‑sukupolven dieselmoottorilla varustettuja moottoriajoneuvoja, joissa oli pakokaasujen takaisinkierrätysventtiili (Exhaust Gas Recirculation, jäljempänä EGR-venttiili), joka on yksi autonvalmistajien käyttämistä teknologioista, joilla rajoitetaan ja vähennetään typen oksidien (NOx) päästöjä. Ohjelmisto ohjasi pakokaasujen takaisinkierrätysjärjestelmän toimimaan siten, että pakokaasujen kierrätysaste pieneni tavanomaisissa käyttöolosuhteissa. Kyseisten ajoneuvojen osalta ei siten noudatettu moottoriajoneuvojen tyyppihyväksynnästä annetussa asetuksessa N:o 715/2007(1) säädettyjä NOx-päästöjen raja-arvoja.
Kraftfahrt-Bundesamt (liittovaltion moottoriajoneuvoliikennevirasto, Saksa; jäljempänä KBA) katsoi yhtä näistä ajoneuvomalleista koskevassa EY-tyyppihyväksyntämenettelyssä,(2) että kyseessä oleva ohjelmisto oli estolaite,(3) joka ei ollut tämän asetuksen(4) mukainen.
Volkswagen päivitti siis ohjelmiston säätämällä EGR-venttiiliä siten, että pakokaasujen puhdistus oli täysin tehokasta vain, jos ulkolämpötila oli yli +15 celsiusastetta (jäljempänä lämpötilaikkuna). KBA myönsi kyseessä olevalle ohjelmistolle luvan 20.6.2016 tekemällään päätöksellä (jäljempänä riidanalainen päätös).
Deutsche Umwelthilfe, joka on ympäristönsuojeluyhdistys, jolle on annettu oikeus käyttää oikeussuojakeinoja Saksan lainsäädännön nojalla, nosti riidanalaisesta päätöksestä kanteen Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgerichtissä (Schleswig-Holsteinin hallintotuomioistuin, Saksa).
Kyseinen tuomioistuin toteaa, ettei Deutsche Umwelthilfellä ole Saksan oikeuden nojalla asiavaltuutta riidanalaisen päätöksen osalta. Se pohtii kuitenkin, voiko kyseisellä yhdistyksellä olla asiavaltuus suoraan unionin oikeuden perusteella. Jos vastaus on myöntävä, se pohtii sitä, onko lämpötilaikkuna yhteensopiva asetuksen N:o 715/2007 kanssa. Se toteaa lämpötilaikkunan olevan kyseisessä asetuksessa tarkoitettu estolaite, minkä jälkeen se pohtii, voidaanko kyseessä oleva ohjelmisto hyväksyä sen mainitussa asetuksessa säädetyn, tällaisten laitteiden kiellosta tehdyn poikkeuksen(5) nojalla, jossa edellytetään, että ”laite on perustellusti tarpeen moottorin suojaamiseksi vaurioitumiselta tai vahingolta ja ajoneuvon turvallisen toiminnan varmistamiseksi”.
Unionin tuomioistuin, jolle kyseinen tuomioistuin on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön, ottaa suuressa jaostossa Århusin yleissopimuksen(6) ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklassa vahvistetun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden valossa kantaa siihen, onko ympäristönsuojeluyhdistyksellä asiavaltuus riitauttaa kansallisessa tuomioistuimessa sellainen luvan myöntämisestä tehty hallinnollinen päätös, joka saattaa olla unionin oikeuden vastainen. Se täsmentää myös edellytykset, joiden täyttyessä estolaite voi olla oikeutettu asetuksen N:o 715/2007(7) nojalla.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin muistuttaa aluksi, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on mahdollisuus turvautua hallinnollisiin menettelyihin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.
Unionin tuomioistuin toteaa tältä osin ensinnäkin, että ajoneuvojen EY-tyyppihyväksyntää koskeva hallinnollinen päätös, joka saattaa olla ristiriidassa asetuksen N:o 715/2007 kanssa, kuuluu Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen aineelliseen soveltamisalaan, koska se on viranomaisen toimi, jonka väitetään olevan ristiriidassa kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa. Koska asetuksen N:o 715/2007 tavoitteena on ympäristönsuojelun korkean tason takaaminen dieselkäyttöisten moottoriajoneuvojen NOx-päästöjä vähentämällä, se kuuluu näet mainitussa määräyksessä tarkoitettuun ”kansalliseen ympäristölainsäädäntöön”. Tätä toteamusta ei mitenkään kumota sillä seikalla, että kyseinen asetus on annettu EY 95 artiklan (josta on tullut SEUT 114 artikla) eikä erityisen ympäristöä koskevan oikeusperustaan nojalla, koska SEUT 114 artiklan 3 kohdassa määrätään, että komissio perustaa ympäristönsuojelua koskevat ehdotuksensa jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi suojelun korkeaan tasoon ottaen erityisesti huomioon kaiken tieteelliseen tietoon perustuvan uuden kehityksen.
Unionin tuomioistuin korostaa toiseksi, että oikeussuojakeinojen käyttämiseen oikeutettu ympäristönsuojeluyhdistys kuuluu Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen henkilölliseen soveltamisalaan siltä osin kuin se kuuluu kyseisessä määräyksessä tarkoitettuun yleisöön ja täyttää mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset.
Unionin tuomioistuin täsmentää kolmanneksi kyseisessä määräyksessä tarkoitetusta kansallisessa lainsäädännössä asetettujen vaatimusten käsitteestä, että vaikka Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleesta ilmenee, että jäsenvaltiot voivat niille tältä osin jätetyn harkintavallan rajoissa vahvistaa menettelysäännöt, jotka koskevat edellytyksiä, joiden on täytyttävä kyseisessä määräyksessä tarkoitettujen oikeussuojakeinojen käyttämiseksi, tällaiset vaatimukset koskevat vain oikeussuojakeinojen käyttämiseen oikeutettujen ryhmän määrittämistä. Tästä seuraa, että jäsenvaltiot eivät voi supistaa mainitun määräyksen aineellista soveltamisalaa sulkemalla oikeussuojakeinon kohteen ulkopuolelle tiettyjä kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten ryhmiä. Kun jäsenvaltiot vahvistavat sovellettavia menettelysääntöjä, niiden on lisäksi taattava, että perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettua oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin kunnioitetaan, eivätkä ne saa asettaa vaatimuksia, jotka ovat niin tiukkoja, että ympäristönsuojeluyhdistysten on mahdotonta riitauttaa Århusin yleissopimuksessa tarkoitetut toimet tai laiminlyönnit.(8) Unionin tuomioistuin päättelee tämän perusteella, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappale ja perusoikeuskirjan 47 artikla, kun niitä luetaan yhdessä, ovat esteenä sille, että tällainen yhdistys ei voi riitauttaa päätöstä, jolla myönnetään EY-tyyppihyväksyntä tai muutetaan sitä ja joka saattaa olla ristiriidassa asetuksen N:o 715/2007(9) kanssa. Tällä rajoitettaisiin näet perusteettomasti oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on näin ollen tulkittava kansallisia menettelysäännöksiä Århusin yleissopimuksen ja unionin oikeudessa vahvistetun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden mukaisesti mahdollistaakseen sen, että ympäristönsuojeluyhdistys voi riitauttaa tällaisen päätöksen kansallisessa tuomioistuimessa. Jos yleissopimuksen ja unionin oikeuden mukainen tulkinta osoittautuu mahdottomaksi ja koska Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleella ei ole välitöntä oikeusvaikutusta, perusoikeuskirjan 47 artiklassa annetaan yksityisille oikeus, johon he voivat vedota sellaisenaan, joten kyseiseen artiklaan voidaan vedota sen harkintavallan rajoituksena, joka jäsenvaltioille on annettu tältä osin. Tällaisessa tilanteessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on jätettävä soveltamatta kansalliset säännökset, joiden johdosta Deutsche Umwelthilfen kaltainen ympäristönsuojeluyhdistys ei voi käyttää mitään oikeussuojakeinoa sellaisen päätöksen osalta, jolla myönnetään EY-tyyppihyväksyntä tai muutetaan sitä ja joka saattaa olla ristiriidassa asetuksen N:o 715/2007(10) kanssa.
Unionin tuomioistuin katsoo lopuksi, että estolaitteen käyttö voidaan oikeuttaa asetuksessa N:o 715/2007 tarkoitetulla tarpeella suojata moottoria vaurioitumiselta tai vahingolta ja varmistaa ajoneuvon turvallinen toiminta(11) vain sillä edellytyksellä, että kyseinen laite on välttämättä tarpeen, jotta voidaan välttää pakokaasujen takaisinkierrätysjärjestelmän jonkin rakenneosan toimintahäiriöstä johtuvat moottorin vaurioitumisen tai vahingoittumisen välittömät riskit, jotka ovat niin vakavia, että niistä aiheutuu konkreettinen vaara mainitulla laitteella varustettua ajoneuvoa ajettaessa. Tällainen estolaite on lisäksi tarpeen ainoastaan silloin, kun tämän laitteen tai sillä varustetun ajoneuvon EY-tyyppihyväksynnän ajankohtana millään muulla teknisellä ratkaisulla ei voida välttää edellä mainittuja riskejä.