OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
EVGENIEGO TANCHEVA
przedstawiona w dniu 14 maja 2020 r.(1)
Sprawa C‑663/18
B.S.,
C.A.
przy udziale
Ministère public,
Conseil national de l’Ordre des pharmaciens
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez cour d’appel d’Aix-en-Provence (sąd apelacyjny w Aix-en-Provence, Francja)]
Odesłanie prejudycjalne – Swobodny przepływ towarów – Wspólna organizacja rynków w sektorze konopi – Przepisy krajowe ograniczające przywóz konopi z innego państwa członkowskiego wyłącznie do włókien i nasion
1. Spór w postępowaniu głównym dotyczy wprowadzania do obrotu we Francji papierosów elektronicznych, których płyn zawiera kannabidiol (CBD), związek chemiczny będący ekstraktem z rośliny konopi, który jednakże (przynajmniej w świetle aktualnego stanu wiedzy naukowej) w odróżnieniu od tetrahydrokannabinolu (THC), również ekstraktu z konopi, nie ma działania psychoaktywnego. B.S. i C.A., członkowie zarządu spółki wprowadzającej do obrotu te papierosy elektroniczne pod marką Kanavape, zostali skazani przez tribunal correctionnel de Marseille (sąd karny w Marsylii, Francja) z tego powodu, że olej CBD zawarty we wkładach do tych papierosów był ekstrahowany z całej rośliny konopi, w tym z jej liści i kwiatów. Francuskie przepisy ograniczają natomiast uprawę, przywóz, wywóz oraz wykorzystanie przemysłowe i handlowe konopi wyłącznie do ich włókien i nasion.
2. Ponieważ olej CBD zawarty w Kanavape był w tym przypadku przywożony z Republiki Czeskiej, gdzie uprawniano rośliny konopi i gdzie dokonywano ekstrakcji CBD, sąd odsyłający – cour d’appel d’Aix-en-Provence (sąd apelacyjny w Aix-en-Provence, Francja) – zastanawia się nad zgodnością francuskich przepisów z postanowieniami traktatu FUE odnoszącymi się do swobodnego przepływu towarów oraz z aktami prawa wtórnego przyjętymi w ramach wspólnej polityki rolnej, a ściślej z rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013(2) i rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013(3).
3. Niniejsza sprawa umożliwi zatem Trybunałowi zajęcie stanowiska w kwestii zgodności przepisów krajowych ograniczających przywóz substancji pochodzącej z konopi, mianowicie oleju CBD, który – jak twierdzą strony – cieszy się rosnącą popularnością, z postanowieniami traktatu FUE, a w szczególności z art. 36 TFUE, który upoważnia państwa członkowskie do wprowadzania zakazów i ograniczeń przywozowych uzasadnionych względami ochrony zdrowia i życia ludzkiego.
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Traktat FUE
4. Artykuł 38 TFUE stanowi:
„1. Unia określa i realizuje wspólną politykę rolną i rybołówstwa.
Rynek wewnętrzny obejmuje także rolnictwo, rybołówstwo i handel produktami rolnymi. Przez produkty rolne należy rozumieć płody ziemi, produkty pochodzące z hodowli i rybołówstwa, jak również produkty pierwszego przetworzenia, które pozostają w bezpośrednim związku z tymi produktami. Odniesienia do wspólnej polityki rolnej lub do rolnictwa oraz stosowanie wyrazu »rolny« są rozumiane jako dotyczące także rybołówstwa, z uwzględnieniem szczególnych cech charakterystycznych tego sektora.
[…]
3. Produkty podlegające postanowieniom artykułów 39–44 są wymienione na liście stanowiącej załącznik I.
[…]”
5. Załącznik I do traktatów, zatytułowany „Lista, o której mowa w artykule 38 [TFUE]”, zawiera odniesienie do pozycji 57.01 „nomenklatury brukselskiej”(4), obejmującej „[k]onopie naturalne (Cannabis sativa), surowe lub przetworzone, ale nieprzędzone; pakuły i odpady z konopi naturalnych (w tym liny oraz skrawki workowe lub rozwłókniane)”. Załącznik ten zawiera również odniesienie do działu 12 nomenklatury brukselskiej, który obejmuje „[n]asiona i owoce oleiste; ziarna, nasiona i owoce różne; rośliny przemysłowe i lecznicze; słom[ę] i pasz[ę]”.
2. Rozporządzenie nr 1307/2013
6. Artykuł 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 stanowi:
„Obszary wykorzystywane do produkcji konopi stanowią kwalifikujące się hektary tylko, jeżeli stosowane odmiany zawierają maksymalnie 0,2% tetrahydrokanabinolu”.
3. Rozporządzenie nr 1308/2013
7. Artykuł 189 rozporządzenia nr 1308/2013 stanowi:
„1. Następujące produkty można przywozić do Unii tylko, jeżeli spełnione są następujące warunki:
a) surowe konopie siewne objęte kodem CN 5302 10 00 spełniają warunki określone w art. 32 ust. 6 i art. 35 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;
[…]
2. Niniejszy artykuł stosuje się bez uszczerbku dla bardziej restrykcyjnych przepisów przyjętych przez państwa członkowskie zgodnie z TFUE i zobowiązaniami wynikającymi z porozumienia Światowej Organizacji Handlu w sprawie rolnictwa”.
B. Prawo francuskie
8. Artykuł R. 5132-86 code de la santé publique (kodeksu zdrowia publicznego) stanowi:
„I. – Zakazuje się produkcji, wytwarzania, transportu, przywozu, wywozu, posiadania, oferowania, zbywania, nabywania lub używania:
1° konopi, rośliny i jej żywicy, produktów, które ją zawierają lub produktów, które są uzyskiwane z konopi, z rośliny lub jej żywicy;
2° tetrahydrokannabinoli, z wyjątkiem delta‑9-tetrahydrokannabinolu, ich estrów, eterów, soli oraz soli wspomnianych pochodnych i produktów je zawierających.
II. – Odstępstwa od powyższych przepisów mogą zostać przyznane na potrzeby badań i kontroli oraz wytwarzania pochodnych dopuszczonych przez dyrektora generalnego Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (krajowej agencji bezpieczeństwa leków i produktów leczniczych).
Ministrowie ds. rolnictwa, ceł, przemysłu i zdrowia, na wniosek dyrektora generalnego agencji, mogą zezwolić dekretem na uprawę, przywóz, wywóz oraz wykorzystanie przemysłowe i handlowe odmian konopi pozbawionych właściwości odurzających lub produktów zawierających takie odmiany.
[…]”
9. Na podstawie przewidzianego w art. R 5132-86 code de la santé publique (kodeksu zdrowia publicznego) upoważnienia do wprowadzenia odstępstwa wydano dekret z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie wykonania art. R. 5181 (obecnie art. R. 5132-86) kodeksu zdrowia publicznego w odniesieniu do konopi(5), zmieniony w 2004 r.(6) (zwany dalej „dekretem z dnia 22 sierpnia 1990 r.”).
10. Artykuł 1 dekretu z dnia 22 sierpnia 1990 r. stanowi:
„W rozumieniu art. R. 5181 wspomnianego kodeksu zezwala się na uprawę, przywóz, wywóz oraz wykorzystanie przemysłowe i handlowe (włókna i nasiona) odmian Cannabis sativa L. spełniających następujące kryteria:
– zawartość delta-9-tetrahydrokannabinolu w tych odmianach nie przekracza 0,20%;
– ustalenia zawartości delta-9-tetrahydrokannabinolu i pobrania próbek w celu tego ustalenia dokonuje się według metody wspólnotowej przewidzianej w załączniku.
[…]”.
11. W okólniku z dnia 23 lipca 2018 r.(7) ministre de la justice (minister sprawiedliwości) zalecił prokuraturom, aby „w sposób szczególnie zdecydowany” ścigały stwierdzane przestępstwa dotyczące publicznego oferowania do nabycia produktów otrzymanych z konopi i karały za nie. Punkt 2.2 tego okólnika stanowi, że „[…] należy wyjaśnić, iż kannabidiol znajduje się przede wszystkim w liściach i kwiatach rośliny, a nie w jej włóknach i nasionach. W związku z tym, w aktualnym stanie prawnym, ekstrahowanie kannabidiolu zgodnie z code de la santé publique (kodeksem zdrowia publicznego) nie wydaje się możliwe”.
II. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
12. Jak wskazałem w pkt 1 powyżej, spółka SAS Catlab z siedzibą w Marsylii (Francja), której członkami zarządu są B.S. i C.A., wprowadza do obrotu papierosy elektroniczne, Kanavape, których płyn zawiera CBD. CBD jest związkiem chemicznym stanowiącym ekstrakt z rośliny konopi, dokładniej z Cannabis sativa L. Mimo że według materiałów marketingowych dotyczących Kanavape CBD posiada właściwości relaksacyjne, to w przeciwieństwie do THC nie ma jakiegokolwiek znanego działania psychoaktywnego.
13. W grudniu 2014 r. Catlab prowadziła kampanię informacyjną służącą wprowadzeniu na rynek papierosów elektronicznych Kanavape. W następstwie tej kampanii procureur de la République (prokurator republiki) przy tribunal de grande instance de Marseille (sądzie okręgowym w Marsylii, Francja) zarządził dochodzenie. W wyniku tego dochodzenia ustalono, że olej CBD wykorzystywany w papierosach Kanavape pochodził z roślin uprawianych w Republice Czeskiej, gdzie również dokonywano ekstrakcji tego oleju. Z dochodzenia wynika również, że do produkcji oleju CBD wykorzystywano całą roślinę konopi, w tym liście i kwiaty. Olej był następnie przywożony do Francji przez Catlab, która go pakowała we wkłady do papierosów Kanavape(8).
14. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2018 r. (zwanym dalej „wyrokiem sądu karnego w Marsylii”) tribunal correctionnel de Marseille (sąd karny w Marsylii) uznał B.S. i C.A. za winnych, między innymi, popełnienia przestępstwa określonego w przepisach dotyczących obrotu roślinami trującymi. Przestępstwo to jest przewidziane w art. L. 5432–1 I, 1° code de la santé publique (kodeksu zdrowia publicznego), który penalizuje naruszenie przepisów przyjętych na podstawie art. L. 5132–8 tego kodeksu, takich jak dekret z dnia 22 sierpnia 1990 r. Tribunal correctionnel de Marseille (sąd karny w Marsylii) orzekł między innymi, że zgodnie z tym dekretem wytwarzanie oleju z konopi przeznaczonego do napełniania papierosów Kanavape byłoby „zgodne z prawem wyłącznie, jeżeli olej uzyskiwano by w wyniku tłoczenia nasion”, natomiast „zawarta w tym produkcie domieszka liści, przylistków lub kwiatów wystarcza, aby wykorzystanie rośliny konopi w celach przemysłowych lub handlowych stało się nielegalne”. Ponieważ do wytwarzania oleju CBD, którym napełniane były papierosy Kanavape, wykorzystywano całą roślinę konopi, w tym liście i kwiaty, stwierdzono popełnienie przestępstwa. Tribunal correctionnel de Marseille (sąd karny w Marsylii) skazał zatem B.S. na karę osiemnastu miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu i na karę grzywny w wysokości 10 000 EUR. Z kolei C.A. został skazany na karę piętnastu miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu i na karę grzywny w wysokości 10 000 EUR.
15. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w postępowaniu karnym nie zarzucono B.S. i C.A. wprowadzania do obrotu produktu o zawartości THC przekraczającej określony w przepisach prawnych próg 0,20%, ponieważ analiza przeprowadzona przez Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (krajową agencję bezpieczeństwa leków i produktów leczniczych) wykazała, że próg ten nie został osiągnięty.
16. B.S. i C.A. wnieśli apelację od wyroku tribunal correctionnel de Marseille (sądu karnego w Marsylii) do cour d’appel d’Aix-en-Provence (sądu apelacyjnego w Aix-en-Provence). Sąd ten zastanawia się nad zgodnością dekretu z dnia 22 sierpnia 1990 r. z zasadą swobodnego przepływu towarów, ponieważ ów dekret wprowadza ograniczenia przywozowe w odniesieniu do towaru, którego nie można uznać za środek odurzający, skoro zawartość THC w tym produkcie jest niższa od określonego w przepisach prawnych progu wynoszącego 0,20%. Sąd ten zastanawia się również nad zgodnością dekretu z dnia 22 sierpnia 1990 r. z rozporządzeniami nr 1307/2013 i nr 1308/2013, które zezwalają na uprawę i przywóz do Unii roślin konopi o zawartości THC poniżej 0,20%.
17. W związku z tym cour d’appel d’Aix-en-Provence (sąd apelacyjny w Aix-en-Provence) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy rozporządzenia nr 1307/2013 i nr 1308/2013 oraz zasadę swobodnego przepływu towarów należy interpretować w ten sposób, że przepisy przewidujące odstępstwa, które wprowadzono dekretem z dnia 22 sierpnia 1990 r. i które ograniczają uprawę konopi, ich przemysłowe wykorzystanie i sprzedaż wyłącznie do włókien i nasion, ustanawiają ograniczenie niezgodne z prawem [Unii]?”.
18. Uwagi na piśmie w przedmiocie pytania prejudycjalnego przedstawili B.S., C.A., rządy francuski i grecki oraz Komisja Europejska. Strony te przedstawiły swoje stanowiska podczas rozprawy w dniu 23 października 2019 r.
III. Analiza
19. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy z jednej strony rozporządzenia nr 1307/2013 i nr 1308/2013, a z drugiej strony „zasadę swobodnego przepływu towarów” należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one środkowi takiemu jak dekret z dnia 22 sierpnia 1990 r., który ogranicza uprawę, przywóz oraz wykorzystanie przemysłowe i handlowe konopi wyłącznie do włókien i nasion tej rośliny, z wyłączeniem liści i kwiatów.
20. Tytułem wstępu chciałbym poczynić dwie uwagi dotyczące przedmiotu pytania prejudycjalnego.
A. Uwagi wstępne dotyczące przedmiotu pytania prejudycjalnego
21. W pierwszej kolejności odniesienie poczynione przez sąd odsyłający do „zasady swobodnego przepływu towarów” należy – jak twierdzi Komisja – rozumieć jako odniesienie do art. 34 i 36 TFUE, które dotyczą ograniczeń ilościowych w przywozie i środków o skutku równoważnym między państwami członkowskimi. Nieistotne jest to, że sąd odsyłający w uzasadnieniu orzeczenia odsyłającego powołuje się na art. 28, 29, 30 i 32 TFUE. Postanowienia te dotyczą bowiem zakazu ceł przywozowych i wywozowych oraz opłat o skutku równoważnym. Tymczasem wprawdzie dekret z dnia 22 sierpnia 1990 r. ogranicza między innymi przywóz konopi do niektórych części tej rośliny, nie zawiera jednak żadnego przepisu odnoszącego się do ceł lub opłat o skutku równoważnym. Zatem zgodność środka takiego jak ten rozpatrywany w postępowaniu głównym z powołaną przez sąd odsyłający „zasadą swobodnego przepływu towarów” należy ocenić wyłącznie w świetle art. 34 i 36 TFUE.
22. W drugiej kolejności nie zgadzam się z opinią B.S., zgodnie z którą w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi należy rozszerzyć przedmiot pytania prejudycjalnego.
23. Zdaniem B.S. Trybunał powinien ocenić pod względem zgodności z prawem Unii nie tylko zakaz wprowadzania do obrotu liści i kwiatów konopi, lecz także trzy inne przesłanki, od których francuskie przepisy uzależniają wprowadzanie do obrotu konopi, a mianowicie, po pierwsze, wymóg, aby dana roślina należała do pewnych enumeratywnie wymienionych odmian Cannabis sativa L., po drugie, aby zawartość THC w tej roślinie nie przekraczała 0,20%, a po trzecie, aby zawartość THC w produkcie końcowym wynosiła zero(9). Jednakże według mnie Trybunał nie może przeprowadzić takiego badania. Kwestia, czy te trzy ostatnie przesłanki są zgodne z art. 34 i 36 TFUE nie ma bowiem związku z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, ponieważ zdaniem sądu odsyłającego B.S. i C.A. zostali skazani za „użycie do wytworzenia spornego produktu całej rośliny konopi, w tym liści i kwiatów”, a nie za to, że użyty olej CBD został wyekstrahowany z odmiany konopi niewymienionej w dekrecie z dnia 22 sierpnia 1990 r., lub za to, że zawartość THC w tym oleju, mimo że mniejsza niż 0,20%, nie była zerowa.
24. Ponadto, zdaniem B.S., Trybunał powinien również ustalić, czy papieros Kanavape może być utożsamiany z produktem leczniczym stosowanym u ludzi w rozumieniu dyrektywy 2001/83/WE(10). Prawdą jest, że to pytanie nie pozostaje bez związku z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. B.S. i C.A. zostali bowiem skazani przez tribunal correctionnel de Marseille (sąd karny w Marsylii) nie tylko za popełnienie przestępstwa określonego w przepisach dotyczących obrotu roślinami trującymi, lecz również za wprowadzanie do obrotu produktu leczniczego (ze względu na sposób prezentacji, nie ze względu na funkcję) bez pozwolenia na dopuszczenie do obrotu. Jednakże moim zdaniem Trybunał nie może przeprowadzić proponowanego przez B.S. badania, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem udzielenie odpowiedzi na dodatkowe pytania podniesione przez strony byłoby niezgodne z obowiązkiem zapewnienia przez Trybunał rządom państw członkowskich, zgodnie z art. 23 jego statutu, możliwości przedstawienia uwag, jako że zainteresowanym doręcza się jedynie postanowienia odsyłające(11). Z tego samego względu Trybunał nie mógłby – wbrew twierdzeniom B.S. – badać zgodności przepisów takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym z art. 15, 16 i 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, do których brak jakichkolwiek odniesień we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
25. Wnioskuję z tego, że w swej analizie Trybunał powinien ograniczyć się do oceny zgodności przepisów krajowych, ograniczających przywóz konopi z innego państwa członkowskiego wyłącznie do włókien i nasion, z rozporządzeniami nr 1307/2013 i nr 1308/2013 oraz z art. 34 i 36 TFUE.
26. Poniżej zbadam zatem wpierw zgodność takich przepisów z tymi rozporządzeniami, a następnie ich zgodność z art. 34 i 36 TFUE.
B. W przedmiocie wykładni rozporządzeń nr 1307/2013 i nr 1308/2013
27. Chciałbym zaznaczyć, że w niniejszej sprawie uprawa konopi i ekstrakcja CBD mają miejsce w Republice Czeskiej, a produktem przywożonym przez B.S. i C.A. jest olej CBD(12). Należy zatem ustalić, czy rozporządzenia nr 1307/2013 i nr 1308/2013 sprzeciwiają się temu, aby państwo członkowskie wprowadziło zakaz przywozu z innego państwa członkowskiego oleju CBD ekstrahowanego z całej rośliny konopi, a nie jedynie z jej włókien i nasion.
28. B.S. podnosi w tym względzie, że CBD jest produktem rolnym w rozumieniu art. 38 ust. 1 TFUE, w związku z czym jest objęty rozporządzeniami nr 1307/2013 i nr 1308/2013, które sprzeciwiają się temu, aby państwo członkowskie ograniczało wykorzystywanie rośliny konopi wyłącznie do jej włókien i nasion. Podobnie C.A. twierdzi, że rozporządzenia nr 1307/2013 i nr 1308/2013 mają zastosowanie do rośliny konopi w całości, a więc także do pochodzącego z jej kwiatów i liści CBD, oraz że dekret z dnia 22 sierpnia 1990 r. narusza wspólną organizację rynków w sektorze konopi.
29. Rząd francuski twierdzi natomiast, że rozporządzenia nr 1307/2013 i nr 1308/2013 nie mają zastosowania, ponieważ pierwsze z nich dotyczy uprawy konopi, nie zaś ich wprowadzania do obrotu, a zakresem drugiego nie są objęte liście i kwiaty konopi, lecz wyłącznie łodygi i nasiona. W każdym razie jedyny istotny dla sprawy przepis tych rozporządzeń, mianowicie art. 189 rozporządzenia nr 1308/2013, nie sprzeciwia się środkowi takiemu jak ten rozpatrywany w postępowaniu głównym.
30. Rząd grecki stwierdził podczas rozprawy, że CBD nie jest objęty zakresem stosowania rozporządzeń nr 1307/2013 i nr 1308/2013. Podobnie Komisja podkreśla, że CBD jest organicznym produktem chemicznym, w związku z czym nie może być objęty tymi rozporządzeniami.
31. Moim zdaniem rozporządzenia nr 1307/2013 i nr 1308/2013 nie sprzeciwiają się temu, aby państwo członkowskie zakazało przywozu z innego państwa członkowskiego oleju CBD ekstrahowanego z całej rośliny konopi. Olej CBD nie figuruje bowiem według mnie wśród produktów, do których rozporządzenia nr 1307/2013 i nr 1308/2013 mają zastosowanie. W każdym razie rozporządzenia te – przy założeniu, że mają zastosowanie – nie zakazują państwu członkowskiemu przyjęcia przepisów takich jak opisane w pkt 27 niniejszej opinii pod warunkiem, że owe przepisy są odpowiednie dla zagwarantowania ochrony zdrowia ludzkiego i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia tego celu.
32. Poniżej przeanalizuję, czy rozporządzenia nr 1307/2013 i nr 1308/2013 mają w niniejszej sprawie zastosowanie, a następnie, pomocniczo, przedstawię wnioski płynące z ich zastosowania.
1. W przedmiocie możliwości zastosowania rozporządzeń nr 1307/2013 i nr 1308/2013
33. Pragnę zauważyć, że art. 4 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1307/2013 definiuje „produkty rolne”, do których owo rozporządzenie ma zastosowanie, jako „produkty – z wyjątkiem produktów rybołówstwa – wymienione w załączniku I do traktatów, a także bawełnę”. Podobnie art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013 stanowi, że ustanawia ono wspólną organizację rynków „produktów rolnych, rozumianych jako wszystkie produkty wymienione w załączniku I do traktatów, z wyjątkiem produktów rybołówstwa i akwakultury określonych w unijnych aktach ustawodawczych dotyczących wspólnej organizacji rynków produktów rybołówstwa i akwakultury”. Co się tyczy konopi, w załączniku I do traktatów wskazano, po pierwsze, pozycję 57.01 nomenklatury brukselskiej, mianowicie „[k]onopie naturalne (Cannabis sativa), surowe lub przetworzone, ale nieprzędzone; pakuły i odpady z konopi naturalnych (w tym liny oraz skrawki workowe lub rozwłókniane)”, a po drugie, dział 12 nomenklatury brukselskiej, mianowicie „[n]asiona i owoce oleiste; ziarna, nasiona i owoce różne; rośliny przemysłowe i lecznicze; słom[ę] i pasz[ę]”, w tym nasiona konopi.
34. Należy w tym miejscu odnieść się do not wyjaśniających do zharmonizowanego systemu oznaczania i kodowania towarów(13). Jak wynika bowiem z utrwalonego orzecznictwa, chociaż noty te nie mają mocy wiążącej, przyczyniają się w istotny sposób do interpretacji zakresu poszczególnych pozycji taryfowych(14). Tak więc z noty wyjaśniającej do zharmonizowanego systemu oznaczania i kodowania towarów dotyczącej pozycji 5302 wynika, że pozycja ta obejmuje(15): „1) konopie siewne w stanie takim, jak zostały wyrwane, niezależnie od tego, czy liście i nasiona zostały usunięte, czy nie; 2) konopie roszone, w których włókna są jeszcze złączone ze zdrewniałą częścią rośliny, ale zostały rozluźnione przez roszenie; 3) konopie trzepane, które zawierają wyodrębnione włókna, czasami długości 2 m lub więcej, oddzielone od rośliny przez trzepanie; 4) konopie czesane lub inaczej włókna konopne przygotowane do przędzenia, zwykle w formie taśm lub przędz wstępnych”(16).
35. Olej CBD, którego dotyczy niniejsza sprawa, jest ekstrahowany z rośliny konopi poprzez dodanie dwutlenku węgla, pod wysokim ciśnieniem i w niskiej temperaturze. Nie można zatem traktować oleju CBD jako konopi siewnych surowych, ponieważ zostały one zdefiniowane jako konopie „w stanie takim, jak zostały wyrwane”. Nie można również uznać go za konopie roszone lub trzepane ani za włókno konopne, ponieważ proces ekstrakcji CBD nie wymaga oddzielania włókien od pozostałych części rośliny.
36. Olej CBD nie jest zatem produktem, o którym mowa w załączniku I do traktatów. Wynika z tego, że olej CBD nie jest objęty zakresem stosowania rozporządzeń nr 1307/2013 i nr 1308/2013, ponieważ art. 4 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1307/2013 i art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013 stanowią, że te akty prawne mają zastosowanie do produktów „wymienionych w załączniku I do traktatów”.
37. Na poparcie tego wniosku chciałbym podkreślić, po pierwsze, że z wyjątkiem bawełny, wyraźnie wskazanej w art. 4 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1307/2013, ani ten przepis, ani art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013 nie stanowią, iż rozporządzenia te mają zastosowanie do produktów innych niż wymienione w załączniku I do traktatów. Wyraźne włączenie bawełny na mocy art. 4 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1307/2013 oraz wyraźne wyłączenie – na mocy art. 4 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1307/2013 i art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013 – produktów rybołówstwa i akwakultury, mimo że niektóre z nich wymieniono w załączniku I do traktatów, stanowi potwierdzenie wyczerpującego charakteru odniesienia do produktów wymienionych w załączniku I do traktatów.
38. Po drugie, należy zauważyć, że załącznik I do rozporządzenia nr 1308/2013, który zgodnie z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, wymienia „produkty rolne określone w ust. 1”, obejmuje – jeśli chodzi o konopie – pozycję 5302 i podpozycję 1207 99 91 nomenklatury scalonej, które są odpowiednikami pozycji nomenklatury brukselskiej, o których mowa w załączniku I do traktatów. Załącznik I do rozporządzenia nr 1308/2013 nie obejmuje zatem – jeśli chodzi o konopie – żadnej pozycji, która nie byłaby już objęta załącznikiem I do traktatów. W szczególności załącznik I do rozporządzenia nr 1308/2013 nie wymienia oleju CBD, ani nawet samego CBD.
39. Po trzecie, nie można uznać, że olej CBD jest objęty zakresem stosowania rozporządzeń nr 1307/2013 i nr 1308/2013 jako produkt pierwszego przetworzenia konopi w rozumieniu art. 38 ust. 1 TFUE.
40. Należy zauważyć w tym względzie, że „produkty rolne” są zdefiniowane w art. 38 ust. 1 TFUE jako „płody ziemi, produkty pochodzące z hodowli i rybołówstwa, jak również produkty pierwszego przetworzenia, które pozostają w bezpośrednim związku z tymi produktami”. Zgodnie z orzecznictwem pojęcie pierwszego przetworzenia zakłada oczywistą współzależność gospodarczą między produktami podstawowymi a produktami pochodzącymi z procesu produkcyjnego, niezależnie od liczby operacji, jakie on obejmuje(17). Jednakże druga definicja produktów rolnych znajduje się w art. 38 ust. 3 TFUE. Zgodnie z tym postanowieniem produktami rolnymi są produkty wymienione na liście stanowiącej załącznik I do traktatów. Z orzecznictwa wynika, że te dwie definicje stanowią w istocie jedną, tak że produkt, który odpowiada definicji produktu rolnego zawartej w art. 38 ust. 1 TFUE, lecz nie jest wymieniony w załączniku I do traktatów, nie może być uznany za produkt rolny(18), a więc nie może być objęty w szczególności art. 43 TFUE, który stanowi podstawę prawną rozporządzeń ustanawiających wspólną organizację rynków. Innymi słowy, lista znajdująca się w załączniku I do traktatów ma charakter wyczerpujący.
41. Otóż z jednej strony wątpię, aby można było uznać olej CBD za produkt pierwszego przetworzenia konopi. W tym względzie należy przyjąć jako punkt oparcia uwagi rządu greckiego i Komisji, zgodnie z którymi olej CBD, uzyskiwany z rośliny konopi w drodze złożonego i kosztownego procesu, nie pozostaje „w bezpośrednim związku” z tą rośliną, jak tego wymaga art. 38 ust. 1 TFUE.
42. W drugiej kolejności nawet gdyby założyć, że olej CBD można uznać za produkt pierwszego przetworzenia konopi, mimo wszystko nie byłby on objęty zakresem stosowania rozporządzeń nr 1307/2013 i nr 1308/2013.
43. Aby olej CBD mógł być objęty zakresem stosowania tych rozporządzeń, nie wystarczy bowiem zakwalifikowanie go jako produktu pierwszego przetworzenia w rozumieniu art. 38 ust. 1 TFUE. Jak wyjaśniłem bowiem w pkt 36–38 powyżej, rozporządzenia nr 1307/2013 i nr 1308/2013 wyraźnie stanowią, że mają one zastosowanie nie do produktów rolnych w rozumieniu art. 38 ust. 1 TFUE, w tym do produktów pierwszego przetworzenia, lecz wyłącznie do produktów rolnych wymienionych w załączniku I do traktatów. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z orzecznictwem dotyczącym wyczerpującego charakteru listy zawartej w załączniku I do traktatów omówionej w pkt 40 niniejszej opinii.
44. Nie można także uznać, że olej CBD jest objęty zakresem stosowania rozporządzeń nr 1307/2013 i nr 1308/2013 jako produkt pierwszego przetworzenia produktu wymienionego w załączniku I do traktatów, czyli surowych konopi siewnych. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z tym samym orzecznictwem.
45. Wnioskuję z tego, że olej CBD nie jest objęty zakresem stosowania rozporządzeń nr 1307/2013 i nr 1308/2013. Jednakże na wypadek, gdyby Trybunał był zdania, że rozporządzenia nr 1307/2013 i nr 1308/2013 mają zastosowanie do oleju CBD, zbadam teraz, czy rozporządzenia te sprzeciwiają się przepisom takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym.
2. W przedmiocie stosowania rozporządzeń nr 1307/2013 i nr 1308/2013
46. Jak wskazałem w pkt 31 powyżej, nawet gdyby założyć, że rozporządzenia nr 1307/2013 i nr 1308/2013 mają zastosowanie do oleju z konopi, to moim zdaniem nie sprzeciwiałyby się one przyjęciu przez państwo członkowskie przepisów takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym pod warunkiem, że przepisy te byłyby odpowiednie dla zagwarantowania ochrony zdrowia ludzkiego i nie wykraczałyby poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia tego celu.
47. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem w ramach wspólnej polityki rolnej, która należy do kompetencji dzielonych między Unię i państwa członkowskie, te ostatnie dysponują uprawnieniami prawodawczymi umożliwiającymi im wykonywanie ich kompetencji w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji. Jeżeli zatem przyjęto rozporządzenie w sprawie ustanowienia wspólnej organizacji rynku w danej dziedzinie, państwa członkowskie są zobowiązane do zaniechania wszelkich środków, które mogłyby wprowadzać wyjątki od tego rozporządzenia lub prowadzić do jego naruszenia albo stanowić przeszkodę w prawidłowym funkcjonowaniu wspólnej organizacji rynku. Jednakże ustanowienie wspólnej organizacji rynków nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie stosowały zasady krajowe, które realizują inny cel interesu ogólnego niż cele wyznaczone przez tę wspólną organizację rynków, nawet jeżeli zasady te mogą mieć wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego w danym sektorze(19).
48. Wydaje mi się, że w niniejszej sprawie przepisy krajowe zakazujące przywozu z innego państwa członkowskiego oleju CBD ekstrahowanego z całej rośliny nie stanowią odstępstwa od któregokolwiek z przepisów rozporządzeń nr 1307/2013 i nr 1308/2013 odnoszących się do konopi, ani nie naruszają tych przepisów.
49. Artykuł 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013, na który powołuje się sąd odsyłający, przewiduje bowiem, że obszary wykorzystywane do produkcji konopi nie stanowią kwalifikujących się hektarów i nie mogą uprawniać rolników do otrzymywania płatności bezpośrednich, jeżeli zawartość THC w uprawianej odmianie jest wyższa niż 0,20%. Artykuł 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 dotyczy zatem uprawy konopi, a nie ich przywozu z innego państwa członkowskiego, który to przywóz stanowi przedmiot niniejszej sprawy. Nie ma także znaczenia art. 35 ust. 3 tego rozporządzenia, na który również powoływał się sąd odsyłający, ponieważ przepis ten jedynie upoważnia Komisję do przyjmowania aktów delegowanych ustanawiających w szczególności procedurę weryfikacji zawartości THC w konopiach, o której mowa w art. 32 ust. 6 owego rozporządzenia. Jeśli chodzi o rozporządzenie nr 1308/2013, mimo że jego art. 189 ust. 1, również wskazany przez sąd odsyłający, zakazuje przywozu surowych konopi siewnych, jeżeli zawierają one więcej niż 0,20% THC, to chodzi tu o przywóz konopi z państwa trzeciego „do Unii”, a nie przywóz konopi z innego państwa członkowskiego. Zresztą art. 189 rozporządzenia nr 1308/2013 należy do części III tego rozporządzenia zatytułowanej „Handel z państwami trzecimi”, a nie do jego części II, zatytułowanej „Rynek wewnętrzny”.
50. Jednakże można byłoby uznać, że przepis krajowy zakazujący przywozu z innego państwa członkowskiego oleju CBD ekstrahowanego z całej rośliny, stanowi – w myśl orzecznictwa przytoczonego w pkt 47 powyżej – przeszkodę w prawidłowym funkcjonowaniu wspólnej organizacji rynków w sektorze konopi uregulowanej rozporządzeniem nr 1308/2013. Jak wynika bowiem z utrwalonego orzecznictwa, postanowienia traktatu zakazujące wszelkich ograniczeń ilościowych lub środków o skutku równoważnym stanowią integralną część wspólnej organizacji rynków w rozpatrywanym sektorze(20). Tymczasem wszelkie uregulowania państw członkowskich mogące utrudniać, bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, handel wewnątrz Unii należy uznać za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w rozumieniu art. 34 TFUE(21). W związku z tym przepis krajowy zakazujący przywozu oleju CBD ekstrahowanego z całej rośliny konopi, w szczególności z jej liści i kwiatów, należy uznać za środek o skutku równoważnym w rozumieniu art. 34 TFUE. Przepis taki uniemożliwia bowiem przywóz oleju CBD do Francji, ponieważ – jak wskazał rząd francuski podczas rozprawy – produkcja CBD z włókien i nasion konopi jest bardzo trudna technicznie i nieopłacalna gospodarczo.
51. Pragnę uściślić, że według mnie Unia wykonała w sposób wyczerpujący swoje kompetencje w dziedzinie swobodnego przepływu towarów objętych rozporządzeniem nr 1308/2013(22). Nie jest w tym względzie istotne, że żaden przepis rozporządzenia nr 1308/2013 nie ustanawia wyraźnie zakazu ograniczeń ilościowych i środków o skutku równoważnym, skoro zakaz taki, nawet w braku wyraźnego przepisu, stanowi integralną część rozporządzenia ustanawiającego wspólną organizację rynków w danym sektorze(23). Nie jest istotne również to, że art. 189 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 zezwala państwom członkowskim na przyjmowanie „bardziej restrykcyjnych przepisów” niż przepisy zawarte w jego ust. 1, opisane w pkt 49 niniejszej opinii. Artykuł 189 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 stanowi bowiem, że takie przepisy powinny być przyjmowane przez państwa członkowskie „zgodnie z TFUE”, a więc w szczególności z art. 34 TFUE. W związku z tym art. 189 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 nie można moim zdaniem interpretować w ten sposób, że zezwala on państwu członkowskiemu na wprowadzenie zakazu przywozu oleju z konopi z innego państwa członkowskiego.
52. W konsekwencji z orzecznictwa przytoczonego w pkt 47 powyżej wynika, że rozporządzenie nr 1308/2013 zakazuje państwom członkowskim przyjmowania przepisów zakazujących przywozu z innego państwa członkowskiego oleju CBD ekstrahowanego z całej rośliny, chyba że przepisy te realizują cel interesu ogólnego inny niż cele objęte tym rozporządzeniem.
53. Rząd francuski wskazał w tym względzie, że celem, jaki chce osiągnąć poprzez dekret z dnia 22 sierpnia 1990 r., jest ochrona zdrowia i życia ludzkiego.
54. Moim zdaniem nie można jednak uznać, że zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, jakie stwarzają lub mogłyby stwarzać konopie i ekstrahowane z nich substancje, są uregulowane w sposób wyczerpujący rozporządzeniem nr 1308/2013(24).
55. Prawdą jest, że z wyroku z dnia 16 stycznia 2003 r., Hammarsten (C‑462/01, EU:C:2003:33, pkt 34 i 35) wynika, iż zagrożenia dla zdrowia ludzkiego będące konsekwencją używania środków odurzających zostały uwzględnione w ramach wspólnej organizacji rynków w sektorze konopi. Można by zatem uznać, że stwarzane przez konopie zagrożenia dla zdrowia ludzkiego uwzględniono w sposób wyczerpujący w rozporządzeniu nr 1308/2013, niezależnie od tego, czy chodzi o zagrożenia związane z THC, czy – tak jak w tym przypadku – te związane z CBD.
56. Zwracam jednakże uwagę, że w odróżnieniu od motywów pierwszego i drugiego rozporządzenia (EWG) nr 1430/82(25), którego dotyczył wyrok wspomniany w poprzedzającym punkcie, rozporządzenie nr 1308/2013 nie zawiera wyraźnego odniesienia do ochrony zdrowia ludzkiego w kontekście uprawy konopi. W motywie 154 rozporządzenia nr 1308/2013 wskazano bowiem, że maksymalna zawartość THC w odniesieniu do konopi przywożonych do Unii jest określona po to, „aby nielegalne uprawy nie powodowały zakłóceń na rynku konopi”(26).
57. Chciałbym również zauważyć, że inne akty prawa Unii mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego mogą odnosić się do konopi, a w szczególności do ekstrahowanego z nich CBD.
58. Z uwag C.A. i Komisji wynika, że CBD jest wykorzystywany w produktach kosmetycznych, które mogą być wprowadzone od obrotu wyłącznie, jeżeli osoba odpowiedzialna zagwarantuje, że są one bezpieczne dla zdrowia ludzkiego, i sporządzi raport bezpieczeństwa dotyczący takich produktów. Jeżeli dany produkt stwarza zagrożenie dla zdrowia ludzki, osoba ta jest zobowiązana niezwłocznie poinformować o tym właściwe organy krajowe(27).
59. Z uwag C.A., rządu greckiego i Komisji wynika również, że CBD mógłby zostać uznany za nową żywność w rozumieniu art. 3 rozporządzenia (UE) 2015/2283(28). Złożono bowiem w tym celu wniosek do Komisji. Obecnie ów wniosek jest rozpatrywany. Gdyby CBD stanowił nową żywność w rozumieniu rozporządzenia 2015/2283, jego wprowadzenie na rynek powinno zostać poprzedzone wydaniem przez Komisję zezwolenia oraz wpisaniem do unijnego wykazu nowej żywności, w odniesieniu do której wydano zezwolenie, co jest możliwe wyłącznie, jeżeli żywność ta „nie stwarza, w oparciu o dostępne dowody naukowe, ryzyka dla zdrowia ludzkiego”(29).
60. Wreszcie produkt leczniczy na bazie CBD był ostatnio przedmiotem decyzji Komisji w sprawie pozwolenia na dopuszczenie go do obrotu(30) na podstawie art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 726/2004(31).
61. Zagrożenia dla zdrowia ludzkiego stwarzane przez konopie i przez ekstrahowane z nich substancje nie są zatem uregulowane w wyczerpujący sposób rozporządzeniem nr 1308/2013. Wynika z tego, że państwo członkowskie może przyjąć przepisy mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego przed zagrożeniami stwarzanymi przez CBD, pod warunkiem, jak wymaga orzecznictwo(32), że przepisy te są odpowiednie dla zapewnienia realizacji tego celu i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia. Poniżej w ramach części C zbadam, czy takie przepisy krajowe są niezbędne i proporcjonalne.
C. W przedmiocie wykładni art. 34 i 36 TFUE
62. Poniżej zbadam, czy art. 34 i 36 TFUE sprzeciwiają się temu, aby państwo członkowskie zakazywało przywozu z innego państwa członkowskiego oleju CBD ekstrahowanego z całej rośliny konopi, uzasadniając taki przepis względami ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Trzeba będzie również ustalić wpierw, czy art. 34 i 36 TFUE mają zastosowanie do przepisów krajowych odnoszących się do oleju CBD, czy też – z uwagi na to, że należy go uznać za środek odurzający, który nie jest wykorzystywany w celach medycznych lub naukowych – stanowi on towar „wyłączony z obrotu”.
63. B.S. twierdzi, że papierosów elektronicznych Kanavape nie można uznać za środek odurzający, a zatem art. 34 i 36 TFUE mają do nich zastosowanie. Postanowienia te sprzeciwiają się przepisom takim jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym, które ograniczają przywóz Kanavape w sytuacji, gdy nie dowiedziono jakiekolwiek zagrożenia dla zdrowia. Także C.A. jest zdania, że płyny do papierosów elektronicznych zawierające CBD są objęte zakresem stosowania art. 34 i 36 TFUE, które sprzeciwiają się dekretowi z dnia 22 sierpnia 1990 r. Rząd grecki stoi na stanowisku, że dekret ten jest niezgodny z art. 34 i 36 TFUE.
64. Natomiast rząd francuski utrzymuje, że dekret z dnia 22 sierpnia 1990 r. – zakładając nawet, że jest sprzeczny z art. 34 TFUE – jest uzasadniony względami ochrony zdrowia i życia ludzi w rozumieniu art. 36 TFUE w szczególności dlatego, że ogranicza się do zakazu przywozu liści i kwiatów konopi, a nie całej rośliny, co jest zgodne z zobowiązaniami międzynarodowymi Republiki Francuskiej.
65. Zdaniem Komisji art. 34 i 36 TFUE mają zastosowanie do CBD. Uważa ona, że art. 34 TFUE sprzeciwia się przepisom takim jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym, lecz do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy przepisy te są odpowiednie dla ochrony zdrowia i życia ludzi oraz czy są proporcjonalne w rozumieniu art. 36 TFUE.
66. Chciałbym od razu stwierdzić, że w mojej ocenie art. 34 i 36 TFUE mają zastosowanie i sprzeciwiają się przepisom takim jak te opisane w pkt 62 niniejszej opinii, ponieważ olej CBD jest pozbawiony działania psychoaktywnego, wobec czego rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy nie są odpowiednie dla zapewnienia ochrony zdrowia ludzkiego. Jednakże do sądu odsyłającego będzie należało upewnienie się, czy używanie oleju CBD nie rodzi żadnego zagrożenia związanego z ewentualnym szkodliwym działaniem, w szczególności innym niż psychoaktywne, a jeżeli takie zagrożenie istnieje – czy rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy nie wykraczają poza to, co jest niezbędne dla ochrony zdrowia ludzkiego.
67. Wobec tego poniżej przeanalizuję wpierw, czy art. 34 i 36 TFUE mają zastosowanie w niniejszej sprawie, a następnie przedstawię wnioski płynące z zastosowania tych postanowień.
1. W przedmiocie możliwości zastosowania art. 34 i 36 TFUE
68. Jak wynika z orzecznictwa, zważywszy na powszechnie uznawaną szkodliwość środków odurzających, ich wprowadzanie od obrotu jest zakazane we wszystkich państwach członkowskich, z wyjątkiem ściśle kontrolowanego handlu w celu wykorzystania ich do celów medycznych i naukowych(33). W związku z tym środki odurzające, które – tak jak konopie sprzedawane w niderlandzkich coffeeshopach – podlegają obrotowi ściśle nadzorowanemu przez właściwe organy w celu wykorzystania ich do celów medycznych i naukowych, nie są objęte swobodą przepływu towarów(34). Natomiast środki odurzające, które podlegają takiemu obrotowi, jak na przykład diamorfina, będąca pochodną opium stosowaną w ramach leczenia jako środek przeciwbólowy, są objęte swobodą przepływu towarów(35).
69. Olej CBD będący przedmiotem niniejszej sprawy nie jest sprzedawany w ramach obrotu ściśle nadzorowanego przez właściwe organy w celu wykorzystania go do celów medycznych i naukowych. W związku z tym jeżeli olej CBD miałby zostać uznany za środek odurzający, byłby on wyłączony z zakresu stosowania art. 34 i 36 TFUE.
70. Moim zdaniem tak nie jest.
71. Należy w tym względzie zauważyć, że jak wynika z uwag C.A. i Komisji, w prawie francuskim CBD – w odróżnieniu od THC – nie jest sklasyfikowany jako środek odurzający.
72. Chciałbym również zaznaczyć, że chociaż Trybunał dwukrotnie uznał, iż produkty na bazie konopi nie są objęte zakresem stosowania przepisów odnoszących się do swobodnego przepływu towarów, żadna z tych spraw nie dotyczyła CBD. W pierwszej sprawie chodziło o haszysz, czyli koncentrat z żywicy konopi(36), a w drugiej sprawie o konopie sprzedawane w niderlandzkich coffeeshopach, a więc takie, w których zawartość THC była z pewnością wysoka(37).
73. Chciałbym wreszcie zwrócić uwagę, że CBD nie jest uznawany za środek odurzający przez umowy międzynarodowe, których stronami są państwa członkowskie, a mianowicie jednolitą konwencję Narodów Zjednoczonych o środkach odurzających, sporządzoną w Nowym Jorku w dniu 30 marca 1961 r., zmienioną protokołem z 1972 r. zmieniającym jednolitą konwencję z 1961 r. (zwaną dalej „jednolitą konwencją”)(38) oraz konwencję Narodów Zjednoczonych o substancjach psychotropowych, sporządzoną w Wiedniu w dniu 21 lutego 1971 r. (zwaną dalej „konwencją o substancjach psychotropowych”)(39).
74. Artykuł 1 ust. 1 lit. j) jednolitej konwencji definiuje bowiem „środek odurzający” jako każdą substancję wymienioną w wykazach I i II załączonych do tej konwencji. W wykazie I załączonym do jednolitej konwencji znajduje się następujący wpis: „konopi indyjskich ziele i żywica, a także przygotowane z nich wyciągi i nalewki”. Prawdą jest, że CBD mógłby zostać uznany za „wyciąg z konopi”, ponieważ jest on ekstrahowany przede wszystkim z liści i kwiatów konopi(40), a zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. b) jednolitej konwencji „przez »konopie indyjskie« rozumie się kwiatowe lub owocujące wierzchołki rośliny konopi (z wyłączeniem nasion i liści, jeżeli nie występują one razem z wierzchołkami) […]”. Jednakże, po pierwsze, w myśl art. 28 ust. 2 jednolitej konwencji nie ma ona zastosowania do roślin konopi uprawianych „wyłącznie w celach przemysłowych (włókno i nasiona) lub w celach ogrodniczych”, a po drugie, z komentarzy do jednolitej konwencji opublikowanych przez ONZ(41) wynika, że uprawa tej rośliny „we wszelkich celach innych niż [produkcja marihuany lub żywicy konopnej], a nie tylko na potrzeby [przemysłowe lub w celach ogrodniczych]”, nie podlega systemowi kontroli przewidzianemu w art. 23 tej konwencji. Innymi słowy, uprawa rośliny konopi nie podlega kontroli, gdy jej celem nie jest produkcja środka odurzającego. Tymczasem o ile konwencja o substancjach psychotropowych uznaje THC za substancję psychotropową(42), o tyle nie uznaje za takową CBD.
75. Chciałbym wreszcie zauważyć, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleciła ONZ zmianę wykazu I załączonego do jednolitej konwencji, tak aby było jasne, że CBD nie jest środkiem odurzającym, po pierwsze, poprzez usunięcie z tego wykazu odniesienia do „wyciągów i nalewek” z konopi, a po drugie, poprzez dodanie przypisu wyjaśniającego, że „preparaty zawierające głównie [CBD], o zawartości [THC] nie większej niż 0,20%, nie podlegają kontroli międzynarodowej”(43). Wskazana przez rząd francuski podczas rozprawy okoliczność, że jednolita konwencja nie została jeszcze zmieniona zgodnie z zaleceniem Światowej Organizacja Zdrowia, według mnie nie świadczy o tym, że CBD powinien być uznawany za środek odurzający w rozumieniu tej konwencji, ponieważ obecnie nie znajduje się on wśród substancji psychotropowych wyszczególnionych w konwencji o substancjach psychotropowych.
76. Wynika z tego, że olej CBD jest objęty zakresem stosowania art. 34 i 36 TFUE.
2. W przedmiocie stosowania art. 34 i 36 TFUE
77. Jak wynika z pkt 50 niniejszej opinii, przepisy krajowe, które – tak jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym – zakazują przywozu oleju CBD ekstrahowanego z całej rośliny konopi, należy uznać za środek o skutku równoważnym w rozumieniu art. 34 TFUE.
78. Środek krajowy ograniczający swobodny przepływ towarów może być jednak uzasadniony w szczególności względami ochrony zdrowia i życia ludzi w rozumieniu art. 36 TFUE. W tym względzie chciałbym zauważyć, że chociaż do państw członkowskich należy decyzja co do poziomu, na jakim zamierzają zapewnić ochronę zdrowia i życia ludzi, to jednak uregulowanie ograniczające swobodę podstawową zagwarantowaną przez traktat FUE, taką jak swobodny przepływ towarów, może być uzasadnione względami ochrony zdrowia i życia ludzi w rozumieniu art. 36 TFUE jedynie wówczas, gdy środek ten jest odpowiedni do osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia(44).
79. Rząd francuski twierdzi, że dekret z dnia 22 sierpnia 1990 r. jest uzasadniony względami ochrony zdrowia ludzi wskazanymi w art. 36 TFUE. Podnosi on, że chociaż toksyczny i niebezpieczny charakter CBD nie został jak dotąd wykazany, ostatnie badania naukowe przedstawione w studium z 2018 r. opracowanym przez Centre d’évaluation et d’information sur la pharmacodépendance et l’addictovigilance de Paris (centrum oceny i informacji o lekozależności i kontroli uzależnień w Paryżu) ujawniły pewne niepożądane skutki CBD, takie jak senność, otępienie, zaburzenia koordynacji ruchowej, zaburzenia psychiczne lub uszkodzenia wątroby. Zdaniem rządu francuskiego, wobec takiej niepewności naukowej co do szkodliwości CBD, zasada ostrożności upoważnia państwa członkowskie do przyjęcia przepisów takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym.
80. W niniejszej sprawie, po pierwsze, z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w świetle aktualnego stanu wiedzy naukowej CBD nie ma działania psychoaktywnego, czego potwierdzeniem jest okoliczność, wskazana w pkt 74 i 75 niniejszej opinii, że CBD nie jest objęty konwencją o substancjach psychotropowych. Po drugie, należy zauważyć, że Komisja kwestionuje twierdzenia rządu francuskiego, zgodnie z którymi istnieje ryzyko, iż olej CBD ma działania szkodliwe inne niż psychoaktywne.
81. Rząd francuski twierdzi jednak, że zakazując przywozu oleju CBD, opiera się na zasadzie ostrożności.
82. Zgodnie z orzecznictwem w przypadku niepewności naukowej co do istnienia lub zakresu rzeczywistych zagrożeń dla zdrowia publicznego państwo członkowskie może zgodnie z zasadą ostrożności przyjąć środki ochronne, nie czekając, aż waga oraz rzeczywiste istnienie tych zagrożeń zostaną w pełni wykazane. W tym względzie właściwe zastosowanie zasady ostrożności zakłada, po pierwsze, rozpoznanie potencjalnie negatywnych dla zdrowia skutków wywoływanych przez odnośne substancje lub żywność, a po drugie, wszechstronną ocenę ryzyka dla zdrowia, opartą na najbardziej wiarygodnych dostępnych danych naukowych i najświeższych wynikach badań międzynarodowych(45).
83. W świetle udzielonych Trybunałowi informacji wydaje mi się, że trudno jest uznać, iż rząd francuski w wyraźny sposób rozpoznał szkodliwe, w szczególności psychoaktywne działanie wynikające z używania oleju CBD w papierosach elektronicznych, a tym bardziej, że przeprowadził wszechstronną ocenę ryzyka dla zdrowia opartą na najbardziej wiarygodnych dostępnych danych naukowych i najświeższych wynikach badań międzynarodowych.
84. Jednakże z uwagi na niewielką ilość szczegółowych informacji udzielonych Trybunałowi do sądu odsyłającego będzie należało zweryfikowanie, czy stosowanie oleju CBD w papierosach elektronicznych pociąga za sobą zagrożenia dla zdrowia ludzi, a w szczególności czy olej CBD ma działanie szkodliwe inne niż psychoaktywne. Jeżeli tak jest, sąd ten będzie musiał również zbadać, czy dekret z dnia 22 sierpnia 1990 r. wykracza poza to, co jest niezbędne do ochrony zdrowia ludzi, wprowadzając w rzeczywistości zakaz przywozu oleju CBD ekstrahowanego z liści i kwiatów konopi w sytuacji, gdy być może możliwe byłoby określenie maksymalnej zawartości CBD, podobnie jak w przypadku progu 0,20% określonego dla THC.
85. Wnioskuję z tego, że art. 34 i 36 TFUE sprzeciwiają się przepisom, które – tak jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym – zakazują przywozu oleju CBD ekstrahowanego z całej rośliny konopi, ponieważ w świetle aktualnego stanu wiedzy naukowej brak jest dowodów na to, że olej CBD ma działanie psychoaktywne. Jednakże sąd odsyłający powinien upewnić się, że żadne zagrożenie związane w szczególności z działaniem CBD innym niż psychoaktywne nie zostało rozpoznane i nie było przedmiotem wszechstronnej oceny naukowej, a gdyby stwierdził on istnienie takiego zagrożenia i takiej oceny, powinien ustalić, czy można było przyjąć alternatywny, mniej restrykcyjny dla swobodnego przepływu towarów środek, taki jak określenie maksymalnej zawartości CBD.
IV. Wnioski
86. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania przedłożone przez cour d’appel d’Aix-en-Provence (sąd apelacyjny w Aix-en-Provence, Francja):
1) Ani rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, ani rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 nie mają zastosowania do kannabidiolu;
2) Artykuły 34 i 36 TFUE sprzeciwiają się temu, aby państwo członkowskie zakazywało przywozu z innego państwa członkowskiego kannabidiolu ekstrahowanego z całej rośliny konopi, a nie z samych włókien i nasion, ponieważ w świetle aktualnego stanu wiedzy naukowej brak jest dowodów na to, że kannabidiol ma działanie psychoaktywne. Sąd odsyłający powinien jednak upewnić się, że żadne zagrożenie związane w szczególności z działaniem kannabidiolu innym niż psychoaktywne nie zostało rozpoznane i nie było przedmiotem wszechstronnej oceny naukowej, a gdyby stwierdził on istnienie takiego zagrożenia i takiej oceny, powinien ustalić, czy można było przyjąć alternatywny, mniej restrykcyjny dla swobodnego przepływu towarów środek, taki jak określenie maksymalnej zawartości kannabidiolu.