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Processos T‑30/01 a T‑32/01 e T‑86/02 a T‑88/02

Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava e o.

contra

Comissão das Comunidades Europeias

«Auxílios de Estado – Benefícios fiscais concedidos por uma entidade territorial de um Estado‑Membro – Isenções fiscais – Decisões que declaram os sistemas de auxílios incompatíveis com o mercado comum e ordenam a recuperação dos auxílios pagos – Qualificação dos auxílios como auxílios novos ou auxílios existentes – Auxílios ao funcionamento – Princípio da protecção da confiança legítima – Princípio da segurança jurídica – Decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE – Não conhecimento do mérito»

Sumário do acórdão

1.      Tramitação processual – Intervenção – Admissibilidade – Reexame após despacho anterior de admissibilidade

(Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 40.°, segundo parágrafo)

2.      Tramitação processual – Intervenção – Pessoas interessadas – Associação representativa que tem por objecto a protecção dos interesses dos seus membros – Admissibilidade em processos que suscitam questões de princípio susceptíveis de afectar os referidos membros

(Estatuto do Tribunal de Justiça, artigos 40.°, segundo parágrafo, e 53.°, primeiro parágrafo)

3.      Auxílios concedidos pelos Estados – Auxílios existentes e auxílios novos – Qualificação de auxílio existente – Critérios – Medida não constitutiva de auxílio no momento da sua execução

[Artigos 87.° CE e 88.° CE; Regulamento n.° 659/1999 do Conselho, artigo 1.°, alínea b), ii)]

4.      Auxílios concedidos pelos Estados – Auxílios existentes e auxílios novos – Qualificação de auxílio existente – Critérios – Evolução do mercado comum

[Artigos 87.° CE e 88.° CE; Regulamento n.° 659/1999 do Conselho, artigo 1.°, alínea b), v)]

5.      Auxílios concedidos pelos Estados – Auxílios existentes e auxílios novos – Qualificação de auxílio existente – Critérios – Sistema geral de auxílios autorizado pela Comissão

[Artigos 87.° CE, 88.° CE e 253.° CE; Regulamento n.° 659/1999 do Conselho, artigo 1.°, alínea b), ii)]

6.      Auxílios concedidos pelos Estados – Exame pela Comissão – Compatibilidade de um auxílio com o mercado comum

(Artigos 87.° CE e 88.° CE; Comunicação 98/C 74/06 da Comissão)

7.      Auxílios concedidos pelos Estados – Proibição – Derrogações – Poder de apreciação da Comissão

(Artigo 87.°, n.° 3, CE)

8.      Auxílios concedidos pelos Estados – Proibição – Derrogações – Auxílios que podem beneficiar da derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE – Auxílios ao funcionamento – Exclusão

[Artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE]

9.      Recurso de anulação – Fundamentos – Violação dos direitos de defesa

(Artigo 230.° CE)

10.    Direito comunitário – Princípios – Direitos de defesa – Aplicação aos processos administrativos instaurados da Comissão – Exame dos projectos de auxílios – Alcance

(Artigo 88.°, n.° 2, CE; Regulamento n.° 659/1999 do Conselho, artigo 6.°, n.° 1)

11.    Auxílios concedidos pelos Estados – Exame pela Comissão – Procedimento de exame anterior à adopção do Regulamento n.° 659/1999 – Não submissão a prazos específicos – Limite – Respeito das exigências da segurança jurídica – Obrigação de efectuar num prazo razoável o exame prévio aberto na sequência de uma denúncia

(Artigo 88.° CE; Regulamento n.° 659/1999 do Conselho)

12.    Auxílios concedidos pelos Estados – Recuperação de um auxílio ilegal – Auxílio concedido em violação das regras de procedimento do artigo 88.° CE – Eventual confiança legítima dos beneficiários – Protecção – Condições e limites

(Artigo 88.°, n.° 2, primeiro parágrafo, CE)

13.    Auxílios concedidos pelos Estados – Recuperação de um auxílio ilegal – Auxílio concedido em violação das regras de procedimento do artigo 88.° CE – Eventual confiança legítima dos beneficiários – Protecção – Condições e limites – Circunstâncias excepcionais

(Artigo 88.° CE; Comunicação 83/C 318/03 da Comissão)

14.    Direito comunitário – Princípios – Protecção da confiança legítima – Limites

(Artigo 88.°, n.° 2, primeiro parágrafo, CE

15.    Auxílios concedidos pelos Estados – Procedimento administrativo – Direito de audiência dos interessados

(Artigo 88.°, n.° 2, CE; Regulamento n.° 659/1999 do Conselho, artigo 6.°, n.° 1)

16.    Auxílios concedidos pelos Estados – Decisão da Comissão de dar início a um procedimento formal de investigação de uma medida estatal – Efeitos

(Artigo 88.°, n.° 2, CE)

1.      O facto de o Tribunal de Justiça ter, por despacho anterior, admitido uma intervenção em apoio dos pedidos de uma parte não impede que se proceda a uma nova apreciação sobre a admissibilidade dessa intervenção.

(cf. n.° 95)

2.      A adopção de uma interpretação ampla do direito de intervenção de associações representativas que têm por objecto a protecção dos seus membros em processos que suscitem questões de princípio susceptíveis de afectar estes últimos tem por objectivo permitir uma mais correcta apreciação do enquadramento dos processos, evitando simultaneamente uma multiplicidade de intervenções individuais que comprometeria a eficácia e a boa tramitação do processo.

Tem interesse em intervir num recurso de anulação de decisões da Comissão que declaram certos regimes de isenção fiscal ilegais e incompatíveis com o mercado comum e que ordenam a recuperação dos auxílios pagos a esse título a uma organização profissional confederativa intersectorial que tem por objectivo, designadamente, a representação, a coordenação, a informação e a defesa dos interesses de empresas, algumas das quais são os beneficiários efectivos de auxílios concedidos no âmbito dos referidos sistemas fiscais e que, além disso, participou no procedimento administrativo que levou à adopção das decisões em causa.

(cf. n.os 97‑104)

3.      O Tratado institui procedimentos distintos consoante os auxílios sejam existentes ou novos. Ao passo que os auxílios novos devem, em conformidade com o artigo 88.°, n.° 3, CE, ser notificados previamente à Comissão e não podem ser postos em execução antes de o procedimento ter culminado numa decisão definitiva, os auxílios existentes podem, nos termos do artigo 88.°, n.° 1, CE, ser regularmente postos em execução enquanto a Comissão não tiver declarado a sua incompatibilidade. Os auxílios existentes só podem, se for o caso, ser objecto de uma decisão de incompatibilidade que produz efeitos para o futuro.

Por força do artigo 1.°, alínea b), v), do Regulamento n.° 659/1999, que estabelece as regras de execução do artigo 88.° CE, constituem, nomeadamente, auxílios existentes «os auxílios considerados existentes por se poder comprovar que não constituíam auxílios no momento da sua execução, tendo‑se subsequentemente transformado em auxílios devido à evolução do mercado comum».

Não se pode aceitar, no âmbito do controlo dos auxílios de Estado instituído pelo Tratado e pelo Regulamento n.° 659/1999, para efeitos de qualificação de uma medida de auxílio existente, que a Comissão possa, por decisão tácita, adoptar uma posição segundo a qual uma determinada medida não notificada não constitui um auxílio de Estado no momento da sua execução.

Com efeito, o mero silêncio de uma instituição não pode produzir efeitos jurídicos vinculativos susceptíveis de afectar os interesses de um particular, salvo quando esta consequência seja expressamente prevista por uma disposição do direito comunitário. O direito comunitário prevê, em certos casos específicos, que o silêncio de uma instituição tem valor de decisão quando esta instituição tenha sido convidada a tomar posição e não se tenha pronunciado no termo de um certo prazo. Na falta de tais disposições expressas, que fixem um prazo no termo do qual se considera que foi tomada uma decisão tácita e definido o conteúdo dessa decisão, a inacção de uma instituição não pode ser equiparada a uma decisão, sob pena de se pôr em causa o sistema de meios processuais instituído pelo Tratado.

Ora, as regras aplicáveis em matéria de auxílios de Estado não prevêem que o silêncio da Comissão tenha o valor de decisão tácita no sentido da inexistência de um auxílio, em particular quando as medidas em causa não lhe tiverem sido notificadas. Com efeito, a Comissão, que tem competência exclusiva no que diz respeito à declaração da eventual incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum, está obrigada, no fim da fase preliminar de investigação que tenha por objecto uma medida estatal, a adoptar, relativamente ao Estado‑Membro em causa, uma decisão que declare a inexistência de um auxílio ou a existência de um auxílio compatível ou a necessidade de dar início ao procedimento formal de investigação, previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, tal decisão não pode ser uma decisão tácita e resultar do silêncio da Comissão.

O simples facto de a Comissão não ter dado início ao procedimento formal de investigação durante um período relativamente longo não pode, por si só, conferir a esta medida, se se tratar de um auxílio, o carácter objectivo de um auxílio existente. Pode considerar‑se que as incertezas que possam ter existido a este propósito tenham criado, quando muito, uma confiança legítima dos beneficiários que impede a recuperação do auxílio pago anteriormente.

(cf. n.os 133‑134, 148‑153)

4.      O conceito de «evolução do mercado comum» no artigo 1.°, alínea b), v), do Regulamento n.° 659/1999, que estabelece as regras de execução do artigo 88.° CE, pode ser interpretado como uma alteração do contexto económico e jurídico no sector em que é executada a medida em causa. Esta alteração pode, em particular, resultar da liberalização de um mercado inicialmente fechado à concorrência. Em contrapartida, este conceito não abrange os casos em que a Comissão altera a sua apreciação apenas com base numa aplicação mais rigorosa das regras do Tratado em matéria de auxílios de Estado. A este respeito, o carácter de auxílio existente ou de auxílio novo de uma medida estatal não depende de uma apreciação subjectiva da Comissão, devendo ser determinado independentemente das práticas administrativas anteriores da Comissão.

Daqui decorre que a mera evolução da política em matéria de auxílios de Estado não pode, por si só, bastar para que se verifique uma «evolução do mercado comum» na acepção do artigo 1.°, alínea b), v), do Regulamento n.° 659/1999, uma vez que o próprio conceito objectivo de auxílio de Estado, tal como decorre do artigo 87.° CE, não é alterado.

(cf. n.os 173‑175, 186)

5.      O artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento n.° 659/1999, que estabelece as regras de execução do artigo 88.° CE, dispõe que se entende, por auxílio existente «o auxílio autorizado, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais que tenham sido autorizados pela Comissão ou pelo Conselho», refere‑se, nomeadamente, a medidas de auxílio que tenham sido objecto de uma decisão de declaração de compatibilidade por parte da Comissão, decisão que é necessariamente expressa. Com efeito, a Comissão deve pronunciar‑se sobre a compatibilidade das medidas em causa atendendo aos requisitos previstos no artigo 87.° CE e, nos termos do artigo 253.° CE, fundamentar essa decisão.

Além disso, quando é alegado que são concedidas medidas individuais em aplicação de um regime previamente autorizado, a Comissão deve, antes de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, determinar se essas medidas estão ou não abrangidas pelo regime em causa e, em caso afirmativo, se obedecem às condições fixadas na decisão que as aprovou. Só se chegar a uma conclusão negativa no termo dessa apreciação é que a Comissão pode considerar que as medidas em causa são auxílios novos. Pelo contrário, em caso de conclusão positiva, a Comissão deve tratar essas medidas como auxílios existentes segundo o procedimento previsto no artigo 88.°, n.os 1 e 2, CE. Para poder determinar se as medidas individuais obedecem ou não às condições fixadas na decisão que aprovou o regime em causa, essa decisão de aprovação tem necessariamente de ser expressa.

(cf. n.os 194‑197)

6.      A Comissão está vinculada pelos enquadramentos e pelas comunicações que adopta em matéria de controlo dos auxílios de Estado, na medida em que não se afastem das normas do Tratado.

Uma vez que as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 prevêem que a Comissão apreciará a compatibilidade dos auxílios com finalidade regional com o mercado comum com base nessas orientações a partir da sua adopção, salvo no que diz respeito aos projectos de auxílios notificados antes da comunicação aos Estados‑Membros e relativamente aos quais a Comissão ainda não adoptou uma decisão final, a aplicação dessas orientações pela Comissão nas decisões que declaram a ilegalidade e a incompatibilidade com o mercado comum de auxílios aplicados sem terem sido notificados, antes dessa adopção não pode constituir uma violação do princípio da segurança jurídica.

De qualquer forma, mesmo admitindo que se pudesse considerar que poderia resultar uma irregularidade da aplicação das ditas orientações, esta só levaria à ilegalidade das decisões em causa e, portanto, à respectiva anulação se pudesse ter consequências sobre o seu conteúdo. Com efeito, se fosse demonstrado que, não se verificando essa irregularidade, a Comissão teria chegado a um resultado idêntico, na medida em que o vício em causa, de qualquer forma, era insusceptível de influenciar o conteúdo das decisões impugnadas, não haveria que anulá‑las.

(cf. n.os 214‑220)

7.      A Comissão goza, na aplicação do artigo 87.°, n.° 3, CE, de um vasto poder de apreciação cujo exercício implica análises complexas de ordem económica e social que devem ser efectuadas num contexto comunitário. A fiscalização judicial aplicada ao exercício desse poder de apreciação limita‑se à verificação do cumprimento das regras processuais e da fundamentação, bem como ao controlo da exactidão material dos factos apurados e da ausência de erro de direito, de erro manifesto na apreciação dos factos ou de desvio de poder.

(cf. n.° 223)

8.      Os auxílios ao funcionamento visam libertar uma empresa dos custos que deveria normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente ou das suas actividades normais. Os regimes fiscais que desoneram parcialmente as empresas beneficiárias do imposto sobre os lucros são auxílios ao funcionamento e não auxílios ao investimento ou ao emprego, não obstante o acesso a esses regimes estar sujeito a obrigações de fazer um investimento mínimo e de criar um número mínimo de empregos, uma vez que as isenções fiscais em causa são calculadas com base nos lucros realizados pelas empresas beneficiárias e não em função da importância dos investimentos realizados ou do número de empregos criados.

(cf. n.os 226‑229)

9.      Na medida em que é uma ilegalidade subjectiva por natureza, a violação dos direitos de defesa de um Estado‑Membro, em sede de recurso de anulação de uma decisão da Comissão que declara a ilegalidade e a incompatibilidade de medidas de auxílio com o mercado comum e dirigida a esse Estado‑Membro, só pode ser invocada por ele.

(cf. n.os 238‑239)

10.    Num processo de exame de projectos de auxílio pela Comissão, o princípio da observância dos direitos de defesa exige que seja dada ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de exprimir utilmente o seu ponto de vista sobre as observações apresentadas por terceiros interessados, em conformidade com o artigo 88.°, n.° 2, CE, nas quais a Comissão pretende fundamentar a sua decisão, e que, se não tiver sido dada ao Estado‑Membro a possibilidade de comentar tais observações, a Comissão não as pode ter em conta na sua decisão contra esse Estado. Contudo, para que essa violação dê lugar à anulação, é necessário que, não se verificando tal irregularidade, o processo pudesse ter levado a um resultado diferente.

Não constitui uma tal irregularidade o facto de a Comissão de não ter levado em conta as observações de um Estado‑Membro que responde a um pedido de um terceiro interessado de recuperação de auxílios indevidamente concedidos, uma vez que a referida decisão não se baseia no pedido feito nessas observações e a ordem de recuperação dos auxílios é a consequência lógica, necessária e exclusiva da demonstração prévia pela Comissão do carácter ilegal e incompatível com o mercado comum dos auxílios em causa.

(cf. n.os 241‑244)

11.    Embora até à adopção do Regulamento n.° 659/1999, que estabelece as regras de execução do artigo 88.° CE, a Comissão não estivesse sujeita a prazos específicos para o exame das medidas de auxílio, devia, no entanto, fazer os possíveis por não retardar indefinidamente o exercício dos seus poderes, de modo a respeitar a exigência fundamental da segurança jurídica.

Com efeito, na medida em que tem competência exclusiva para apreciar a compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado comum, a Comissão é obrigada, no interesse de uma boa administração das regras fundamentais do Tratado relativas aos auxílios de Estado, a proceder a um exame diligente e imparcial da denúncia da existência de um auxílio incompatível com o mercado comum. Por conseguinte, a Comissão não pode prolongar indefinidamente a análise preliminar de medidas estatais que foram objecto de uma denúncia. O carácter razoável da duração do exame de uma denúncia deve apreciar‑se em função das circunstâncias próprias de cada processo, nomeadamente, do contexto deste, das diferentes etapas processuais que a Comissão deve seguir e da complexidade do processo.

Um espaço de tempo de seis anos e meio entre o momento em que a Comissão tomou conhecimento dos regimes de auxílio e o da abertura do procedimento formal de investigação, prevista no artigo 88.°, n.° 2, CE, não constitui, no contexto desses regimes, um prazo não razoável que fira o procedimento prévio de exame de violação dos princípios da segurança jurídica e da boa administração, uma vez que, por um lado, as medidas em causa exigiam uma análise aprofundada da legislação nacional bem como um trabalho considerável de recolha e de análise quer do sistema fiscal do Estado‑Membro em causa quer dos regimes de autonomia fiscal em vigor noutros Estados‑Membros, e, por outro lado, a duração do procedimento é imputável, em grande medida, às autoridades nacionais que, não tendo procedido à notificação dos regimes em causa, recusaram, além disso, prestar informações úteis à Comissão, e uma vez que a Comissão podia considerar nesse período, no âmbito da sua margem de apreciação em matéria de auxílios de Estado, que deviam ser tratados mais rapidamente outros procedimentos relativos a medidas diferente, é certo, mas adoptadas pelas mesmas autoridades e susceptíveis de levantar o mesmo tipo de questões jurídicas.

(cf. n.os 259‑277)

12.    Uma confiança legítima na regularidade de um auxílio só pode ser invocada se este auxílio tiver sido concedido com observância do procedimento previsto no artigo 88.° CE. Com efeito, uma autoridade regional e um operador económico diligentes devem, em princípio, poder garantir que esse procedimento foi respeitado. Esses princípios também são aplicáveis no caso dos regimes de auxílio, uma vez que o artigo 88.° CE não faz qualquer distinção consoante estejam em causa regimes de auxílio ou auxílios individuais.

No entanto, não pode ser excluída a possibilidade de os beneficiários de um auxílio ilegal, por não ter sido notificado, invocarem circunstâncias excepcionais que legitimamente geraram a sua confiança na regularidade desse auxílio, para se oporem ao respectivo reembolso.

(cf. n.os 278‑282)

13.    O facto de não ter publicado no Jornal Oficial da União Europeia um aviso específico para anunciar aos potenciais beneficiários de um auxílio concedido ilegalmente, isto é, sem que a Comissão tenha adoptado uma decisão definitiva sobre a compatibilidade com o mercado comum, tal como prevista na comunicação da Comissão de 1983 sobre os auxílios ilegais não pode constituir uma circunstância excepcional susceptível de servir de base a uma qualquer confiança na regularidade do auxílio assim concedido sem notificação prévia.

Qualquer outra interpretação equivaleria a dar a esta comunicação um alcance contrário ao artigo 88.°, n.° 3, CE.

Com efeito, a Comissão pode impor a si própria directrizes para o exercício dos seus poderes de apreciação por actos como as orientações, mas na medida em que esses actos contenham regras que indiquem o rumo a seguir por esta instituição e não se afastem das normas do Tratado.

Ora, a precariedade dos auxílios concedidos ilegalmente decorre do efeito útil da obrigação de notificação prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE e não depende do facto de ter havido ou não publicação no Jornal Oficial do aviso previsto na referida comunicação. Em particular, a recuperação dos auxílios concedidos ilegalmente não pode ser impossibilitada pelo simples facto de a Comissão não ter feito essa publicação, sob pena de o sistema de controlo dos auxílios de Estado instituído pelo Tratado ser posto em causa.

(cf. n.os 305‑308)

14.    Embora o princípio da protecção da confiança legítima faça parte dos princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem ter justificadamente uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias. Este princípio é indubitavelmente aplicável no âmbito da política da concorrência, que se caracteriza por um amplo poder de apreciação da Comissão. É o que acontece quando se trata de saber se se encontram preenchidos os requisitos, relativos à existência de circunstâncias excepcionais, para renunciar à recuperação dos auxílios concedidos ilegalmente. Assim, decisões adoptadas no âmbito de outros processos que tratem da mesma matéria têm apenas uma natureza indicativa e não podem servir de base a uma confiança legítima, uma vez que as circunstâncias de cada processo são próprias a esse processo.

(cf. n.os 310‑312)

15.    No âmbito do procedimento de controlo dos auxílios de Estado, os interessados na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE não podem, eles próprios, exigir a participação num debate contraditório com a Comissão como aquele a que tem direito o Estado‑Membro responsável pela concessão do auxílio.

(cf. n.° 332)

16.    A decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto pelo artigo 88.°, n.° 2, CE não produz, por si só, nenhum efeito irreversível quanto à legalidade das medidas que tem por objecto. Com efeito, só a decisão final que qualifica definitivamente essas medidas como auxílios tem por efeito declarar a respectiva ilegalidade.

(cf. n.° 349)