Sprawa T‑623/13
Unión de Almacenistas de Hierros de España
przeciwko
Komisji Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące dwóch krajowych postępowań w dziedzinie konkurencji – Dokumenty przekazane Komisji przez krajowy organ ochrony konkurencji w ramach współpracy przewidzianej przepisami prawa Unii – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej – Brak obowiązku przeprowadzenia przez daną instytucję konkretnej analizy treści każdego z dokumentów, których dotyczy wniosek o dostęp, w sytuacji gdy dane dochodzenie jest ostatecznie zakończone – Brak konieczności zastosowania środka organizacji postępowania nakazującego przedstawienie spornych dokumentów – Nieuwzględnienie szczególnej sytuacji wnioskodawcy
Streszczenie – wyrok Sądu (druga izba) z dnia 12 maja 2015 r.
1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zakres – Zastosowanie do dokumentów przekazanych Komisji przez krajowy organ ochrony konkurencji w ramach dochodzenia związanego ze stosowaniem art. 101 TFUE
(art. 101 TFUE; rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 1–3; Komisji nr 1/2003, art. 11 ust. 4)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych określonej osoby – Zakres – Zastosowanie do dokumentów sporządzonych w ramach postępowania prowadzonego przez krajowy organ ochrony konkurencji działający na podstawie art. 101 TFUE
(art. 101 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)
3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ochrona interesów handlowych – Odmowa dostępu – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ochrona interesów handlowych – Zakres – Zastosowanie do dokumentów przekazanych Komisji przez krajowy organ ochrony konkurencji w ramach dochodzenia związanego ze stosowaniem art. 101 TFUE – Ogólne domniemanie naruszenia ochrony interesów związanych z takim dochodzeniem poprzez ujawnienie wspomnianych dokumentów
(art. 101 TFUE; rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze, trzecie; Rady nr 1/2003, motyw 32, art. 11 ust. 4)
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa dostępu – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach dotyczących pewnych kategorii dokumentów – Granice
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Wyjątki o charakterze bezwzględnym – Uwzględnienie indywidualnego interesu wnioskodawcy – Wyłączenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 4, 11, art. 2 ust. 1, art. 4, 2, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1)
7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa dostępu – Właściwość sądu Unii do nakazania przedstawienia dokumentów w celu zbadania zasadności odmowy – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
1. Okoliczność, że dochodzenie związane ze stosowaniem art. 101 TFUE jest prowadzone przez organ publiczny państwa członkowskiego, a nie przez instytucję Unii, jest bez znaczenia dla objęcia dokumentów przekazanych Komisji przez wspomniany organ na podstawie art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 zakresem stosowania art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Z brzmienia tego przepisu nie wynika bowiem, że omawiane kontrola, dochodzenie lub audyt są tylko czynnościami instytucji Unii, w przeciwieństwie do tego, co ma miejsce w odniesieniu do art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, który ma na celu ochronę procesu podejmowania decyzji przez instytucję. Otóż ponieważ ochrona uzasadnionych interesów państw członkowskich może w odpowiednim przypadku zostać zagwarantowana za pomocą wyjątków przedmiotowych przewidzianych w art. 4 ust. 1–3 tego rozporządzenia, owe wyjątki powinny być analizowane jako mające na celu nie tylko ochronę czynności Unii, ale także interesów, które są istotne dla państwa członkowskiego, na przykład ochronę czynności kontroli, dochodzenia lub audytu, które wykonywane są przez służby podległe organowi tego państwa członkowskiego.
(por. pkt 44)
2. Co się tyczy postępowania wszczętego przez krajowy organ ochrony konkurencji na podstawie art. 101 TFUE, w przypadku gdy organ ten sprawdza, czy jedno przedsiębiorstwo lub kilka przedsiębiorstw brało udział w ukartowanych zachowaniach, które mogły w znacznym stopniu wpłynąć na konkurencję, zbiera on mające szczególne znaczenie informacje handlowe dotyczące strategii handlowej przedsiębiorstw uczestniczących w tych zachowaniach, ich kwot sprzedaży, udziałów w rynku lub kontaktów handlowych, efektem czego dostęp do dokumentów takiego postępowania kontrolnego może naruszyć ochronę interesów handlowych tych przedsiębiorstw w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
(por. pkt 45, 46)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 48)
4. Istnieje ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów przekazanych na podstawie art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 zasadniczo stwarza zagrożenie zarówno dla ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw, których dotyczą sporne informacje, jak również ściśle z nią powiązanej ochrony celów dochodzenia prowadzonego przez dany krajowy organ ochrony konkurencji w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
Rozporządzenie nr 1/2003 dotyczy bowiem w szczególności zapewnienia poufności informacji i poszanowania tajemnicy zawodowej w postępowaniach na podstawie art. 101 TFUE, zwłaszcza w ramach mechanizmu służącego informacji ustanowionego w sieci władz publicznych zapewniających przestrzeganie reguł Unii w dziedzinie konkurencji. Cel taki uzasadniony jest zwłaszcza okolicznością, że w postępowaniach tych rozpatrywane są potencjalnie mające szczególne znaczenie informacje handlowe, jak przypomniano w motywie 32 rozporządzenia nr 1/2003. Rozporządzenie to realizuje zatem w dziedzinie dostępu do dokumentów cel odrębny od celu rozporządzenia nr 1049/2001, które ma przyczynić się do ułatwienia w jak największym stopniu korzystania z prawa do dostępu do dokumentów oraz do promowania dobrych praktyk administracyjnych poprzez zapewnienie jak największej możliwej przejrzystości procesu podejmowania decyzji przez władze publiczne i informacji, na których oparte są wydawane przez te władze decyzje.
Ponadto owo domniemanie znajduje zastosowanie również po ostatecznym zakończeniu postępowań prowadzonych przez krajowy organ ochrony konkurencji. W pierwszej kolejności bowiem prawidłowe funkcjonowanie mechanizmu wymiany informacji, ustanowionego w sieci władz publicznych zapewniających przestrzeganie reguł Unii w dziedzinie konkurencji, oznacza, że wymienione w ten sposób informacje pozostają poufne. W drugiej kolejności ograniczenie okresu, w którym znajduje zastosowanie domniemanie ogólne, nie mogłoby w tym szczególnym kontekście być uzasadnione uwzględnieniem prawa do odszkodowania, z którego korzystają podmioty poszkodowane w wyniku naruszenia art. 101 TFUE. Otóż, co się tyczy spornych dokumentów, a mianowicie decyzji, jaką zamierza wydać krajowy organ ochrony konkurencji, i streszczenia sprawy, których przekazanie przewidziane jest w art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, to nie w tych dokumentach, lecz właśnie w aktach dochodzenia wspomnianego krajowego organu ochrony konkurencji mogłyby w danym przypadku być zawarte dowody niezbędne do uzasadnienia wniosku o odszkodowanie, nawet gdyby dokumenty te odnosiły się do takich dowodów.
(por. pkt 60–62, 64, 77–79, 82)
5. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 100)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 86–90)
7. Kontrola sądowa decyzji o odmowie dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, powinna dotyczyć uzasadnienia, na którym decyzja została oparta. Jeżeli zatem uzasadnienie to odnosi się do rozważenia skutków, jakie wywoła ujawnienie dokumentu wobec określonych dóbr, wartości czy interesów, kontrola takiego uzasadnienia będzie możliwa jedynie w przypadku, gdy sąd Unii będzie mógł ukształtować swój własny pogląd w przedmiocie materialnoprawnej zawartości tego dokumentu. W takim wypadku do sądu Unii należy zapoznanie się z dokumentem in camera.
Zadaniem sądu Unii nie jest natomiast przeprowadzenie oceny in concreto każdego z wnioskowanych dokumentów w celu upewnienia się, że dostęp do tych dokumentów zagrażałby powołanym interesom, o ile na podstawie ogólnego domniemania dana instytucja mogła rozpatrzyć wniosek w sposób całościowy bez przeprowadzenia konkretnej i odrębnej analizy każdego z dokumentów, w odniesieniu do których wystąpiono o dostęp, a skarżącemu nie udało się wykazać, ani że dane dokumenty nie są objęte zakresem wspomnianego domniemania, ani że istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadnia ujawnienie tego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
(por. pkt 105–108)