FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 30. april 2020 (1)
Sag C-693/18
Procureur de la République
mod
Selskab X
procesdeltagere:
CLCV m.fl.
A m.fl.,
B,
AGLP m.fl.,
C m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af le vice-président chargé de l’instruction du tribunal de grande instance de Paris (vicepræsidenten ved retten i første instans i Paris, som varetager forundersøgelsen, Frankrig))
»Præjudiciel forelæggelse – tilnærmelse af lovgivninger – forordning (EF) nr. 715/2007 – motorkøretøjer – emission af forurenende stoffer – manipulationsanordning – program, der påvirker motorstyringscomputeren – teknologier og strategier til begrænsning af genereringen af emission af forurenende stoffer – dieselmotorer«
Indledning
1. Anmodningen om en præjudiciel afgørelse indgivet i den foreliggende sag af le vice-président chargé de l’instruction du tribunal de grande instance de Paris (vicepræsidenten ved retten i første instans i Paris, som varetager forundersøgelsen, Frankrig) vedrører fortolkningen af artikel 3, nr. 10), og artikel 5, stk. 2, i forordning (EF) nr. 715/2007 (2).
2. I denne forbindelse anmodes Domstolen om for første gang at klarlægge betydningen af flere begreber, der er blevet fastlagt i den nævnte forordning, herunder begreberne »manipulationsanordning« og »emissionsbegrænsningssystem« (3).
Retsforskrifter
Folkeretten
3. Regulativ nr. 83 fra De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa (UN/ECE) – Ensartede bestemmelser for godkendelse af køretøjer for så vidt angår emissionen af forurenende stoffer i overensstemmelse med kravene til motorbrændstof (4) fastlægger tekniske krav til typegodkendelse af motorkøretøjer (5).
4. Dette regulativs punkt 2.16-2.16.3 har følgende ordlyd:
»2.16. »Manipulationsanordning«: ethvert konstruktionselement, som registrerer temperatur, køretøjets hastighed, motorens omdrejningstal, det gear, der køres i, vakuum i indsugningsmanifolden eller enhver anden parameter med henblik på at aktivere, modulere, forsinke eller deaktivere en del af emissionskontrolsystemet, og som derved reducerer dets effektivitet under betingelser, som man med rimelighed kan forvente at komme ud for under køretøjets normale drift og brug. Et sådant konstruktionselement betragtes ikke som en manipulationsanordning, såfremt
2.16.1. anordningen er nødvendig for at beskytte motoren mod skade eller uheld samt for, at køretøjet kan fungere sikkert, eller
2.16.2. anordningen ikke fungerer ud over startfasen, eller
2.16.3. betingelserne i det væsentlige omfattes af type I- eller type VI-prøveprocedurerne.«
EU-retten
Afgørelse 97/836/EF
5. Artikel 1 i afgørelse 97/836/EF (6) bestemmer:
»Fællesskabet tiltræder overenskomsten under FN’s Økonomiske Kommission for Europa om indførelse af ensartede tekniske forskrifter for hjulkøretøjer samt udstyr og dele, som kan monteres og/eller benyttes på hjulkøretøjer, samt vilkårene for gensidig anerkendelse af godkendelser, der er meddelt på grundlag af sådanne forskrifter, i det følgende benævnt »den reviderede overenskomst«.
[…]«
6. I henhold til artikel 3, stk. 1, »erklærer Fællesskabet, at dets tiltrædelse kun omfatter anvendelse af de FN/ECE-regulativer, der findes på listen i bilag II til denne afgørelse«.
7. FN/ECE-regulativ nr. 83 findes i bilag II til denne afgørelse.
Direktiv 2007/46/EF
8. I overensstemmelse med artikel 34 og 35 i direktiv 2007/46/EF samt bilag IV hertil (7) er FN/ECE-regulativ nr. 83 indbygget i proceduren for EF-typegodkendelse af køretøjer.
Forordning nr. 715/2007
9. Første, femte, sjette og tolvte betragtning til forordning nr. 715/2007 har følgende ordlyd:
»(1) […] De tekniske krav i forbindelse med typegodkendelse af motorkøretøjer, hvad angår emissioner, bør derfor harmoniseres for at undgå, at der i medlemsstaterne vedtages forskellige krav, og for at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau.
[…]
(5) Opfyldelse af EU’s mål for luftkvalitet kræver, at der ydes en konstant indsats for at begrænse emissionerne fra køretøjer […]
(6) Der er navnlig behov for en betydelig begrænsning af dieselkøretøjers emissioner af nitrogenoxid for at forbedre luftkvaliteten og overholde grænseværdierne for luftforurening […]
[…]
(12) Der bør gøres en fortsat indsats for at indføre strengere emissionsgrænseværdier, herunder en reduktion af kuldioxidemissioner, og for at sikre, at disse grænseværdier svarer til køretøjers aktuelle effekt, når de er i anvendelse.«
10. Denne forordnings artikel 3 med overskriften »Definitioner« fastsætter:
»[…]
4) »forurenende luftarter«, udstødningsgassens indhold af carbonmonoxid og nitrogenoxider, sidstnævnte udtrykt som nitrogendioxid- (NO2-) ækvivalenter, samt carbonhydrider
[…]
6) »udstødningsemission«, emission af forurenende gasser og partikler
[…]
10) »manipulationsanordning«, enhver anordning, som registrerer temperatur, køretøjets hastighed, motorens omdrejningstal (rpm), det anvendte gear, vakuum i indsugningsmanifolden eller ethvert andet parameter med henblik på at aktivere, modulere, forsinke eller deaktivere driften af en del af emissionsbegrænsningssystemet, og som derved reducerer dets effektivitet under betingelser, som man med rimelighed kan forvente at komme ud for under køretøjets normale drifts- og brugsforhold
[…]«
11. Artikel 4, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1. Fabrikanten skal påvise, at alle nye køretøjer med henblik på salg, registrering eller ibrugtagning i Fællesskabet er typegodkendt i overensstemmelse med denne forordning og dens gennemførelsesforanstaltninger. Fabrikanten skal også påvise, at alle nye udskiftede forureningsbegrænsende anordninger, som skal typegodkendes, og som sælges eller tages i brug i Fællesskabet, er typegodkendt i overensstemmelse med denne forordning og dens gennemførelsesforanstaltninger.
Disse forpligtelser omfatter overholdelse af de emissionsgrænser, som er angivet i bilag I, og de i artikel 5 nævnte gennemførelsesforanstaltninger.
2. Fabrikanten skal sikre, at typegodkendelsesprocedurerne for efterprøvning af produktionens overensstemmelse følges, og at kravene til de forureningsbegrænsende anordningers holdbarhed og disses overensstemmelse efter ibrugtagning overholdes.
Herudover skal fabrikantens tekniske foranstaltninger sikre, at udstødnings- og fordampningsemissionerne fra køretøjerne i hele deres normale levetid og ved normal brug reelt begrænses i overensstemmelse med denne forordning […]«
12. Artikel 5, stk. 1 og 2, er affattet således:
»1. Fabrikanten skal sikre, at de komponenter i køretøjet, der med sandsynlighed vil påvirke emissionen, er udformet, konstrueret og samlet, således at køretøjet ved normal brug er i overensstemmelse med denne forordning og dens gennemførelsesforanstaltninger.
2. Anvendelse af manipulationsanordninger, som reducerer emissionsbegrænsningssystemernes effektivitet, forbydes. Forbuddet skal ikke gælde, hvor:
a) anordningen er nødvendig for at beskytte motoren mod beskadigelse eller havari og for at sikre køretøjets driftssikkerhed
b) anordningen ikke fungerer ud over startfasen
eller
c) anvendelsen af en sådan anordning i væsentligt omfang er medtaget i prøvningsmetoderne for efterprøvning af fordampningsemission og gennemsnitlig udstødningsemission.«
Forordning nr. 692/2008
13. Artikel 1 i forordning (EF) nr. 692/2008 (8) bestemmer, at der heri »fastsættes en række foranstaltninger til gennemførelse af artikel 4, 5 og 8 i [forordning nr. 715/2007]«.
14. Ifølge denne forordnings artikel 2, nr. 18), forstås ved »emissionsbegrænsningssystem« i forbindelse med OBD-systemet (dvs. et egendiagnosesystem (9)) »den elektroniske motorstyreenhed og alle de emissionsrelaterede komponenter i udstødnings- eller fordampningssystemet, som afgiver signal til eller modtager signal fra denne styreenhed«.
Fransk ret
15. Ifølge artikel L.213-1 i code de la consommation (forbrugeraftaleloven) straffes »[d]en, der ved et hvilket som helst virkemiddel eller en hvilken som helst handlemåde, herunder selv ved tredjemands mellemkomst, vildleder […] en aftalepart om nedenstående forhold, […] uanset om vedkommende selv er part i aftalen […]: 1° en vares beskaffenhed, art, oprindelse, væsentlige egenskaber, sammensætning eller indhold af aktive bestanddele, 2° mængden af det leverede eller identiteten heraf ved levering af en anden vare end den bestemte genstand, der er aftalt, 3° brugsegnethed, risici forbundet med anvendelsen af produktet, udførte kontrolforanstaltninger, anvendelsesmåde eller forholdsregler, der bør træffes« (10).
16. Forbrugeraftalelovens artikel L.213-2 fastsætter, at straffen kan skærpes, hvis de begåede lovovertrædelser »har som konsekvens, at anvendelsen af varen herved er farlig for menneskers og dyrs sundhed« (11).
17. Ifølge forbrugeraftalelovens artikel L.213-6 pålægges juridiske personer, der ifalder strafferetligt ansvar for de i samme lovs artikel L.213-1 og L.213-2 definerede overtrædelser, også straf som fastsat i straffelovens artikel 131-39, nr. 2-9. Der kan f.eks. være tale om et forbud, som vedrører den aktivitet, »med henblik på hvilken eller i anledning af hvilken overtrædelsen er begået«.
Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
18. Selskabet X er en bilfabrikant, der markedsfører køretøjer i Frankrig. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at dette selskab har markedsført køretøjer udstyret med en software (herefter »den omtvistede software«), som kan forfalske resultaterne af godkendelsesprøvningerne vedrørende emissionen af forurenende luftarter, f.eks. nitrogenoxider (herefter »NOx«).
19. I forbindelse med godkendelsen vedrørende emissioner af forurenende luftarter prøves køretøjerne ifølge en protokol, hvis parametre er nøjagtigt defineret i de gældende regler. Disse angår navnlig den konstante hastighedsprofil, temperaturen og køretøjets prækonditionering. Den hastighedsprofil, der anvendes ved godkendelsesprøvningen (New operating driving cycle, forkortet »NEDC«), består i en gentagelse af fire cyklusser for kørsel i byområder efterfulgt af en cyklus for kørsel uden for byområder i et laboratorium (og ikke under virkelige forhold). Denne godkendelsesprøvning skal bl.a. fastslå, om den udledte mængde NOx overstiger de grænser, der er fastlagt i forordning nr. 715/2007.
20. De køretøjer, der rejses tvivl om i den foreliggende sag, er udstyret med en ventil til recirkulation af udstødningsgas (EGR).
21. EGR-ventilen er en af de teknologier, som bilfabrikanterne (såsom selskabet X) anvender til at kontrollere og reducere de endelige NOx-emissioner. Der er tale om et system, hvorved en del af udstødningsgassen fra forbrændingsmotorer ledes tilbage i indsugningsmanifolden, dvs. luftindtaget til motoren, for at reducere de endelige NOx-emissioner.
22. Mere præcist udgøres systemet til begrænsning af forureningen ved recirkulation af udstødningsgassen af et rør, hvorigennem udstødningsgassen (fra den ufuldstændige forbrænding af brændstoffet) ledes til brændstofindsugningen, idet dette rør er forsynet med en varmeveksler til afkøling af forbrændingsgassen og en EGR-ventil, der regulerer forbrændingsgassen, som føres tilbage i indsugningen.
23. Åbningen af den nævnte EGR-ventil styres af motorstyringscomputeren. Denne computer er et indbygget computersystem, der styrer køretøjets fysiske elementer. Den nævnte computer styrer aktuatorerne på grundlag af de informationer, den får fra sensorerne. Disse aktuatorer kontrollerer de forskellige mekaniske motordeles tilstand. Åbningen af EGR-ventilen (som bestemmer den mængde gas, som føres tilbage i indsugningen, og dermed det forureningsbegrænsende systems effektivitet) styres i realtid af motorstyringscomputeren, som på grundlag af de informationer, der indsamles af de forskellige sensorer (hastighed, motortemperatur osv.), sender ordrer til EGR-ventilens aktuator. Det er således denne samme computer og i sidste ende kildekoden til den software, der er installeret heri (nemlig den i den foreliggende sag omtvistede software (12)), som bestemmer, hvor meget denne ventil åbnes.
24. I den foreliggende sag anmeldte næstformanden for regionalrådet i Île de France (Frankrig) med ansvar for transport – efter offentliggørelse af nyheder herom i pressen – den 28. september 2015 selskabet X til parquet de Paris (statsadvokaturen i Paris, Frankrig) for dets handlinger i forbindelse med EGR-ventilen og den omtvistede software, som visse af dets køretøjer var udstyret med.
25. Den 2. oktober 2015 kvalificerede statsadvokaturen i Paris disse handlinger som særlig grov vildledning og anmodede Office central de lutte contre les atteintes à l’environnement et à la santé publique (det centrale kontor for bekæmpelse af miljøskader og skader på den offentlige sundhed, OCLAESP) om at iværksætte en undersøgelse af omstændighederne omkring ibrugtagning af de pågældende køretøjer på det franske marked.
26. Sideløbende hermed havde økologiministeriet (Frankrig) anmodet Service national des enquêtes (den nationale efterforskningstjeneste, SNE) under Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (generaldirektoratet for konkurrence, forbrug og bekæmpelse af svig, DGCCRF) om at iværksætte efterforskning med henblik på at fastslå, om køretøjer, der var markedsført på fransk område, var udstyret med den omtvistede software.
27. SNE udarbejdede en rapport vedlagt af resultaterne af prøvninger og forsøg udført af Union technique de l’automobile, du motocycle et du cycle (den tekniske sammenslutning for biler, motorcykler og cykler, UTAC), som er det eneste laboratorium i Frankrig, der er bemyndiget til at godkende køretøjer på grundlag af prøvning. Disse prøvninger og forsøg skulle afdække, om der eventuelt forelå svig. Det fremgår heraf, at NOx-emissionerne fra visse af selskabet X’ køretøjer var mangedoblet, til tider øget med en faktor 3,6, i forhold til de teoretiske værdier, der blev opgivet ved godkendelsen.
28. Et antal supplerende prøvninger bestilt hos Institut français du pétrole énergie nouvelle (det franske olieinstitut, ny energi, IFPEN) af tre køretøjer gjorde det ligeledes muligt at konstatere, at NOx-emissionerne specifikt blev reduceret, når en godkendelsescyklus blev registreret (13), idet EGR-ventilens åbning blev væsentligt øget
29. I oktober 2015 blev der af statsadvokaturen i Paris iværksat en ransagning af lokalerne hos selskabet X’ franske datterselskab med henblik på at fastlægge, om der fandtes objektive oplysninger, der kunne danne grundlag for en formodning om, at dette datterselskab var bekendt med eksistensen af den omtvistede software.
30. I januar 2016 blev direktøren for det nævnte datterselskab afhørt uden at være sigtet. Han erklærede, at han havde fået kendskab til den omtvistede software gennem pressen og ikke kendte til dens funktion. I denne forbindelse præciserede direktøren for dette datterselskab ikke desto mindre, at den nævnte software var indbygget i visse dieselmotorer blandt de samlet set (ca.) 950 000 køretøjer i Frankrig, som skulle indkaldes til opdatering af den nævnte software. Han tilføjede, at han ikke kendte til den svigagtige karakter af denne software, hvis formål ifølge ham var »at optimere nedbringelsen af NOx-emissionerne«.
31. Som resultat af denne efterforskning blev der den 19. februar 2016 indledt en forundersøgelse, som blev overdraget til den forelæggende ret og to andre undersøgelsesdommere. I begæringen om forundersøgelse blev det anført, at den angivelige overtrædelse af bl.a. forbrugeraftalelovens artikel L.213-1 og L.213-2 bestod i, at selskabet »siden den 1. september 2009 […] ved et hvilket som helst virkemiddel, herunder selv ved tredjemands mellemkomst, uanset om vedkommende selv er aftalepart, [havde] vildledt køberne af køretøjer udstyret med […] dieselmotor med hensyn til væsentlige egenskaber ved køretøjerne samt de udførte kontrolforanstaltninger med den konsekvens, at anvendelsen af varerne herved er farlig for menneskers og dyrs sundhed«.
32. På dette stadium i straffesagen havde selskabet X status som vidne med advokatbistand. Selskabet X blev indkaldt til at give møde for undersøgelsesdommerne den 28. marts 2017 og nægtede her formelt at besvare de spørgsmål, som undersøgelsesdommerne stillede selskabet. Selskabet X afviste ligeledes at fremsende det materiale til efterforskningen, som undersøgelsesdommerne anmodede om (navnlig vedrørende den metodik, som selskabet X anvender ved kalibrering af motorerne).
33. Siden indledningen af forundersøgelsen er over 1 200 personer i øvrigt indtrådt som civile parter.
34. I forbindelse med denne procedure blev der udpeget en sagkyndig ekspert til at analysere resultaterne af de prøvninger, som blev foretaget af den administrative myndighed (med andre ord UTAC’s og IFPEN’s prøvninger), og af alle andre tekniske analyser med henblik på at beskrive den omtvistede softwares mekanisme og afdække dens virkninger med hensyn til forhøjede NOx-emissioner fra de køretøjer, som er forsynet hermed.
35. I sin rapport, som blev forelagt den 26. april 2017 (herefter »den sagkyndige rapport«), forklarede eksperten, at emissionsbegrænsningssystemerne ifølge gældende lovgivning skulle være i drift under køretøjets normale drift. Det fremgår, at EGR-ventilen i de undersøgte køretøjer under normale kørselsforhold ikke blev styret på en måde, der var i overensstemmelse med den funktionsmåde, som kræves til godkendelsen. Som de prøvninger, der blev udført af UTAC, viste, var det med den normale driftstilstand ikke muligt at overholde de lovbestemte forureningsgrænser. Uden en sådan registrering af godkendelsescyklussen og uden denne tilpasning af EGR-ventilens funktionsmåde var det næppe muligt for de omhandlede køretøjer at overholde disse grænser ved normal brug. Det forureningsbegrænsende system var derfor mindre effektivt i en virkelig situation.
36. Eksperten konkluderede således, at der fandtes en anordning, som gjorde det muligt at registrere godkendelsescyklussen og tilpasse driften af systemet til recirkulation af udstødningsgas (»EGR-systemet«) med henblik på denne godkendelse. Eksistensen af en sådan anordning medfører en forhøjelse af køretøjernes NOx-emission under normal kørsel. Eksperten tilføjede, at hvis EGR-ventilens drift under faktiske kørselsforhold havde været den samme som under godkendelsesprøvningerne, havde disse køretøjer, især ved bykørsel, produceret langt mindre (ca. 50%) NOx, men til gengæld sandsynligvis en smule mere (ca. 5%) carbonmonoxid, ubrændte kulbrinter og CO2 (14). Disse køretøjers ydeevne ville sandsynligvis have været en smule nedsat. Der ville være behov for hyppigere og dyrere værkstedsbesøg med henblik på vedligeholdelse, bl.a. på grund af øget tilsodning af motoren.
37. Endelig forklarede eksperten, at EGR-systemet er en forureningsbegrænsende anordning i den forstand, at det eneste formål med at forsyne motorerne hermed er at begrænse NOx-emissionerne, at mindskelsen af ventilens åbning gør emissionsbegrænsningssystemet mindre effektivt og herved medfører en forhøjet NOx-emission, og at denne reduktion faktisk kan konstateres ved normal brug af køretøjet. Mindskelsen af EGR-ventilens åbning medfører derimod i praksis, at motoren får en større accelerationsevne og en større ydeevne. Det medfører ligeledes mindre tilsodning af indsugningsportene, indsugningsventilerne og forbrændingskammeret, hvilket øger motorens levetid og driftssikkerhed.
38. Henset til disse tekniske oplysninger har den forelæggende ret anført, at vildledningen, hvis den fastslås, retligt set består i vildledning af køberne af de pågældende køretøjer med hensyn til disses væsentlige egenskaber, nemlig deres manglende overholdelse af forordning nr. 715/2007, idet der i disse køretøjer findes en manipulationsanordning som omhandlet i den nævnte forordnings artikel 3, nr. 10), og artikel 5, stk. 2, bestående i en programmering af motorcomputeren, der styrer EGR-ventilen, således at den identificerer godkendelsescyklussen med henblik på en opjusteret aktivering af det system, der begrænser NOx-emissionerne, under denne cyklus og ikke ved normal brug af køretøjet.
39. Vildledningen er i givet fald ledsaget af den skærpende omstændighed, at anvendelsen af køretøjerne bliver farlig for menneskers og dyrs sundhed, idet udstødningsgasserne fra dieselmotorer i 2012 blev klassificeret som kræftfremkaldende stoffer af Det Internationale Kræftforskningscenter (CIRC).
40. Den forelæggende ret har gjort opmærksom på, at de anordninger, som anvendes til at påvirke emissionsbegrænsningssystemets drift, kan antage forskellige former. Definitionen af »manipulationsanordning« i artikel 3 i forordning nr. 715/2007 omfatter flere begreber, som endnu ikke er blevet fortolket af Domstolen.
41. Da kvalificeringen af den vildledning, der er omhandlet i den foreliggende tvist, hviler på kvalificeringen af »manipulationsanordning«, er det den forelæggende rets opfattelse, at den har behov for klarlægning af de ovenfor beskrevne bestemmelsers rækkevidde for at kunne træffe afgørelse om såvel den eventuelle undersøgelse af selskabet X som tiltalerejsningen mod selskabet ved den påkendende ret efter endt undersøgelse.
42. På baggrund af ovenstående oplysninger har den forelæggende ret besluttet at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Fortolkning af begrebet anordning
[a)] Hvad omfatter begrebet anordning i artikel 3, nr. 10), i [forordning nr. 715/2007], der definerer manipulationsanordning (defeat device)?
[b)] Kan et program, der er installeret i motorstyringscomputeren, eller som mere generelt påvirker denne, anses for en anordning i denne artikels forstand?
2) Fortolkning af begrebet emissionsbegrænsningssystem
[a)] Hvad omfatter begrebet »emissionsbegrænsningssystem«, som er anført i artikel 3, nr. 10), i [forordning nr. 715/2007], der definerer manipulationsanordning (defeat device)?
[b)] Omfatter dette emissionsbegrænsningssystem udelukkende teknologier og strategier, der har til formål at håndtere og reducere emissioner (bl.a. NOx) efter dannelsen, eller indbefatter det ligeledes de forskellige teknologier og strategier, der giver mulighed for at begrænse selve dannelsen, som f.eks. EGR-teknologien?
3) Fortolkning af begrebet manipulationsanordning (defeat device)
[a)] Er en anordning, som registrerer alle parametre i tilknytning til gennemførelsen af de i [forordning nr. 715/2007] foreskrevne godkendelsesprocedurer med henblik på under disse procedurer at aktivere eller opjustere en del af emissionsbegrænsningssystemets funktion og herved opnå godkendelse af køretøjet, en manipulationsordning som omhandlet i artikel 3, nr. 10), i [forordning nr. 715/2007]?
[b)] Er denne manipulationsanordning […] i bekræftende fald forbudt i henhold til bestemmelserne i artikel 5, stk. 2, i [forordning nr. 715/2007]?
[c)] Kan en anordning som den, der er beskrevet i spørgsmål [3, litra a)], kvalificeres som en »manipulationsanordning«, hvis emissionsbegrænsningssystemets øgede funktion ikke kun finder sted under godkendelsesprocedurer, men også i konkrete tilfælde, når netop de forhold, hvorunder – når de registreres – emissionsbegrænsningssystemets drift opjusteres under disse godkendelsesprocedurer, forekommer under faktiske kørselsforhold?
4) Fortolkning af de i artikel 5 fastsatte undtagelser
[a)] Hvad omfatter de tre undtagelser, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, [i kapitel II] i [forordning nr. 715/2007]?
[b)] Kan der af en af de i artikel 5, stk. 2, anførte tre grunde ses bort fra forbuddet mod en manipulationsordning […], der specifikt under godkendelsesprocedurer aktiverer eller opjusterer driften af en del af emissionsbegrænsningssystemet?
[c] Er en forsinkelse af motorens ældning eller tilsodning en del af de krav med hensyn til at »beskytte motoren mod beskadigelse eller havari« eller »sikre køretøjets driftssikkerhed«, som kan begrunde tilstedeværelsen af en manipulationsanordning som omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra a)?«
43. Den franske og den italienske regering, parterne i hovedsagen (selskabet X og de civile parter A m.fl.) samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
44. De ovennævnte regeringer og parterne i hovedsagen (selskabet X og de civile parter A, B, AGLP, C m.fl.) samt Kommissionen afgav ligeledes mundtlig forklaring i retsmødet den 7. november 2019.
Bedømmelse
Indledende bemærkninger
45. Jeg finder det hensigtsmæssigt indledningsvis at redegøre mere detaljeret for den retlige ramme for godkendelse af motorkøretøjer i Den Europæiske Union.
46. Typegodkendelsen af motorkøretøjer er i EU-retten genstand for en detaljeret lovgivning, hvis retsgrundlag er bestemmelserne om, hvordan det indre marked etableres og fungerer (aktuelt artikel 114 TEUF).
47. Direktiv 2007/46 fastlægger en harmoniseret ramme med de administrative bestemmelser og de generelle tekniske krav, der finder anvendelse på typegodkendelse af alle nye køretøjer (lette såvel som tunge), som falder ind under direktivets anvendelsesområde.
48. I bilsektoren fastlægger hver rammelovgivning således proceduren for og de retlige konsekvenser af typegodkendelsen af køretøjer. De materielle krav i forbindelse med typegodkendelse er genstand for separate forskrifter.
49. Typegodkendelse fungerer på følgende vis: Fabrikanten præsenterer prototypen på et køretøj for de kompetente myndigheder for at påvise, at køretøjet opfylder alle de materielle krav, der er fastlagt i de retsakter, som er opregnet i bilag IV til direktiv 2007/46. Når typegodkendelsen er tildelt af den kompetente administrative myndighed, påbegynder fabrikanten produktionen af den pågældende motorkøretøjstype. Hvert køretøj, der produceres i overensstemmelse med typegodkendelsen, kan markedsføres uden, at der kræves yderligere prøvninger.
50. I denne forbindelse er de harmoniserede tekniske krav til emissionerne præciseret i artikel 5 i forordning nr. 715/2007. Ved denne artikel pålægges fabrikanterne at udstyre deres køretøjer således, at de ved normal brug er i overensstemmelse med den nævnte forordning og dens gennemførelsesbestemmelser.
51. Artikel 5, stk. 2, i den nævnte forordning bestemmer endvidere med forbehold af visse undtagelser, der opregnes udtømmende, at anvendelse af »manipulationsanordninger« [defineret i samme forordnings artikel 3, nr. 10)] forbydes.
52. I medfør af artikel 5 i forordning nr. 715/2007 skal køretøjerne følgelig ikke alene være konstrueret således, at de ved normal brug overholder de grænser, der er fastlagt i forordningen, men også således, at deres emissionsbegrænsningssystems effektivitet ikke kan nedbringes »under betingelser, som man med rimelighed kan forvente at komme ud for under køretøjets normale drifts- og brugsforhold« (15).
53. For så vidt angår anvendelsen af artikel 5 i forordning nr. 715/2007 har Kommissionen ved forordning nr. 692/2008 indført prøvningsprocedurer i specifikke laboratorier, hvorved fabrikanterne med henblik på opnåelse af typegodkendelsen kan fastslå, at en ny type køretøj overholder de fastsatte emissionsgrænser.
54. I den foreliggende sag var emissionsmålingerne ifølge prøvningsproceduren baseret på den eneste kørecyklus, der kunne anvendes på daværende tidspunkt, nemlig NEDC (som tidligere defineret) (16). Der er tale om standardiserede prøvninger, der foregår i et laboratorium og ikke under virkelige forhold – hvilket gør dem mere sårbare over for kneb som registrering af prøvning og omgåelse.
Formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål
55. Før jeg undersøger realiteten i de spørgsmål, som Domstolen har fået forelagt, skal det fastslås, at de kan antages til realitetsbehandling.
56. Visse af parterne i hovedsagen (A m.fl.) har i deres indlæg gjort gældende, at kvalificeringen af »manipulationsanordning« kun vedrører lovligheden af godkendelsen af køretøjerne. Uanset om lovligheden fastslås eller ej, har den ingen virkning for, om der foreligger vildledning med hensyn til de »væsentlige egenskaber« eller de foretagne kontroller. Ifølge disse parter straffes ifølge forbrugeraftaleloven nemlig den, der »ved et hvilket som helst virkemiddel eller en hvilken som helst handlemåde« vildleder, hvilket vil sige, at det er uden betydning, om der er (eller ikke er) tale om en overtrædelse af bestemmelserne i forordning nr. 715/2007. De præjudicielle spørgsmål er således ikke relevante for afgørelsen af tvisten i hovedsagen (17).
57. Selskabet X har ligeledes hævdet, at disse præjudicielle spørgsmål var uden relevans for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Ifølge selskabet består tvisten (som præsenteret i forelæggelsesafgørelsen) i at fastslå, om selskabet kan undersøges for vildledning og tiltales herfor ved en påkendende ret. Selskabet X har gjort gældende, at strafbar vildledning ifølge fransk strafferet forudsætter såvel et objektivt gerningsindhold, som at der foreligger et forsæt, hvilket i den foreliggende sag ikke er sikkert. Selskabet X har hævdet, at det uafhængigt af det svar, som Domstolen måtte give på den forelæggende rets spørgsmål, under ingen omstændigheder kan gøres til genstand for en undersøgelse (og slet ikke blive stillet for en påkendende ret).
58. Selskabet X har endvidere påberåbt sig det strafferetlige legalitetsprincip, hvorefter selskabet i mangel af en lov, der udtrykkeligt gør de i den foreliggende sag omhandlede forhold strafbare, ikke kan dømmes for vildledning.
59. I øvrigt har selskabet X hævdet, at der på dette stadium ikke er indbragt nogen tvist for den forelæggende ret, der har tilknytning til de forelagte spørgsmål, idet selskabet endnu aldrig, mundtligt eller skriftligt, har givet udtryk for sit standpunkt (18) med hensyn til disse spørgsmål over for den forelæggende ret. Disse spørgsmål er blot en simpel anmodning om en rådgivende udtalelse om EU-retlige regler uden forbindelse til nogen som helst tvist. I den forbindelse er de samme spørgsmål rent hypotetiske. Dette er navnlig tilfældet med det fjerde præjudicielle spørgsmål om de undtagelser, der er omhandlet i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 715/2007, som selskabet X hidtil aldrig har påberåbt sig i forbindelse med den sag, der verserer for den forelæggende ret.
60. Endvidere har de forelagte præjudicielle spørgsmål ifølge selskabet X ikke været behandlet kontradiktorisk før forelæggelsen for Domstolen, hvilket er i strid med princippet om god retspleje.
61. I retsmødet har selskabet X endelig hævdet, at de præjudicielle spørgsmål blev forelagt »for tidligt«, idet de hidtil udførte analyser (som fremgår af bl.a. den sagkyndige rapport) ikke gør det muligt tilstrækkelig nøjagtigt at definere tvistens faktuelle ramme.
62. Efter min opfattelse bør den argumentation, som parterne A m.fl. og selskabet X har fremført, forkastes i sin helhed.
63. Jeg vil indledningsvis bemærke, at det følger af Domstolens faste praksis, at det inden for rammerne af det samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, der er indført i artikel 267 TEUF, udelukkende tilkommer den nationale retsinstans, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, som den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (19).
64. Dernæst gør jeg, selv om dette spørgsmål ikke er blevet rejst af parterne i hovedsagen, også opmærksom på, at ifølge fast retspraksis er »en undersøgelsesdommer i straffesager eller en dommer, der forestår den strafferetlige undersøgelse, […] en ret i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i [artikel 267 TEUF], som inden for rammerne af en procedure uafhængigt og i overensstemmelse med gældende ret skal træffe retsafgørelser i sager, hvori den i henhold til loven er kompetent« (20).
65. Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (21).
66. I den foreliggende sag fremgår det klart af forelæggelsesafgørelsen, at kvalificeringen af den omtvistede software (som bestemmer graden af åbning af EGR-ventilen og dermed den endelige mængde NOx-emissioner) som »manipulationsanordning« i lyset af artikel 3, nr. 10), og artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 715/2007 kan have indvirkning på konstateringen af en fransk strafferetlig overtrædelse (nemlig grov vildledning i medfør af forbrugeraftalelovens artikel L.213-1 og L.213-2). Den af parterne A m.fl. og selskabet X fremførte argumentation om, at de forelagte spørgsmål er uden relevans, må forkastes, idet de forelagte spørgsmål har en åbenbar forbindelse med hovedsagens genstand.
67. Selv om fortolkningen af bestemmelserne i forordning nr. 715/2007 kan få indvirkning på konstateringen af lovovertrædelsen, kan argumenterne om fransk strafferet, som selskabet X har påberåbt sig (navnlig med hensyn til eksistensen af et objektivt gerningsindhold og/eller forsæt), imidlertid ikke tages til følge. De er uden relevans for vurderingen af, om de præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling (efter EU-retten), og vedrører spørgsmål, som udelukkende henhører under den forelæggende ret (22).
68. Argumenterne om det strafferetlige legalitetsprincip er ligeledes uden relevans, idet den ovennævnte forordning regulerer typegodkendelsen af motorkøretøjer og ikke som sådan indfører regler af strafferetlig art.
69. For så vidt angår de præjudicielle spørgsmåls angiveligt hypotetiske karakter finder jeg også den på dette punkt af selskabet X fremførte argumentation meget tvivlsom.
70. Det forhold, at den proceduremæssige strategi, som selskabet X har valgt i sagen for den forelæggende ret, består i at undlade at besvare efterforskernes spørgsmål, at afslå at fremsende kildekoden til den omtvistede software og at benægte denne softwares svigagtige karakter, gør det ikke muligt at fastslå, at der ikke foreligger en tvist – tværtimod hælder jeg til den opfattelse, at denne strategi viser, at der er tale om en reel kontrovers med en grundlæggende interesse for udfaldet af den straffesag, der verserer for den forelæggende ret.
71. For så vidt angår navnlig det fjerde præjudicielle spørgsmål (angående fortolkningen af undtagelserne fra forbuddet mod manipulationsanordninger, jf. ovennævnte forordnings artikel 5, stk. 2, har selskabet X hævdet, at det aldrig har påberåbt sig de nævnte undtagelser for den forelæggende ret, hvorfor det ovennævnte spørgsmål er hypotetisk. Adspurgt herom af Domstolen har selskabet X ikke desto mindre meget klart medgivet, at det ikke udelukkede muligheden for at påberåbe sig sådanne undtagelser senere under den sag, der verserer for den forelæggende ret. Denne indrømmelse afslører efter min opfattelse ligeledes, at disse spørgsmål ikke blot er »en simpel anmodning om en rådgivende udtalelse« vedrørende rent hypotetiske problemstillinger.
72. Med hensyn til fraværet af en kontradiktorisk behandling for den forelæggende ret anfører jeg blot, at artikel 267 TEUF ikke forudsætter, at den procedure, hvorunder den nationale ret formulerer et præjudicielt spørgsmål, er kontradiktorisk (23). Dermed må dette argument fremført af selskabet X ligeledes forkastes.
73. For så vidt angår den angiveligt for tidlige præjudicielle forelæggelse i den foreliggende sag bemærker jeg endelig, at det alene er den forelæggende ret, der kan afgøre tidspunktet for sin beslutning om at forelægge Domstolen et spørgsmål (24). Jeg tilføjer, at selskabet X’ argumentation ikke er overbevisende i denne henseende. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, blev afdækket i 2015 og har været genstand for adskillige tekniske analyser (som igen har været genstand for detaljerede undersøgelser, hvis konklusioner fremgår af den sagkyndige rapport). I denne forbindelse finder jeg det vanskeligt at hævde (som selskabet X gjorde i retsmødet), »at der ikke er defineret en præcis faktuel ramme på dette tidspunkt«. Det er tværtimod min opfattelse, at Domstolen råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål.
74. På baggrund af ovenstående betragtninger kan de præjudicielle spørgsmål efter min vurdering antages til realitetsbehandling.
Om det første præjudicielle spørgsmål
75. Med det første præjudicielle spørgsmål (bestående af to underspørgsmål, som bør behandles samlet) ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt at få fastslået, om et program, der er installeret i motorstyringscomputeren, eller som mere generelt påvirker denne, kan anses for en »anordning« som omhandlet i artikel 3, nr. 10), i forordning nr. 715/2007.
76. Dette spørgsmål skal efter min opfattelse besvares bekræftende.
77. Ved begrebet »manipulationsanordning« som omhandlet i ovennævnte forordnings artikel 3, nr. 10), forstås enhver anordning, »som registrerer temperatur, køretøjets hastighed, motorens omdrejningstal (rpm), det anvendte gear, vakuum i indsugningsmanifolden eller ethvert andet parameter med henblik på at aktivere, modulere, forsinke eller deaktivere driften af en del af emissionsbegrænsningssystemet, og som derved reducerer dets effektivitet under betingelser, som man med rimelighed kan forvente at komme ud for under køretøjets normale drifts- og brugsforhold«.
78. Som den franske regering med rette har anført, giver denne definition begrebet anordning en stor rækkevidde. En sådan anordning kan bestå såvel i mekaniske dele som i en software, som styrer aktiveringen af disse dele, da den påvirker emissionsbegrænsningssystemets funktion og reducerer dets virkning. Dette er i øvrigt også det standpunkt, som selskabet X har forfægtet i sine skriftlige indlæg.
79. Det skal præciseres, at der skal være tale om en anordning, der hidrører fra fabrikanten af køretøjet. For så vidt angår den indbyggede software er det uden betydning, om den er installeret i køretøjet før salget eller downloadet senere i forbindelse med en opdatering (pålagt eller anbefalet af den nævnte fabrikant): Til gengæld kan der ikke være tale om en anordning, der er installeret alene på foranledning af køretøjets ejer eller bruger uden forbindelse til fabrikanten.
80. Det første præjudicielle spørgsmål bør derfor besvares som følger: Artikel 3, nr. 10), i forordning nr. 715/2007 skal fortolkes således, at et program, der er installeret i motorstyringscomputeren, eller som mere generelt påvirker denne, kan anses for en »anordning« i denne bestemmelses forstand, når det er en integrerende del af den nævnte computer.
Om det andet præjudicielle spørgsmål
81. Med det andet præjudicielle spørgsmål (bestående af to underspørgsmål, som jeg behandler samlet) ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, nr. 10), i forordning nr. 715/2007 skal fortolkes således, at begrebet »emissionsbegrænsningssystem« udelukkende dækker de teknologier og strategier, som reducerer emissionerne nedstrøms (efter genereringen), eller om dette begreb tværtimod også omfatter de teknologier og strategier, som i lighed med EGR-systemet reducerer emissionerne opstrøms (ved genereringen).
82. Der findes nemlig to hovedkategorier af metoder, som fabrikanterne kan benytte til at optimere deres køretøjers ydeevne med hensyn til forurenende emissioner, nemlig dels de strategier, der kaldes »interne motorstrategier« (f.eks. EGR-systemet), som består i at minimere dannelsen af forurenende luftarter i selve motoren, dels de strategier, der kaldes »efterbehandling«, som består i at behandle emissionerne efter genereringen (f.eks. katalysatorsystemet med NOx-filter).
83. Selskabet X har argumenteret for en meget snæver fortolkning af begrebet »emissionsbegrænsningssystem«. Ifølge selskabet kan dette begreb kun betegne emissionsrelaterede komponenter, som er placeret i udstødningssystemet, hvilket derfor udelukker interne motorstrategier. Denne fortolkning støtter sig (i det væsentlige) på artikel 2, nr. 18), i forordning nr. 692/2008, ifølge hvilken der ved »emissionsbegrænsningssystem« i forbindelse med OBD-systemet forstås »den elektroniske motorstyreenhed og alle de emissionsrelaterede komponenter i [udstødningssystemet], som afgiver signal til eller modtager signal fra denne styreenhed« (25).
84. Jeg er uenig med selskabet X i dets analyse.
85. Som udgangspunkt bemærkes, at begrebet »emissionsbegrænsningssystem« ikke er defineret i forordning nr. 715/2007.
86. For at klarlægge rækkevidden heraf skal der henvises til de fortolkningskriterier, som Domstolen har fastlagt. Det følger således af fast retspraksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse »ikke blot skal tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af« (26).
Ordlydsfortolkning
87. Rent bogstaveligt er et »emissionsbegrænsningssystem« en komponent i et køretøj, som skal begrænse dettes emissioner.
88. I så henseende bemærker jeg, at EGR-systemet på forhånd falder ind under dette begreb, eftersom dets formål er at reducere de endelige NOx-emissioner. Det anføres klart i den sagkyndige rapport, som er vedlagt forelæggelsesafgørelsen, at »det eneste formål med at forsyne motorerne [med EGR-systemet] er at begrænse NOx-emissionerne«, og at »de luftarter, der cirkulerer gennem EGR-systemet, til sidst udledes til atmosfæren« (27). Der er nemlig tale om en »anordning til begrænsning af NOx-emissionerne« (28).
89. Dette er også Kommissionens holdning, jf. dens skriftlige indlæg, hvor den har anført (efter min opfattelse med rette), at EGR-systemet tydeligvis er en del af et emissionsbegrænsningssystem, eftersom det gør det muligt at begrænse mængden af de nævnte emissioner på grundlag af forud fastlagte parametre ved at genindføre en større eller mindre mængde udstødningsgas i motorens indsugningssystem (29).
90. Den franske og den italienske regering såvel som de civile parter, som har udtrykt deres opfattelser i deres skriftlige indlæg eller i retsmødet, har valgt en lignende fortolkning.
91. I modsætning til selskabet X er det ikke min opfattelse, at denne fortolkning af begrebet »emissionsbegrænsningssystem« er for udvidende eller kan omfatte en hvilken som helst komponent i et køretøj, som har en eller anden virkning for mængden af forurenende emissioner. I retsmødet hævdede selskabet X, at det elektriske vinduesåbningssystem og klimanlægget ligeledes havde en indvirkning på køretøjets emissioner uden af den grund at blive betragtet som »emissionsbegrænsningssystemer«. Disse eksempler forekommer mig ikke relevante, idet de af selskabet X nævnte mekanismer ikke tilsigter at begrænse NOx-emissionerne, mens dette netop er EGR-systemets formål (30). Det er netop denne forskel med hensyn til formålet, som efter min opfattelse begrunder kategoriseringen af EGR-systemet som et emissionsbegrænsningssystem (31).
Sammenhængsfortolkning
92. Med hensyn til sammenhængen vil jeg først undersøge de øvrige bestemmelser i forordning nr. 715/2007 for at fastslå, om disse kan give et brugbart svar.
93. Forordningens artikel 4, stk. 2, pålægger fabrikanterne en resultatforpligtelse, idet de skal sikre, at de valgte tekniske foranstaltninger garanterer en reel begrænsning af udstødningsemissionerne. Artikel 3, nr. 6), definerer begrebet »udstødningsemissioner« som emissioner af forurenende gasser og partikler uden yderligere præcisering.
94. Hverken artikel 4, stk. 2, eller artikel 3, nr. 6), præciserer følgelig, i hvilken af køretøjets driftsfaser disse emissioner skal moduleres eller reduceres.
95. Forordning nr. 715/2007 er teknologisk neutral, for så vidt som den ikke pålægger en bestemt teknologisk løsning. Den fastsætter udelukkende en målsætning med hensyn til at begrænse emissionerne, som måles ved udstødningen.
96. Den sondring, som selskabet X anlægger mellem de interne motorstrategier og efterbehandlingsstrategierne for udstødningsgassen, er derfor ikke begrundet i ordlyden af forordning nr. 715/2007. Rent faktuelt forekommer denne sondring endvidere ikke at give megen mening. Selv om selskabet X i retsmødet sagtens har kunnet hævde, at »hvad der ikke kommer ud af motoren, er ikke en emission«, er det, som Kommissionen på fornuftig vis har anført, i praksis ikke desto mindre sådan, at NOx stadig er NOx – de vil altid blive udledt gennem udstødningsrøret (uanset om dannelsen af dem begrænses opstrøms i motoren, eller de behandles nedstrøms i udstødningssystemet) (32).
97. Den pedantiske sondring mellem opstrøms- og nedstrømsreduktionsmetoder, som selskabet X har foreslået, er set i lyset af FN/ECE-regulativ nr. 83 og navnlig dettes punkt 2.16 heller ikke begrundet (33). Det forhold, at der i punkt 6.5.1.3 i tillæg 1 til bilag 11 til dette regulativ henvises til to efterbehandlingsmetoder som emissionsbegrænsningssystemer, indebærer ikke ipso facto, at andre metoder (såsom EGR-systemet) ikke kan falde ind under dette begreb, idet der kun er tale om isolerede eksempler og ikke en udtømmende opremsning.
98. Hvordan forholder det sig med forordning nr. 692/2008, som selskabet X har påberåbt sig både i sine skriftlige indlæg og i retsmødet?
99. Jeg vil først anføre, at forordning nr. 692/2008, der er vedtaget af Kommissionen (34), er et trinlavere instrument end forordning nr. 715/2007 (som er vedtaget af Rådet og Europa-Parlamentet), og den førstnævnte forordning kan principielt ikke kan begrænse sidstnævntes anvendelsesområde. Dernæst finder artikel 2, nr. 18), i forordning nr. 692/2008 (påberåbt af selskabet X) anvendelse »i forbindelse med [egendiagnosesystemet]« og har ikke en generel rækkevidde.
100. Endvidere synes det standpunkt, som selskabet X har valgt, at være støttet på en fejlagtig fortolkning af denne artikel 2, nr. 18). Ifølge selskabet X forudsætter denne bestemmelse nemlig, at et emissionsbegrænsningssystem kun kan være en »emissionsrelateret« komponent, »som er placeret i udstødningssystemet« (35). Den nævnte bestemmelse omhandler imidlertid alle (emissionsrelaterede) komponenter i udstødningssystemet, bl.a. i den franske version af forordningen (36). Det er derfor ikke nødvendigt, at denne komponent er fysisk placeret inde i udstødningssystemet.
101. I lighed med Kommissionen hælder jeg til den opfattelse, at denne fejlagtige fortolkning skyldes den engelske version af forordning nr. 692/2008, som henviser til »any emission-related component in the exhaust […] system« (37). Denne formulering (den engelske version (38)) er efter min opfattelse ikke korrekt, når man læser forordning nr. 715/2007, hvis engelske udgave systematisk omtaler »tailpipe emissions« (i den franske version er dette udtryk oversat til »émissions au tuyau arrière d’échappement« (39)). De anvendte udtryk vidner tydeligt om det underliggende ræsonnement for forordning nr. 715/2007, nemlig at emissionerne altid måles ved udgangen af udstødningssystemet, for de bliver altid i sidste ende udstødt herfra (før de forurener luften). Den mekanisme, der gør det muligt at begrænse emissionerne, skal dog ikke af den grund nødvendigvis være placeret i udstødningssystemet i snæver forstand.
102. Endelig bemærkes ligeledes, at der i tillæg 2 til bilag XI til forordning (EF) nr. 692/2008 udtrykkeligt henvises til EGR-systemet i listen over emissionsbegrænsningssystemer. Dette element bekræfter, for så vidt som det er nødvendigt, den fejlagtige karakter af den fortolkning af artikel 2, nr. 18), som selskabet X har argumenteret for.
Formålsfortolkning
103. Jeg kommer nu til formålene med forordning nr. 715/2007 og deres indvirkning på fortolkningen af udtrykket »emissionsbegrænsningssystem«.
104. Det fremgår af første og femte betragtning til den nævnte forordning, at den navnlig har til formål at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, og at opfyldelse af EU’s mål for luftkvalitet kræver, at der ydes en konstant indsats for at begrænse emissionerne fra køretøjer. Ifølge sjette betragtning er der »navnlig behov for en betydelig begrænsning af dieselkøretøjers emissioner [af NOx] for at forbedre luftkvaliteten og overholde grænseværdierne for luftforurening«.
105. Endvidere følger det af forordningens artikel 4, at den skal sikre, at emissionerne fra køretøjerne i hele deres normale levetid og ved normal brug reelt begrænses.
106. Henset til EU-lovgivers ønske, sådan som dette meget klart kommer til udtryk i disse bestemmelser, vurderer jeg i lighed med den franske regering og Kommissionen, at der skal anlægges en udvidende fortolkning af begrebet »emissionsbegrænsningssystem«. En begrænsning af rækkevidden af dette begreb til metoderne til efterbehandling af udstødningsgassen (under udelukkelse af de interne motorstrategier såsom EGR-systemet) vil medføre, at forordning nr. 715/2007 mister en betydelig del af sin effektive virkning. I denne henseende kan den sondring, som selskabet X har fremført, ikke begrundes.
Konklusion
107. På baggrund af ordlydsfortolkningen og sammenhængsfortolkningen, men også formålsfortolkningen af bestemmelserne i forordning nr. 715/2007 er det min opfattelse, at det andet præjudicielle spørgsmål skal besvares på følgende måde: Artikel 3, nr. 10), i forordning nr. 715/2007 skal fortolkes således, at begrebet »emissionsbegrænsningssystem« både dækker de teknologier, strategier og mekaniske eller digitale dele, som gør det muligt at reducere emissionerne (herunder af NOx) opstrøms i lighed med EGR-systemet, og dem, der gør det muligt at behandle dem og reducere dem nedstrøms efter genereringen heraf.
Om det tredje præjudicielle spørgsmål
108. Det tredje præjudicielle spørgsmål omfatter tre underspørgsmål. Jeg vil behandle det andet underspørgsmål ved undersøgelsen af det fjerde præjudicielle spørgsmål i næste afsnit af dette forslag til afgørelse.
109. Det første og det tredje underspørgsmål vedrører nærmere bestemt spørgsmålet om, hvorvidt artikel 3, nr. 10), i forordning nr. 715/2007 skal fortolkes således, at en anordning, som registrerer alle parametre i tilknytning til gennemførelsen af de i samme forordning foreskrevne godkendelsesprocedurer med henblik på under disse procedurer at aktivere eller opjustere en del af emissionsbegrænsningssystemets funktion og herved opnå godkendelse af køretøjet, udgør en »manipulationsordning« i denne bestemmelses forstand, selv om en opjusteret aktivering af emissionsbegrænsningssystemets funktion også kan finde sted i konkrete tilfælde, når netop de betingelser, som bevirker, at denne aktivering sker, forekommer under faktiske kørselsforhold.
110. Efter min opfattelse skal dette spørgsmål besvares bekræftende.
111. En »manipulationsanordning« er enhver anordning, som registrerer forskellige parametre (temperatur, hastighed, motorens omdrejningstal (rpm) osv.) med henblik på at aktivere, modulere, forsinke eller deaktivere driften af en del af emissionsbegrænsningssystemet, og som derved reducerer dets effektivitet under betingelser, som man med rimelighed kan forvente at komme ud for under køretøjets normale drifts- og brugsforhold.
112. Selskabet X har påberåbt sig to argumenter for at tilbagevise en sådan kvalificering i den foreliggende sag.
113. Selskabet har med det første argument gjort gældende, at EGR-systemet ikke udgør et emissionsbegrænsningssystem, og at en anordning, som modulerer EGR-systemets drift, følgelig ikke kan kvalificeres som »manipulationsanordning«. Henset til min foreslåede besvarelse af det andet præjudicielle spørgsmål kan dette argument ikke tages til følge. Jeg vil derfor ikke tilføje mere om dette emne.
114. Selskabet har som det andet argument fremført, at manipulationsanordninger, som opjusterer et emissionsbegrænsningssystems funktion under laboratorieprøvninger (i lighed med NEDC-prøvninger), ikke reducerer det nævnte systems effektivitet. Kun den tilpasning, der sker under normal brug af køretøjet, gør det muligt at fastslå, at der er tale om en manipulationsanordning.
115. Dette argument forekommer mig både søgt og ugrundet såvel faktuelt som retligt.
116. Faktuelt fremgår det af forelæggelsesafgørelsen såvel som af den sagkyndige rapport, at EGR-systemet fungerer i to tilstande styret af den omtvistede software. Når der registreres en typisk cyklus i godkendelsesprøvningen, går EGR-systemet over i »tilstand 1«. Derimod går det, når systemet ikke registrerer de typiske betingelser for godkendelsesprøvningen, i »tilstand 0«.
117. I tilstand 1 står EGR-ventilen mere åben og tillader køretøjet at overholde de foreskrevne grænser for NOx-emissioner. Når EGR-ventilen derimod er i tilstand 0 (dvs. i praksis den tilstand, som er fremherskende under faktiske kørselsforhold), er den ikke helt deaktiveret, men står mindre åben. Denne tilpasning medfører meget større NOx-emissioner end dem, der forekommer i prøvningsfasen (40), og under alle omstændigheder et resultat, som ikke er i overensstemmelse med de grænser, der er fastlagt i forordning nr. 715/2007 (41).
118. Som Kommissionen og den franske regering med rette har anført, er det derfor åbenbart, at den omhandlede anordning »modulerer« en del af emissionsbegrænsningssystemets funktion, for den regulerer emissionsniveauet alt efter registreringen af forskellige forud fastsatte parametre, idet den skifter tilstand.
119. Ved som standard at vælge tilstand 0 under køretøjets normale brugsforhold har den anvendte metode med andre ord den virkning, at emissionsbegrænsningssystemets effektivitet nedsættes. Det forhold, at denne metode kun udvirker en øget aktivering, når de særlige betingelser for godkendelsesprøvningen er registreret, har ingen indflydelse på denne konstatering.
120. Retligt set må det konstateres, at den opfattelse, som selskabet X har forfægtet, heller ikke er i overensstemmelse med ordlyden af, sammenhængen for eller formålet med artikel 3, nr. 10), i forordning nr. 715/2007.
121. Denne bestemmelse hviler nemlig ikke på en sondring mellem fasen, hvor der foretages prøvninger med henblik på typegodkendelse af køretøjer, og den efterfølgende fase med normal brug af køretøjet, som Kommissionen med rette har bemærket. Typegodkendelse af motorkøretøjer hviler på prøvninger, som i videst muligt omfang skal svare til, hvad der er køretøjets fremtidige normale brug, når det er blevet bragt på markedet. Prøvningen skal på forhånd reproducere de faktiske kørselsforhold, som køretøjet kommer ud for under normal brug.
122. NEDC-prøvningsmetoden udgør på en måde et teoretisk forløb, som (skematisk) sammenfatter disse »betingelser, som man med rimelighed kan forvente at komme ud for under køretøjets normale drifts- og brugsforhold«. Den delvise eller fulde deaktivering af et emissionsbegrænsningssystem, som er programmeret til at indtræffe systematisk uden for dette teoretiske forløb, fører nødvendigvis til et fald i dette systems effektivitet under normale brugsforhold. Denne kunstige deaktivering må nødvendigvis føre til en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 715/2007.
123. Der er derfor intet grundlag i ordlyden, der kan støtte det standpunkt, som selskabet X har indtaget.
124. Set i en sammenhæng bør der desuden også henvises til artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 715/2007, idet der heri fastlægges en forpligtelse til at sikre, at udstødningsemissionerne fra køretøjerne i hele deres normale levetid og ved normal brug reelt begrænses (42). En anordning, hvis eneste formål er at sikre overholdelsen af de foreskrevne grænser under laboratorieprøvninger, er de facto i strid med denne forpligtelse. Den sagkyndige rapport peger i samme retning: Ifølge eksperten skal »emissionsbegrænsningssystemerne ifølge lovteksternes ånd […] være i drift under køretøjets normale drift« (43). Hvis man godtager det postulat, som selskabet X har fremført, vil det være ensbetydende med at »erkende, at lovens formål ikke er at reducere de forurenende emissioner til daglig […], men blot at underkaste teknologierne en niveautest« (44). Det følger heraf, at en sådan fortolkning ikke er i overensstemmelse med den logiske opbygning af forordning nr. 715/2007.
125. Ekspertens overvejelse fører mig naturligt videre til spørgsmålets formålsaspekt: Henset til formålet med forordning nr. 715/2007 (som beskrevet i punkt 104 og 105 i dette forslag til afgørelse) er der ingen tvivl om, at den udlægning, som selskabet X har fremført, indebærer en ubegrundet begrænsning af den effektive virkning af forordning nr. 715/2007 og forbuddet mod de anordninger, der er omhandlet i den nævnte forordnings artikel 3, nr. 10), og artikel 5, stk. 2.
126. I lighed med Kommissionen og den franske regering er jeg endelig af den opfattelse, at det er irrelevant, at en opjustering af emissionsbegrænsningssystemets funktion kan finde sted i konkrete tilfælde i forbindelse med normal brug af køretøjet. Som Kommissionen har bemærket, er chancerne for, at et sådant tilfælde indtræffer, uendeligt små (henset til de særlige træk ved NEDC-prøvningen). Køretøjets overholdelse af de grænser, der er fastsat i den omhandlede forordning, skal være reglen under normal brug og ikke undtagelsen, når betingelserne under normal brug tilfældigt falder sammen med betingelserne under godkendelsesprøvninger.
127. På baggrund af ovenstående betragtninger mener jeg, at det tredje præjudicielle spørgsmål skal besvares på følgende måde: Artikel 3, nr. 10), i forordning nr. 715/2007 skal fortolkes således, at en anordning, som registrerer alle parametre i tilknytning til gennemførelsen af de i samme forordning foreskrevne godkendelsesprocedurer med henblik på under disse procedurer at aktivere eller opjustere en del af emissionsbegrænsningssystemets funktion og herved opnå godkendelse af køretøjet, udgør en »manipulationsordning« i denne bestemmelses forstand, selv om opjusteringen af dette systems funktion også kan finde sted i konkrete tilfælde, når netop de betingelser, som bevirker, at denne opjustering sker, tilfældigt opstår ved normal brug af køretøjet.
Om det fjerde præjudicielle spørgsmål
128. Med det tredje præjudicielle spørgsmåls litra b) og med det fjerde præjudicielle spørgsmål (som også er delt i tre underspørgsmål) ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt en manipulationsanordning som den i hovedsagen omhandlede er lovlig, og navnlig hvorvidt en sådan anordning kan falde ind under anvendelsesområdet for en af de undtagelser fra forbuddet, som er fastlagt i artikel 5, stk. 2, forordning nr. 715/2007. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt at få fastslået, om en forsinkelse af motorens ældning eller tilsodning kan være en del af de krav med hensyn til at »beskytte motoren mod beskadigelse eller havari« eller »sikre køretøjets driftssikkerhed«, der er fastlagt i denne forordnings artikel 5, stk. 2, litra a), og derfor begrunde tilstedeværelsen af den nævnte manipulationsanordning.
129. Opmærksomheden henledes på, at anvendelsen af manipulationsanordninger, der reducerer emissionsbegrænsningssystemernes effektivitet, er forbudt, og at dette principielle forbud kun er omfattet af tre undtagelser, nemlig når a) anordningen er nødvendig for at beskytte motoren mod beskadigelse eller havari og for at sikre køretøjets driftssikkerhed, b) anordningen ikke fungerer ud over startfasen, eller c) anvendelsen af en sådan anordning i væsentligt omfang er medtaget i prøvningsmetoderne for efterprøvning af fordampningsemission og gennemsnitlig udstødningsemission.
130. Undtagelserne ifølge artikel 5, stk. 2, litra b) og c), i forordning nr. 715/2007 er åbenbart uden relevans for den foreliggende sag i lyset af de tidligere fremstillede faktuelle oplysninger.
131. Der skal til gengæld foretages en analyse af undtagelsen i artikel 5, stk. 2, litra a), i forordning nr. 715/2007, som gør det muligt at begrunde tilstedeværelsen af en manipulationsanordning, når denne er nødvendig for at beskytte motoren mod beskadigelse eller havari og for at sikre køretøjets driftssikkerhed.
132. Det skal bemærkes, at undtagelser ifølge fast retspraksis skal fortolkes strengt, således at generelle regler ikke udhules for deres indhold (45). I så henseende kan fortolkningen af undtagelserne ikke række ud over de tilfælde, som udtrykkeligt er fastsat ved den omhandlede bestemmelse (46).
133. Jeg må derfor som udgangspunkt forkaste selskabet X’ argument om, at der bør vælges en »bred« fortolkning eller anvendelse af den omhandlede undtagelse (47).
134. I den foreliggende sag er det vigtigt dernæst at fortolke termerne »havari« og »beskadigelse«. Efter min opfattelse kan disse termers rækkevidde belyses ved en ordlyds- og formålsfortolkning heraf.
135. På det sproglige plan bemærkes, at den almindelige opfattelse af ordet »havari« er, at der er tale om en uforudset og pludselig begivenhed, som medfører beskadigelse eller fare, f.eks. kvæstelser og dødsfald (48). Ordet »beskadigelse« betegner en skade, der generelt er forårsaget af en voldsom eller pludselig hændelse (49). Ordene »accident« og »damage« i den engelske version af forordning nr. 715/2007 modsiger efter min mening ikke denne opfattelse (50).
136. Når ordlyden af en bestemmelse i EU-retten er klar og præcis, skal man holde sig til den (51).
137. En manipulationsanordning kan derfor kun begrundes i medfør af den ovennævnte forordnings artikel 5, stk. 2, litra a), hvis den viser sig at være nødvendig for at beskytte motoren mod pludselig beskadigelse.
138. Efter min opfattelse bør man derfor forkaste den italienske regerings udvidende fortolkning, hvorefter begrebet »beskadigelse« bør udvides til også at omfatte slid, tab af effektivitet eller værdiforringelse af køretøjet som følge af ældning samt gradvis tilsodning af motoren.
139. Som Kommissionen og den franske regering med rette har anført, er ældning og tilsodning af motoren eller en motordel det uafvendelige resultat af normal brug af køretøjet. Der er her tale om almindelige og forudsigelige virkninger af den gradvise ophobning af urenheder i motoren i løbet af køretøjets normale levetid under normale brugsforhold, som det i øvrigt er muligt af afbøde ved hjælp af regelmæssig vedligeholdelse ifølge en langsigtet planlægning. Der er derfor hverken tale om havari eller beskadigelse og ej heller trusler mod køretøjets driftssikkerhed.
140. Jeg vil nu behandle spørgsmålets formålsaspekt. Henset til formålene med forordning nr. 715/2007 og navnlig målet om miljøbeskyttelse og forbedring af luftkvaliteten i EU (52) kan den italienske regerings udvidende fortolkning efter min opfattelse på ingen måde begrundes.
141. Denne fortolkning gør den generelle regel (dvs. forbuddet mod manipulationsanordninger, som reducerer emissionsbegrænsningssystemernes effektivitet) indholdsløs.
142. Det påhviler nemlig bilfabrikanterne at sikre, at køretøjerne overholder de grænser, der er fastlagt i emissionslovgivningen, under normal drift (53), og at disse køretøjer fungerer driftssikkert og samtidig overholder disse grænser. Selv om det ikke kan udelukkes, at et emissionsbegrænsningssystems funktion kan påvirke motorens holdbarhed eller pålidelighed negativt (på langt sigt), begrunder denne omstændighed på ingen måde, at man deaktiverer det nævnte system under køretøjets normale drift under normale brugsforhold med det formål alene at beskytte motoren mod ældning eller gradvis tilsodning.
143. Med andre ord kan den italienske regerings fortolkning (i den foreliggende sag) ikke tages til følge, da den fratager ovennævnte forbud dets effektive virkning og åbenbart modvirker EU-lovgivers ønske om at sikre reduktionen af de forurenende emissioner ved at fastlægge grænser, som skal overholdes ved normal brug af hvert køretøj, der er blevet bragt på markedet.
144. Oven i købet indebærer en sådan fortolkning de facto, at økonomiske interesser (såsom opretholdelse af køretøjets brugtvognsværdi) får forrang for folkesundheden (54). Dette resultat er i strid med såvel ordlyden af som ånden i forordning nr. 715/2007 (55).
145. Hvad bliver konklusionen heraf i den foreliggende sag?
146. Det er min opfattelse, at kun risikoen for umiddelbar beskadigelse, som påvirker motorens pålidelighed og udløser en konkret fare under kørslen, kan begrunde tilstedeværelsen af en manipulationsanordning.
147. Det tilkommer den forelæggende ret, som er enekompetent til at bedømme de faktiske omstændigheder, at fastslå, om den i hovedsagen omhandlede anordning ligger inden for rammerne af den undtagelse, som jeg har analyseret ovenfor (56).
148. Det forekommer mig imidlertid hensigtsmæssigt at nævne, at EGR-systemet ifølge den sagkyndige rapport »ikke virker ødelæggende på motoren« (57). Dette system kan ikke desto mindre forringe motorens ydeevne ved brug og fremskynde tilsodningen, hvilket kan føre til »hyppigere og dyrere« værkstedsbesøg med henblik på vedligeholdelse (58). På baggrund af denne konstatering er det min opfattelse, at den omhandlede manipulationsanordning ikke er nødvendig for at beskytte motoren mod havari eller beskadigelse og heller ikke for at sikre køretøjets driftssikkerhed.
149. Det tredje præjudicielle spørgsmåls litra b) og det fjerde præjudicielle spørgsmål bør besvares som følger: Artikel 5, stk. 2, litra a), i forordning nr. 715/2007 skal fortolkes således, at målet om at forsinke motorens ældning eller tilsodning ikke begrunder anvendelsen af en manipulationsanordning som omhandlet i denne bestemmelse.
Forslag til afgørelse
150. Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er forlagt af le vice-président chargé de l’instruction du tribunal de grande instance de Paris (vicepræsidenten ved retten i første instans i Paris, som varetager forundersøgelsen, Frankrig), på følgende måde:
»Det første præjudicielle spørgsmål:
Artikel 3, nr. 10), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 715/2007 af 20. juni 2007 om typegodkendelse af motorkøretøjer med hensyn til emissioner fra lette personbiler og lette erhvervskøretøjer (Euro 5 og Euro 6), om adgang til reparations- og vedligeholdelsesinformationer om køretøjer, skal fortolkes således, at et program, der er installeret i motorstyringscomputeren, eller som mere generelt påvirker denne, kan anses for en anordning i denne bestemmelses forstand, når det er en integrerende del af den nævnte computer.
Det andet præjudicielle spørgsmål:
Artikel 3, nr. 10), i forordning nr. 715/2007 skal fortolkes således, at begrebet »emissionsbegrænsningssystem« både dækker de teknologier, strategier og mekaniske eller digitale dele, som gør det muligt at reducere emissionerne (herunder af nitrogenoxider) opstrøms i lighed med et system til recirkulation af udstødningsgas, og dem, der gør det muligt at behandle dem og reducere dem nedstrøms efter genereringen heraf.
Det tredje præjudicielle spørgsmål:
Artikel 3, nr. 10), i forordning nr. 715/2007 skal fortolkes således, at en anordning, som registrerer alle parametre i tilknytning til gennemførelsen af de i samme forordning foreskrevne godkendelsesprocedurer med henblik på under disse procedurer at aktivere eller opjustere en del af emissionsbegrænsningssystemets funktion og herved opnå godkendelse af køretøjet, udgør en »manipulationsordning« i denne bestemmelses forstand, selv om opjusteringen af dette systems funktion også kan finde sted i konkrete tilfælde, når netop de betingelser, som bevirker, at denne opjustering sker, tilfældigt opstår ved normal brug af køretøjet.
Det fjerde præjudicielle spørgsmål:
Artikel 5, stk. 2, litra a), i forordning nr. 715/2007 skal fortolkes således, at målet om at forsinke motorens ældning eller tilsodning ikke begrunder anvendelsen af en manipulationsanordning som omhandlet i denne bestemmelse.«