Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 8. veljače 2024.(1)
Predmet C-598/22
Società Italiana Imprese Balneari Srl
protiv
Comune di Rosignano Marittimo,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia del demanio – Direzione regionale Toscana e Umbria,
Regione Toscana
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 49. UFEU-a – Ugovori o javnoj nabavi i sloboda poslovnog nastana – Koncesije za korištenje pomorskog dobra – Istek i produljenje – Nacionalni propis kojim se predviđa, nakon isteka koncesije, besplatan prijenos državi građevina koje se ne mogu ukloniti izgrađenih na javnom dobru – Druga obilježja takvog propisa – Pojam ‚ograničenje’”
I. Uvod
1. Talijanska morska obala, uključujući plaže, javno je dobro. Stoga je za vođenje poslovanja na talijanskoj plaži potrebna koncesija.
2. Jedno nacionalno pravilo kojim se uređuju takve koncesije predviđa da građevine izgrađene na javnoj plaži koje se ne mogu ukloniti nakon isteka trajanja koncesije automatski prelaze u državno vlasništvo, bez ikakve naknade koncesionaru koji je te građevine izgradio.
3. Predstavlja li takvo pravilo ograničenje slobode poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU-a?
II. Činjenice iz kojih proizlazi glavni postupak, prethodno pitanje i postupak pred Sudom
4. Società Italiana Imprese Balneari Srl (u daljnjem tekstu: SIIB) od 1928. upravlja kupalištem „Bagni Ausonia” u Comuneu di Rosignano Marittimo (Općina Rosignano Marittimo, Italija; u daljnjem tekstu: Općina). To se kupalište većim dijelom nalazi na zemljištu koje je dio pomorskog dobra, na kojem su SIIB-u dodjeljivane uzastopne koncesije.
5. Tijekom godina to je društvo na tom javnom dobru izgradilo različite građevine.
6. Općina je posljednji inventar građevina izgrađenih na tom javnom dobru provela 1958.
7. Tijekom SIIB-ove koncesije br. 27/2003, koja je trajala od 2003. do kraja 2008., Općina je 20. studenoga 2007. donijela odluku kojom je ponovno izračunala naknade koje se duguju za tu koncesiju. Povećanje naknada bilo je posljedica ponovnog razvrstavanja nekih građevina pod koncesijom u kategoriju teško uklonjivih, što je značilo da su se smatrale pripadnostima koje su dio javnog dobra. Te građevine koje se nisu mogle ukloniti već su postojale na tom javnom dobru na dan isteka prethodne koncesije br. 36/2002, koja je trajala od 1. siječnja 1999. do 31. prosinca 2002. i koja je bila dodijeljena istom koncesionaru, društvu SIIB.
8. Odluka br. 31787 od 20. studenoga 2007. temelji se na članku 49. Codicea della navigazione (Pomorski zakonik). Tim je člankom određeno:
„Osim ako aktom o koncesiji nije drukčije utvrđeno, nakon isteka koncesije svi radovi izvedeni na području javnog dobra koji se ne mogu ukloniti ostaju u vlasništvu države, i to bez ikakve naknade ili povrata, ne dovodeći u pitanje ovlast davatelja koncesije da naloži njihovo rušenje i vraćanje javnog dobra u prvobitno stanje.”
9. Općina je 2008. pokrenula upravni postupak radi prijenosa u državno vlasništvo pripadnosti pomorskom dobru izgrađenih nakon 1958. Sud koji je uputio zahtjev u odgovoru na pisana pitanja Suda pojasnio je da taj postupak nikad nije bio dovršen. Ipak, sud koji je uputio zahtjev u svojem je odgovoru objasnio da bi upravna odluka o prijenosu vlasništva na državu u svakom slučaju po svojoj prirodi bila samo deklaratorna jer država, na temelju članka 49. Pomorskog zakonika, nakon isteka trajanja koncesije vlasništvo stječe ex lege.
10. U svibnju 2009. Općina je izdala SIIB-u novu koncesiju (br. 181/2009)(2) za istu lokaciju. Tijekom postupka dodjele te koncesije SIIB je naveo da se sve građevine na tom javnom dobru mogu lako ukloniti(3). Nakon što je provela inspekciju lokacije, Općina je odlukom od 26. studenoga 2014. konačno odbila takvu kvalifikaciju. Smatrala je da na području javnog dobra danog u koncesiju postoje građevine koje se ne mogu ukloniti koje je država već stekla na temelju članka 49. Pomorskog zakonika.
11. Općina je potvrdila to utvrđenje u odluci od 16. travnja 2015.(4). Na toj osnovi također je povećala naknade koje SIIB treba platiti s učinkom od 2009.
12. SIIB je pobijao odluke od 26. studenoga 2014. i od 16. travnja 2015. pred Tribunaleom amministrativo regionale per la Toscana (Okružni upravni sud za Toskanu, Italija). To je društvo tvrdilo da, s obzirom na to da je koncesija produljena, nije moglo doći do prijenosa vlasništva na državu. Taj je sud spojio te predmete i presudom od 10. ožujka 2021. u cijelosti odbio sve tužbene zahtjeve.
13. Kad je riječ o kvalifikaciji građevina kao pripadnosti javnom dobru na temelju članka 49. Pomorskog zakonika, Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Okružni upravni sud za Toskanu) smatrao je da je do tog prijenosa došlo nakon suglasnosti u tom smislu u ugovoru o koncesiji koji su potpisale obje strane, a ne jednostranom odlukom Općine. Prema mišljenju tog suda, prijenos vlasništva bez financijske naknade, u skladu s člankom 49. Pomorskog zakonika, proizlazi iz toga što stranke nisu ugovorile suprotno. Budući da stranke u ugovoru o koncesiji nisu izričito predvidjele drukčiji pravni sustav za pripadnosti pomorskom dobru, smatralo se da su pristale na dispozitivni normativni sustav predviđen člankom 49. Pomorskog zakonika.
14. SIIB je protiv te presude podnio žalbu Consigliu di Stato (Državno vijeće, Italija), sudu koji je uputio zahtjev u ovom predmetu.
15. U okviru žalbe to društvo ističe, među ostalim, da je učinak prijenosa bez naknade građevina koje se teško mogu ukloniti protivan pravu Unije, a osobito načelu proporcionalnosti koje se odnosi na ograničenja tržišnih sloboda propisanih člancima 49. i 56. UFEU-a, kako ih je Sud utvrdio u presudi Laezza(5).
16. S obzirom na to da ima dvojbe o tome je li članak 49. Pomorskog zakonika u skladu s pravom Unije, Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se člancima 49. i 56. UFEU-a te načelima koja proizlaze iz presude Laezza (C-375/14), ako se smatraju primjenjivima, tumačenje nacionalne odredbe poput članka 49. [Pomorskog zakonika] na način da se njome koncesionaru nalaže da nakon isteka koncesije, u slučaju kad je ta koncesija obnavljana bez prekida, makar i na temelju nove odluke, prenese bez ikakve protučinidbe i bez naknade građevine izgrađene na javnom dobru koje čine kompleks objekata za obavljanje djelatnosti kupališta, s obzirom na to da bi učinak trenutnog prijenosa u državno vlasništvo mogao predstavljati ograničenje koje prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje cilja koji stvarno nastoji postići nacionalni zakonodavac, što stoga nije proporcionalno tom cilju?”
17. Društvo SIIB, Općina, talijanska vlada i Europska komisija podnijeli su Sudu pisana očitovanja.
18. Sud je od suda koji je uputio zahtjev zatražio nekoliko dodatnih pojašnjenja, na koja je taj sud odgovorio 8. rujna 2023.
III. Analiza
A. Dopuštenost
19. Komisija i talijanska vlada u svojim pisanim očitovanjima raspravljale su o dopuštenosti ovog zahtjeva za prethodnu odluku.
20. Komisija je istaknula da je situacija u ovom predmetu potpuno unutarnja. Talijanski koncesionar osporava talijanska pravila o koncesijama na pomorskom dobru. Međutim, Komisija smatra da je pitanje dopušteno, pozivajući se na presudu Ullens de Schooten, u kojoj je pojašnjeno da Sud može utvrditi svoju nadležnost u potpuno unutarnjim predmetima ako nacionalna pravila o čijoj je valjanosti riječ mogu utjecati na državljane ili društva iz drugih država članica(6).
21. Slažem se s tim stajalištem. Kao prvo, talijanska pravila o koncesijama jednako se primjenjuju na sve koncesionare, bez obzira na to jesu li talijanski ili državljani druge države članice. Kao drugo, gospodarska privlačnost pokretanja poslovanja na talijanskim obalnim (ili jezerskim) područjima potvrđuje postojanje određenog prekograničnog interesa, kao što je to Sud već potvrdio u presudi Promoimpresa(7). Osim toga, takav mogući prekogranični učinak potvrđen je odgovorom suda koji je uputio zahtjev na zahtjev Suda za pojašnjenje.
22. Stoga, čak i ako u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ne postoji jasna naznaka u tom smislu(8), Sud u ovom predmetu može zaključiti da predmetno nacionalno pravilo jest od prekograničnog interesa(9).
23. Argument koji je talijanska vlada istaknula u pogledu dopuštenosti drukčije je prirode. Ta vlada smatra da odgovor na prethodno pitanje nije koristan za rješavanje spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev. Prema njezinu mišljenju, čak i ako bi odgovor Suda doveo do neprimjenjivosti članka 49. Pomorskog zakonika, to ne bi imalo nikakva utjecaja na predmet u glavnom postupku.
24. Međutim, u svojem odgovoru na zahtjev za pojašnjenje Consiglio di Stato (Državno vijeće) objasnio je da SIIB ima osobni, konkretan i stvaran pravni interes za osporavanje valjanosti prijenosa u državno vlasništvo građevina koje je izgradio, a koje se ne mogu ukloniti. Ako su te građevine valjano prenesene državi, to utječe na troškove naknada koje se plaćaju za korištenje javnog dobra o kojem je riječ.
25. U okviru prethodnog postupka, u načelu je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi je li odgovor na pitanje o tumačenju ili valjanosti prava Unije nužan za učinkovito rješenje spora(10). S obzirom na pojašnjenja suda koji je uputio zahtjev, nema razloga da Sud dvoji o svojoj nadležnosti u ovom predmetu.
26. Stoga predlažem Sudu da utvrdi da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.
B. Primjenjivo pravo Unije
27. Nacionalna pravila o koncesijama za oskudne prirodne izvore obuhvaćena su područjem primjene Direktive o uslugama(11). Međutim, rok za prenošenje te direktive istekao je 28. prosinca 2009.(12), dok su se činjenice relevantne za ovaj predmet dogodile ranije(13).
28. Budući da Direktiva o uslugama nije primjenjiva ratione temporis na predmet o kojem je riječ u glavnom postupku, prethodno pitanje zahtijeva tumačenje primarnog prava(14).
29. Sud koji je uputio zahtjev navodi i članak 49. UFEU-a, koji se odnosi na slobodu poslovnog nastana, i članak 56., koji se odnosi na slobodu pružanja usluga.
30. Sud je već pojasnio da su koncesije poput onih u ovom predmetu, koje omogućuju obavljanje turističko-rekreativne djelatnosti, obuhvaćene područjem primjene prava poslovnog nastana na javnom dobru(15).
31. Iz toga slijedi da na pitanje suda koji je uputio zahtjev valja odgovoriti s obzirom na članak 49. UFEU-a.
C. Meritum
32. U ovom predmetu od Suda se traži odgovor na pitanje protivi li se članku 49. UFEU-a nacionalno pravilo u skladu s kojim građevine koje koncesionar izgradi na javnom dobru koje se ne mogu lako ukloniti nakon isteka koncesije postaju državno vlasništvo, bez ikakve protučinidbe ili naknade, čak i u slučaju produljenja koncesije.
33. SIIB smatra da je takav automatski prijenos bez naknade protivan pravu Unije, a osobito načelu proporcionalnosti ograničenja tržišnih sloboda utvrđenih člancima 49. i 56. UFEU-a. U tom pogledu poziva se na presudu Laezza.
34. Analiza navodnih ograničenja tržišnih sloboda zajamčenih Ugovorima provodi se u dvije faze. Nacionalni sud prvo bi trebao odrediti je li predmetno nacionalno pravilo obuhvaćeno relevantnom zabranom iz Ugovora, u ovom slučaju zabranom ograničenja slobode poslovnog nastana. Ako je nacionalno pravilo obuhvaćeno područjem primjene članka 49. UFEU-a, drugi je korak ocjena može li se ono opravdati. Kako bi došao do tog zaključka, nacionalni sud trebao bi utvrditi opći interes kojim bi se to pravilo moglo legitimno opravdati te je li ono prikladno i nužno za postizanje tog općeg interesa.
35. Stoga ću najprije ispitati predstavlja li nacionalno pravilo kao što je članak 49. Pomorskog zakonika ograničenje slobode poslovnog nastana iz članka 49. UFEU-a. Smatram da se takvo nacionalno pravilo može isključiti iz zabrane predviđene člankom 49. UFEU-a (1.). Podredno ću ocijeniti može li se takvo nacionalno pravilo opravdati (2.).
1. Predstavlja li predmetna nacionalna mjera ograničenje slobode poslovnog nastana?
36. Članak 49. UFEU-a zabranjuje ograničivanje slobode poslovnog nastana državljana jedne države članice na državnom području druge države članice.
37. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, ograničenje u smislu članka 49. UFEU-a predstavlja svaka nacionalna mjera koja, čak i kad se primjenjuje bez diskriminacije na temelju državljanstva, građanima Unije zabranjuje, otežava ili čini manje privlačnim ostvarivanje slobode poslovnog nastana zajamčene Ugovorom(16).
38. Dva su moguća pristupa odgovoru na pitanje koja vrsta mjera slobodu poslovnog nastana čini manje privlačnom državljanima drugih država članica: ili bi za svaki državni propis trebalo smatrati da predstavlja barem svojevrsnu prepreku pokretanju poslovanja; ili bi određene vrste propisa na predmetnom tržištu mogle biti isključene iz područja primjene članka 49. UFEU-a. Prema mojem mišljenju, izbor između tih dvaju mogućih tumačenja u sudskoj praksi Suda nije jasno izražen.
39. S jedne strane, u nekim se presudama objašnjava da svako ograničenje, koliko god neznatno, dovodi do primjene pravila Ugovora kojima se propisuju zabrane koje se odnose na tržišne slobode, uključujući slobodu poslovnog nastana(17).
40. Ako Sud u ovom predmetu usvoji takav pristup, pravilo poput onoga o kojem je riječ automatski bi se smatralo ograničenjem. Međutim, to ne znači da je takvo pravilo zabranjeno. Ono i dalje može biti opravdano.
41. S druge strane, drugi smjer sudske prakse isključuje iz primjene Ugovora nacionalne mjere koje ne predstavljaju stvarnu prepreku pristupu tržištu(18).
42. Ako Sud u ovom predmetu usvoji takav pristup, on bi trebao ocijeniti bi li nacionalna mjera poput one o kojoj je riječ doista odvratila poduzetnika od pokretanja poslovanja na talijanskim plažama. Ako bi Sud smatrao da ne bi, takav nacionalni propis ne bi se mogao smatrati ograničenjem prava poslovnog nastana i stoga ne bi bilo potrebe za njegovim opravdanjem.
43. Jedan od testova koje je Sud primijenio u svojoj sudskoj praksi jest test „previše neizvjesnog i neizravnog učinka”. Ako bi se smatralo da je „učinak” nacionalnog pravila „previše neizvjestan i neizravan” na korištenje tržišnom slobodom, to pravilo bilo bi isključeno iz područja primjene relevantne odredbe Ugovora.
44. Takav je test primijenjen u sudskoj praksi u pogledu svih tržišnih sloboda(19), uključujući slobodu poslovnog nastana(20).
a) Prijenos bez naknade po isteku trajanja koncesije
45. Bi li poduzetnika – ako bi znao da mu se po isteku trajanja koncesije neće nadoknaditi građevine koje je izgradio, a koje se ne mogu ukloniti, te će one automatski pripasti državi – to odvratilo od pokretanja poslovanja na talijanskoj plaži?
46. Talijanska vlada i Komisija smatraju da članak 49. Pomorskog zakonika ne predstavlja nužno ograničenje slobode poslovnog nastana. Prema Komisijinu mišljenju, prijenos izgrađenih građevina koje se ne mogu ukloniti u državno vlasništvo svojstven je pojmu javnog dobra. Uporaba takvog područja dostupna javnosti bila bi znatno smanjena ako bi koncesionari ostali vlasnici građevina koje se ne mogu ukloniti izgrađenih na takvom zemljištu.
47. Slažem se s tim argumentom. To je bit neotuđivosti javnog dobra(21).
48. U talijanskom pravu, kao što je to objasnila talijanska vlada, prava koja koncesionar stječe na dodijeljenom zemljištu usporediva su s pravima služnosti(22). Koncesionar je nositelj takvih prava samo tijekom trajanja koncesije(23).
49. Kad bi koncesionaru bilo dopušteno zadržati prava na građevine koje se ne mogu ukloniti izgrađene na javnom dobru, javni karakter i praktična dostupnost tog dobra za državu bili bi znatno smanjeni.
50. Ovaj predmet ne postavlja pitanje mogućnosti da Italija zadrži svoje plaže kao javno dobro. Naime, takva je odluka u nadležnosti država članica. Takva politička odluka ima za posljedicu to da svaki gospodarski subjekt koji želi upravljati kupalištem na talijanskoj plaži mora dobiti koncesiju, a priroda je takve koncesije da nakon njezina isteka zemljište i sve na tom zemljištu što se ne može ukloniti prelazi u državno vlasništvo.
51. Jedina mogućnost za upravljanje kupalištem na talijanskim plažama jest sklapanje koncesije s državom. Talijansko pravilo o kojem je riječ jednako se primjenjuje na sve potencijalne koncesionare(24). Stoga se svi gospodarski subjekti suočavaju s istim pitanjem u vezi s time je li gospodarski održivo natjecati se za koncesiju znajući da će po njezinu isteku izgrađene građevine koje se ne mogu ukloniti prijeći u državno vlasništvo. To pravilo stoga postaje samo jedan od elemenata koje treba uzeti u obzir prilikom ekonomskih izračuna kako bi se utvrdilo treba li se uključiti u gospodarsku djelatnost vođenja kupališta na talijanskoj plaži.
52. Naravno, ako bi država bila obvezna koncesionaru nadoknaditi građevine koje se ne mogu ukloniti i koje nakon isteka koncesije ostaju na zemljištu, to bi ulaganje moglo učiniti još privlačnijim. Međutim, ako ulagač unaprijed zna da takve naknade neće biti, to ga samo po sebi ne bi odvratilo od natjecanja za dodjelu koncesije.
53. Stoga se slažem s Komisijom da – ako je trajanje koncesije dovoljno dugo kako bi se omogućio povrat ulaganja i ako koncesionar unaprijed zna da će se građevine koje se ne mogu ukloniti, a koje izgradi na pomorskom dobru, u trenutku isteka koncesije prenijeti državi – takvo pravilo ulagača ne bi odvratilo od pokretanja poslovanja na talijanskoj plaži.
54. Treba spomenuti dva dodatna aspekta članka 49. Pomorskog zakonika. Kao prvo, njime se predviđa mogućnost financijske naknade u ugovoru o koncesiji. Stoga, ako bi se trajanje koncesije pokazalo nedovoljnim za ostvarivanje povrata ulaganja, s državom se može dogovoriti određeni iznos naknade.
55. Kao drugo, nepostojanje bilo kakve financijske naknade za prenesene građevine koje se ne mogu ukloniti treba ocijeniti s obzirom na mogućnost Općine da obveže koncesionara da o vlastitom trošku vrati javno dobro u prvobitno stanje.
56. Stoga se može smatrati da pravilo poput onoga iz članka 49. Pomorskog zakonika ima previše neizravne i neizvjesne učinke da bi gospodarskog subjekta moglo odvratiti od pokretanja poslovanja na talijanskoj plaži. Ono stoga ne dovodi do primjene zabrane iz članka 49. UFEU-a.
57. Ipak, takvo pravilo mora biti dovoljno transparentno kako bi gospodarskim subjektima omogućilo da odluče hoće li uložiti u pokretanje poslovanja na talijanskoj plaži. Na nacionalnom je sudu da ocijeni je li članak 49. Pomorskog zakonika dovoljno transparentan.
b) Čini li ikakvu razliku činjenica da je koncesija produljena?
58. SIIB smatra da činjenica da je njegova koncesija produljena znači da ne može doći do prelaska u državno vlasništvo.
59. Prema mojem mišljenju, taj čimbenik ne mijenja prethodni zaključak prema kojem predmetno pravilo ne predstavlja ograničenje prava poslovnog nastana.
60. Upravo suprotno, pravilo na temelju kojeg bi se prema gospodarskim subjektima koji prvi put dobivaju koncesiju postupalo drukčije nego prema onima koji nastavljaju obavljati djelatnost na temelju produljene koncesije bilo bi protivno pravu Unije.
61. Takva pravila stavljala bi postojeće koncesionare u povoljniji položaj od novih koncesionara. Ako se građevine koje se ne mogu ukloniti ne bi mogle prenijeti u državno vlasništvo kad se istom gospodarskom subjektu produljuje koncesija na istom zemljištu, to ne bi utjecalo na vrijednost koncesije, a time ni na naknade koje treba platiti. Međutim, novi poduzetnik koji ulazi u takav koncesijski odnos morao bi platiti više naknade jer bi u takvom slučaju došlo do prijenosa vlasništva, čime bi se povećala vrijednost koncesije.
62. S obzirom na to da je vjerojatnije da su postojeći koncesionari talijanski državljani, takvo bi pravilo predstavljalo neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva, zabranjenu člankom 49. UFEU-a(25).
63. Stoga pravilo prema kojem građevine koje su izgrađene na javnom dobru koje se ne mogu ukloniti po isteku trajanja koncesije pripadaju državi, čak i ako je istom gospodarskom subjektu dodijeljena nova koncesija na istom zemljištu, ne predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana na temelju članka 49. UFEU-a.
c) Zaštita legitimnih očekivanja
64. SIIB se također pozvao na načelo zaštite legitimnih očekivanja. Premda ga sud koji je uputio zahtjev nije uključio u prethodno pitanje, kratko ću se osvrnuti na taj argument.
65. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, načelo zaštite legitimnih očekivanja pretpostavlja da su nadležna tijela zainteresiranoj osobi dala precizna, bezuvjetna i dosljedna jamstva koja potječu iz ovlaštenih i pouzdanih izvora. To se pravo primjenjuje na svakog pojedinca kod kojeg su tijela, pružajući mu precizna jamstva, stvorila utemeljena očekivanja(26).
66. Međutim, nije opravdano da gospodarski subjekti imaju legitimna očekivanja u vezi s održanjem postojeće situacije, koju nacionalna tijela mogu izmijeniti u okviru svoje diskrecijske ovlasti(27).
67. Kako je to objasnila talijanska vlada, čini se da se talijanskim zakonodavstvom, kakvo je bilo u to doba, prilikom dodjele novih koncesija postojećim koncesionarima davalo pravo prvenstva. To je zakonodavstvo izmijenjeno 2011., nakon što je Komisija pokrenula povredbeni postupak zbog propusta Italije da prenese Direktivu o uslugama(28).
68. Takvo zakonodavstvo, koje bi samo po sebi bilo protivno pravu Unije(29), možda je moglo stvoriti pretpostavku da bi prethodni koncesionar mogao biti uspješan u natjecanju za novu koncesiju. Na sudu koji je uputio zahtjev je da to ocijeni kad odlučuje o sporu koji se pred njim vodi.
69. Međutim, u ovom se predmetu ne radi o takvoj pretpostavci. Drugim riječima, nebitno je može li SIIB tvrditi da je imao legitimna očekivanja da će mu koncesija biti produljena; ono što je bitno jest da ne može tvrditi da ima legitimno očekivanje da, nakon takvog produljenja, građevine koje se ne mogu ukloniti neće prijeći u državno vlasništvo, utječući tako na vrijednost koncesije.
70. U trenutku nastanka činjenica u glavnom postupku članak 49. Pomorskog zakonika već se tumačio i u praksi primjenjivao na način da nakon isteka trajanja koncesije dovodi do prijenosa bez naknade građevina koje se ne mogu ukloniti u državno vlasništvo.
71. Stoga načelo zaštite legitimnih očekivanja ne može utjecati na zaključak u ovom predmetu prema kojem nacionalno pravilo kojim se predviđa prijenos građevina koje se ne mogu ukloniti u državno vlasništvo bez naknade, čak i ako je nova koncesija dodijeljena istom koncesionaru, ne predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana.
d) Relevantnost presude u predmetu Laezza
72. Sud koji je uputio zahtjev u svojem se pitanju pita o relevantnosti presude Suda u predmetu Laezza.
73. Taj se predmet odnosio na talijansko pravilo kojim su bila uređena odobrenja za organiziranje i prikupljanje oklada. Tim se pravilom nositeljima odobrenja nametala obveza da nakon isteka odobrenja besplatno ustupe pravo na uporabu materijalne i nematerijalne imovine u vlasništvu koja je činila mrežu za organiziranje i prikupljanje oklada.
74. Sud je najprije zaključio da je pravilo o kojem je bila riječ u tom predmetu obuhvaćeno područjem primjene članka 49. UFEU-a(30), a zatim je utvrdio da je ono neproporcionalno s obzirom na legitiman cilj koji se njime nastojao postići(31).
75. Situacija u tom predmetu znatno se razlikuje od one o kojoj Sud sada odlučuje, čak i ako bi se na prvi pogled pravilo o kojem je bila riječ u presudi Laezza moglo činiti sličnim onomu o kojem je riječ u ovom predmetu. Slično kao i članak 49. Pomorskog zakonika, pravilo iz presude Laezza zahtijevalo je da se imovina stvorena tijekom trajanja odobrenja po njegovu isteku besplatno prenese na tijela javne vlasti. Međutim, odmah je očito da između tih dvaju pravila postoji velika razlika. Dok se pravilo o kojem je riječ u ovom predmetu odnosi samo na građevine koje se ne mogu ukloniti, pravilo o kojem je bila riječ u predmetu Laezza odnosilo se na svu imovinu, materijalnu i nematerijalnu, stvorenu tijekom trajanja odobrenja. To bi doista moglo biti dovoljno za razlikovanje između tih dvaju predmeta.
76. Međutim, ono što, prema mojem mišljenju, još više razlikuje ta dva predmeta jest kontekst u kojem se nalaze pravila o kojima je riječ.
77. S jedne strane, predmet Laezza odnosio se na odobrenje koje se zahtijevalo kako bi se nadzirala gospodarska djelatnost na tržištu za koje se smatralo da je društveno problematično i upravo je to bio razlog da se zahtijeva odobrenje. U sudskoj praksi Suda uvjet izdavanja odobrenja za obavljanje djelatnosti u načelu se prepoznaje kao ograničenje tržišnih sloboda. Sud je tako u presudi Laezza samo uputio na prethodne predmete koji su se odnosili na odobrenja a da pritom nije pojasnio razloge zbog kojih je predmetna obveza odobrenja predstavljala ograničenje(32).
78. S druge strane, odluka države da zadrži određenu vrstu zemljišta kao javno dobro, što za posljedicu ima potrebu koncesije za svaku privatnu gospodarsku djelatnost na tom zemljištu, donesena je u kontekstu različitom od onoga u predmetu u kojem je donesena presuda Laezza. Politička odluka na kojoj se temelji takvo pravilo jest ideja da bi se određena zemljišta trebala zadržati za javno korištenje te da bi stoga trebala ostati u državnom vlasništvu.
79. Postoje različite vrste koncesija koje se stoga u pravu Unije mogu različito kvalificirati. Primjerice, koncesija koja se dodjeljuje u ovom predmetu razlikuje se od koncesija za usluge, dodijeljenih privatnim ulagačima, kojima država zadovoljava određene javne potrebe (kao što je to izgradnja ceste ili zračne luke)(33). Priroda i svrha koncesije trebali bi određivati njezin pravni tretman.
80. Koncesije koje se odnose na odluku o zadržavanju određenog zemljišta kao javnog dobra imaju određene sebi svojstvene značajke. Jedna od tih značajki odnosi se na neodvojivost gospodarske djelatnosti koja je predmet koncesije od javne prirode tog dobra. Dok se klađenje može organizirati na privatnoj imovini ili čak virtualno, u ovom je slučaju koncesija izravno povezana s korištenjem određenog zemljišta u državnom vlasništvu.
81. Zbog toga se činjenica da je Sud pravilo kojim se zahtijeva prijenos imovine stečene u vezi s klađenjem na tijela javne vlasti smatrao ograničenjem slobode poslovnog nastana ne može sama po sebi prenijeti na situaciju u kojoj se po isteku dodijeljene koncesije automatski prenose građevine na javnom dobru koje se ne mogu ukloniti.
82. Takvo pravilo ne predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana zbog drugih razloga, različitih od onih koji odobrenje za usluge klađenja čine ograničenjem. Argumente zbog kojih pravilo o kojem je riječ u ovom predmetu ne predstavlja ograničenje iznijela sam u točkama 45. do 63. ovog mišljenja.
83. Zbog navedenih razloga, smatram da se predmet u kojem je donesena presuda Laezza previše razlikuje od okolnosti glavnog predmeta da bi se mogao primijeniti mutatis mutandis u ovom slučaju.
Međuzaključak
84. Na temelju prethodno navedenog, smatram da nacionalno pravilo kao što je članak 49. Pomorskog zakonika ne predstavlja ograničenje prava poslovnog nastana, zbog čega se ne primjenjuje zabrana iz članka 49. UFEU-a.
2. Može li se predmetna nacionalna mjera opravdati?
85. Ako Sud ipak odluči pravilo kao što je članak 49. Pomorskog zakonika smatrati ograničenjem slobode poslovnog nastana, treba ocijeniti može li se takvo ograničenje opravdati.
86. Nediskriminirajuća ograničenja slobode poslovnog nastana nisu zabranjena ako se njima proporcionalno odgovara na važan razlog u općem interesu. Ograničenje će biti proporcionalno ako je prikladno za ostvarenje cilja koji se nastoji postići na dosljedan način i ako ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje tog cilja(34).
87. Talijanska vlada istaknula je više razloga javnog interesa kao opravdanje članka 49. Pomorskog zakonika, u slučaju da tu odredbu treba smatrati ograničenjem prava poslovnog nastana: zaštitu javnog vlasništva, zaštitu javnih financija te turizam, kulturu i okoliš. Svi ti razlozi doista mogu poslužiti kao legitimni ciljevi sa stajališta prava Unije(35).
88. U sklopu podjele nadležnosti između Suda i nacionalnih sudova u okviru prethodnog postupka, na potonjima je da provjere je li nacionalna mjera koja ograničava jednu od tržišnih sloboda uistinu prikladna i nužna za ostvarenje proglašenih ciljeva u općem interesu.
89. Premda sâm Sud ne može nadzirati proporcionalnost nacionalnih mjera, on može ponuditi smjernice o metodama potrebnima za ocjenu proporcionalnosti pravila. U tom pogledu, korisno je podsjetiti na to da se ocjena prikladnosti i nužnosti mora provesti u vezi sa svakim zasebno iznesenim pojedinačnim razlogom za opravdanje. Nacionalni sud najprije treba ispitati doprinosi li doista predmetna nacionalna mjera cilju koji se želi postići, a zatim može li se isti cilj postići nekom drugom mjerom, koja manje ograničava slobodu poslovnog nastana.
90. Kad je riječ o zaštiti javnog vlasništva kao opravdanju, talijanska vlada ističe da predmetno pravilo sprečava da neko područje postane nedostupno za korištenje široj javnosti, prijenosom dijela tog zemljišta u privatno vlasništvo. Kao što sam to već istaknula, takvo je pravilo svojstveno pojmu javnog dobra (točka 47. ovog mišljenja). Primjereno je i nužno da građevine izgrađene na javnom zemljištu nakon isteka koncesije ponovno prijeđu u državno vlasništvo. Stoga smatram da članak 49. Pomorskog zakonika nije ograničenje. Međutim, ako se to ne prihvati, isti bi argumenti mogli poslužiti za opravdanje tog pravila.
91. Moglo bi se dodati da se talijansko pravilo odnosi samo na građevine koje se ne mogu lako ukloniti. Stoga, za razliku od pravila o kojem je bila riječ u presudi Laezza, ono ne prekoračuje ono što je nužno za zaštitu javnog vlasništva.
92. Međutim, zaštita javnog vlasništva ne opravdava nužno prijenos bez naknade. Prijenos vlasništva na državu mogao bi se ostvariti i ako bi država koncesionaru trebala isplatiti naknadu za građevine koje je već izgradio, ali koje će ostati na javnom dobru. U tom se pogledu talijanska vlada pozvala na zaštitu javnih financija kao opravdanje.
93. Pravilo o kojem je riječ nesumnjivo je prikladno za zaštitu javnih financija jer se nikakva plaćanja ne moraju izvršiti iz javnog proračuna. Međutim, postoji li manje ograničavajuća alternativa kojom se može ostvariti isti cilj?
94. Prema mojem mišljenju, uvjeti koncesije moraju stvoriti mogućnost da poduzetnik ostvari razumnu dobit od svojeg ulaganja tijekom trajanja koncesije. Ako se to pokaže nemogućim, to bi mogao biti razlog za isplatu naknade. To bi mogao biti slučaj ako su građevine koje se ne mogu ukloniti (kao što su to stube koje vode do mora, spremišni objekti ili restoranske zgrade) nužne za pružanje usluge na plaži, ali njihov trošak izgradnje premašuje dobit tijekom trajanja koncesije.
95. Takav je gospodarski razlog Sudu bio važan u presudi Laezza kako bi utvrdio da mjera o kojoj je bila riječ u tom predmetu predstavlja ograničenje prava poslovnog nastana. Sud je smatrao da poduzetnika opasnost da će morati bez financijske naknade ustupiti pravo na uporabu imovine koju posjeduje može spriječiti u ostvarivanju povrata svojeg ulaganja(36).
96. Međutim, članak 49. Pomorskog zakonika predviđa da se vlasništvo prenosi bez naknade, osim ako se između države i koncesionara sklopi drukčiji sporazum. Tim se pravilom uzimaju u obzir gospodarske zabrinutosti potencijalnih koncesionara da od svojeg poslovanja ne bi ostvarili dobit ili da bi mogli pretrpjeti gubitke ako za građevine u koje su uložili po isteku koncesije ne bi dobili naknadu.
97. Ako je koncesionar unaprijed svjestan pravila koja se primjenjuju, on može pregovarati o primjerenoj naknadi u slučaju da je nužno ulaganje preveliko da bi se tijekom trajanja koncesije ostvario njegov povrat.
98. Naposljetku, ako bi se dosadašnjem koncesionaru trebala platiti bilo kakva dodatna naknada, to bi nove natjecatelje koji se natječu za novu koncesiju na istom zemljištu stavilo u manje povoljan položaj. Takva mogućnost bila bi protivna pravu Unije, kojim se od država članica zahtijeva da, ako odluče ponuditi javna dobra za privatne gospodarske djelatnosti, omoguće pošteno prekogranično tržišno natjecanje(37).
99. Stoga naknada dosadašnjem koncesionaru u iznosu koji premašuje ulaganje u predmet koji se prenosi u državno vlasništvo nije mogućnost na temelju prava Unije.
100. S obzirom na navedeno, čini mi se da ne postoji manje ograničavajuća alternativa za zaštitu javnih financija od pravila predviđenog Pomorskim zakonikom. To pravilo omogućuje isplatu naknade ako je ona nužna za ispravljanje gospodarske neravnoteže, ali ako to nije slučaj – kao što se to, uostalom, zahtijeva pravom Unije – ono sprečava isplatu iz javnog proračuna kojom bi se diskriminirali novi natjecatelji za isto javno dobro.
101. Naravno, sud koji je uputio zahtjev, koji raspolaže svim informacijama o učinku i međudjelovanju primjenjivih talijanskih propisa, mora ocijeniti može li se predložena analiza doista primijeniti na konkretnu situaciju koncesija na talijanskim plažama. Konačno, na tom je sudu da odluči je li članak 49. Pomorskog zakonika, u njegovu kontekstu, prikladan i nužan za zaštitu javnih dobara i javnih financija.
102. Što se tiče dodatnih opravdanja – odnosno zaštite okoliša, kulture i turizma – talijanska vlada nije objasnila vezu između posebnog pravila iz članka 49. Pomorskog zakonika i zaštite tih interesa. Iako se odluka o zadržavanju plaža kao dijela javnog dobra može opravdati okolišnim ili kulturnim razlozima, zaštita tih općih interesa bolje se može osigurati mjerama kojima se koncesionarima nalaže poduzimanje ili suzdržavanje od poduzimanja konkretnih djelatnosti. Primjerice, od njih bi se moglo zahtijevati da poštuju pravila o gradnji u skladu s određenim standardima ili da vode brigu o povijesnim ili kulturnim dobrima na području pod koncesijom. Međutim, Općina bi mogla razraditi ta opravdanja u sklopu nacionalnog postupka i utvrditi jasniju vezu zašto bi se tim razlozima mogao opravdati članak 49. Pomorskog zakonika.
103. SIIB se također pozvao na moguću povredu slobode poduzetništva i prava vlasništva. Međutim, sud koji je uputio zahtjev nije zatražio tumačenje članaka 16. i 17. Povelje, koji se odnose na ta prava. Bez obzira na to, valja podsjetiti na to da je Sud već objasnio da ispitivanje ograničenja uspostavljenog nacionalnim propisom s obzirom na članak 49. UFEU‑a obuhvaća i eventualna ograničenja ostvarivanja prava i sloboda predviđenih člancima 15. do 17. Povelje, tako da nije potrebno zasebno ispitivanje prava vlasništva iz članka 17. Povelje(38).
Međuzaključak
104. Ako se nacionalno pravilo o kojem je riječ u ovom predmetu smatra nediskriminirajućim ograničenjem prava poslovnog nastana, moje je mišljenje, što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev, da je ono proporcionalno cilju zaštite javnog vlasništva i javnih financija.
IV. Zaključak
105. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanje koje je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način:
Nacionalna mjera kao što je članak 49. Codicea della navigazione (Pomorski zakonik), koja po isteku koncesije dovodi do prijenosa u državno vlasništvo bez naknade građevina koje se ne mogu ukloniti izgrađenih na pomorskom dobru pod koncesijom, ne predstavlja ograničenje prava poslovnog nastana, zabranjeno člankom 49. UFEU-a, ako je trajanje koncesije dovoljno dugo da koncesionar povrati ulaganje. To je tako čak i ako se istom koncesionaru dodijeli nova koncesija na istom zemljištu.
Podredno, ako se nacionalno pravilo kao što je članak 49. Pomorskog zakonika smatra nediskriminirajućim ograničenjem prava poslovnog nastana, takvo ograničenje nije zabranjeno člankom 49. UFEU-a sve dok je proporcionalno legitimnim ciljevima zaštite javnog vlasništva i javnih financija, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.