FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 28. februar 2019 (1)
Sag C-723/17
Lies Craeynest m.fl.
mod
Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (den nederlandsksprogede ret i første instans, Bruxelles))
»Anmodning om præjudiciel afgørelse – direktiv 2008/50/EF – luftkvalitet – grænseværdier – placering af prøvetagningssteder – skønsbeføjelse – domstolsprøvelse – kriterier for konstatering af overskridelse af grænseværdier«
I. Indledning
1. Byen Bruxelles gik for nylig sammen med byen Paris i brechen for luftkvaliteten, da den udvirkede en dom fra Retten, som erklærede de af Kommissionens fastsatte grænseværdier for emissionen af nitrogenoxid for de nye tests af lette personbiler og erhvervskøretøjer i praktisk kørsel for ugyldige (2). Alligevel har flere indbyggere og en miljøorganisation i den foreliggende sag anlagt sag mod Hovedstadsregionen Bruxelles på grund af vurderingen af luftkvaliteten.
2. Denne tvist omhandler de målinger, som anvendes til at konstatere, om de ambitiøse grænseværdier for luftkvaliteten i henhold til direktiv 2008/50 (3) overholdes eller overtrædes. Det skal for det første afklares, om etableringen af prøvetagningssteder er underlagt de nationale domstoles kontrol, og for det andet, om det er tilladt at danne en gennemsnitsværdi af resultaterne fra forskellige prøvetagningssteder for at bedømme, om grænseværdierne overholdes. I denne forbindelse er især det første spørgsmål af retligt grundlæggende betydning, da det kræver en præcisering af omfanget af de kontroller, som nationale domstole skal sikre i medfør af EU-retten.
II. Retsforskrifter
3. Artikel 1, nr. 1), i direktiv 2008/50 indeholder direktivets væsentligste målsætning:
»Dette direktiv fastsætter foranstaltninger med henblik på:
1) at definere og fastsætte mål for luftkvaliteten med henblik på at undgå, forhindre eller begrænse skadelige virkninger på menneskers sundhed og på miljøet som helhed
2) […]«
4. Artikel 2, nr. 25) og 26), i direktiv 2008/50 definerer bestemte målemetoder:
»25) »faste målinger«: målinger, der foretages på stationære målestationer enten kontinuerligt eller ved stikprøver til bestemmelse af niveauerne i overensstemmelse med de relevante datakvalitetsmålsætninger
26) »indikative målinger«: målinger, der opfylder lempeligere datakvalitetsmål end faste målinger«.
5. Artikel 6 i direktiv 2008/50 indeholder vurderingskriterierne for luftkvaliteten:
»1. Medlemsstaterne vurderer luftkvaliteten med hensyn til de i artikel 5 omhandlede forurenende stoffer i alle deres zoner og bymæssige områder i overensstemmelse med kriterierne i stk. 2, 3 og 4 og i overensstemmelse med kriterierne i bilag III.
2. I alle zoner og bymæssige områder, hvor niveauet af forurenende stoffer som omhandlet i stk. 1 overskrider den øvre vurderingstærskel, der er fastsat for disse forurenende stoffer, anvendes der faste målinger for at vurdere luftkvaliteten. De faste målinger kan suppleres med modelberegninger og/eller indikative målinger for at give passende oplysninger om den geografiske fordeling af luftkvaliteten.
3. I alle zoner og bymæssige områder, hvor niveauet af forurenende stoffer som omhandlet i stk. 1 ligger under den øvre vurderingstærskel, der er fastsat for disse forurenende stoffer, kan der anvendes en kombination af faste målinger og modelberegninger og/eller indikative målinger for at vurdere luftkvaliteten.
4. I alle zoner og bymæssige områder, hvor niveauet af forurenende stoffer som omhandlet i stk. 1 ligger under den nedre vurderingstærskel, der er fastsat for disse forurenende stoffer, er det tilstrækkeligt at anvende modelberegninger eller teknikker til objektiv estimering for at vurdere luftkvaliteten.
5. […]«
6. I henhold til artikel 7, stk. 1, i direktiv 2008/50 bestemmes placeringen af prøvetagningssteder til måling af svovldioxid, nitrogendioxid og nitrogenoxider, partikler (PM10, PM2,5), bly, benzen og carbonmonoxid i luften efter kriterierne i bilag III.
7. Antallet af prøvetagningssteder bestemmes i henhold til artikel 7, stk. 2, i direktiv 2008/50 og bilag V til dette direktiv ud fra befolkningen i det pågældende bymæssige område eller zonen.
8. Artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50 forpligter til overholdelse af forskellige grænseværdier:
»Medlemsstaterne sikrer, at luftens indhold af svovldioxid, PM10, bly og carbonmonoxid i deres zoner og bymæssige områder ikke overskrider grænseværdierne i bilag XI.
Med hensyn til nitrogendioxid og benzen må grænseværdierne i bilag XI ikke overskrides fra de datoer, der er fastsat deri.
Vurderingen af, om disse krav er overholdt, foretages i overensstemmelse med bilag III.
[…]«
9. Artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50 fastsætter, at der ved overskridelse af grænseværdier i bestemte zoner eller bymæssige områder skal opstilles luftkvalitetsplaner for at overholde værdierne.
10. Bilag III, del B, punkt 1, til direktiv 2008/50 omhandler placeringen af målinger til beskyttelse af menneskers sundhed:
»a) Prøvetagningssteder med sundhedsbeskyttelsesformål anbringes således, at der kan opnås oplysninger om følgende:
– de steder i zoner eller bymæssige områder, hvor befolkningen antages at blive direkte eller indirekte eksponeret for de største koncentrationer i løbet af et tidsrum, som er signifikant i forhold til grænseværdiernes midlingstid
– niveauer i andre områder i zoner og bymæssige områder, som er repræsentative for den eksponering, befolkningen udsættes for.
b) Prøvetagningssteder placeres således, at det undgås at måle meget små mikromiljøer i deres umiddelbare nærhed, hvilket indebærer, at et prøvetagningssted skal placeres således, at prøverne er repræsentative for luftkvaliteten i et gadesegment med en længde på mindst 100 m på trafikerede steder, og på mindst 250 m × 250 m i industriområder, når det er muligt.
c) […]
f) Prøvetagningssteder skal så vidt muligt også være repræsentative for tilsvarende lokaliteter, som ikke ligger i deres umiddelbare nærhed.«
11. Det fremgår af sagen, at Hovedstadsregionen Bruxelles har gennemført de relevante bestemmelser i direktiv 2008/50 korrekt.
III. Sagens faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse
12. Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, Karen Goeyens og Karin De Schepper bor eller boede alle i Hovedstadsregionen Bruxelles. I mellemtiden er Karen Goeyens afgået ved døden, og hendes sag videreføres af Stefan Vandermeulen. ClientEarth er en almennyttig forening efter engelsk ret, der har et aktivitetscenter i Belgien. Denne forening har bl.a. til formål at fremme miljøbeskyttelse ved bevidstgørelse og gennemførelse af retssager.
13. De fører ved den nederlandsksprogede ret i første instans i Bruxelles en tvist med Hovedstadsregionen Bruxelles og Brussels Instituut voor Milieubeheer (Bruxelles’ institut for miljøstyring) om, hvorvidt der er opstillet en tilstrækkelig luftkvalitetsplan for zonen Bruxelles. Den forelæggende ret har i denne sag stillet Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Skal artikel 4, stk. 3, og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, i traktaten om Den Europæiske Union, sammenholdt med artikel 288, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde samt med artikel 6 og 7 i direktiv [2008/50], fortolkes således, at såfremt det gøres gældende, at en medlemsstat ikke har placeret prøvetagningsstederne i en zone i overensstemmelse de kriterier, der er fastsat i punkt B, nr. l), litra a), i bilag III til dette direktiv, skal de nationale retter på begæring af private, der er direkte eksponeret ved overskridelsen af grænseværdien som omhandlet i direktivets artikel 13, stk. 1, undersøge, om prøvetagningsstederne er placeret i overensstemmelse med disse kriterier, og, hvis dette ikke er tilfældet, træffe alle nødvendige foranstaltninger over for de nationale myndigheder, såsom udstedelse af et påbud om, at prøvetagningsstederne placeres i overensstemmelse med disse kriterier?
2) Er der sket en overskridelse af en grænseværdi som omhandlet i artikel 13, stk. 1, og artikel 23, stk. 1, i direktiv [2008/50], såfremt en overskridelse af en grænseværdi med midlingstid på et kalenderår, således som det følger af bilag XI til dette direktiv, allerede er fastslået på grundlag af måleresultaterne fra et enkelt prøvetagningssted som omhandlet i direktivets artikel 7, eller sker der kun en sådan overskridelse, når dette fremgår af gennemsnittet af måleresultaterne fra alle prøvetagningssteder i en bestemt zone i direktivets forstand?«
14. Lies Craeynest m.fl., Regionen Bruxelles, Kongeriget Nederlandene, Den Tjekkiske Republik og Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg. Med undtagelse af Nederlandene deltog disse procesdeltagere ligeledes i retsmødet den 10. januar 2019.
IV. Retlig bedømmelse
15. Med anmodningen om præjudiciel afgørelse ønskes det for det første afklaret, om de nationale domstole kan kontrollere etableringen af prøvetagningssteder, og for det andet, om det er tilladt at danne en gennemsnitsværdi af resultaterne fra forskellige prøvetagningssteder for at bedømme, om grænseværdierne overholdes.
A. Prøvetagningsstedernes placering
16. Med det første spørgsmål ønskes det oplyst, om de nationale domstole kan kontrollere placeringen af prøvetagningsstederne til kontrol af overholdelsen af grænseværdierne i direktiv 2008/50, og hvilke foranstaltninger de kan eller skal træffe, såfremt de kriterier for bestemmelse af placeringen, der er fastsat i direktivet, er tilsidesat.
17. Dette spørgsmål kan forstås som et spørgsmål om, hvorvidt de nationale domstole ved anvendelsen af EU-retten skal råde over bestemte beføjelser, navnlig beføjelsen til at udstede påbud til myndighederne. Dette spørgsmål optræder også, i skærpet form, i en anden verserende præjudiciel anmodning fra Tyskland, hvori Domstolen spørges, om nationale domstole kan være forpligtet til træffe afgørelse om at tage embedsmænd i forvaring for på denne måde at håndhæve forpligtelsen til at ajourføre en luftkvalitetsplan som omhandlet i artikel 23 i direktiv 2008/50 (4).
18. Dette bør besvares med, at EU-retten i princippet ikke skal skabe andre søgsmålsmuligheder ved de nationale domstole med henblik på gennemførelsen af EU-retten end dem, som findes i national ret (5). Det ville kun forholde sig anderledes, hvis det fulgte af den omhandlede nationale retsordens opbygning, at der ikke forelå et retsmiddel, der gav mulighed for under en verserende sag at sikre, at rettigheder i henhold til EU-retten overholdes (6).
19. I den foreliggende sag er det imidlertid ikke nødvendigt at uddybe dette aspekt af spørgsmålet, da den nationale domstol uomtvistet har kompetence til at udstede påbud. Derimod skal det afklares, hvilken kontrolmålestok den nationale domstol skal anvende med hensyn til placeringen af prøvetagningsstederne.
20. Anvendelsen af reglerne om placeringen af prøvetagningssteder kræver nemlig, som det fremgår af den præjudicielle anmodning og beskrives nærmere i det følgende, udøvelse af et skøn i forbindelse med en kompliceret bedømmelse af videnskabelige spørgsmål samt en afvejning.
21. I denne forbindelse kan der rejses tvivl om, hvorvidt disse regler er tilstrækkeligt præcise til at kunne anvendes direkte (7). Selv om en direkte anvendelse af direktivbestemmelser er udelukket, består der dog en ret til at få prøvet ved en domstol, om den nationale ordning og anvendelsen af den holder sig inden for de i direktivet afstukne grænser for skønnet (8).
22. Som Kommissionen korrekt anfører, drejer det sig imidlertid i den foreliggende sag i sidste ende ikke om en direkte anvendelse af EU-retten, idet bestemmelserne i direktiv 2008/50 er gennemført i national ret. Dog er det også med henblik på anvendelsen af den nationale ret i hovedsagen nødvendigt at bestemme grænserne for de kompetente myndigheders skønsbeføjelse. Til dette formål er det nødvendigt at præcisere minimumsomfanget af den ved EU-retten påbudte domstolsprøvelse i forbindelse med anvendelse af de relevante bestemmelser.
23. Derfor vil jeg i det følgende først drøfte reglerne for udvælgelse af placeringer og efterfølgende omfanget af den domstolsprøvelse, som EU-retten kræver i denne forbindelse.
24. Indledningsvis skal det dog præciseres, at bestemmelserne i direktiv 2008/50 om Kommissionens kontrol af direktivets anvendelse ikke kan mindske de nationale domstoles ansvar. Disse regler er kun en konkretisering af den generelle opgave, som artikel 17, stk. 1, andet og tredje punktum, TEU pålægger Kommissionen, nemlig at føre tilsyn med gennemførelsen af EU-retten.
1. Reglerne om fastlæggelse af placeringer
25. Den forelæggende ret er navnlig i tvivl om, hvorvidt reglerne om prøvetagningsstedernes placering indeholder ubetingede forpligtelser, hvis overholdelse uden videre kan kontrolleres af en domstol på begæring af en privat. Der synes således ikke at være fastsat nærmere regler om den måde, hvorpå »områder, hvor [der findes] de største koncentrationer«, skal identificeres eller afgrænses.
26. Dermed henviser retten til artikel 7, stk. 1, i direktiv 2008/50 og del B, punkt l, litra a), første led, i bilag III til dette direktiv. Ifølge denne bestemmelse skal placeringen af prøvetagningssteder udvælges således, at der opnås data om de steder i zoner eller bymæssige områder, hvor befolkningen antages at blive direkte eller indirekte eksponeret for de største koncentrationer i løbet af et tidsrum, som er signifikant i forhold til grænseværdiernes midlingstid.
27. Desuden skal prøvetagningssteder i henhold til artikel 7, stk. 1, i direktiv 2008/50 og del B, punkt l, litra b), i bilag III til dette direktiv placeres således, at det undgås at måle meget små mikromiljøer i deres umiddelbare nærhed. Dette konkretiseres således, at prøverne skal være repræsentative for luftkvaliteten i et gadesegment med en længde på mindst 100 m på trafikerede steder og på mindst 250 m × 250 m i industriområder, når det er muligt.
28. Dimensionerne for mulige områder, hvor de højeste koncentrationer optræder, er således fastlagt. De kan ganske vist ikke identificeres alene med retsvidenskabens midler, men kun med anvendelse af de relevante naturvidenskabelige metoder, men dette udelukker ikke en domstolsprøvelse.
29. Direktiv 2008/50 præciserer ganske vist ikke udtrykkeligt de naturvidenskabelige metoder med henblik på at identificere de områder, hvor de højeste koncentrationer optræder; i stedet må de kompetente myndigheder ud fra den sammenhæng, hvori direktivet indgår, benytte målinger, modeller og andre oplysninger.
30. Det viser sig navnlig i de regler, som danner grundlag for at bestemme kontrolmetoderne for overholdelse af grænseværdierne for luftkvaliteten. I henhold til artikel 5 i direktiv 2008/50 og del B i bilag III til dette direktiv skal belastningen i bymæssige områder og zoner enten bestemmes ud fra måleværdier over fem år eller i det mindste på grundlag en kombination af oplysninger fra emissionsregistre og modelberegninger og kortvarige målekampagner i den periode af året og på de steder, der betragtes som typiske for de højeste forureningsniveauer.
31. Ud fra de således indsamlede værdier kan det kontrolleres, om en nedre eller en øvre vurderingstærskel overskrides. Under den nedre vurderingstærskel, dvs. i tilfælde, hvor en overskridelse af grænseværdierne er meget usandsynlig, er det i henhold til artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/50 tilstrækkeligt at anvende modelberegninger, teknikker til objektiv estimering eller begge disse for at vurdere luftkvaliteten. Mellem de to tærskler, hvor der er større sandsynlighed for, at grænseværdierne kan blive overskredet, kan der i henhold til artikel 6, stk. 3, anvendes en kombination af faste målinger [artikel 2, nr. 25)] og modelberegninger og/eller indikative målinger [artikel 2, nr. 26)]. I tilfælde af overskridelse af den øvre tærskel, dvs. i de tilfælde, hvor det er mest sandsynligt, at grænseværdierne overskrides, skal der i henhold til artikel 6, stk. 2, anvendes faste målinger for at vurdere luftkvaliteten. De faste målinger kan suppleres med modelberegninger og/eller indikative målinger for at give passende oplysninger om den geografiske fordeling af luftkvaliteten.
32. Disse mulige metoder til at bestemme luftkvaliteten, dvs. navnlig målinger og modelberegninger, skal anvendes allerede ved fastlæggelsen af placeringen af faste prøvetagningssteder.
33. Når der – som det er tilfældet i hovedsagen – verserer en tvist om placeringen af prøvetagningssteder, skal de kompetente myndigheder følgelig redegøre for, hvilke passende oplysninger om den geografiske fordeling af luftkvaliteten de har anvendt ved fastlæggelsen af de pågældende placeringer, og hvordan de har opnået disse oplysninger.
2. Domstolsprøvelsens omfang
34. Dermed er det imidlertid endnu ikke fastslået, hvordan de nationale domstole kontrollerer overholdelsen af reglerne om placeringen af prøveudtagningssteder.
35. De kompetente myndigheder tilsidesætter åbenbart disse regler, hvis de mod bedre vidende ikke etablerer prøvetagningssteder på de lokaliteter, hvor de højeste koncentrationer forekommer, eller hvis de fastlagte placeringer savner enhver videnskabelig begrundelse. De nationale domstole skal kunne fastslå sådanne overtrædelser.
36. Derudover følger det af de netop anførte overvejelser, at de områder, hvor de højeste koncentrationer forekommer, i det mindste som regel skal identificeres gennem en kombination af målinger, modelberegninger og andre oplysninger. Inden for denne ramme er der imidlertid en vid margen for forskellige opfattelser, f.eks. med hensyn til målingernes lokalitet, tidspunkt og hyppighed og især med hensyn til de anvendte modelberegninger.
37. Det er derfor nødvendigt at drøfte omfanget af den domstolsprøvelse, som er påbudt ved EU-retten, dvs. den skønsbeføjelse, som de kompetente myndigheder råder over, når de anvender kriterierne for placeringsbeslutningen. Den forelæggende ret ønsker nemlig oplyst, om direktiv 2008/50 tillader, at det (nationale) princip om magtens deling begrænser dens beføjelse til at kontrollere de administrative handlinger i forbindelse med etablering af prøvetagningssteder.
a) Medlemsstaternes procesautonomi
38. Dette spørgsmål skal besvares på baggrund af medlemsstaternes procesautonomi. I mangel af EU-retlige regler om procedureregler for domstolsprøvelse af administrative afgørelser til gennemførelse af direktiv 2008/50 tilkommer det i medfør af princippet om procesautonomi hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte sådanne regler, idet disse regler dels ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende situationer i henhold til national ret (ækvivalensprincippet), dels ikke i praksis må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (9).
39. Det kan tænkes, at medlemsstaterne ved udøvelsen af deres procesautonomi tillægger deres domstole meget vidtrækkende kontrolbeføjelser, som måske sågar giver disse mulighed for at sætte sig i de administrative myndigheders sted og ændre eller erstatte deres afgørelser. Såfremt sådanne domstolsafgørelser lever op til EU-rettens krav til administrative afgørelser og navnlig er baseret på et tilstrækkeligt videnskabeligt grundlag og også overholder procesreglerne, er der intet at udsætte på dette (10).
40. Den præjudicielle anmodning er imidlertid ikke baseret på en sådan retsstilling, men har til formål at identificere det nødvendige mindsteomfang af domstolenes kontrolbeføjelser. Da den præjudicielle anmodning ikke indeholder indikationer af, at ækvivalensprincippet kan være berørt, er det i denne forbindelse alene effektivitetsprincippet, der er relevant, dvs. spørgsmålet om, hvilket omfang af domstolsprøvelse der er nødvendigt for ikke at gøre det unødigt vanskeligt at påberåbe sig de gældende EU-retlige bestemmelser.
b) Kontrollen af videnskabeligt komplicerede vurderinger
41. Med hensyn til den effektive kontrol af fastlæggelsen af placeringen af et prøvetagningssted skal det konstateres, at de beskrevne regler kræver en kompliceret videnskabelig vurdering. Først skal det afgøres, med hvilke metoder der opnås passende oplysninger, som kan danne grundlag for valget af placering, og derefter skal disse oplysninger vurderes med henblik på at bestemme en placering.
42. De mindstestandarder, som kontrollen af en sådan afgørelse ved de nationale domstole skal leve op til, kan udledes af de kontrolstandarder, som EU’s domstole anvender, når de bedømmer tilsvarende foranstaltninger fra institutionernes side. I henhold til EU-retten kræves det således ikke, at medlemsstaterne indfører en mere omfattende domstolsprøvelse af nationale afgørelser om anvendelsen af EU-retlige bestemmelser og på grundlag af komplicerede vurderinger end den prøvelse, Domstolen foretager i lignende tilfælde (11).
43. De heraf følgende standarder er kendetegnet ved, at der i forbindelse med komplicerede videnskabelige eller tekniske vurderinger samt afvejninger som regel består et vidt skøn, som kun kan kontrolleres i begrænset omfang. Alligevel er dette skøn i visse tilfælde begrænset og skal derfor kontrolleres mere intensivt, navnlig når der er tale om særligt tungtvejende indgreb i grundlæggende rettigheder.
44. Når Unionens institutioner skal foretage komplicerede videnskabelige og tekniske vurderinger, omfatter de vide skønsmæssige beføjelser, de har, især bedømmelsen af de faktiske omstændigheder i forbindelse med fastlæggelsen af foranstaltningernes art og omfang, men i et vist omfang også fastlæggelsen af det faktiske grundlag for deres virksomhed (12).
45. Fællesskabets retsinstansers materielle kontrol er da begrænset til at undersøge, om udøvelsen af dette skøn åbenbart har overskredet grænserne for deres skøn. I en sådan situation kan Unionens retsinstanser nemlig ikke sætte deres egen vurdering af de faktiske omstændigheder af videnskabelig og teknisk karakter i stedet for fællesskabsinstitutionernes, som efter traktaten varetager denne opgave alene (13).
46. Under sådanne omstændigheder er den kompetente institution imidlertid forpligtet til omhyggeligt og upartisk at efterprøve alle relevante forhold i den konkrete sag (14), at overholde procesreglerne (15) og navnlig at begrunde sin afgørelse tilstrækkeligt, så Unionens retsinstanser har mulighed for at undersøge, hvorvidt de faktiske og retlige forhold, som udøvelsen af skønsbeføjelsen afhænger af, er korrekte (16).
47. Derudover har Domstolen afgjort, at når der er tale om indgreb i grundlæggende rettigheder, vil rækkevidden af EU-lovgivers skønsbeføjelse med henblik på proportionalitetsprincippet kunne være begrænset under hensyn til en række faktorer. Til disse hører bl.a. det omhandlede område, karakteren af den omhandlede rettighed, som er sikret ved chartret, karakteren og alvoren af indgrebet samt formålet hermed (17). Således var direktiv 2006/24 (18), henset til dels den betydelige rolle, som beskyttelsen af personoplysninger spiller i forhold til den grundlæggende ret til respekt for privatlivet, dels rækkevidden og alvoren af det indgreb i denne ret, som ubegrundet lagring af forbindelsesdata indebærer, underlagt en streng efterprøvelse (19), og Domstolen erklærede det i sidste ende for ugyldigt.
48. Mere generelt udtrykt må de rettigheder, som følger af EU-retten, ikke miste deres virkning i praksis, og navnlig må de ikke blive udhulet, dvs. frataget deres indhold (20).
49. Disse standarder udgør den påkrævede mindstestandard for domstolsprøvelsen af overholdelsen af EU-retten i medlemsstaterne. Domstolen har dog også fastslået, at enhver national domstolsprøvelse af sådanne afgørelser truffet af de nationale myndigheder skal give den domstol, der behandler sagen, mulighed for effektiv anvendelse af de relevante principper og regler i EU-retten i forbindelse med prøvelsen af dens lovlighed (21).
50. Jeg opfatter den sidstnævnte betingelse som en påmindelse om, at de nationale domstole skal sondre omhyggeligt imellem, om et bestemt spørgsmål er omfattet af den vide skønsbeføjelse og kun kræver en begrænset domstolsprøvelse, eller om der er tale om andre spørgsmål, som kræver en strengere domstolsprøvelse, navnlig om grænserne for skønnet eller processuelle klagepunkter.
c) Anvendelse på den foreliggende problematik
51. Udgangspunktet for at anvende disse standarder på afgørelsen om placeringen af prøvetagningssteder til vurdering af luftkvaliteten er den komplicerede vurdering, som de kompetente instanser skal foretage for at afgøre, hvor prøvetagningssteder skal placeres. De skal udvælge videnskabelige metoder til at opnå de nødvendige oplysninger og i denne forbindelse foretage en afvejning af omfanget af de nødvendige undersøgelser og efterfølgende vurdere resultaterne.
52. I forbindelse med denne vurdering giver EU-retten dem i reglen vide skønsbeføjelser og forlanger kun en begrænset domstolsprøvelse.
53. Den store betydning, som reglerne om luftkvalitet har, og som Kommissionen har redegjort for, bør dog fremhæves. Direktiv 2008/50 er baseret på den antagelse, at overskridelse af grænseværdierne fører til et stort antal førtidige dødsfald (22). Reglerne om luftkvalitet konkretiserer således EU’s beskyttelsespligt, som følger af den grundlæggende ret til liv i henhold til chartrets artikel 2, stk. 1, samt af det høje niveau for miljøbeskyttelse, som er påbudt i henhold til artikel 3, stk. 3, TEU, chartrets artikel 37 og artikel 191, stk. 2, TEUF. Foranstaltninger, som kan forringe en effektiv anvendelse af direktiv 2008/50, kan dermed ud fra deres vægt absolut sammenlignes med det tungtvejende indgreb i grundlæggende rettigheder, som var grundlaget for, at Domstolen underkastede reglerne om lagring af forbindelsesdata en streng kontrol.
54. Såfremt prøvetagningsstederne ikke etableres i de områder, hvor der faktisk forekommer de højeste koncentrationer, kan det medføre en væsentlig forringelse af effektiviteten af direktiv 2008/50. Selv de mest ambitiøse grænseværdier er nemlig uden virkning, hvis overholdelsen af dem bliver kontrolleret på det forkerte sted. I så fald er der mulighed for, at en overskridelse af grænseværdierne ikke bliver opdaget, og at de nødvendige foranstaltninger til at sikre luftkvaliteten derfor ikke bliver truffet.
55. Denne risiko og målsætningen for direktiv 2008/50, som navnlig er fastsat i artikel 1, om at sørge for en passende luftkvalitet for at beskytte indbyggernes liv og sundhed, begrænser de kompetente instansers skønsbeføjelse ved den komplicerede vurdering, der ligger til grund for fastlæggelsen af placeringen af prøvetagningsstederne (23). De skal i tvivlstilfælde vælge en strategi, som minimerer risikoen for ikke at opdage overskridelser af grænseværdierne.
56. Domstolenes prøvelse af skønsudøvelsen bør være udformet herefter: Domstolene kan ganske vist begrænse sig til at konstatere åbenbare fejl, hvis disse kan føre til en uforholdsmæssig streng anvendelse af direktiv 2008/50, men tvivl, som sætter spørgsmålstegn ved, om direktivets beskyttelsesmål nås, skal prøves mere intensivt.
57. Hvad betyder dette for den kontrolstandard, der skal anvendes?
58. I lyset af forsigtighedsprincippet har Domstolen fastlagt en streng kontrolstandard i forbindelse med den passende kontrol i henhold til habitatdirektivets (24) artikel 6, stk. 3. Den skal indeholde fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de arbejder, som var påtænkt i den pågældende beskyttede lokalitet (25). I modsat fald er det ikke muligt at give tilladelse til planen eller projektet i henhold til artikel 6, stk. 3, og der kan højst være tale om en tilladelse på grund af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser som omhandlet i artikel 6, stk. 4.
59. Denne standard har samme virkning som en formodning om, at planer eller projekter forringer beskyttede lokaliteter og derfor i princippet bør undlades. Denne formodning kan kun tilbagevises ved at fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl.
60. En sådan standard kan man imidlertid ikke anvende på kontrollen af en beslutning om placeringen af prøvetagningssteder allerede af den grund, at alle eksisterende metoder til at udvælge placeringen med stor sandsynlighed er omfattet af rimelig videnskabelig tvivl. En eller anden metode skal de kompetente instanser imidlertid anvende, da der ellers – i strid med kravene i direktiv 2008/50 – slet ikke kan etableres nogen prøvetagningssteder. Med andre ord: Ved valget af placeringen af prøvetagningssteder findes der ingen formodning om, at en bestemt placering er særligt velegnet.
61. De kompetente instanser kan imidlertid i princippet anvende den »bedste« til rådighed stående metode. Dette bør være den metode, som er forbundet med den mindste rimelige videnskabelige tvivl. Allerede fra et videnskabeligt synspunkt er det imidlertid ikke enkelt at identificere denne metode, da de forskellige tvivlsaspekter skal vægtes for at finde ud af, hvilke tvivlsaspekter der er mindre tungtvejende.
62. Desuden må det lægges til grund, at metoderne til at identificere de områder, hvor de højeste koncentrationer forekommer, kan forbedres ved en større undersøgelsesindsats. Navnlig må det forventes, at et større antal målinger, dvs. en forlængelse af måleperioden, ligesom et større antal indikative målinger på forskellige lokaliteter vil føre til mere præcise resultater. En større indsats er imidlertid som regel forbundet med større udgifter og kan føre til forsinkelser. Afgørelsen om indsatsen kræver derfor en afvejning, hvilket også fremgår af, at der i henhold til artikel 6, stk. 2, andet punktum, i direktiv 2008/50 skal opnås passende oplysninger.
63. I forbindelse med begge aspekter, altså vægtningen af rimelig videnskabelig tvivl og afvejningen af, hvilken indsats der er berettiget for at fjerne den, må de nationale domstole på grund af luftkvalitetsreglernes betydning for menneskers liv og sundhed ikke begrænse sig til at identificere åbenbare fejl.
64. Tværtimod påhviler det de kompetente instanser at overbevise domstolene navnlig med begrundede argumenter. Disse skal i det væsentlige være af videnskabelig natur, men kan i forbindelse med afvejningen også omfatte økonomiske aspekter. Modparten kan imødegå sådanne anbringender med sine egne videnskabeligt begrundede argumenter. Det er naturligvis også tænkeligt, at domstolen kan benytte uafhængige sagkyndige for at få hjælp til at bedømme en sådan videnskabelig tvist.
65. Hvis det ikke lykkes for myndighederne at overbevise domstolen, skal de i det mindste foretage yderligere undersøgelser, f.eks. gennemføre yderligere målinger eller anvende yderligere modeller for udviklingen af luftkvaliteten.
66. Såfremt de nationale domstole har beføjelse til at udstede påbud, kan de påbyde sådanne yderligere undersøgelser. Såfremt domstolene imidlertid kun kan ophæve administrative afgørelser, må myndighederne alligevel være forpligtet til at drage de nødvendige konsekvenser af denne ophævelse og præmisserne for afgørelsen.
3. Besvarelse af det første spørgsmål
67. Det første spørgsmål skal således besvares med, at de nationale domstole på begæring af berørte skal prøve, om prøvetagningssteder er etableret i overensstemmelse med kriterierne i del B, punkt 1, litra a), i bilag III til direktiv 2008/50, og, såfremt dette ikke er tilfældet, inden for rammerne af deres domstolsbeføjelser træffe alle nødvendige foranstaltninger over for den nationale myndighed for at sikre, at prøvetagningsstederne etableres i overensstemmelse med disse kriterier. Af en sådan domstolsafgørelse kan der fremgå en forpligtelse til at etablere prøvetagningssteder på bestemte placeringer, når det på grund af de foreliggende oplysninger står fast, at der skal etableres prøvetagningssteder på de pågældende placeringer. I modsat fald kan de kompetente myndigheder være forpligtet til at gennemføre undersøgelser med henblik på at identificere de rigtige placeringer.
B. Bedømmelse af overholdelsen af grænseværdierne
68. Med det andet spørgsmål ønskes det oplyst, om der sker en overskridelse af en grænseværdi som omhandlet i artikel 13, stk. 1, og artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50, såfremt en overskridelse af en grænseværdi med midlingstid på et kalenderår, således som det følger af bilag XI til dette direktiv, allerede er fastslået på grundlag af måleresultaterne fra et enkelt prøvetagningssted som omhandlet i direktivets artikel 7, eller der kun sker en sådan overskridelse, når dette fremgår af gennemsnittet af måleresultaterne fra alle prøvetagningssteder i en bestemt zone i direktivets forstand.
1. Gennemførelsesafgørelse 2011/850/EU
69. Kommissionen påberåber sig sin gennemførelsesafgørelse 2011/850/EU (26) vedrørende direktiv 2008/50, idet denne i artikel 10 fastsætter, at måleresultaterne fra de enkelte prøvetagningssteder skal indberettes til Kommissionen. Hvis overholdelsen af grænseværdierne blev bedømt ud fra en samlet betragtning, ville det ikke være nødvendigt.
70. Imidlertid kan Kommissionen ikke med en gennemførelsesafgørelse fastsætte, hvordan overholdelsen af grænseværdierne skal bedømmes. Det fremgår nemlig af artikel 290, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 291, stk. 2, at Kommissionen ved udøvelsen af sine gennemførelsesbeføjelser hverken kan ændre eller supplere retsakten (27). Og selv hvis gennemførelsesafgørelsen i modsætning til sin betegnelse skal anses for en delegeret retsakt som omhandlet i artikel 290 TEUF, skal den dog passe ind i en retlig ramme, som er defineret af direktiv 2008/50 (28).
71. Dermed er fortolkningen af direktiv 2008/50 afgørende.
2. Ordlyden i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50
72. Ordlyden i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50 fører ikke til en ufravigelig besvarelse af spørgsmålet.
73. Ifølge den tyske version af artikel 13, stk. 1, første punktum, i direktiv 2008/50 sikrer medlemsstaterne, at luftens indhold af svovldioxid, PM10, bly og carbonmonoxid »[overalt] i deres zoner og bymæssige områder« ikke overskrider grænseværdierne i bilag XI. Denne formulering kan man forstå således, at disse grænseværdier skal overholdes på hvert enkelt sted, altså ikke må overskrides noget sted. Overskridelse på blot et enkelt prøvetagningssted ville følgelig udgøre en overtrædelse af denne bestemmelse. I den engelske version anvendes formuleringen »throughout their zones and agglomerations«, og den har således et sammenligneligt indhold.
74. Derimod kan man fortolke den franske (»dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations«), nederlandske (»in de gehele zones en agglomeraties«) og spanske (»en todas sus zonas y aglomeraciones«) version således, at de henviser til zonerne og de bymæssige områder som helhed. Dette betyder ikke nødvendigvis, at grænseværdierne skal overholdes hvert enkelt sted, men det udelukker det heller ikke.
75. Desuden mangler der i artikel 13, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2008/50 en henvisning til et bestemt sted. Ifølge dette punktum må grænseværdierne for nitrogendioxid og benzen i bilag XI ikke overskrides fra de datoer, der er fastsat deri. Denne bestemmelse er derfor i alle sprogversioner åben for begge fortolkninger.
76. Da artikel 13, stk. 1, første punktum, i direktiv 2008/50 således ikke nødvendigvis har samme betydning i de forskellige sprogversioner, og andet punktum tillader forskellige fortolkninger, skal navnlig den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og ordningens formål undersøges nærmere.
3. Den regelmæssige sammenhæng, hvori artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50 indgår
77. Bilag III har en særlig betydning for fortolkningen af artikel 13, stk. 1, første og andet punktum, i direktiv 2008/50, idet overholdelsen af kravene i de to første punktummer ifølge tredje punktum bedømmes ud fra dette bilag. De målemetoder, der er fastsat i bilag III, taler imidlertid imod en samlet betragtning af zoner og bymæssige områder.
78. Navnlig vurderes luftkvaliteten i henhold til del A, punkt 1, i bilag III til direktiv 2008/50 på alle lokaliteter (29) med undtagelse af bestemte lokaliteter, hvor den i henhold til punkt 2 ikke skal vurderes. De undtagne lokaliteter er i denne forbindelse meget små, f.eks. lokaliteter, som offentligheden ikke har adgang til, og hvor der ikke er nogen permanent beboelse, fabriksområder eller i industrianlæg, som alle relevante forskrifter om sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen finder anvendelse på, samt kørebaner samt midterrabatter, undtagen hvor fodgængere normalt har adgang til midterrabatten. Ifølge dette skal der altså ikke ske en samlet vurdering, men derimod en lokal vurdering.
79. Det skal dog indrømmes, at sprogversionerne heller ikke er overensstemmende på dette punkt, idet luftkvaliteten i den nederlandske version skal vurderes overalt (»overal«), hvilket er en kende mere åbent for en samlet betragtning end f.eks. den tyske formulering. Også i denne version er visse steder dog undtaget fra vurderingen, hvilket ikke ville være hensigtsmæssigt ved en samlet vurdering.
80. Det må dog afvises, at der kan dannes et gennemsnit af måleværdierne fra forskellige lokaliteter, især fordi artikel 7, stk. 1, i direktiv 2008/50 og del B, punkt 1, litra a), i bilag III til dette direktiv fastsætter to former for faste prøvetagningssteder. I bilag III, del B, punkt 1, litra a), første led, steder, hvor der opnås data om de »områder, hvor befolkningen antages at blive direkte eller indirekte eksponeret for de største koncentrationer«, og i andet led steder, hvor der opnås data om niveauer i andre områder, som er repræsentative for den eksponering, befolkningen udsættes for.
81. Det kan være hensigtsmæssigt at beregne en gennemsnitsværdi af måledata fra forskellige lokaliteter for at bestemme den eksponering, befolkningen generelt udsættes for. Men hvorfor skulle man udlede en gennemsnitsværdi af data om de højeste koncentrationer og data om den generelle belastning? Gennemsnitsværdier skal i sagens natur vise den generelle situation, men dette sker jo i forvejen med de sidstnævnte data.
82. Derudover viser navnlig bestemmelsen om datakvaliteten i del B, fjerde led, i bilag I til direktiv 2008/50, at luftkvaliteten skal vurderes lokalt og ikke i en samlet betragtning. Ifølge dette skal der foretages en beskrivelse af udstrækningen af alle områder eller, hvis det er relevant, alle vejlængder i en zone eller et bymæssigt område, hvor koncentrationerne overstiger en grænseværdi. På dette punkt ses der i øvrigt ingen divergenser mellem sprogversionerne.
83. Derfor taler den sammenhæng, hvori artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50 indgår, klart for, at overholdelsen af grænseværdierne skal vurderes ud fra måleresultaterne fra de faste prøvetagningssteder uden at danne en gennemsnitsværdi af resultaterne fra alle prøvetagningssteder.
4. Formålet med artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50
84. Konklusionerne fra undersøgelsen af den regelmæssige sammenhæng bekræftes af formålet med de omhandlede grænseværdier. De har i henhold til artikel 1, nr. 1), samt overskrifterne til artikel 13 i direktiv 2008/50 og bilag XI til dette direktiv til formål at beskytte menneskers sundhed.
85. Der er imidlertid risiko for en negativ påvirkning af sundheden overalt, hvor grænseværdierne overskrides. Her skal der træffes egnede foranstaltninger til at forhindre negative påvirkninger. Det har kun begrænset betydning for denne risiko, om en overskridelse i gennemsnit vedrører hele zonen eller det bymæssige område. Vittigheden om statistikeren, der drukner i en sø, selv om denne i gennemsnit kun er få centimeter dyb, er et rammende udtryk for dette forhold.
5. Besvarelse af det andet spørgsmål
86. En grænseværdi i henhold til bilag XI til direktiv 2008/50 overskrides dermed som omhandlet i direktivets artikel 13, stk. 1, og artikel 23, stk. 1, når måleværdierne fra blot et prøvetagningssted som omhandlet i direktivets artikel 7 ligger over denne.
V. Forslag til afgørelse
87. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe afgørelse som følger:
»1) De nationale domstole skal på begæring af berørte prøve, om prøvetagningssteder er etableret i overensstemmelse med kriterierne i del B, punkt 1, litra a), i bilag III til direktiv 2008/50/EF om luftkvaliteten og renere luft i Europa, og, såfremt dette ikke er tilfældet, inden for rammerne af deres domstolsbeføjelser træffe alle nødvendige foranstaltninger over for den nationale myndighed for at sikre, at prøvetagningsstederne etableres i overensstemmelse med disse kriterier. Af en sådan domstolsafgørelse kan der fremgå en forpligtelse til at etablere prøvetagningssteder på bestemte placeringer, når det på grund af de foreliggende oplysninger står fast, at der skal etableres prøvetagningssteder på de pågældende placeringer. I modsat fald kan de kompetente myndigheder være forpligtet til at gennemføre undersøgelser med henblik på at identificere de rigtige placeringer.
2) En grænseværdi i henhold til bilag XI til direktiv 2008/50 overskrides dermed som omhandlet i direktivets artikel 13, stk. 1, og artikel 23, stk. 1, når måleværdierne fra blot et prøvetagningssted som omhandlet i direktivets artikel 7 ligger over denne.«