РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (първи състав)
27 ноември 2019 година(*)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи относно военноморска операция, проведена от Frontex в Централното Средиземноморие през 2017 г. — Използвани плавателни съдове — Отказ за предоставяне на достъп — Член 4, параграф 1, буква a) от Регламент № 1049/2001 — Изключение, свързано със защитата на обществения интерес в областта на обществената сигурност“
По дело T‑31/18
Luisa Izuzquiza, с местожителство в Мадрид (Испания),
Arne Semsrott, с местожителство в Берлин (Германия),
за които се явяват S. Hilbrans, R. Callsen, адвокати, и J. Pobjoy, barrister,
жалбоподатели,
срещу
Европейска агенция за гранична и брегова охрана (Frontex), за която се явяват H. Caniard и T. Knäbe, в качеството на представители, подпомагани от B. Wägenbaur и J. Currall, адвокати,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на решение CGO/LAU/18911c/2017 на Frontex от 10 ноември 2017 г., с което се отказва достъп до документите, съдържащи данни за името, флага и вида на всеки плавателен съд, разположен от Frontex в Централното Средиземноморие в рамките на съвместна операция „Тритон“ в периода от 1 юни 2017 г. до 30 август 2017 г.,
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав),
състоящ се от: P. Nihoul, изпълняващ функцията на председател, J. Svenningsen и U. Öberg (докладчик), съдии,
секретар: P. Cullen, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 2 юли 2019 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1 Европейската агенция за гранична и брегова охрана (наричана по-нататък „Frontex“) е създадена през 2004 г. и понастоящем се урежда с Регламент (ЕС) 2016/1624 на Европейския парламент и на Съвета от 14 септември 2016 година за европейската гранична и брегова охрана, за изменение на Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Регламент (ЕО) № 863/2007 на Европейския парламент и на Съвета, Регламент (ЕО) № 2007/2004 на Съвета и Решение 2005/267/ЕО на Съвета (ОВ L 251, 2016 г., стр. 1).
2 Съгласно член 1 от Регламент 2016/1624 европейска гранична и брегова охрана, състояща се съгласно член 3 от същия регламент от Frontex и националните органи на държавите членки, които отговарят за управлението на границите, има за цел да осигури европейско интегрирано управление на външните граници, което включва „преодоляването на предизвикателствата, свързани с миграцията, и справянето с евентуални бъдещи заплахи по тези граници, като по този начин се допринася за справянето с тежката престъпност с трансгранично измерение, за да се гарантира осигуряването на високо равнище на вътрешна сигурност в рамките на Съюза, при пълно зачитане на основните права, като същевременно се защитава свободното движение на хора в него“.
3 Frontex подпомага агенциите за управление на границите и бреговата охрана на държавите членки, по-специално като ги координира посредством „съвместни операции“, провеждани с приемащата държава членка и други държави членки. Правилата за наемане на работа, ресурсите, персонала, оборудването и инфраструктурите, използвани от участниците, се определят с отделен план за действие за всяка операция.
4 В началото на ноември 2014 г. Frontex започва операцията „Тритон“, след като получава допълнителна бюджетна помощ от страна на Европейската комисия.
5 Операцията „Тритон“ е имала за цел подобряване на мониторинга и контрола на безопасността на границите благодарение на общи патрули и на предоставено от държавите членки оборудване. Нейната оперативна зона е обхващала териториалните води на Италия и на Малта, както и свързаните с тези две държави членки зони на търсене и спасяване, достигайки до 138 морски мили на юг от Сицилия.
6 Операцията „Тритон 2017 г.“ е започнала на 1 януари 2017 г. и е приключила на 31 януари 2018 г.
7 Съгласно член 74, параграф 1 от Регламент 2016/1624 „[Frontex] действа съгласно Регламент (ЕО) № 1049/2001 [на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76)] при разглеждане на молби за достъп до документите, с които тя разполага“.
8 Освен това член 8, параграф 3 от Регламент 2016/1624 гласи следното:
„Агенцията по своя собствена инициатива участва в комуникационни дейности по въпросите, попадащи в рамките на своя мандат. Тя предоставя на обществеността точна и изчерпателна информация относно своите дейности.
Тези комуникационни дейности не трябва да препятстват изпълнението на задачите, посочени в параграф 1, по-специално като се разкрива оперативна информация, която, ако бъде направена обществено достояние, би застрашила постигането на целта на операциите. Комуникационните дейности се провеждат, без да се засягат разпоредбите на член 50 и в съответствие със съответните планове за комуникация и разпространение на информация, приети от управителния съвет“.
9 Накрая, член 74, параграф 2 от Регламент 2016/1624 гласи следното:
„[Frontex] информира по собствена инициатива по теми, попадащи в областта на нейната компетентност. Тя оповестява публично съответната информация, включително годишния доклад за дейността […] и по-специално гарантира […] че обществеността и всяка заинтересована страна получават бързо обективна, подробна, надеждна и лесно разбираема информация относно нейната дейност. При това Агенцията не разкрива оперативна информация, която, ако бъде направена публично достояние, би застрашила постигането на целта на операциите“.
10 С електронно писмо от 1 септември 2017 г. в приложение на член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76), жалбоподателите, г‑жа Luisa Izuzquiza и г‑н Arne Semsrott, подават до Frontex заявление за достъп до документи, съдържащи информация за името, вида и флага на всички плавателни съдове, които тази агенция е разположила в Централно Средиземноморие в рамките на операция Тритон в периода между 1 юни и 30 август 2017 г.
11 С писмо от 8 септември 2017 г., съобщено на жалбоподателите на същия ден, Frontex отказва достъп до поисканите документи на основание на изключението по член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент № 1049/2001 относно защитата на обществения интерес в областта на обществената сигурност.
12 В това писмо Frontex посочва следното:
„Информацията, съдържаща се в искания документ, би позволила в съчетание с данните, оповестени в публичното пространство, като наличните на уебсайта www.marinetraffic.com, да се узнае актуалната позиция на патрулните плавателни съдове.
Ако притежават тази информация, престъпните мрежи, замесени в незаконното превеждане на мигранти и трафика на хора, биха могли да узнаят зоните и часовите разписания на патрулите, което би им позволило да адаптират начина си на действие, така че да заобиколят наблюдението на границите и по този начин да преминат външната граница и да навлезнат незаконно на територията на държава — членка на Европейския съюз.
Наблюдението на границите има за цел борба с незаконната миграция и трафика на хора и предотвратяване на всяка заплаха за вътрешната сигурност на държавите членки и обществената сигурност“.
13 С електронно писмо от 29 септември 2017 г. жалбоподателите подават потвърдително заявление съгласно член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
14 В потвърдителното си заявление жалбоподателите посочват, че първо, името, флагът и видът на всеки плавателен съд, участващ в операцията Sophia на ЕСВД (Европейска служба за външна дейност), са били активно оповестявани онлайн и медиатизирани, второ, името, флагът и видът на всеки плавателен съд, участващ в операцията „Тритон 2016 г.“, са били по това време достъпни в интернет, и трето, на 12 септември 2017 г. Frontex активно е публикувала в Туитър част от поисканата информация.
15 С електронно писмо от 17 октомври 2017 г. Frontex иска допълнителен срок от петнадесет работни дни на основание член 8, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
16 С решение CGO/LAU/18911c/2017 от 10 ноември 2017 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) Frontex потвърждава отказа да оповести поисканите документи, с мотива че „разкриването на подробности за техническото оборудване, използвано в действащите понастоящем операции, би засегнало обществената сигурност“.
17 В обжалваното решение Frontex потвърждава следното:
– „[в]ъз основа на информацията, която се съдържа в поисканите документи, [би могло] при съчетаването ѝ с публичнодостъпната информация на някои уебсайтове/морски съоръжения да се узнае актуалното положение на патрулните плавателни съдове“,
– „[а]ко притежават тази информация, престъпните мрежи, замесени в незаконното превеждане на мигранти и трафика на хора, биха могли да узнаят зоните и часовите разписания на патрулите“, което „би им позволило да адаптират начина си на действие, така че да заобикалят наблюдението на границите и по този начин да преминават външната граница и да навлизат незаконно на територията на държава — членка на Европейския съюз“.
Производството и исканията на страните
18 На 20 януари 2018 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
19 На 27 март 2018 г. Frontex представя писмена защита.
20 На 30 май 2018 г. жалбоподателите представят реплика.
21 На 20 юли 2018 г. Frontex подава писмена дуплика.
22 На 1 октомври 2018 г. Frontex подава искане за разглеждане на делото при закрити врата съгласно член 109, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд. На 24 октомври 2018 г. жалбоподателите представят становищата си по това искане.
23 С решение от 30 април 2019 г. Общият съд отхвърля искането за разглеждане на делото при закрити врата.
24 По предложение на съдията докладчик Общият съд решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от неговия процедурен правилник, поставя писмени въпроси на страните. Същите отговарят на въпросите в определения срок.
25 С процесуално-организационно действие, предвидено в член 91, буква в) от Процедурния правилник, Общият съд разпорежда на Frontex да представи „всеки документ, съдържащ информация за името, флага и вида на всички плавателни съдове, използвани в операцията „Тритон“ в периода от 1 юни до 30 август 2017 г.“, като в същото време уточнява, че съгласно член 104 от Процедурния правилник същите няма да бъдат съобщени на жалбоподателите. В отговор на това процесуално-организационно действие Frontex предоставя в предвидения срок само един документ, съдържащ всички необходими данни.
26 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 2 юли 2019 г.
27 Жалбоподателите молят Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– при всички случаи да осъди Frontex да заплати съдебните разноски.
28 Frontex моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
По допустимостта на жалбата
29 Frontex счита, че жалбата е недопустима, тъй като заявлението за достъп до спорните документи е било предшествано и последвано от няколко заявления, подадени поотделно от жалбоподателите (т. 33 от писмената защита), които поне отчасти се отнасяли до една и съща информация. С настоящата жалба жалбоподателите на практика имали за цел да заобиколят приложимите за жалбите срокове, тъй като решенията за отказ, които се отнасят до другите заявления, станали окончателни, поради факта че не били оспорени пред Общия съд.
30 Съгласно постоянната съдебна практика подлежащи на обжалване актове или решения са мерките, произвеждащи задължително правно действие, което може да засегне интересите на жалбоподателя, като измени съществено правното му положение (решение от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия, 60/81, EU:C:1981:264, т. 9 и определение от 2 септември 2009 г., E.ON Ruhrgas и E.ON Földgáz Trade/Комисия, T‑57/07, непубликувано, EU:T:2009:297, т. 30).
31 За сметка на това жалба за отмяна, насочена срещу решение, с което напълно се потвърждава необжалвано в срок предходно решение, е недопустима (вж. решение от 11 януари 1996 г., Zunis Holding и др./Комисия, C‑480/93 P, EU:C:1996:1, т. 14 и цитираната съдебна практика и определение от 16 март 1998 г., Goldstein/Комисия, T‑235/95, EU:T:1998:56, т. 41 и цитираната съдебна практика).
32 В това отношение е важно да се отбележи, че от посочените в точка 33 от писмената защита подобни искания единствено по заявлението от 19 юни 2017 г. е постановено решение, което е предходно спрямо обжалваното решение, т.е. от 30 юни 2017 г. Следователно обжалваното решение може да има потвърдителен характер единствено по отношение на това решение.
33 Обжалваното решение обаче няма потвърдителен характер по отношение на това от 30 юни 2017 г.
34 Всъщност, както подчертават жалбоподателите, двете заявления за достъп се отнасят до различни сведения. Заявлението от 19 юни 2017 г., по което е постановено решението от 30 юни 2017 г., се отнася за достъпа до списък на плавателните съдове, разположени от Frontex в рамките на съвместните операции „Тритон“ и „Посейдон“, съдържащ подробна информация относно флота, включително имената на плавателни съдове, техните телефонни кодове, идентифицирането на мобилната морска услуга (MSSI), пристанищата на домуване, постоянните скорости, вида на плавателния съд и капацитета за гориво, докато заявлението от 1 септември 2017 г., довело до приемането на обжалваното решение, се отнася до името, вида и флага на тези плавателни съдове за периода от 1 юни до 30 август 2017 г.
35 Макар заявлението от 19 юни 2017 г. наистина да е включвало информация, която е идентична на исканата на 1 септември същата година, а именно имената, флаговете и видовете плавателни съдове, използвани в рамките на операцията „Тритон“, периодът, за който се отнасят тези заявления, е различен. Докато исканата на 19 юни 2017 г. информация се отнася до плавателните съдове, разположени към датата на това искане, искането от 1 септември 2017 г. се отнася до плавателните съдове, разположени през периода от 1 юни до 30 август 2017 г., който следователно е приключил към момента на подаване на това заявление. Освен това първото заявление е било направено от г‑н Semsrott, докато второто е подадено от двамата жалбоподатели.
36 При това положение се налага изводът, че заявлението от 1 септември 2017 г. е различно от заявлението от 19 юни 2017 г., поради което обжалваното решение не може да се счита за потвърдително спрямо решението от 30 юни 2017 г.
37 Вследствие на това настоящата жалба е допустима.
По същество
38 Жалбоподателите изтъкват пет основания.
39 Първото основание се разделя на две части. В първата част жалбоподателите считат, че Frontex е нарушила член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент № 1049/2001, тъй като не е проверила дали всеки поискан документ попада в обхвата на изключението, изведено от обществената сигурност, докато във втората част жалбоподателите упрекват Frontex, че е нарушила задължението за мотивиране.
40 Четирите други основания са изведени съответно от:
– нарушение на член 4, параграф 1, буква a), първо тире от Регламент № 1049/2001, доколкото решението било основано на явно неточни факти: използваните плавателни съдове в рамките на операцията „Тритон“ не можели да бъдат проследени по време на мисиите чрез публичнодостъпни средства,
– нарушение на член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент № 1049/2001, доколкото от оповестяването на информация относно разположени в миналото плавателни съдове не възниквали автоматично неудобства за наблюдението на границите,
– нарушение на член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент № 1049/2001, доколкото част от поисканата информация вече била публикувана,
– нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, доколкото евентуалният риск престъпните мрежи да заобиколят граничната охрана не обосновавал отказа да се предостави информация за вида или флага на съответните плавателни съдове.
41 Втората част на първото основание ще бъде разгледана на последно място.
По първата част на първото основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент № 1049/2001, доколкото Frontex не е проверила дали всеки поискан документ попада в обхвата на изключението, изведено от обществената сигурност
42 Жалбоподателите упрекват Frontex, че в обжалваното решение не е извършила индивидуална проверка на различните документи, съдържащи исканата информация, за да определи дали те попадат в обхвата на изключението по член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент № 1049/2001.
43 Frontex счита, че първата част на първото основание е неоснователна, и подчертава, че жалбоподателите са поискали достъп не до конкретни документи, а до данни, съдържащи се в неопределени документи.
44 В това отношение следва да се констатира, че в писмото си от 1 септември 2017 г. жалбоподателите са поискали да получат достъп до „документи, които съдържат информация“ относно името, вида и флага на всички плавателни съдове, разположени от Frontex в периода между 1 юни и 30 август 2017 г. в Централно Средиземноморие в рамките на операцията „Тритон 2017 г.“.
45 Що се отнася до подобно искане, важно е да се припомни, че съгласно член 2, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 заявленията за достъп трябва да се отнасят до документи и че съгласно член 6, параграф 1 от същия регламент заявленията за достъп трябва да бъдат формулирани „достатъчно точно, за да могат институциите да идентифицират документа [,който е поискан]“.
46 Съгласно член 6, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 „[а]ко дадена заявка не е достатъчно точна, институцията приканва заявителя да внесе разяснения и му помага за това, като например му предоставя информация за употребата на публичните документални регистри“.
47 Целта на предвидената в членове 6—8 от Регламент № 1049/2001 процедура е главно да се осигури възможност за бързо и лесно разглеждане на заявленията за достъп до тези документи и евентуално, в съответствие с принципа на добра администрация, да не се допусне институцията да понесе несъразмерна работна натовареност (решение от 3 май 2018 г., Малта/Комисия, T‑653/16, EU:T:2018:241, т. 77; в този смисъл вж. също решение от 2 октомври 2014 г., Strack/Комисия, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, т. 25, 27 и 28).
48 Освен това член 11, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 предвижда, че „[з]а да могат гражданите ефективно да се ползват от правото си, произтичащо от [посочения] регламент, всяка институция осигурява достъп до документалния си регистър“.
49 В конкретния случай Frontex няма документален регистър в съответствие с член 11, параграф 1 от Регламент № 1049/2001. Тя също така не е приканила жалбоподателите да уточнят в по-голяма степен заявлението си за достъп и не им е помогнала в това отношение. Също така не изглежда Frontex да е предоставила други средства, с които може да се помогне на жалбоподателите да открият, опишат или да определят релевантните документи.
50 В отговор на процесуално-организационно действие на Общия съд Frontex изпраща документ, който съдържа цялата поискана от жалбоподателите информация. В съдебното заседание тя посочва, че е извела тези сведения от база електронни данни, а след това ги е комбинирала в изпратения на Общия съд документ.
51 В това отношение Съдът е постановил, че макар правото на достъп до документи на институциите да се отнася само до документи, които съществуват и са в притежание на съответната институция, разграничението между съществуващ и нов документ, що се отнася до електронните бази данни, следва да се извършва въз основа на критерий, съобразен с техническите характеристики на тези бази и в съответствие с целта на Регламент № 1049/2001, която, видно от съображение 4 и член 1 буква a) от него, е гарантиране на възможно най-широк достъп до документите (решение от 11 януари 2017 г., Typke/Комисия, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, т. 31 и 35).
52 При тези условия като съществуващ документ следва да се квалифицира всяка информация, която може да бъде извлечена от електронна база данни при нормалното ѝ използване с помощта на предварително програмирани инструменти за търсене, дори и тази информация все още да не е била онагледена под тази форма или никога да не е била търсена от служителите на институцията (решение от 11 януари 2017 г., Typke/Комисия, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, т. 37).
53 От тази съдебна практика следва, че противно на твърденията на жалбоподателите, за да бъдат изпълнени изискванията на Регламент № 1049/2001, институциите могат да съставят документ от съдържаща се в база данни информация, като използват съществуващи инструменти за търсене (решение от 11 януари 2017 г., Typke/Комисия, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, т. 38).
54 Когато се генерира документ, съдържащ такава информация, съответната институция или агенция не е длъжна да извърши индивидуална проверка на всеки от документите, от които произхождат исканите данни, като от основно значение е, както в настоящия случай, информацията, за която става въпрос, да е била предмет на такова разглеждане.
55 Следователно първата част на първото основание трябва да се отхвърли.
По второто основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент № 1049/2001, доколкото решението се основавало на явно неточни факти
56 Жалбоподателите оспорват твърдението на Frontex в писмото от 8 септември 2017 г. и в обжалваното решение, че е възможно да се проследят плавателните съдове, разположени в рамките на операцията „Тритон“ благодарение на общественодостъпни морски уебсайтове, като marinetraffic.com. Плавателните съдове, разположени в рамките на операция „Тритон“, притежавали оборудване, съдържащо система за автоматична идентификация (SIA), която им позволявала да съобщават по-специално името, позицията, скоростта и маршрута си посредством радиоразпръскване на станции или спътници. При все това те не предавали своите SIA данни по време на изпълнение на мисия, за да не могат да бъдат открити. Поради тази практика информацията, свързана с идентичността на плавателните съдове, не можела да помогне на трети лица да узнаят позицията или патрулните навици на тези кораби, когато изпълняват мисия, по-специално за наблюдение на границите. При това положение според жалбоподателите основанието, изтъкнато от Frontex в обжалваното решение, не отговаря на действителността.
57 Frontex счита, че доводът е неоснователен.
58 В това отношение е важно да се напомни, че както се посочва в съображение 4 и в член 1 от Регламент № 1049/2001, целта на този регламент е да предостави на обществеността възможно най-широк достъп до документите на институциите (решение от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 61; вж. също решение от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 34 и цитираната съдебна практика).
59 За това право все пак съществуват определени ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 62 и от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 35).
60 По-конкретно и в съответствие със съображение 11 от Регламент № 1049/2001, член 4 от Регламента предвижда режим на изключения, съгласно който институциите могат да откажат достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало някои от защитените с този член интереси (решение от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 35).
61 Тъй като се отклоняват от принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите, тези изключения следва да се тълкуват и прилагат стриктно (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 63 и от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 36), а поради това обстоятелството, че даден документ засяга защитен с някое от тези изключения интерес, само по себе си не е достатъчно, за да обоснове прилагането на това изключение (решения от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 64 и от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 36).
62 Всъщност, щом реши да откаже достъп до документ, чието оповестяване е било поискано, институцията по принцип трябва да обясни по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен с изтъкнатото от тази институция изключение по член 4 от Регламент № 1049/2001. Освен това рискът от засягане на този интерес трябва да е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен (решения от 3 юли 2014 г., Съвет/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 52 и от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 37).
63 В практиката си Съдът е развил особен режим за изключенията, предвидени в член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001 относно защитата на обществения интерес по отношение на обществената сигурност, отбраната и военните въпроси, международните отношения, както и финансовата, валутната или икономическата политика на Съюза или на държава членка.
64 Що се отнася до тези интереси, Съдът е постановил, че техният особено чувствителен и съществен характер, съчетан със задължителния характер на отказа на достъп, който институцията следва да издаде съгласно член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001, когато публичното оповестяване на определен документ би ги засегнало, придава комплексен и деликатен характер на решението, което институцията трябва да вземе, като изисква особена предпазливост, и че затова в случая това решение предполага свобода на преценка (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 35 и от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 38).
65 В този смисъл принципът за стриктно тълкуване на изключенията по член 4 от Регламент № 1049/2001 не е пречка, когато става дума за изключенията във връзка с обществения интерес по параграф 1, буква а), съответната институция да разполага с широка свобода на преценка, за да определи дали публичното оповестяване на даден документ би засегнало защитените с тази разпоредба интереси, а съответно упражняваният от Общия съд контрол за законосъобразност на решението да се откаже достъп до документ, взето от институцията на основание на някое от посочените изключения, трябва да се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно и дали не е налице явна грешка в преценката или злоупотреба с власт (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 64 и от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 40).
66 Вследствие на това в случая трябва да се определи дали в обжалваното решение Frontex е дала реалистични обяснения за това по какъв начин достъпът до спорните документи би могъл конкретно и действително да засегне защитата на обществената сигурност на Съюза и дали в границите на широкото право на преценка на Frontex в контекста на изключенията по член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 изтъкнатото засягане на тази защита може да се счита за разумно предвидимо, а не чисто хипотетично (вж. в този смисъл решение от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 41).
67 В конкретния случай основанието поставя под въпрос фактическата точност на твърдението, изложено от Frontex в обжалваното решение, според което, ако поисканите данни бъдат оповестени, те би могло да се съчетаят с информация, достъпна на някои уебсайтове или морски съоръжения, за да се узнае местоположението на плавателните съдове, участващи в операция „Тритон“.
68 Във връзка с това жалбоподателите изтъкват по специфичен начин, че не е възможно да се проследи местоположението на плавателните съдове, участващи в операцията „Тритон 2017 г.“ на уебсайта www.marinetraffic.com, цитиран от Frontex в писмото ѝ от 8 септември 2017 г., тъй като тези плавателни съдове изключват транспондера си по време на мисиите, в резултат на което не издават никакъв сигнал, който позволява локализирането им благодарение на този уебсайт.
69 В това отношение следва да се отбележи, че съгласно изявленията, направени от Frontex по време на съдебното заседание, транспондерите на плавателните съдове, участващи в организираните от Frontex мисии, не се изключват систематично през тези периоди.
70 Напротив, от изявленията на Frontex е видно, че за разлика от посоченото в жалбата, инсталираните на плавателните съдове транспондери са понякога активни, тъй като решението за активирането или изключването им се взема за всеки кораб от командващия. Всъщност именно последният трябва да определи с оглед на конкретните обстоятелства по придвижването на плавателния съд, дали е удачно от съображения за безопасност да се избегне възможността същият да бъде локализиран, или, напротив, например с цел да се избегне сблъсък или да се спасят бедстващи в морето хора, местоположението на кораба трябва да е видимо на радарите от другите плавателни съдове.
71 Освен това според Frontex исканата от жалбоподателите информация е достатъчна, дори когато системата SIA не се използва, за да се локализира, а след това да се проследи плавателен съд, ако тя се комбинира, от една страна, с нискотехнологични (low-tech) средства за наблюдение, като наблюдението на движенията на плавателните съдове от брега или от един или няколко други кораба, или, от друга страна, с високотехнологични (high-tech) средства за наблюдение, като например употреба на безпилотни летателни апарати, тъй като употребата на тези два вида средства е разпространена сред престъпните групи, действащи в открито море или в други морски зони.
72 С узнаването на местонахождението на плавателните съдове трафикантите разполагали с необходимата информация, за да избегнат контрола, предназначен да предотврати незаконния достъп до границите.
73 Перспективата, че подобни плавателни съдове могат да бъдат локализирани от трафикантите, представлява риск, свързан с обществената сигурност, в контекст, в който тези трафиканти не се колебаят да нападат корабите, понякога с бойни оръжия, или да извършват маневри, които могат да застрашат сигурността на екипажите и оборудването.
74 Трябва да се констатира, че въпреки изложените от жалбоподателите доводи обясненията на Frontex в обжалваното решение запазват своята правдоподобност и доказват, както се изисква от цитираната в точка 62 по-горе съдебна практика, съществуването на предвидим, а не само хипотетичен риск за обществената сигурност, обосноваващ използването на изключението по член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент № 1049/2001 в пределите на широкото право на преценка, което съгласно цитираната в точки 63—65 съдебна практика трябва да бъде признато на Frontex за прилагането на това изключение.
75 Вследствие на това второто основание трябва да се отхвърли по същество.
По третото основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент № 1049/2001, доколкото оповестяването на информация във връзка с плавателните съдове, разположени през минал период, не водело автоматично до неудобства за наблюдението на границите
76 Жалбоподателите считат, че Frontex е допуснала явна грешка в преценката, като е отказала да им предостави поисканата информация, тъй като тази информация се отнася за периода от 1 юни до 30 август 2017 г., който вече бил изтекъл към момента на подаване на заявлението им и a fortiori към момента на приемането на обжалваното решение.
77 Frontex оспорва това основание.
78 В конкретния случай заявлението за достъп е отправено на 1 септември 2017 г. и се отнася до информация за периода от 1 юни до 30 август 2017 г.
79 Наистина периодът, за който се отнася исканата информация, е изтекъл към момента на подаване на заявлението. Това не променя факта, че този период се вписвал в по-голям промеждутък от време, през който трябвало да се проведе операцията „Тритон 2017 г.“ и който от своя страна изтичал на 31 януари 2018 г.
80 При положение че към момента на подаване на заявлението операцията „Тритон 2017 г.“ все още е била в ход, рискът поисканата информация да се използва от престъпници, за да се локализират участващите в тази операция плавателни съдове след 30 август 2017 г., продължавал да съществува.
81 В това отношение няма никаква причина да се счита, както предлагат жалбоподателите, че флотата на плавателни съдове, участващи в операцията „Тритон 2017 г.“, е била изменена в периода от 31 август 2017 г. до 1 септември същата година.
82 Следователно в това отношение Frontex не е допуснала явна грешка в преценката, като е отказала достъп до спорните документи.
83 Поради това третото основание трябва да се отхвърли по същество.
По четвъртото основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент № 1049/2001, доколкото част от поисканата информация вече била публикувана
84 Жалбоподателите считат, че Frontex е допуснала явна грешка в преценката, като не им е предоставила частичен достъп до поисканата информация, въпреки че тези данни вече били оповестени преди това.
85 В това отношение жалбоподателите изтъкват, първо, че на 2 февруари 2017 г. Комисията е оповестила в номер 22 от стратегическите бележки на Европейския център за политическа стратегия (CESP) военноморските ресурси, използвани в рамките на операция „Тритон 2016 г.“, второ, Комисията и ЕСВД, съответно през 2017 г. и през 2016 г., са публикували в същия документ данни относно корабите, използвани в рамките на операцията Sophia EUNAVFOR MED, и трето, Frontex е публикувала през 2017 г. в Туитър името, флага и вида на няколко кораби, използвани за съвместната операция „Тритон 2017 г.“.
86 В това отношение е важно да се отбележи, че посочените от жалбоподателите публикувани данни не са сравними с данните, поискани от тях на 1 септември 2017 г.
87 Най-напред, информацията, публикувана от Комисията на 2 февруари 2017 г. в стратегическите бележки на CESP, се е отнасяла до операцията „Тритон 2016 г.“, която е приключила, докато информацията, искана от жалбоподателите на 1 септември 2017 г., се отнасяла до операцията „Тритон 2017 г.“, която все още била в ход.
88 На следващо място, операцията Sophia EUNAVFOR MED не е ръководена от Frontex операция, а е операция, политически контролирана и стратегически управлявана от ръководеният от Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) Комитет по политика и сигурност, под отговорността на Съвета на Европейския съюз и на върховния представител на Европейския съюз по въпросите на външните работи и политиката на сигурност.
89 При всички случаи публикуваните относно тази мисия данни се отнасят до информация относно 2016 г.
90 Накрая, макар да е вярно, че някои от публикуваните от Frontex данни в Туитър през 2017 г. се отнасят до плавателни съдове, използвани в рамките на операция „Тритон 2017 г.“, тези данни са малко на брой и се отнасят до различни моменти, поради което не могат да бъдат сравнени със съвкупността от данни, поискани от жалбоподателите на 1 септември 2017 г., отнасящи се до цялата флота, използвана в рамките на операцията „Тритон 2017 г.“ между 1 юни и 30 август 2017 г.
91 В това отношение е важно да се напомни, че макар Frontex да е длъжна съгласно член 8, параграф 3 и член 74, параграф 2 от Регламент 2016/1624 да съобщава на обществеността въпросите, свързани с нейните мисии, тя не може да разкрива оперативна информация, която би могла да застраши постигането на целта на тези мисии.
92 В конкретния случай информацията, на която се позовават жалбоподателите, е била публикувана от Frontex в рамките на нейното задължение за съобщаване, което означава, че преди това е било проверено, че оповестяването ѝ е съвместимо с всички задачи, произтичащи от нейния мандат, и че това евентуално оповестяване е било претеглено с нуждите на обществената сигурност.
93 Така изпращането от Frontex на кратки съобщения в Туитър, съдържащи определена информация, подбрана в рамките на задълженията ѝ за комуникация, не би могло да се разглежда като прецедент, който я е принуждавал да съобщава данни, които според нея създават опасност за обществената сигурност.
94 Освен това жалбоподателите изтъкват, че обществеността е можела въз основа на публикуваните от Комисията данни за операция „Тритон 2016 г.“ да предвиди точно най-малкото броя и вида на плавателните съдове, използвани през следващата година.
95 Този довод трябва да се отхвърли. Всъщност нищо не позволява да се приеме, към момента, в който са били разпространени данните за 2016 г., че през 2017 г. операцията ще бъде организирана със същия брой и същия вид плавателни съдове. Така обществеността не е могла въз основа на разпространената през 2016 г. информация да разполага с конкретни сведения относно начина, по който ще бъде организирана мисията през 2017 г.
96 Освен това исканата от жалбоподателите информация не се отнася само до броя и вида плавателни съдове, разположени по време на операцията „Тритон 2017 г.“, а до тяхното име и флаг, които са важна информация за идентифицирането на корабите.
97 Ето защо следва четвъртото основание да се отхвърли по същество.
По петото основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, доколкото евентуалният риск престъпните мрежи да заобикалят наблюдението на границите, не обосновавал отказа да се предостави информацията относно вида или флага на съответните плавателни съдове
98 Жалбоподателите считат, че Frontex е нарушила член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, като не им е предоставила достъп до информацията за флага и вида плавателни съдове, използвани в рамките на операцията „Тритон 2017 г.“.
99 Всъщност според жалбоподателите, дори да се предположи, че в случай на оповестяване на поисканата информация съществува риск престъпните мрежи да заобикалят наблюдението на границите, той не обосновавал отказа да се предостави информацията относно флага и вида на съответните плавателни съдове. На практика идентифицирането на плавателни съдове на уебсайтовете се извършва по името на плавателния съд, така че съобщаването на информация за флага и вида на плавателните съдове не позволявало те да бъдат идентифицирани.
100 В това отношение следва да се констатира, че няма спор относно факта, че на уебсайта www.marinetraffic.com, посочен от Frontex в писмото ѝ от 8 септември 2017 г., идентифицирането на плавателните съдове се извършва по името на кораба.
101 В писмената си дуплика Frontex все пак посочва, че съществуват други средства за проследяване на плавателните съдове, по-специално нискотехнологични средства, като например простото наблюдаване на движенията на корабите от брега или от един или повече други кораби, или високотехнологични средства за наблюдение, като използването на безпилотни летателни апарати.
102 Ясно е, че за използването на тези други средства сведения като тези за флага и вида плавателни съдове също представляват полезна информация.
103 При тези условия в обжалваното решение Frontex е имала правото да откаже достъпа до името на плавателните съдове, както и до другата поискана информация, а именно флага и вида на плавателните съдове, участващи в операцията „Тритон 2017 г.“.
104 Следва, че петото основание трябва да се отхвърли по същество.
По втората част на първото основание
105 Жалбоподателите упрекват Frontex, че в обжалваното решение не е обяснила как информация относно името, вида и флага на даден плавателен съд би позволила на трети лица да го проследят на някои уебсайтове.
106 Frontex счита, че втората част на първото основание е неоснователна.
107 В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която е издала акта, така че да дадат възможност на заинтересованото лице да се запознае с основанията за взетите мерки, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (вж. решение от 15 ноември 2012 г., Съвет/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, т. 50 и цитираната съдебна практика).
108 Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите са достатъчни следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (решения от 15 ноември 2012 г., Съвет/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, т. 53 и от 14 октомври 2009 г., Bank Melli Iran/Съвет, T‑390/08, EU:T:2009:401, т. 82).
109 В конкретния случай в обжалваното решение Frontex е изложила мотивите, поради които поисканата информация не може да бъде оповестена. В това отношение тя е изтъкнала, че ако поисканата информация бъде оповестена, било възможно, при съчетаването ѝ с информацията, предоставена на разположение на обществеността на някои уебсайтове или морски съоръжения, да се узнае местоположението на патрулните кораби и че разполагайки с тази информация, престъпните мрежи, замесени в незаконното превеждане на мигранти и трафика на хора, биха могли да узнаят зоните и часовите разписания на патрулите, което би им позволило да адаптират начина си на действие, така че да заобикалят наблюдението на границите и по този начин да преминават външната граница и да навлизат незаконно на територията на държава — членка на Европейския съюз.
110 Сами по себе си тези обяснения позволяват на жалбоподателите да разберат причините, поради които им е бил отказан достъпът до поисканата информация, а на Общия съд — да упражни своя контрол, тъй като те показват как, съчетана с леснодостъпни сведения, поисканата информация може да бъде използвана от мрежите от трафиканти, за да се създаде положение, при което разумно предвидимо, а не чисто хипотетично, обществената сигурност ще бъде засегната.
111 При все това жалбоподателите поддържат, че в обжалваното решение Frontex е трябвало да посочи как поисканата информация, след като им бъде предоставена, е можела да бъде използвана, заедно с уебсайтове и съоръжения, или други публичнодостъпни източници, за да се определи вероятното бъдещо местоположение на плавателните съдове, участващи в операцията „Тритон“.
112 В това отношение следва да се отбележи, че ответната институция или агенция, до която е отправено заявление за оповестяване на определена информация, не е длъжна да посочи в мотивите на обжалвания акт кои елементи биха довели, ако посочената информация бъде оповестена, до засягане на обществения интерес, обхванат от изтъкнатото от тази институция или агенция изключение (вж. в този смисъл решение от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑852/16, EU:T:2018:71, т. 114 и цитираната съдебна практика).
113 Ако подобно задължение съществуваше, с даването на обяснения относно начина, по който може да се използва поисканата информация, институцията или агенцията сама би създала положение, при което със своето поведение застрашава обществената сигурност, която има за задача по-специално да защити.
114 При тези условия следва да се приеме, че в обжалваното решение е изпълнено задължението за мотивиране.
115 Следователно втората част на първото основание трябва да се отхвърли като неоснователна.
116 Поради това жалбата следва да се отхвърли.
По съдебните разноски
117 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
118 Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те трябва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски в съответствие с искането на Frontex.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда г‑жа Luisa Izuzquiza и г‑н Arne Semsrott да заплатят съдебните разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 27 ноември 2019 година.
Подписи