PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
4. rujna 2014.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 91/477/EEZ – Izdavanje europske oružne propusnice – Nacionalni propis koji dodjelu takve propusnice predviđa samo za osobe koje posjeduju vatreno oružje radi korištenja za lov ili sportsko streljaštvo“
U predmetu C‑543/12,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovačka), odlukom od 13. studenoga 2012., koju je Sud zaprimio 28. studenoga 2012., u postupku
Michal Zeman
protiv
Krajské riaditeľstvo Policajného zboru v Žiline,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Tizzano, predsjednik vijeća, A. Borg Barthet, E. Levits, M. Berger (izvjestiteljica) i S. Rodin, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za M. Zeman, on sam,
– za Krajské riaditeľstvo Policajného zboru v Žiline, M. Gajdošová, u svojstvu agenta,
– za slovačku vladu, B. Ricziová, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, A. Tokár i G. Wilms, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon saslušanja nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez njegovog mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. stavka 4. i članka 3. Direktive Vijeća 91/477/EEZ od 18. lipnja 1991. o nadzoru nabave i posjedovanja oružja (SL L 256, str. 51.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 62., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom 2008/51/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. (SL L 179, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 24., str. 126., u daljnjem tekstu: Direktiva 91/477), kao i članka 45. stavka 1. te članka 52. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
2 Zahtjev je podnesen u okviru spora između M. Zemana i Krajské riaditeľstvo Policajného zboru v Žiline (okružna uprava državne policije u Žilini) zbog toga što je potonja odbila zahtjev M. Zemana da mu se dodijeli europska oružna propusnica.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
3 Konvencija Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnoga organiziranog kriminaliteta, usvojena Rezolucijom Opće skupštine 55/25 od 15. studenoga 2000., glavno je sredstvo borbe protiv transnacionalnoga organiziranog kriminaliteta. Bila je otvorena za potpisivanje svim državama članicama od 12. do 15. prosinca 2000. u Palermu (Italija) i stupila je na snagu 29. rujna 2003. Odobrena je Odlukom Vijeća 2004/579/EZ od 29. travnja 2004. o sklapanju, u ime Europske zajednice, Konvencije Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog kriminaliteta (SL L 261, str. 69.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 38., str. 93.).
4 Spomenutu konvenciju dopunjuju tri protokola, od kojih je Protokol protiv nezakonite proizvodnje i trgovanja vatrenim oružjem, njegovim dijelovima i komponentama te streljivom, kojim se dopunjuje Konvencija Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog kriminaliteta usvojen Rezolucijom Opće skupštine 55/255 od 8. lipnja 2001. (u daljnjem tekstu: Protokol).
5 Članak 2. Protokola naslovljen „Svrha“ predviđa:
„Svrha ovoga Protokola jest promicanje, olakšavanje i jačanje suradnje između država stranaka u cilju sprječavanja, borbe protiv te iskorjenjivanja nezakonite proizvodnje i trgovanja vatrenim oružjem, njegovim dijelovima, komponentama i streljivom.“
6 Članak 10. Protokola naslovljen „Opći zahtjevi za izdavanje dozvola za izvoz, uvoz i tranzit ili sustavi za dopuštanje“ određuje:
„1. Svaka država stranka uspostavlja ili zadržava djelotvoran sustav izdavanja dozvola i dopuštenja za izvoz i uvoz te mjere koje se odnose na međunarodni tranzit, za transfere vatrenog oružja, njegovih dijelova i komponenti te streljiva.
2. Prije izdavanja dozvola ili dopuštenja za izvoz pošiljaka vatrenog oružja, njegovih dijelova, komponenti i streljiva, svaka država stranka provjerava:
a) da je država uvoznica izdala dozvole ili dopuštenja za uvoz; i
b) da su, ničime ne utječući na dvostrane ili višestrane sporazume ili dogovore koji pogoduju državama bez izlaza na more, države tranzita prije isporuke pružile barem pisanu obavijest da nemaju primjedbi na tranzit.
3. Izvozna i uvozna dozvola ili dopuštenje i prateće isprave zajedno sadrže informacije koje uključuju barem mjesto i datum izdavanja, datum isteka isprave, zemlju izvoza, zemlju uvoza, konačnog primatelja, opis i količinu vatrenog oružja, njegovih dijelova i komponenti te streljiva kao i zemlje tranzita, u slučajevima tranzita. Zemljama tranzita se informacije koje se nalaze u uvoznoj dozvoli dostavljaju unaprijed.
4. Država stranka uvoznica obavještava, na njezin zahtjev, državu stranku izvoznicu o primitku upućene pošiljke vatrenog oružja, njegovih dijelova i komponenti ili streljiva.
5. Svaka država stranka, u okviru raspoloživih sredstava, poduzima mjere nužne za osiguravanje sigurnosti postupaka izdavanja dozvola i dopuštenja te da vjerodostojnost isprava o dozvolama i dopuštenjima može biti provjerena ili ocijenjena.
6. Države stranke mogu usvojiti pojednostavljene postupke za privremeni uvoz i izvoz te tranzit vatrenog oružja, njegovih dijelova, komponenti i streljiva u zakonite svrhe koje je moguće provjeriti poput lova, streljaštva, stručne procjene, izložbe ili popravaka.“
Pravo Unije
7 Nadzor nabave i posjedovanja oružja u Europskoj uniji u bitnome je uređen Direktivom 91/477.
8 Uvodna izjava 1. do 7. spomenute direktive određuju:
„ [...] članak 8.a Ugovora predviđa uspostavljanje unutarnjeg tržišta do 31. prosinca 1992.; [...] unutarnje tržište obuhvaća područje bez unutarnjih granica u kojem je osigurano slobodno kretanje robe, osoba, usluga i kapitala u skladu s odredbama Ugovora;
[...] Europsko vijeće je na svojem sastanku u Fontainebleauu 25. i 26. lipnja 1984. izričito postavilo za cilj ukidanje svih policijskih i carinskih formalnosti na unutarnjim granicama Zajednice;
[...] zbog potpunog ukidanja nadzora i formalnosti na unutarnjim granicama Zajednice treba ispuniti određene temeljne uvjete; [...] je Komisija u svojoj Bijeloj knjizi ,Završno oblikovanje unutarnjeg tržišta’ navela kako ukidanje nadzora sigurnosti predmeta koji se prevoze i osoba, između ostalog, ima za posljedicu i usklađivanje zakonskih propisa o oružju;
[...] ukidanje nadzora posjedovanja oružja na unutarnjim granicama Zajednice zahtijeva donošenje djelotvornih propisa kojima bi se u državama članicama omogućilo provođenje nadzora [nabave i] posjedovanja vatrenog oružja i njegovog prijenosa u drugu državu članicu; [...] stoga treba ukinuti sustavne kontrole na unutarnjim granicama Zajednice;
[...] uzajamno povjerenje u području zaštite sigurnosti osoba, koje će se među državama članicama ostvariti ovim propisima, će biti utoliko veće ako se temelji na djelomično usklađenom zakonodavstvu; [...] bi stoga bilo korisno odrediti kategorije vatrenog oružja čija je nabava i posjedovanje zabranjeno privatnim osobama ili je za isto potrebno ishoditi dozvolu ili ga je potrebno prijaviti;
[...] bi trebalo zabraniti prelazak iz jedne države članice u drugu dok osoba posjeduje oružje; [...] odstupanje od spomenutog moguće je samo ako se usvoji postupak koji državama članicama omogućava da budu obaviještene o unosu vatrenog oružja na njihovo područje;
[...] potrebno je donijeti fleksibilnije propise o lovu i streljaštvu kako bi se izbjeglo otežavanje slobodnog kretanja osoba više no što je potrebno“.
9 Članak 1. stavak 4. iste direktive predviđa:
„‚Europska oružna propusnica’ izdaje se na zahtjev nadležnih tijela države članice osobi koja zakonito stupa u posjed vatrenog oružja i njegovu uporabu. Propusnica vrijedi najviše pet godina, s tim da se može produžiti, i sadržava podatke navedene u Prilogu II. Nije prenosiva i u nju se zapisuje vatreno oružje koje posjeduje i koristi nositelj propusnice. Propusnica uvijek mora biti u posjedu osobe koja koristi vatreno oružje i svaka promjena povezana s posjedovanjem ili značajkama vatrenog oružja, kao i njegov gubitak ili krađa, na propusnici moraju biti naznačeni.“
10 Članak 2. stavak 1. Direktive 91/477/EZ navodi:
„Ova Direktiva ne dovodi u pitanje primjenu nacionalnih odredaba o nošenju oružja, lovu ili streljaštvu.“
11 Članak 3. spomenute direktive određuje:
„Države članice mogu u svom zakonodavstvu usvojiti odredbe koje su strože od onih predviđenih u ovoj Direktivi, pri čemu moraju poštovati prava dodijeljena osobama s boravištem u državama članicama po članku 12. stavku 2.“
12 Članak 11. stavci 1. i 2. Direktive 91/477 navode:
„1. Vatreno oružje se može, ne dovodeći u pitanje članak 12., prenositi iz jedne države članice u drugu samo u skladu s postupcima određenima u stavcima koji slijede. Ove odredbe će se primjenjivati i na prijenos vatrenog oružja zbog prodaje poštom.
2. Kada je vatreno oružje potrebno prenijeti u drugu državu članicu, osoba o kojoj je riječ će, prije prenošenja oružja, dostaviti državi članici u kojoj se nalazi takvo vatreno oružje, sljedeće podatke:
– ime i prezime te adrese osobe koja prodaje ili ustupa vatreno oružje te osobe koja ga kupuje ili nabavlja ili, prema potrebi, vlasnika,
– adresu na koju vatreno oružje treba poslati ili dopremiti,
– broj komada vatrenog oružja koje treba poslati ili dopremiti,
– podatke koji omogućavaju identifikaciju vatrenog oružja,
– kao i naznaku da je bilo pregledano u skladu s Konvencijom od 1. srpnja 1969. o uzajamnom priznavanju oznaka na malokalibarskom oružju,
– prijevozno sredstvo,
– datum otpremanja i predviđeni datum isporuke.
Podatke iz posljednje dvije alineje nije potrebno navoditi kada se prijenos obavlja među trgovcima.
Država članica će provjeriti uvjete pod kojima će se odvijati prijenos, posebno s obzirom na sigurnost.
Kada država članica dozvoli takav prijenos, izdaje dozvolu koja uključuje sve podatke iz prvog podstavka. Takva dozvola se nalazi uz vatreno oružje dok isto ne stigne na odredište; predočava se svaki put kada to zahtijevaju vlasti država članica.“
13 Članak 12. stavci 1. i 2. iste direktive određuju:
„1. Ako se ne postupa po postupku utvrđenom člankom 11., neće se dozvoliti posjedovanje vatrenog oružja za vrijeme putovanja kroz dvije ili više država članica, osim ako osoba o kojoj je riječ nije dobila dozvolu svake od tih država članica.
Države članice mogu izdati takvu dozvolu za jedno ili više putovanja u roku od najviše jedne godine, s mogućnošću produženja. Takve se dozvole upisuju u europsku oružnu propusnicu koju putnik mora predočiti svaki put kada to od njega zatraže vlasti država članica.
2. Ne dovodeći u pitanje stavak 1., lovci za kategorije C i D, sportski strijelci za kategorije B, C i D mogu, bez prethodnog odobrenja, posjedovati jedan ili više komada vatrenog oružja tijekom putovanja kroz dvije ili više država članica radi bavljenja svojim aktivnostima, pod uvjetom da posjeduju europsku oružnu propusnicu u kojoj je navedeno to vatreno oružje i pod uvjetom da mogu opravdati razloge svojeg putovanja, posebno predočenjem poziva ili drugog dokaza njihovih aktivnosti povezanih s lovom ili streljaštvom u odredišnoj državi članici.
Države članice ne smiju uvjetovati prihvaćanje europske oružne propusnice plaćanjem bilo kakve pristojbe ili naknade.
Međutim, ovo se odstupanje ne primjenjuje na putovanja u državu članici koja zabranjuje nabavu i posjedovanje vatrenog oružja o kojem je riječ ili u kojoj je, na temelju članka 8. stavka 3., za to potrebno dobiti dozvolu; u tom slučaju se u tu svrhu u europsku oružnu propusnicu upisuje izričita izjava.
U kontekstu izvješća na koje se upućuje u članku 17., Komisija će, kroz savjetovanje s državama članicama, razmotriti učinke primjene drugog podstavka, posebno u vezi s njegovim utjecajem na javni red i javnu sigurnost.“
14 Uvodna izjava 14. Direktive 2008/51 navodi:
„Europska oružna propusnica uglavnom zadovoljava svoju funkciju i treba vrijediti kao glavna isprava koju trebaju lovci i sportski strijelci za posjedovanje vatrenog oružja tijekom putovanja u drugu državu članicu. Države članice ne bi smjele prihvaćanje europske oružne propusnice uvjetovati plaćanjem bilo kakve pristojbe ili naknade.“
15 Komisija je 25. veljače 1993. usvojila Preporuku 93/216/EEZ o Europskoj dozvoli za vatreno oružje (SL L 93, str. 39.) u čijoj se uvodnoj izjavi 2. navodi: „Europska dozvola za vatreno oružje uvedena je radi olakšavanja slobodnog kretanja lovaca i sportskih strijelaca unutar Zajednice; što bi se na vidljiv način postiglo ostvarivanjem cilja usvajanja jedinstvene dozvole sa zajedničkim logom“.
16 Model europske oružne propusnice nalazi se u prilogu spomenutoj preporuci.
17 Vijeće Europske unije usvojilo je Odluku 2001/748/EZ od 16. listopada 2001. o potpisivanju u ime Europske zajednice Protokola Ujedinjenih naroda o nezakonitoj proizvodnji i trgovanju vatrenim oružjem, njegovim dijelovima i komponentama te streljivom, kojim se dopunjuje Konvencija Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog kriminaliteta (SL L 280, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 2., str. 29.). Komisija je u ime Zajednice potpisala Protokol 16. siječnja 2002.
18 Procjenjujući, nadalje, da pristupanje Europske zajednice Protokolu zahtijeva izmjenu određenih odredaba Direktive 91/477 i da je važno osigurati usklađenu, učinkovitu i brzu primjenu međunarodnih obveza koje utječu na tu direktivu, zakonodavac Unije usvojio je Direktivu 2008/51.
19 Pristupanje tom protokolu također je imalo za posljedicu usvajanje Uredbe (EU) Europskog Parlamenta i Vijeća br. 258/2012 od 14. ožujka 2012. o provedbi članka 10. Protokola Ujedinjenih naroda protiv nezakonite proizvodnje i trgovanja vatrenim oružjem, njegovim dijelovima i komponentama te streljivom, kojim se dopunjuje Konvencija Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog kriminaliteta (Protokol UN‑a o vatrenom oružju), utvrđivanju odobrenja za izvoz vatrenog oružja, mjera za uvoz i provoz vatrenog oružja, njegovih dijelova i komponenata i streljiva (SL L 94, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 11., str. 174.).
20 Uvodna izjava 10. Uredbe br. 258/2012 određuje:
„Direktiva [91/477] odnosi se na prijenose vatrenog oružja za civilnu uporabu unutar područja Unije, dok je ova Uredba usredotočena na mjere u vezi s izvozom iz carinskog područja Unije ili preko trećih zemalja.“
21 Članak 9. stavak 1. točke (a) i (b) spomenute uredbe predviđa:
„Pojednostavljeni postupci za privremeni izvoz ili ponovni izvoz vatrenog oružja, njegovih dijelova i bitnih komponenti te streljiva primjenjuju se kako slijedi:
a) odobrenje za izvoz se ne zahtijeva za:
i) privremeni izvoz, koji lovci ili sportaši streljači obavljaju za osobnu uporabu tijekom putovanja u treću zemlju, pod uvjetom da nadležnim tijelima potkrijepe razloge za putovanje, posebno predočenjem poziva ili drugog dokaza o aktivnostima lova ili sportskog streljaštva u trećoj zemlji odredišta, i to za:
– jednu ili više vrsta vatrenog oružja,
– njegove bitne komponente, ako su označene, te dijelove,
– njegovo povezano streljivo, ograničeno na najviše 800 metaka za lovce i najviše 1 200 metaka za sportaše streljače;
ii) ponovni izvoz, koji lovci ili sportaši streljači obavljaju za osobnu uporabu nakon privremenog uvoza za aktivnosti lova ili sportskog streljaštva, pod uvjetom da vatreno oružje ostaje u vlasništvu osobe s poslovnim nastanom izvan carinskog područja Unije te se ponovno izvozi toj osobi.
b) Kada napuštaju carinsko područje Unije preko države članice koja nije država članica njihova boravišta, lovci i sportaši streljači nadležnim tijelima predočuju europsku oružnu propusnicu kako je predviđeno u člancima 1. i 12. direktive [91/477]. U slučaju putovanja zrakom, europska oružna propusnica predočuje se nadležnim tijelima ako se odgovarajući predmeti predaju zračnom prijevozniku za prijevoz iz carinskog područja Unije.
Kada napuštaju carinsko područje Unije preko države članice svog boravišta, lovci i sportaši streljači mogu umjesto europske oružne propusnice odlučiti predočiti drugi dokument koji nadležna tijela te države članice smatraju valjanim u tu svrhu“.
Slovačko pravo
22 Zakon br. 190/2003 o vatrenom oružju i streljivu, koji izmjenjuje određene zakone i koji je bio na snazi u trenutku donošenja odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku (u daljnjem tekstu: Zakon br. 190/2003), slovački zakonodavac usvojio je s ciljem prenošenja Direktive 91/477 u slovački pravni poredak.
23 Iz podataka navedenih u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da članak 15. stavak 2. spomenutog zakona pod naslovom „Dozvola za posjedovanje ili nošenje oružja i kategorije dozvola“ razlikuje različite kategorije dozvola za nošenje oružja, ovisno o svrsi upotrebe oružja ili streljiva i prirodi dozvole za nošenje ili posjedovanje dotičnog oružja. Kategorije su sljedeće:
„[...]
a) A – nošenje oružja i streljiva radi osiguranja osobne i materijalne zaštite,
b) B – posjedovanje oružja i streljiva radi osiguranja osobne i materijalne zaštite,
c) C – posjedovanje oružja i streljiva s ciljem obavljanja profesionalne djelatnosti ili na temelju dozvole predviđene posebnom odredbom,
d) D – posjedovanje oružja i streljiva u svrhu lova,
e) E – posjedovanje oružja i streljiva u sportske svrhe,
f) F – posjedovanje oružja i streljiva u kolekcionarske svrhe.“
24 Članak 46. istog zakona, koji uređuje europsku oružnu propusnicu određuje:
„1. Europska oružna propusnica je službeni dokument koji svog nositelja ovlašćuje da tijekom svojih putovanja u druge države članice Europske unije sa sobom ponese u propusnici navedeno oružje i streljivo koje količinski odgovara upotrebi tog oružja, ako je država članica Europske unije u kojoj se nositelj propusnice nalazi ili kroz koju prolazi dala svoju suglasnost na uvoz ili tranzit tog oružja. Ministar opće obvezujućim odredbama koje propiše određuje izgled europske oružne propusnice i elemente koje ona mora sadržavati.
2. Nositelj europske oružne propusnice može, bez prethodnog odobrenja države članice Europske unije, tijekom svog putovanja u dvije ili više država članica izvoziti oružje u smislu članka 6. stavka 1. pod (a) do (c), ili dugo automatsko vatreno oružje sa spremnikom i ležištem naboja za najviše do tri naboja, kao i streljivo koje odgovara svrsi korištenja prava lova, ili oružje u smislu članka 5. stavka 1. pod (a) do (f) i članka 6., kao i odgovarajuće streljivo radi sudjelovanja u događaju koji podrazumijeva sportsku aktivnost, ako je to oružje navedeno u europskoj oružnoj propusnici i ako nositelj propusnice predoči dokaz o cilju svojeg putovanja. Ovo se odstupanje ne primjenjuje na putovanja u državu članicu koja zabranjuje nabavu i posjedovanje vatrenog oružja o kojem je riječ ili u kojoj je za to potrebno dobiti dozvolu. U tom slučaju se ta činjenica mora upisati u europsku oružnu propusnicu.
3. Europsku oružnu propusnicu izdaju policijske službe, na pisani zahtjev fizičke osobe s prebivalištem u [Slovačkoj], koja je vlasnik oružja u smislu stavka 2. i nositelj dozvole za kategorije D ili E. Zahtjev za izdavanje europske oružne propusnice mora sadržavati osobne podatke podnositelja zahtjeva, broj i kategoriju dozvole za posjedovanje ili nošenje oružja te se uz njega prilažu dvije fotografije u skladu sa zahtjevima iz članka 17. stavka 2. pod (a).
[...]“
Glavni postupak i prethodna pitanja
25 M. Zeman nositelj je od 30. lipnja 2010. dozvole za nošenje oružja kategorije A, u skladu sa slovačkim propisima, koji ga ovlašćuju na nošenje oružja i streljiva radi zaštite vlastite osobe i vlastite imovine na čitavom slovačkom području. Nasuprot tomu, nije nositelj dozvole za nošenje oružja kategorije D ili E, kojih je izdavanje uvjetovano time da se dotično oružje koristi za lov ili sportsko streljaštvo.
26 M. Zeman je 22. studenoga 2010. od Okresné riaditeľstvo Policajného zboru v Žiline zatražio dodjelu europske oružne propusnice. Zahtjev je odbijen odlukom od 21. prosinca 2010.
27 Odluku je, kao žalbeno tijelo, potvrdilo Krajské riaditeľstvo Policajného zboru v Žiline, uz obrazloženje da nisu ispunjeni uvjeti propisani člankom 46. stavkom 3. Zakona br. 190/2003, s obzirom na to da se takva propusnica može izdati samo nositelju dozvole za posjedovanje oružja kategorije D ili E koje je isključivo namijenjeno korištenju za lov ili sportsko streljaštvo.
28 M. Zeman je protiv potonje odluke podnio žalbu pred Krajský súd v Žiline (županijski sud u Žilini) ističući u bitnome da to što mu je odbijeno izdavanje europske oružne propusnice nije spojivo s ciljem Direktive 91/477, da je protivno pravu Unije i, osobito, Povelji.
29 Ta žalba je odbijena kao neosnovana uz obrazloženje da je spomenuta direktiva pravilno prenesena u slovački pravni poredak. Osim toga, taj prvostupanjski sud je smatrao da relevantne odredbe iste direktive nemaju izravni učinak i da nije povrijeđeno pravo zajamčeno člankom 45. stavkom 1. Povelje.
30 M. Zeman je protiv te odluke podnio žalbu pred Najvyšší súd Slovenskej republiky (Vrhovni sud Slovačke Republike), koji je u svojoj odluci kojom je uputio zahtjev za prethodnu odluku izrazio sumnje u vezi s pitanjem može li nacionalno pravo ograničiti izdavanje europske oružne propusnice na način da se ta propusnica dodjeljuje samo lovcima i sportskim strijelcima.
31 Prema tom sudu, s obzirom na to da članak 1. stavak 4. Direktive 91/477 sadrži definiciju pojma „europske oružne propusnice“ koju zakonodavstvo države članice ne može mijenjati, ta odredba svakom nositelju dozvole za nošenje oružja dodjeljuje prava koja proizlaze iz te direktive, neovisno o kategoriji dotičnog oružja.
32 Iz spomenute direktive kao ni iz njezine preambule ne proizlazi izričito da je europska oružna propusnica namijenjena isključivo za korištenje u svrhu lova ili sportskog natjecanja kao ni to da se pravila koja se tiču propusnice odnose isključivo na te dvije djelatnosti.
33 To što se M. Zemanu odbilo dodijeliti europsku oružnu propusnicu protivno je pravu na slobodno kretanje i prebivanje na području država članica koje je propisano u članku 45. stavku 1. Povelje, zbog toga što je to pravo usko vezano za pravo svakog pojedinca da očuva svoj fizički integritet i zdravlje, čiju zaštitu može osigurati, između ostalog, nošenjem vatrenog oružja. Pravo prijenosa vatrenog oružja namijenjenog osobnoj zaštiti osobe koja ga posjeduje tako proizlazi iz slobode kretanja. Stoga je nacionalni propis veće ograničenje slobode kretanja od najstrožih odredbi predviđenih u Direktivi 91/477 koje države članice mogu usvojiti primjenom članka 3. te direktive.
34 Sud koji je uputio zahtjev navodi da ne zanemaruje opasnost od zlouporabe oružja u posjedu osobe koja koristi svoje pravo na slobodno kretanje na području Unije. Međutim, smatra da, pod pretpostavkom da članak 3. Direktive 91/477 dopušta odstupanje od članka 1. stavka 4. iste u smislu da se određenim osobama može odbiti izdati europsku oružnu propusnicu, takvo odbijanje mora biti u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje i poštovati načelo proporcionalnosti.
35 Osim toga, Najvyšší súd Slovenskej republiky podsjeća da europska oružna propusnica svojem nositelju olakšava ishođenje odobrenja za posjedovanje oružja u drugim državama članicama, pri čemu ima pravo na pojednostavljeni postupak koji mu omogućuje izbjegavanje dodatnih troškova i upravnih prepreka koje bi mogle spriječiti slobodno kretanje pojedinca.
36 U tim je okolnostima Najvyšší súd Slovenskej republiky odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li odredbe članka 1. stavka 4. Direktive [91/477], zajedno s njezinim člankom 3. kao i člankom 45. stavkom 1. i člankom 52. stavkom 1. Povelje, tumačiti na način da:
a) im je protivno da država članica usvoji propis koji bi spriječio izdavanje europske oružne propusnice u smislu članka 1. stavka 4. spomenute direktive nositelju dozvole za nošenje oružja (odobrenje koje je potrebno za posjedovanje oružja) koja je izdana u svrhe različite od lova ili sportskih aktivnosti i koja ga ovlašćuje [...] da posjeduje (kao i da nosi) vatreno oružje za koje je zatražio propusnicu o kojoj je riječ,
i to unatoč činjenici da:
b) zakonodavstvo te države članice (porijekla) tom nositelju čak i u nedostatku europske oružne propusnice dopušta da takvo oružje sa svojeg područja preveze na područje druge države članice, pod jedinim uvjetom da poštuje obveze vezano uz obavještavanje, pri čemu se podrazumijeva da dodjeljivanje europske oružne propusnice ni na koji način ne utječe na položaj tog nositelja naspram države članice porijekla (to jest da je dovoljno da taj nositelj poštuje iste obveze vezano uz obavještavanje)?
2. U slučaju da je odgovor na prvo pitanje potvrdan, ima li članak 1. stavak 4. iste direktive izravan učinak, u smislu da je na temelju te odredbe država članica spomenutom nositelju dužna izdati propusnicu o kojoj je riječ, s obzirom na to da zakonodavstvo države članice ne dopušta da se tom nositelju izda europska oružna propusnica?
3. U slučaju da je odgovor na prvo ili drugo pitanje negativan, treba li nadležno tijelo tumačiti zakonodavstvo države članice koje:
a) ne zabranjuje izričito gore navedenom nositelju da ishodi europsku oružnu propusnicu, ali koje
b) postupak koji se odnosi na dodjeljivanje europske oružne propusnice uvodi samo u pogledu nositelja dozvole za nošenje oružja (odobrenje koje je potrebno za posjedovanje oružja) koja je izdana radi lova ili u sportske svrhe,
u najvećoj mogućoj mjeri na način da je nadležno tijelo dužno izdati europsku oružnu propusnicu i nositelju dozvole za nošenje oružja koja nije izdana radi lova ili u sportske svrhe, ako je to moguće zahvaljujući neizravnom učinku Direktive [91/477]?“
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Uvodna očitovanja
37 Na prvom mjestu valja utvrditi da iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da je M. Zeman nositelj dozvole za nošenje oružja kategorije A, u skladu sa slovačkim propisima, koji ga ovlašćuju na nošenje oružja i streljiva radi zaštite vlastite osobnosti i vlastite imovine na čitavom slovačkom području. Nasuprot tomu, činjenica je da M. Zeman nije nositelj dozvole za nošenje oružja kategorije D ili E na temelju Zakona br. 190/2003 i da stoga nije ovlašten posjedovati oružje radi korištenja za lov ili sportsko streljaštvo.
38 Na drugom mjestu, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da jedini predmet spora u glavnom postupku nije zabrana, u nedostatku europske oružne propusnice, prijenosa u drugu državu članicu oružja koje pripada M. Zemanu, već odbijanje nadležnog tijela da mu izda takvu propusnicu.
39 Na trećem mjestu valja spomenuti da članak 45. Povelje naslovljen „Sloboda kretanja i sloboda prebivanja“, na koji se M. Zeman poziva i na koji u svojem prvom pitanju upućuje sud koji je uputio zahtjev, dodjeljuje „[s]vak[om] građanin[u] Unije [...] pravo na slobodno kretanje i prebivanje na teritoriju država članica.“ Prema Objašnjenjima koja se odnose na Povelju o temeljnim pravima (SL 2007., C 303, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120.), pravo zajamčeno člankom 45. stavkom 1. je ono isto zajamčeno člankom 20. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (a) UFEU‑a koje se u skladu s člankom 20. stavkom 2. podstavkom drugim UFEU‑a koristi pod uvjetima i u granicama određenima Ugovorima te mjerama usvojenima radi primjene istih. Direktiva 91/477 je takva mjera, s obzirom na to da se bavi slobodnim kretanjem osoba koje posjeduju oružje, a osobito lovcima i sportskim strijelcima. Stoga na prvo pitanje valja odgovoriti samo s obzirom na tu direktivu.
40 U tim okolnostima valja smatrati da sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti pita treba li Direktivu 91/477 tumačiti na način da joj je protivno nacionalno zakonodavstvo koje europsku oružnu propusnicu izdaje samo osobama koje posjeduju oružje radi korištenja za lov ili sportsko streljaštvo.
Meritum
41 Kako bi se u nedostatku izričitih odredaba u Direktivi 91/477 dao koristan odgovor, tu direktivu valja tumačiti s obzirom na njezine ciljeve, cjelokupan kontekst kao i njezinu opću strukturu.
42 U tom pogledu valja podsjetiti da je prema drugoj, trećoj i četvrtoj uvodnoj izjavi Direktive 91/477, potonja usvojena s ciljem uspostavljanja unutarnjeg tržišta i da ukidanje nadzora sigurnosti predmeta koji se prevoze i osoba, među ostalim, ima za posljedicu i usklađivanje zakonskih propisa o oružju.
43 U tom je kontekstu zakonodavac Unije smatrao da ukidanje nadzora posjedovanja oružja na unutarnjim granicama Zajednice zahtijeva donošenje djelotvornih propisa kojima bi se u državama članicama omogućilo provođenje nadzora nabave i posjedovanja vatrenog oružja kao i njegovog prijenosa u drugu državu članicu.
44 Iz šeste uvodne izjave Direktive 91/477 proizlazi da potonja počiva na postulatu da bi, načelno, trebalo zabraniti prelazak iz jedne države članice u drugu dok osoba posjeduje oružje i da su odstupanja od tog načela moguća samo ako se usvoji postupak koji državama članicama omogućava da budu obaviještene o unosu vatrenog oružja na njihovo područje.
45 Naposljetku je međutim, na temelju uvodne izjave 7. spomenute direktive, potrebno usvojiti fleksibilnije propise o lovu i sportskom streljaštvu.
46 Slijedi da je jedan od ciljeva Direktive 91/477 načelna zabrana prekograničnog kretanja unutar Unije vatrenog oružja koje nije namijenjeno lovu ili sportskom streljaštvu, uz iznimku slučajeva u kojima dotične države članice to odobre, slijedeći postupke predviđene u člancima 11. i 12. stavku 1. spomenute direktive.
47 U tom istom pogledu, što se tiče konteksta i opće strukture iste direktive, valja utvrditi da ta direktiva doista jest mjera djelomičnog i minimalnog usklađivanja određenih administrativnih uvjeta koji se odnose na nabavu i posjedovanje oružja te njegovo prekogranično kretanje s obzirom na to da članak 3. Direktive 91/477 državama članicama daje mogućnost da u svoje zakonodavstvo ugrade strože odredbe od onih predviđenih u toj direktivi.
48 Međutim, iz toga ne proizlazi ništa drugo nego da taj isti članak 3. izričito navodi da se korištenjem te mogućnosti ne mogu ograničiti prava dodijeljena osobama s boravištem u državama članicama po članku 12. stavku 2. Direktive 91/477. Naime, ta potonja odredba, uz odstupanje od postupka utvrđenog člankom 12. stavkom 1. te direktive, detaljno predviđa da su lovci i sportski strijelci koji posjeduju europsku oružnu propusnicu ovlašteni kretati se s oružjem koje je u njoj navedeno, bez drugih administrativnih formalnosti, pod uvjetom da mogu opravdati razloge svojeg putovanja, osobito predočenjem poziva ili drugog dokaza njihovih aktivnosti povezanih s lovom ili sportskim streljaštvom u odredišnoj državi članici.
49 Pravnu prirodu europske oružne propusnice i doseg autonomije država članica u pogledu njezinog izdavanja valja analizirati s obzirom na ta razmatranja. Naime, prema članku 1. stavku 4. Direktive 91/477, europska oružna propusnica dokument je koji se na zahtjev izdaje osobi koja zakonito stupa u posjed vatrenog oružja i u koju se zapisuje jedno ili više oružja te osobe. U njoj je naznačena svaka promjena povezana s posjedovanjem ili značajkama dotičnog vatrenog oružja, kao i njegov gubitak ili krađa.
50 Spomenuta odredba tako definira europsku oružnu propusnicu, a da međutim izričito ne određuje pobliže opseg pravâ koja se takvom propusnicom dodjeljuju.
51 Valja navesti da činjenica da se spomenuta propusnica izdaje osobi koja je već ovlašteni posjednik oružja na temelju nacionalnih odredaba daje pretpostaviti da ona ne zamjenjuje nacionalnu dozvolu u području nabave i posjedovanja oružja. Naime, iz toga da se takva propusnica izdaje samo na zahtjev proizlazi da ovlašteni posjed vatrenog oružja nije uvjetovan time da je osoba koja ga posjeduje ujedno i nositelj europske oružne propusnice.
52 Osim toga, valja zaključiti da članak 1. stavak 4. Direktive 91/477 upućuje na Prilog II. istoj koji sadrži podatke o tome što europska oružna propusnica mora sadržavati. U skladu s Prilogom II., spomenuta propusnica obvezno mora uključivati sljedeći podatak: „Prije spomenuta prethodna dozvola u načelu nije potrebna za putovanje s vatrenim oružjem iz kategorija C ili D za potrebe lova ili s vatrenim oružjem iz kategorija B, C ili D za potrebe sudjelovanja u športskom streljaštvu, pod uvjetom da putnik ima [europsku] dozvolu za [vatreno] oružje i može obrazložiti razlog za takvo putovanje.“ Iz toga proizlazi da članak 1. stavak 4. spomenute direktive zajedno s člankom 12. stavkom 2. iste ponajprije ima za cilj olakšati kretanje oružja namijenjenog za korištenje u svrhu lova ili sportskih aktivnosti.
53 U tim okolnostima valja s jedne strane zaključiti da su države članice obvezne izdati europsku oružnu propusnicu samo lovcima i sportskim strijelcima jer te kategorije osoba, kada im se ta propusnica ne bi dodijelila, ne bi mogle koristiti svoje pravo koje im je spomenutom direktivom izričito dodijeljeno.
54 S druge strane valja utvrditi da države članice mogu usvojiti strože odredbe od onih predviđenih Direktivom 91/477 samo pod uvjetom da dotične nacionalne odredbe ne priječe to pravo lovaca i sportskih strijelaca i stoga nisu dužne izdati europsku oružnu propusnicu drugim osobama koje posjeduju oružje.
55 To tumačenje potkrijepljeno je analizom određenih odredaba drugih akata prava Unije koji se odnose na vatreno oružje.
56 Stoga, iako je točno da Uredba br. 258/2012 nije primjenjiva na predmet u glavnom postupku, ipak treba spomenuti da članak 9. te uredbe predviđa pojednostavljene postupke za privremeni izvoz ili ponovni izvoz vatrenog oružja koji se primjenjuju samo na lovce i sportske strijelce.
57 Također, uvodna izjava 14. Direktive 2008/51 kao i uvodna izjava 2. Preporuke Komisije 93/216 potvrđuju da je cilj uvođenja europske oružne propusnice omogućiti da se lovci i sportski strijelci koji posjeduju vlastito oružje slobodno kreću iz jedne države članice u drugu samo u mjeri koja je strogo nužna za ostvarivanje tog cilja.
58 Štoviše, valja podsjetiti da se prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda odredbe prava Unije trebaju u najvećoj mogućoj mjeri tumačiti s obzirom na međunarodno pravo, osobito kada takve odredbe imaju za cilj upravo provođenje međunarodnog sporazuma koji je Unija sklopila (vidjeti osobito presude Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, t. 20.; SGAE, C‑306/05, EU:C:2006:764, t. 35.; Peek & Cloppenburg, C‑456/06, EU:C:2008:232, t. 29. do 32., kao i Donner, C‑5/11, EU:C:2012:370, t. 23.).
59 Takvo tumačenje u skladu je s uvodnim izjavama navedenima u točki 54. ove presude. Naime, članak 10. Protokola koji državama potpisnicama nameće uspostavljanje djelotvornog sustava izdavanja dozvola i dopuštenja za uvoz, izvoz i tranzit vatrenog oružja, istovremeno u svom stavku 6. ovlašćuje države da ustanove pojednostavljene postupke za uvoz i privremeni izvoz te za tranzit tog oružja, ali samo u zakonite svrhe koje je moguće provjeriti, poput lova, sportskog streljaštva, stručne procjene, izložbe ili popravaka.
60 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da Direktivu 91/477 treba tumačiti na način da joj nije protivno nacionalno zakonodavstvo, kao što je ono o kojemu je riječ u glavnom postupku, koje europsku oružnu propusnicu izdaje samo osobama koje posjeduju oružje radi korištenja za lov ili sportsko streljaštvo.
Drugo i treće pitanje
61 S obzirom na odgovor na prvo pitanje, nema mjesta odlučivanju o drugom i trećem pitanju.
Troškovi
62 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
Direktivu Vijeća 91/477/EEZ od 18. lipnja 1991. o nadzoru nabave i posjedovanja oružja kako je izmijenjena Direktivom 2008/51/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. treba tumačiti na način da joj nije protivno nacionalno zakonodavstvo, kao što je ono o kojemu je riječ u glavnom postupku, koje europsku oružnu propusnicu izdaje samo osobama koje posjeduju oružje radi korištenja za lov ili sportsko streljaštvo.
Potpisi