ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 28ης Φεβρουαρίου 2019 (1)
Υπόθεση C‑723/17
Lies Craeynest κ.λπ.
κατά
Brussels Hoofdstedelijk Gewest κ.λπ.
[αίτηση του Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel
(ολλανδόφωνου πρωτοδικείου Βρυξελλών, Βέλγιο)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 2008/50/ΕΚ – Ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα – Οριακές τιμές – Χωροθέτηση των σημείων δειγματοληψίας – Διακριτική ευχέρεια – Δικαστικός έλεγχος – Κριτήρια για τη διαπίστωση υπερβάσεων των οριακών τιμών»
I. Εισαγωγή
1. O Δήμος Βρυξελλών ενήργησε προσφάτως, από κοινού με τον Δήμο Παρισίων, ως υπέρμαχος της ποιότητας του αέρα, κινώντας διαδικασία που οδήγησε στην έκδοση αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου με την οποία ακυρώθηκαν οι οριακές τιμές εκπομπών οξειδίων του αζώτου που είχαν καθορισθεί από την Επιτροπή για τις δοκιμές των καινούργιων ελαφρών επιβατηγών και εμπορικών οχημάτων σε πραγματικές συνθήκες οδηγήσεως (2). Εντούτοις, στην παρούσα διαδικασία, διάφοροι κάτοικοι και μια περιβαλλοντική οργάνωση βάλλουν, λόγω της εκτιμήσεως της ποιότητας του αέρα, κατά της Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης, Βέλγιο).
2. Η εν λόγω αντιδικία αφορά τις μετρήσεις με τις οποίες διαπιστώνεται η τήρηση ή υπέρβαση των φιλόδοξων οριακών τιμών που προβλέπει για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα η οδηγία 2008/50 (3). Ζητείται να διευκρινισθεί, αφενός, κατά πόσον τα εθνικά δικαστήρια δύνανται να ελέγχουν την τοποθέτηση σημείων δειγματοληψίας και, αφετέρου, αν επιτρέπεται, προκειμένου να εκτιμηθεί η τήρηση των οριακών τιμών, να υπολογίζεται ο μέσος όρος των αποτελεσμάτων από τα διάφορα σημεία δειγματοληψίας. Στο πλαίσιο αυτό, θεμελιώδους σημασίας από νομικής απόψεως είναι ιδίως το πρώτο ζήτημα, καθότι για την επίλυσή του απαιτείται να συγκεκριμενοποιηθεί η έκταση του δικαστικού ελέγχου τον οποίο πρέπει να διασφαλίζουν, βάσει του δικαίου της Ένωσης, τα εθνικά δικαστήρια.
II. Το νομικό πλαίσιο
3. Το άρθρο 1, σημείο 1, της οδηγίας 2008/50 περιλαμβάνει τους κύριους σκοπούς της:
«Τα μέτρα που θεσπίζονται με την παρούσα οδηγία έχουν ως στόχο:
1. τον προσδιορισμό και καθορισμό των στόχων για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα, ώστε να αποφεύγονται, να προλαμβάνονται ή να μειώνονται οι επιβλαβείς επιπτώσεις στην ανθρώπινη υγεία και στο σύνολο του περιβάλλοντος·
2. […]».
4. Το άρθρο 2, σημεία 25 και 26, της οδηγίας 2008/50 ορίζει ορισμένες μεθόδους μετρήσεων:
«25. “σταθερές μετρήσεις”: μετρήσεις που εκτελούνται σε καθορισμένες τοποθεσίες είτε συνεχώς είτε με τυχαία δειγματοληψία, για τον καθορισμό των επιπέδων σύμφωνα με τους σχετικούς στόχους όσον αφορά την ποιότητα των δεδομένων·
26. “ενδεικτικές μετρήσεις”: μετρήσεις που ανταποκρίνονται σε λιγότερο αυστηρούς στόχους σχετικά με την ποιότητα των δεδομένων συγκριτικά με τις σταθερές μετρήσεις·».
5. Το άρθρο 6 της οδηγίας 2008/50 περιλαμβάνει τα κριτήρια εκτιμήσεως της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα:
«(1) Τα κράτη μέλη πραγματοποιούν εκτιμήσεις της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα για τους ρύπους που αναφέρονται στο άρθρο 5 σε όλες τις ζώνες και τους οικισμούς τους σύμφωνα με τα κριτήρια που ορίζονται στις παραγράφους 2, 3 και 4 του παρόντος άρθρου και σύμφωνα με τα κριτήρια που ορίζονται στο παράρτημα ΙΙΙ.
(2) Σε όλες τις ζώνες και τους οικισμούς, όπου το επίπεδο των ρύπων της παραγράφου 1 υπερβαίνει το ανώτερο όριο εκτίμησης που καθορίζεται για τους εν λόγω ρύπους, χρησιμοποιούνται σταθερές μετρήσεις για την εκτίμηση της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα. Οι εν λόγω σταθερές μετρήσεις μπορούν να συμπληρώνονται με τεχνικές προσομοίωσης ή/και ενδεικτικές μετρήσεις ώστε να λαμβάνονται κατάλληλες πληροφορίες για τη χωροταξική κατανομή της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα.
(3) Σε όλες τις ζώνες και τους οικισμούς, όπου το επίπεδο των ρύπων της παραγράφου 1 είναι χαμηλότερο του ανωτέρου ορίου εκτίμησης που καθορίζεται γι’ αυτούς, μπορεί να χρησιμοποιείται συνδυασμός σταθερών μετρήσεων και τεχνικών προσομοίωσης ή/και ενδεικτικές μετρήσεις για την εκτίμηση της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα.
(4) Σε όλες τις ζώνες και τους οικισμούς, όπου το επίπεδο των ρύπων της παραγράφου 1 είναι χαμηλότερο του κατωτέρου ορίου εκτίμησης που καθορίζεται γι’ αυτούς, αρκεί να χρησιμοποιούνται για την εκτίμηση της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα τεχνικές προσομοίωσης ή τεχνικές αντικειμενικής εκτίμησης των στόχων ή αμφότερες.
(5) […]»
6. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50, οι τοποθεσίες των σημείων δειγματοληψίας για τη μέτρηση του διοξειδίου του θείου, του διοξειδίου του αζώτου και των οξειδίων του αζώτου, των σωματιδίων (ΑΣ10, ΑΣ2,5), του μολύβδου, του βενζολίου και του μονοξειδίου του άνθρακα στον ατμοσφαιρικό αέρα καθορίζονται σύμφωνα με τα κριτήρια του παραρτήματος III.
7. Ο αριθμός των σημείων δειγματοληψίας καθορίζεται, κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, και το παράρτημα V της οδηγίας 2008/50, με βάση τον πληθυσμό του κάθε οικισμού ή της κάθε ζώνης.
8. Το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50 επιβάλλει υποχρέωση τηρήσεως διαφόρων οριακών τιμών:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε τα επίπεδα διοξειδίου του θείου, ΑΣ10, μολύβδου και μονοξειδίου του άνθρακα στον ατμοσφαιρικό αέρα να μην υπερβαίνουν στις ζώνες και τους οικισμούς τους τις οριακές τιμές του παραρτήματος XI.
Ως προς το διοξείδιο του αζώτου και το βενζόλιο, απαγορεύεται κάθε υπέρβαση των οριακών τιμών του παραρτήματος XI μετά από τις αντίστοιχες ημερομηνίες που ορίζονται σε αυτό.
Η συμμόρφωση προς αυτές τις απαιτήσεις εκτιμάται σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙΙ.
[…]»
9. Το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50 προβλέπει ότι, σε περίπτωση υπερβάσεως των οριακών τιμών σε ορισμένες ζώνες ή οικισμούς, πρέπει να εκπονούνται σχέδια για την ποιότητα του αέρα, με σκοπό την τήρηση των τιμών.
10. Το παράρτημα ΙΙΙ, τμήμα Β, σημείο 1, της οδηγίας 2008/50 αφορά τον τόπο διενέργειας των μετρήσεων οι οποίες έχουν ως σκοπό την προστασία της ανθρώπινης υγείας:
«α) Τα σημεία δειγματοληψίας που προορίζονται για την προστασία της υγείας του ανθρώπου τοποθετούνται κατά τρόπον ώστε να παρέχουν στοιχεία:
– για τις περιοχές μέσα σε ζώνες και οικισμούς, όπου απαντούν οι υψηλότερες συγκεντρώσεις στις οποίες είναι ενδεχόμενο να εκτεθεί, άμεσα ή έμμεσα, ο πληθυσμός για χρονικό διάστημα που είναι σημαντικό σε σχέση με την περίοδο αναφοράς της ή των οριακών τιμών,
– για τα επίπεδα σε άλλες περιοχές μέσα στις ζώνες και τους οικισμούς, που να είναι αντιπροσωπευτικές της έκθεσης του γενικού πληθυσμού.
β) Τα σημεία δειγματοληψίας τοποθετούνται, κατά κανόνα, έτσι ώστε να αποφεύγεται η μέτρηση της κατάστασης στα μικροπεριβάλλοντα της άμεσης γειτονίας τους [πράγμα που] σημαίνει ότι ένα σημείο δειγματοληψίας πρέπει να τοποθετείται κατά τρόπο ώστε ο αέρας στον οποίο γίνονται οι δειγματοληψίες να είναι αντιπροσωπευτικός της ποιότητας του αέρα σε τμήμα οδού μήκους 100 m τουλάχιστον για θέσεις με κυκλοφορία ή με διαστάσεις τουλάχιστον 250 × 250 m για θέσεις με βιομηχανία, όπου αυτό είναι εφικτό.
γ) […]
στ) Τα σημεία δειγματοληψίας πρέπει επίσης να είναι κατά το δυνατόν αντιπροσωπευτικά ανάλογων τοποθεσιών που δεν βρίσκονται σε άμεση γειτνίαση με αυτά.»
11. Από τον φάκελο της υποθέσεως προκύπτει ότι η Brussels Hoofdstedelijk Gewest έχει μεταφέρει ορθώς τις κρίσιμες διατάξεις της οδηγίας 2008/50 στην εσωτερική έννομη τάξη.
III. Τα πραγματικά περιστατικά και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
12. Η L. Craeynest, η C. Lopez Devaux, ο F. Mertens, η K. Goeyens και η K. De Schepper διαμένουν ή διέμεναν όλοι στην Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Ωστόσο, εν τω μεταξύ, η K. Goeyens απεβίωσε και η δίκη της συνεχίζεται από τον S. Vandermeulen. Η ClientEarth αποτελεί ένωση μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα αγγλικού δικαίου, η οποία έχει το κέντρο των δραστηριοτήτων της, μεταξύ άλλων, στο Βέλγιο. Στους σκοπούς της καταλέγεται η προαγωγή της προστασίας του περιβάλλοντος μέσω της ευαισθητοποιήσεως και της κινήσεως νομικών διαδικασιών.
13. Αντικείμενο της αντιδικίας τους με την Brussels Hoofdstedelijk Gewest και με το Brussels Instituut voor Milieubeheer (Ινστιτούτο Βρυξελλών για την περιβαλλοντική διαχείριση, Βέλγιο), ενώπιον του Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (ολλανδόφωνου πρωτοδικείου Βρυξελλών), αποτελεί το ζήτημα αν έχει εκπονηθεί, για τη ζώνη των Βρυξελλών, επαρκές σχέδιο για την ποιότητα του αέρα. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχουν τα άρθρα 4, παράγραφος 3, και 19, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 288, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας 2008/50/ΕΚ, την έννοια ότι, όταν προβάλλεται ότι κράτος μέλος δεν τοποθέτησε τα σημεία δειγματοληψίας σε ζώνη σύμφωνα με τα κριτήρια που αναφέρονται στο σημείο B.l. α) του παραρτήματος III της προαναφερθείσας οδηγίας, εναπόκειται στον εθνικό δικαστή να εξετάσει, κατόπιν αιτήματος ιδιωτών που θίγονται άμεσα από την υπέρβαση των οριακών τιμών κατά την έννοια του άρθρου 13, παράγραφος 1, της προαναφερθείσας οδηγίας, αν τα σημεία δειγματοληψίας τοποθετήθηκαν σύμφωνα με αυτά τα κριτήρια, και σε αρνητική περίπτωση, να λάβει τα αναγκαία κατά της εθνικής αρχής μέτρα, όπως [για παράδειγμα] να διατάξει τη χωροθέτηση των σημείων δειγματοληψίας σύμφωνα με αυτά τα κριτήρια;
2) Σημειώνεται υπέρβαση οριακής τιμής κατά την έννοια του άρθρου 13, παράγραφος 1, και του άρθρου 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50/ΕΚ όταν η υπέρβαση οριακής τιμής σε περίοδο μέσου όρου διάρκειας ενός ημερολογιακού έτους όπως ορίζεται στο παράρτημα XI αυτής της οδηγίας, διαπιστώνεται ήδη βάσει των αποτελεσμάτων των μετρήσεων από ένα και μοναδικό σημείο δειγματοληψίας κατά την έννοια του άρθρου 7 αυτής της οδηγίας ή σημειώνεται τέτοια υπέρβαση αποκλειστικά και μόνον όταν αυτή προκύπτει από τον μέσο όρο των αποτελεσμάτων των μετρήσεων από όλα τα σημεία δειγματοληψίας σε συγκεκριμένη ζώνη κατά την έννοια αυτής της οδηγίας;»
14. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η L. Craeynest κ.λπ., η Brussels Hoofdstedelijk Gewest, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Τσεχική Δημοκρατία και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Πλην των Κάτω Χωρών, οι ανωτέρω μετέχοντες στη διαδικασία ανέπτυξαν επίσης προφορικώς τις απόψεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 10ης Ιανουαρίου 2019.
IV. Νομική εκτίμηση
15. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως υποβλήθηκε προκειμένου να διευκρινισθεί, πρώτον, κατά πόσον τα εθνικά δικαστήρια δύνανται να ελέγχουν την τοποθέτηση σημείων δειγματοληψίας και, δεύτερον, αν επιτρέπεται, προκειμένου να εκτιμηθεί η τήρηση των οριακών τιμών, να υπολογίζεται ο μέσος όρος των αποτελεσμάτων από τα διάφορα σημεία δειγματοληψίας.
1. Επί της τοποθεσίας των σημείων δειγματοληψίας
16. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα ζητείται να διευκρινισθεί αν τα εθνικά δικαστήρια δύνανται να εξετάζουν την τοποθεσία των σημείων πραγματοποιήσεως δειγματοληψιών για τον έλεγχο της τηρήσεως των οριακών τιμών της οδηγίας 2008/50 και ποια μέτρα δύνανται και/ή πρέπει αυτά να λαμβάνουν σε περίπτωση μη πληρώσεως των προβλεπόμενων στην οδηγία κριτηρίων χωροθετήσεως.
17. Το εν λόγω προδικαστικό ερώτημα μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι με αυτό ερωτάται αν τα εθνικά δικαστήρια πρέπει να διαθέτουν ορισμένες αρμοδιότητες κατά την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης, ιδίως την αρμοδιότητα να απευθύνουν διαταγές προς τις αρχές. Σε πιο ακραία μορφή, το προδικαστικό ερώτημα αυτό έχει επίσης τεθεί στο πλαίσιο μιας άλλης εκκρεμούς αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως από τη Γερμανία, με την οποία έχει υποβληθεί στο Δικαστήριο το ερώτημα αν μπορεί να θεωρηθεί ότι τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να διατάσσουν την προσωπική κράτηση αξιωματούχων, προκειμένου να επιβάλλουν κατ’ αυτόν τον τρόπο, την εκπλήρωση της υποχρεώσεως επικαιροποιήσεως σχεδίου για την ποιότητα του αέρα κατά την έννοια του άρθρου 23 της οδηγίας 2008/50 (4).
18. Στο προδικαστικό ερώτημα αυτό θα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το δίκαιο της Ένωσης, κατά κανόνα, δεν εκφράζει την πρόθεση δημιουργίας, ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων και με σκοπό τη διασφάλιση της εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, άλλων μέσων ένδικης προστασίας πλην αυτών που προβλέπει το εθνικό δίκαιο (5). Άλλως θα είχαν τα πράγματα μόνον εάν από την οικονομία της επίμαχης εθνικής εννόμου τάξεως προέκυπτε ότι δεν υφίσταται κανένα ένδικο μέσο που να επιτρέπει, έστω και παρεμπιπτόντως, τη διασφάλιση του σεβασμού των δικαιωμάτων που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης (6).
19. Εντούτοις, στην υπό κρίση διαδικασία δεν απαιτείται εμβάθυνση στο ζήτημα αυτό, επειδή το εθνικό δικαστήριο είναι αναμφίβολα αρμόδιο να εκδίδει διαταγές. Αντιθέτως, αυτό που χρήζει διευκρινίσεως εν προκειμένω είναι ποιον κανόνα πρέπει να εφαρμόσει το εθνικό δικαστήριο όσον αφορά την έκταση του δικαστικού ελέγχου σε συνάρτηση με την τοποθεσία των σημείων δειγματοληψίας.
20. Τούτο διότι, όπως προκύπτει από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως και όπως εκτίθεται αναλυτικότερα ακολούθως, κατά την εφαρμογή των ρυθμίσεων που διέπουν την τοποθεσία των σημείων δειγματοληψίας απαιτείται η άσκηση διακριτικής ευχέρειας τόσο στο πλαίσιο μιας περίπλοκης εκτιμήσεως επιστημονικών ζητημάτων όσο και στο πλαίσιο σταθμίσεως.
21. Ως εκ τούτου, θα μπορούσε επίσης να αμφισβητηθεί κατά πόσον οι εν λόγω κανόνες είναι αρκούντως ακριβείς, ώστε να μπορούν να εφαρμοσθούν άμεσα (7). Ωστόσο, ακόμη και αν είναι αδύνατη η άμεση εφαρμογή διατάξεων οδηγίας, υπάρχει η δυνατότητα να τεθεί υπό δικαστική κρίση το ζήτημα αν η εθνική ρύθμιση και η εφαρμογή της παραμένουν εντός των ορίων του περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας που καταλείπει στις εθνικές αρχές η οδηγία (8).
22. Όπως όμως εύστοχα εκθέτει η Επιτροπή, η υπό εξέταση υπόθεση δεν αφορά εν τέλει περίπτωση άμεσης εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, καθότι οι διατάξεις της οδηγίας 2008/50 έχουν μεταφερθεί στην εθνική έννομη τάξη. Ωστόσο, ακόμη και για τον σκοπό της εφαρμογής της εθνικής νομοθεσίας στην κύρια δίκη απαιτείται να καθορισθούν τα όρια του περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας των αρμόδιων αρχών. Συγκεκριμένα, πρέπει, για τον σκοπό αυτό, να διευκρινισθεί επακριβώς ποιος είναι ο ελάχιστος απαιτούμενος, βάσει του δικαίου της Ένωσης, δικαστικός έλεγχος κατά την εφαρμογή των κρίσιμων ρυθμίσεων.
23. Ως εκ τούτου, ακολούθως θα εξετάσω, κατ’ αρχάς, τις ρυθμίσεις που διέπουν τον προσδιορισμό των τοποθεσιών και, εν συνεχεία, την απαιτούμενη στο πλαίσιο αυτό, βάσει του δικαίου της Ένωσης, έκταση του δικαστικού ελέγχου.
24. Εν πρώτοις, πρέπει εντούτοις να καταστεί σαφές ότι οι διατάξεις της οδηγίας 2008/50 που αφορούν τον έλεγχο της εφαρμογής της οδηγίας από την Επιτροπή δεν μπορούν να αμβλύνουν την ευθύνη των εθνικών δικαστηρίων. Οι ρυθμίσεις αυτές απλώς συγκεκριμενοποιούν το γενικότερο καθήκον το οποίο αναθέτει το άρθρο 17, παράγραφος 1, δεύτερη και τρίτη περίοδος, ΣΕΕ στην Επιτροπή, ήτοι να επιβλέπει συνολικά την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης.
1. Οι ρυθμίσεις για τον προσδιορισμό των τοποθεσιών
25. Το εθνικό δικαστήριο αμφιβάλλει, ειδικότερα, κατά πόσον οι κανόνες που διέπουν τον καθορισμό των τοποθεσιών των σημείων δειγματοληψίας περιλαμβάνουν επιτακτικές υποχρεώσεις, η τήρηση των οποίων μπορεί να ελέγχεται ευχερώς από τα δικαστήρια κατόπιν αιτήματος των πολιτών. Φαίνεται ότι το πώς πρέπει να εντοπίζονται ή να οριοθετούνται οι «περιοχές […] όπου απαντούν οι υψηλότερες συγκεντρώσεις» δεν ρυθμίζεται αναλυτικότερα.
26. Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο μνημονεύει το άρθρο 7, παράγραφος 1, και το παράρτημα ΙΙΙ, τμήμα Β, σημείο 1, στοιχείο αʹ, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας 2008/50. Κατά τις διατάξεις αυτές, τα σημεία δειγματοληψίας πρέπει να τοποθετούνται κατά τρόπον ώστε να παρέχουν στοιχεία για τις περιοχές μέσα σε ζώνες και οικισμούς όπου απαντούν οι υψηλότερες συγκεντρώσεις, στις οποίες είναι ενδεχόμενο να εκτεθεί, άμεσα ή έμμεσα, ο πληθυσμός για χρονικό διάστημα που είναι σημαντικό σε σχέση με την περίοδο αναφοράς των οικείων οριακών τιμών.
27. Εξάλλου, κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, και το παράρτημα ΙΙΙ, τμήμα Β, σημείο 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2008/50, τα σημεία δειγματοληψίας πρέπει να τοποθετούνται, κατά κανόνα, έτσι ώστε να αποφεύγεται η μέτρηση της καταστάσεως στα μικροπεριβάλλοντα της άμεσης γειτονίας τους. Ο κανόνας αυτός συγκεκριμενοποιείται με την πρόβλεψη ότι ο αέρας στον οποίο γίνονται οι δειγματοληψίες πρέπει να είναι αντιπροσωπευτικός της ποιότητας του αέρα σε τμήμα οδού μήκους 100 μέτρων τουλάχιστον για θέσεις με κυκλοφορία ή με διαστάσεις τουλάχιστον 250 × 250 μέτρα για θέσεις με βιομηχανία, όπου αυτό είναι εφικτό.
28. Επομένως, οι διαστάσεις των πιθανών περιοχών στις οποίες απαντούν οι υψηλότερες συγκεντρώσεις έχουν καθορισθεί. Μπορεί μεν να μην είναι δυνατός ο προσδιορισμός τους αποκλειστικά με τα μέσα της νομικής επιστήμης, αλλά μόνο κατ’ εφαρμογήν των σχετικών μεθόδων των φυσικών επιστημών, ωστόσο τούτο δεν αποκλείει τον δικαστικό έλεγχο.
29. Η οδηγία 2008/50 δεν διευκρινίζει ρητώς τις μεθόδους των φυσικών επιστημών με τις οποίες προσδιορίζονται οι περιοχές στις οποίες απαντούν οι υψηλότερες συγκεντρώσεις, ωστόσο, βάσει του κανονιστικού πλαισίου στο οποίο εντάσσεται η οδηγία, οι αρμόδιοι φορείς πρέπει να χρησιμοποιούν, για τον σκοπό αυτό, μετρήσεις, προσομοιώσεις και άλλες πληροφορίες.
30. Τούτο προκύπτει ιδίως από τη ρύθμιση βάσει της οποίας καθορίζονται οι μέθοδοι ελέγχου της τηρήσεως των οριακών τιμών που ισχύουν για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα. Κατά το άρθρο 5 και το παράρτημα ΙΙ, τμήμα Β, της οδηγίας 2008/50, η επιβάρυνση των οικισμών και των ζωνών καθορίζεται είτε βάσει τιμών μετρήσεως περιόδου πέντε ετών είτε τουλάχιστον βάσει ενός συνδυασμού των στοιχείων από απογραφές εκπομπών και προσομοιώσεις με τα αποτελέσματα σύντομων εκστρατειών μετρήσεων κατά τη διάρκεια του έτους και σε τοποθεσίες που είναι πιθανό να αποτελούν τυπικά παραδείγματα ανώτατων επιπέδων ρυπάνσεως.
31. Με βάση τις κατ’ αυτόν τον τρόπο προκύπτουσες τιμές μπορεί να ελεγχθεί κατά πόσον το επίπεδο των ρύπων υπολείπεται του κατώτερου ορίου εκτιμήσεως ή υπερβαίνει το ανώτερο όριο εκτιμήσεως. Στα επίπεδα που υπολείπονται του κατώτερου ορίου εκτιμήσεως, ήτοι όταν η υπέρβαση των οριακών τιμών είναι ελάχιστα πιθανή, αρκεί, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/50, να ελέγχεται η τήρηση των οριακών τιμών μέσω τεχνικών προσομοιώσεως ή τεχνικών αντικειμενικής εκτιμήσεως των στόχων ή μέσω αμφότερων των τεχνικών. Ανάμεσα στα δύο όρια, όπου η υπέρβαση των οριακών τιμών προβάλλει ως μάλλον πιθανή, μπορεί, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, να εφαρμόζεται συνδυασμός σταθερών μετρήσεων (άρθρο 2, σημείο 25) και τεχνικών προσομοιώσεως και/ή ενδεικτικών μετρήσεων (άρθρο 2, σημείο 26). Στις περιπτώσεις υπερβάσεως του ανώτατου ορίου, οπότε η υπέρβαση των οριακών τιμών είναι πιθανότερη από κάθε άλλη περίπτωση, πρέπει, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, να διενεργούνται σταθερές μετρήσεις για την εκτίμηση της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα. Οι εν λόγω μετρήσεις μπορούν να συμπληρώνονται με τεχνικές προσομοιώσεως και/ή με ενδεικτικές μετρήσεις, προκειμένου να ληφθούν κατάλληλες πληροφορίες για τη χωροταξική κατανομή της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα.
32. Οι ανωτέρω δυνατές μέθοδοι προσδιορισμού της ποιότητας του αέρα, ήτοι ιδίως οι μετρήσεις και οι τεχνικές προσομοιώσεως, πρέπει να εφαρμόζονται ήδη κατά τη χωροθέτηση των σταθερών σημείων δειγματοληψίας.
33. Στις περιπτώσεις που, όπως στην υπόθεση της κύριας δίκης, εκφράζονται διαφωνίες όσον αφορά τη χωροθέτηση των σημείων δειγματοληψίας, οι αρμόδιοι φορείς πρέπει να διευκρινίζουν με βάση ποιες κατάλληλες πληροφορίες για τη χωροταξική κατανομή της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα καθόρισαν τις εκάστοτε τοποθεσίες και πώς απέκτησαν τις πληροφορίες αυτές.
2. Η έκταση του δικαστικού ελέγχου
34. Ωστόσο, από τα προεκτεθέντα ουδόλως προκύπτει το πώς τα εθνικά δικαστήρια θα ελέγχουν την τήρηση των ρυθμίσεων που διέπουν την τοποθεσία των σημείων δειγματοληψίας.
35. Οι αρμόδιοι φορείς προδήλως παραβαίνουν τις ρυθμίσεις αυτές όταν εν γνώσει τους δεν τοποθετούν τα σημεία δειγματοληψίας εκεί όπου απαντούν οι υψηλότερες συγκεντρώσεις ή όταν οι καθορισθείσες τοποθεσίες στερούνται πάσας επιστημονικής αιτιολογήσεως. Τέτοιες παραβάσεις πρέπει να μπορούν να διαπιστώνονται από τα εθνικά δικαστήρια.
36. Επιπλέον, όπως προκύπτει από την προεκτεθείσα ανάλυση, οι περιοχές όπου απαντούν οι υψηλότερες συγκεντρώσεις πρέπει, τουλάχιστον κατά κανόνα, να προσδιορίζονται μέσω ενός συνδυασμού μετρήσεων, προσομοιώσεων και άλλων πληροφοριών. Ωστόσο, στο πλαίσιο αυτό, υπάρχει σημαντικό περιθώριο για διάσταση απόψεων, όπως ιδίως όσον αφορά τον τόπο, τον χρόνο και τη συχνότητα των μετρήσεων, και πρωτίστως όσον αφορά τις εφαρμοζόμενες προσομοιώσεις.
37. Κατά συνέπεια, η απαιτούμενη βάσει του δικαίου της Ένωσης έκταση του δικαστικού ελέγχου, ήτοι το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν οι αρμόδιοι φορείς κατά την εφαρμογή των κριτηρίων για τη λήψη αποφάσεων χωροθετήσεως, χρήζει περαιτέρω εξετάσεως. Συγκεκριμένα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινισθεί κατά πόσον επιτρέπεται, βάσει της οδηγίας 2008/50, να περιορίζει η (εθνική) αρχή της διακρίσεως των εξουσιών την αρμοδιότητά του να ελέγχει τη διοικητική δράση σε συνάρτηση με την τοποθέτηση σημείων δειγματοληψίας.
1) Η δικονομική αυτονομία των κρατών μελών
38. Το ανωτέρω ζήτημα πρέπει να επιλυθεί υπό το πρίσμα της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών. Ελλείψει κανόνων του δικαίου της Ένωσης σχετικών με τις διαδικαστικές λεπτομέρειες που αφορούν τον δικαστικό έλεγχο των διοικητικών αποφάσεων εφαρμογής της οδηγίας 2008/50, εναπόκειται στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους να καθορίσει τέτοιους κανόνες, σύμφωνα με την αρχή της δικονομικής αυτονομίας, υπό την προϋπόθεση πάντως ότι οι κανόνες αυτοί δεν είναι λιγότερο ευνοϊκοί από εκείνους που διέπουν παρόμοιες καταστάσεις υπαγόμενες στο εσωτερικό δίκαιο (αρχή της ισοδυναμίας) και ότι δεν καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπέρμετρα δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται από το δίκαιο της Ένωσης (αρχή της αποτελεσματικότητας) (9).
39. Στο πλαίσιο της εφαρμογής της δικονομικής αυτονομίας, τα κράτη μέλη είναι πιθανό να απονέμουν στα δικαστήριά τους πολύ ευρείες ελεγκτικές αρμοδιότητες, οι οποίες μπορεί μάλιστα να τους παρέχουν τη δυνατότητα να υποκαθιστούν τις διοικητικές αρχές και να τροποποιούν ή να αντικαθιστούν τις αποφάσεις τους. Εφόσον οι εν λόγω δικαστικές αποφάσεις πληρούν τις απαιτήσεις που θέτει το δίκαιο της Ένωσης για τις διοικητικές αποφάσεις και εφόσον ιδίως στηρίζονται σε επαρκή επιστημονική βάση, αλλά και τηρούν τους διαδικαστικούς κανόνες, δεν πρόκειται για κάτι επιλήψιμο (10).
40. Εντούτοις, η υπό εξέταση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν αφορά τέτοια νομική κατάσταση, αλλά έχει ως σκοπό να προσδιορισθούν οι κατ’ ελάχιστον απαιτούμενες αρμοδιότητες δικαστικού ελέγχου. Καθότι η αίτηση αυτή δεν περιέχει ενδείξεις ότι μπορεί να θίγεται η αρχή της ισοδυναμίας, κρίσιμη είναι ως εκ τούτου μόνον η αρχή της αποτελεσματικότητας, ήτοι το ζήτημα ποιοι κανόνες πρέπει να ισχύουν όσον αφορά την έκταση του δικαστικού ελέγχου, προκειμένου να μη δυσχεραίνεται υπέρμετρα η επίκληση των εφαρμοστέων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης.
2) Ο έλεγχος περίπλοκων επιστημονικών εκτιμήσεων
41. Όσον αφορά τον αποτελεσματικό έλεγχο της χωροθετήσεως των σημείων δειγματοληψίας, διαπιστώνεται ότι για την εφαρμογή των προεκτεθεισών ρυθμίσεων απαιτούνται περίπλοκες επιστημονικές εκτιμήσεις. Κατ’ αρχάς, πρέπει να αποφασίζεται με ποιες μεθόδους μπορούν να αποκτηθούν κατάλληλες πληροφορίες στις οποίες μπορεί να στηριχθεί η επιλογή της τοποθεσίας και, εν συνεχεία, απαιτείται η αξιολόγηση των πληροφοριών αυτών, προκειμένου να καθορισθεί η τοποθεσία.
42. Οι ελάχιστες απαιτήσεις τις οποίες πρέπει να πληροί ο έλεγχος των αποφάσεων αυτών από τα εθνικά δικαστήρια συνάγονται από τους κανόνες για την έκταση του δικαστικού ελέγχου τους οποίους εφαρμόζουν τα δικαστήρια της Ένωσης όταν κρίνουν παρόμοια μέτρα των θεσμικών οργάνων. Τούτο διότι το δίκαιο της Ένωσης δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη υποχρέωση να θεσπίσουν διαδικασία δικαστικού ελέγχου των εθνικών αποφάσεων που λαμβάνονται με σκοπό την εφαρμογή διατάξεων του δικαίου της Ένωσης η οποία να συνεπάγεται εκτενέστερο έλεγχο από αυτόν που ασκεί το Δικαστήριο σε παρόμοιες περιπτώσεις (11).
43. Οι συναγόμενοι στο πλαίσιο αυτό κανόνες φέρουν το χαρακτηριστικό ότι, στις περιπτώσεις περίπλοκων επιστημονικών ή τεχνικών αξιολογικών κρίσεων, καθώς και σταθμίσεων, καταλείπεται κατά κανόνα ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας, το οποίο υπόκειται μόνο σε περιορισμένο έλεγχο. Εντούτοις, το εν λόγω περιθώριο διακριτικής ευχέρειας πρέπει σε ορισμένες περιπτώσεις να ελέγχεται εντός συγκεκριμένων ορίων και, ως εκ τούτου, εντονότερα, ιδίως στις περιπτώσεις ιδιαιτέρως σοβαρών προσβολών θεμελιωδών δικαιωμάτων.
44. Το ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που καταλείπεται στα όργανα της Ένωσης όταν αυτά πρέπει να προβούν σε περίπλοκες επιστημονικές και τεχνικές αξιολογήσεις αφορά ιδίως την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών, προκειμένου να καθορισθούν η φύση και η έκταση των μέτρων, αλλά σε ορισμένη έκταση αφορά επίσης την εξακρίβωση των πραγματικών περιστατικών στα οποία στηρίζεται η δράση τους (12).
45. Στις περιπτώσεις αυτές, ο επί της ουσίας έλεγχος που ασκεί ο δικαστής της Ένωσης περιορίζεται στην εξέταση του αν κατά την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας αυτής υπήρξε πρόδηλη υπέρβαση των ορίων της διακριτικής ευχέρειας. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο αυτό, ο δικαστής της Ένωσης δεν μπορεί να υποκαθιστά με τη δική του εκτίμηση των πραγματικών στοιχείων επιστημονικής και τεχνικής φύσεως την εκτίμηση των θεσμικών οργάνων, που είναι τα μόνα στα οποία ο νομοθέτης έχει αναθέσει το καθήκον αυτό (13).
46. Ωστόσο, στις περιπτώσεις αυτές, το αρμόδιο όργανο υπέχει την υποχρέωση να εξετάζει με προσοχή και αμεροληψία όλα τα κρίσιμα στοιχεία της κάθε υποθέσεως (14), να τηρεί τους κανόνες της διαδικασίας (15) και ιδίως να αιτιολογεί επαρκώς την απόφασή του, προκειμένου να παράσχει στα δικαστήρια της Ένωσης τη δυνατότητα ασκήσεως ελέγχου ως προς το αν συντρέχουν τα πραγματικά και τα νομικά στοιχεία από τα οποία εξαρτάται η άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως (16).
47. Επιπλέον, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι, οσάκις πρόκειται για επεμβάσεις σε θεμελιώδη δικαιώματα, η έκταση της διακριτικής ευχέρειας του νομοθέτη της Ένωσης μπορεί, λαμβανομένης υπόψη της αρχής της αναλογικότητας, να περιορίζεται από ορισμένα στοιχεία. Σε αυτά καταλέγονται, μεταξύ άλλων, ο οικείος τομέας, η φύση του συγκεκριμένου δικαιώματος που κατοχυρώνει ο Χάρτης, η φύση και η σοβαρότητα της επεμβάσεως, καθώς και ο επιδιωκόμενος από αυτήν σκοπός (17). Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, το Δικαστήριο υπέβαλε την οδηγία 2006/24 (18) σε αυστηρό έλεγχο (19), λαμβανομένων υπόψη, αφενός, της σημασίας που έχει η προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα υπό το πρίσμα του θεμελιώδους δικαιώματος του σεβασμού της ιδιωτικής ζωής και, αφετέρου, της εκτάσεως και της σοβαρότητας της επεμβάσεως στο εν λόγω δικαίωμα που συνεπάγεται η αναίτια καθολική αποθήκευση δεδομένων τηλεφωνικών συνδιαλέξεων, και την κήρυξε τελικώς ανίσχυρη.
48. Γενικότερα, τα δικαιώματα που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης δεν πρέπει να χάνουν την πρακτική τους αποτελεσματικότητα και ιδίως δεν πρέπει να υπονομεύονται, ήτοι να χάνουν την ίδια τους την ουσία (20).
49. Οι ανωτέρω κανόνες συνιστούν τις ελάχιστες απαιτήσεις που πρέπει να πληροί ο δικαστικός έλεγχος της συμμορφώσεως με το δίκαιο της Ένωσης στα κράτη μέλη. Παράλληλα όμως, το Δικαστήριο έχει επίσης κρίνει ότι κάθε εθνική διαδικασία δικαστικού ελέγχου τέτοιων αποφάσεων εθνικών αρχών πρέπει να παρέχει στο επιληφθέν δικαστήριο την ευχέρεια να εφαρμόζει αποτελεσματικά, στο πλαίσιο του ελέγχου της νομιμότητας της οικείας διοικητικής αποφάσεως, τις αρχές και τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης που ασκούν επιρροή (21).
50. Εκλαμβάνω την τελευταία αυτή προϋπόθεση ως υπόμνηση ότι τα εθνικά δικαστήρια πρέπει να διακρίνουν επιμελώς κατά πόσον ένα συγκεκριμένο ζήτημα εμπίπτει σε πεδίο ευρείας διακριτικής ευχέρειας και απαιτεί μόνον περιορισμένο δικαστικό έλεγχο ή αφορά άλλα ζητήματα τα οποία απαιτούν αυστηρότερο δικαστικό έλεγχο, όπως ιδίως αν αφορά τα όρια της διακριτικής ευχέρειας ή αιτιάσεις επί της διαδικασίας.
3) Εφαρμογή επί των εν προκειμένω τιθέμενων ζητημάτων
51. Σημείο εκκινήσεως κατά την εφαρμογή των ανωτέρω κανόνων επί των αποφάσεων χωροθετήσεως σημείων δειγματοληψίας για την εκτίμηση της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα αποτελεί η περίπλοκη αξιολόγηση την οποία πρέπει να πραγματοποιούν οι αρμόδιοι φορείς προκειμένου να λάβουν απόφαση σχετικά με τη χωροθέτηση σημείων δειγματοληψίας. Πρέπει να επιλέγουν επιστημονικές μεθόδους για την απόκτηση των αναγκαίων πληροφοριών, να πραγματοποιούν, στο πλαίσιο αυτό, στάθμιση όσον αφορά την απαιτούμενη ερευνητική προσπάθεια και εν συνεχεία να αξιολογούν τα αποτελέσματα.
52. Κατά την πραγματοποίηση της εν λόγω αξιολογήσεως, το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης καταλείπει, κατά κανόνα, στους αρμόδιους φορείς ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας και απαιτεί περιορισμένο μόνο δικαστικό έλεγχο.
53. Ωστόσο, πρέπει να τονισθεί η προβαλλόμενη από την Επιτροπή μεγάλη σημασία των ρυθμίσεων που διέπουν την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα. Η οδηγία 2008/50 βασίζεται στην παραδοχή ότι η υπέρβαση των οριακών τιμών ευθύνεται για μεγάλο αριθμό πρόωρων θανάτων (22). Ως εκ τούτου, οι ρυθμίσεις για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα συγκεκριμενοποιούν τις υποχρεώσεις προστασίας που υπέχει η Ένωση, οι οποίες απορρέουν από το θεμελιώδες δικαίωμα στη ζωή κατ’ άρθρον 2, παράγραφος 1, του Χάρτη, καθώς και από το απαιτούμενο, βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, του άρθρου 37 του Χάρτη και του άρθρου 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος. Επομένως, τα μέτρα που μπορούν να θίξουν την αποτελεσματική εφαρμογή της οδηγίας 2008/50 μπορούν, λόγω της βαρύτητάς τους, αναμφίβολα να συγκριθούν με τη σοβαρή προσβολή θεμελιωδών δικαιωμάτων λόγω της οποίας το Δικαστήριο υπέβαλε σε αυστηρό έλεγχο τις ρυθμίσεις για την αποθήκευση δεδομένων τηλεφωνικών συνδιαλέξεων.
54. Εάν τα σημεία δειγματοληψίας δεν τοποθετούνται στις περιοχές όπου πράγματι απαντούν οι υψηλότερες συγκεντρώσεις, η πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας 2008/50 μπορεί να θιγεί σημαντικά. Τούτο διότι ακόμη και οι πιο φιλόδοξες οριακές τιμές θα είναι αναποτελεσματικές, εάν η τήρησή τους ελέγχεται σε λάθος σημείο. Στην περίπτωση αυτή, θα είναι δυνατόν να μη γίνει αντιληπτή μια υπέρβαση των οριακών τιμών και, ως εκ τούτου, να μην τεθούν σε εφαρμογή τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα.
55. Ο ανωτέρω κίνδυνος και ο τιθέμενος ιδίως στο άρθρο 1 της οδηγίας 2008/50 σκοπός της μέριμνας για τη διασφάλιση της κατάλληλης ποιότητας του αέρα, προκειμένου να προστατευθούν η ζωή και η υγεία των κατοίκων, περιορίζουν τη διακριτική ευχέρεια των αρμοδίων φορέων, όταν προβαίνουν στην περίπλοκη εκτίμηση που προηγείται της χωροθετήσεως των σημείων δειγματοληψίας(23). Σε περίπτωση αμφιβολίας, πρέπει να επιλέγουν μια στρατηγική που ελαχιστοποιεί τον κίνδυνο να μη γίνονται αντιληπτές οι υπερβάσεις των οριακών τιμών.
56. Αντίστοιχη στόχευση πρέπει να έχει επίσης ο δικαστικός έλεγχος της ασκήσεως της διακριτικής ευχέρειας: τα δικαστήρια δύνανται μεν να περιορίζονται στη διαπίστωση των πρόδηλων σφαλμάτων, εφόσον αυτά θα μπορούσαν να έχουν ως αποτέλεσμα την υπέρμετρα αυστηρή εφαρμογή της οδηγίας 2008/50, ωστόσο οι αμφιβολίες όσον αφορά την επίτευξη των προστατευτικών σκοπών της οδηγίας πρέπει να εξετάζονται εκτενέστερα.
57. Τι συμπέρασμα συνάγεται από τα ανωτέρω όσον αφορά τους κανόνες που πρέπει να διέπουν την έκταση του δικαστικού ελέγχου;
58. Υπό το πρίσμα της αρχής της προφυλάξεως, το Δικαστήριο έχει καθορίσει έναν αυστηρό κανόνα για την έκταση του δικαστικού ελέγχου σε συνάρτηση με την κατάλληλη εκτίμηση κατ’ άρθρον 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους (24). Η εν λόγω εκτίμηση πρέπει να περιέχει πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των σχεδιαζόμενων εργασιών στον οικείο προστατευόμενο τόπο (25). Διαφορετικά, το σχέδιο δεν είναι δυνατόν να εγκριθεί σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, και απομένει μόνον η δυνατότητα εγκρίσεως για επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 4.
59. Ο κανόνας αυτός έχει το ίδιο αποτέλεσμα σαν να ίσχυε τεκμήριο ότι τα σχεδιαζόμενα έργα έχουν δυσμενείς επιπτώσεις επί των ζωνών προστασίας και ότι πρέπει, ως εκ τούτου, κατ’ αρχήν να αποφεύγονται. Το τεκμήριο αυτό θα μπορεί να ανατραπεί μόνο με την άρση κάθε εύλογης αμφιβολίας από επιστημονικής απόψεως.
60. Ωστόσο, ο εν λόγω κανόνας δεν μπορεί να εφαρμοσθεί σε συνάρτηση με τον έλεγχο των αποφάσεων χωροθετήσεως σημείων δειγματοληψίας, αν μη τι άλλο επειδή πιθανότατα σε σχέση με όλες τις υφιστάμενες μεθόδους χωροθετήσεως χωρούν εύλογες αμφιβολίες από επιστημονικής απόψεως. Κάποια μέθοδο πρέπει όμως να εφαρμόσουν οι αρμόδιοι φορείς, καθότι διαφορετικά –κατά παράβαση των απαιτήσεων της οδηγίας 2008/50– θα είναι εντελώς αδύνατη η τοποθέτηση σημείων δειγματοληψίας. Εν ολίγοις: σε συνάρτηση με τη χωροθέτηση σημείων δειγματοληψίας δεν ισχύει τεκμήριο ότι συγκεκριμένη τοποθεσία θα ήταν ιδιαιτέρως κατάλληλη.
61. Ωστόσο, οι αρμόδιοι φορείς μπορούν, κατ’ αρχήν, να εφαρμόζουν τη «βέλτιστη» διαθέσιμη μέθοδο. Η μέθοδος αυτή πρέπει να είναι εκείνη η οποία υπόκειται στις λιγότερες εύλογες αμφιβολίες από επιστημονικής απόψεως. Πάντως, ο προσδιορισμός της μεθόδου αυτής δεν είναι εύκολο εγχείρημα, αν μη τι άλλο από επιστημονικής απόψεως, καθότι απαιτείται στάθμιση των διαφόρων αμφιβολιών, προκειμένου να εξακριβωθεί ποια αμφιβολία έχει τη μικρότερη βαρύτητα.
62. Επιπλέον, πρέπει να θεωρηθεί ότι οι μέθοδοι προσδιορισμού των περιοχών όπου απαντούν οι υψηλότερες συγκεντρώσεις μπορούν να βελτιωθούν με την καταβολή μεγαλύτερης προσπάθειας. Ειδικότερα, ευλόγως αναμένεται ότι ο μεγαλύτερος αριθμός μετρήσεων, ήτοι η παράταση του χρονικού διαστήματος διενέργειας των μετρήσεων, αλλά και ο μεγαλύτερος αριθμός ενδεικτικών μετρήσεων σε διαφορετικές τοποθεσίες, συμβάλλει στην επίτευξη ακριβέστερων αποτελεσμάτων. Ωστόσο, η μεγαλύτερη προσπάθεια απαιτεί κατά κανόνα μεγαλύτερες δαπάνες και μπορεί να συνεπάγεται καθυστερήσεις. Ως εκ τούτου, η απόφαση σχετικά με την καταβλητέα προσπάθεια απαιτεί στάθμιση, πράγμα που προκύπτει επίσης από το γεγονός ότι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας 2008/50, απαιτείται η λήψη κατάλληλων πληροφοριών.
63. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, τόσο κατά τη συνεκτίμηση των εύλογων αμφιβολιών, από επιστημονικής απόψεως, όσο και κατά τη στάθμιση όσον αφορά τις προσπάθειες που δικαιολογείται να καταβληθούν για την άρση τους, τα εθνικά δικαστήρια, δεδομένης της σημασίας που έχουν οι κανόνες που διέπουν την ποιότητα του αέρα για τη ζωή και την υγεία των ανθρώπων, δεν πρέπει να περιορίζονται στον εντοπισμό πρόδηλων σφαλμάτων.
64. Αντιθέτως, απόκειται στους αρμόδιους φορείς να πείθουν τα δικαστήρια, ιδίως με αιτιολογημένα επιχειρήματα. Τα επιχειρήματα αυτά πρέπει να είναι κατά κύριο λόγο επιστημονικής φύσεως, αλλά μπορούν επίσης να εκτείνονται, στο πλαίσιο της σταθμίσεως, και επί οικονομικών ζητημάτων. Ο αντίδικος έχει την ευχέρεια να αντιπαραβάλει στους ισχυρισμούς αυτούς τα δικά του επιστημονικώς αιτιολογημένα επιχειρήματα. Το δικαστήριο δύναται βεβαίως να χρησιμοποιεί ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες, για να το υποστηρίζουν κατά την εκφορά κρίσεως επί τέτοιων διαφωνιών που αφορούν επιστημονικά ζητήματα.
65. Όταν οι αρχές δεν κατορθώνουν να πείσουν το δικαστήριο, πρέπει τουλάχιστον να διενεργούν περαιτέρω έρευνες, όπως επί παραδείγματι να πραγματοποιούν πρόσθετες μετρήσεις ή να εφαρμόζουν περαιτέρω προσομοιώσεις της εξελίξεως της ποιότητας του αέρα.
66. Εφόσον τα εθνικά δικαστήρια είναι αρμόδια να εκδίδουν διαταγές, θα μπορούν να διατάσσουν τη διενέργεια τέτοιων περαιτέρω ερευνών. Αν όμως τα δικαστήρια δύνανται απλώς να ακυρώνουν τις διοικητικές αποφάσεις, οι διοικητικές αρχές θα πρέπει να υπέχουν υποχρέωση να συμμορφώνονται με τις συναγόμενες από την ακύρωση αυτή και από το σκεπτικό της αποφάσεως συνέπειες.
3. Η απάντηση στο πρώτο ερώτημα
67. Επομένως, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα εθνικά δικαστήρια πρέπει, κατόπιν αιτήματος θιγομένων, να εξετάζουν αν τα σημεία δειγματοληψίας έχουν τοποθετηθεί σύμφωνα με τα κριτήρια που μνημονεύονται στο παράρτημα ΙΙΙ, τμήμα Β, σημείο 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2008/50 και, σε αρνητική περίπτωση, να λαμβάνουν, στο πλαίσιο των δικαστικών αρμοδιοτήτων τους, όλα τα αναγκαία μέτρα έναντι της εθνικής αρχής, προκειμένου τα σημεία δειγματοληψίας να τοποθετηθούν σύμφωνα με τα εν λόγω κριτήρια. Από τις δικαστικές αποφάσεις αυτές μπορεί να απορρέει υποχρέωση τοποθετήσεως των σημείων δειγματοληψίας σε συγκεκριμένες τοποθεσίες, εφόσον, βάσει των διαθέσιμων πληροφοριών, διαπιστώνεται ότι εκεί πρέπει να τοποθετηθούν σημεία δειγματοληψίας. Διαφορετικά, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να υποχρεωθούν να διεξαγάγουν έρευνες, προκειμένου να προσδιορίσουν τις κατάλληλες τοποθεσίες.
2. Επί της εκτιμήσεως της τηρήσεως των οριακών τιμών
68. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ζητείται να διευκρινισθεί αν υπέρβαση οριακής τιμής κατά την έννοια του άρθρου 13, παράγραφος 1, και του άρθρου 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50 σημειώνεται ήδη όταν διαπιστώνεται υπέρβαση οριακής τιμής σε περίοδο μέσου όρου διάρκειας ενός ημερολογιακού έτους, κατά τα οριζόμενα στο παράρτημα XI της εν λόγω οδηγίας, βάσει των αποτελεσμάτων των μετρήσεων από ένα και μοναδικό σημείο δειγματοληψίας κατά την έννοια του άρθρου 7 της ίδιας οδηγίας ή αν τέτοια υπέρβαση σημειώνεται αποκλειστικά και μόνον όταν αυτή προκύπτει από τον μέσο όρο των αποτελεσμάτων των μετρήσεων από όλα τα σημεία δειγματοληψίας σε συγκεκριμένη ζώνη κατά την έννοια της οδηγίας αυτής.
1. Επί της εκτελεστικής αποφάσεως 2011/850/ΕΕ
69. Η Επιτροπή επικαλείται την εκτελεστική απόφαση 2011/850/ΕΕ (26) που εξέδωσε η ίδια όσον αφορά την οδηγία 2008/50, καθότι το άρθρο 10 αυτής προβλέπει ότι τα αποτελέσματα των μετρήσεων κάθε επιμέρους σημείου δειγματοληψίας κοινοποιούνται στην Επιτροπή. Εάν η τήρηση των οριακών τιμών μπορούσε να εκτιμηθεί στο πλαίσιο μιας συνολικής εξετάσεως, τούτο δεν θα ήταν αναγκαίο.
70. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν δύναται να καθορίσει με μια εκτελεστική απόφαση το πώς πρέπει να εκτιμάται η τήρηση των οριακών τιμών. Συγκεκριμένα, από το άρθρο 290, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ συνάγεται ότι, κατά την άσκηση εκτελεστικής εξουσίας, η Επιτροπή δεν δύναται να τροποποιεί ή να συμπληρώνει τις νομοθετικές πράξεις (27). Ακόμη και αν η εκτελεστική απόφαση, παρά την ονομασία της, θεωρηθεί ότι αποτελεί κατ’ εξουσιοδότηση πράξη κατά την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, θα πρέπει πάντως να ενταχθεί στο κανονιστικό πλαίσιο, όπως αυτό ορίζεται από την οδηγία 2008/50 (28).
71. Επομένως, καθοριστικής σημασίας είναι η ερμηνεία της οδηγίας 2008/50.
2. Επί του γράμματος του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50
72. Από το γράμμα του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50 δεν συνάγεται κατ’ ανάγκη μονοσήμαντη απάντηση στο ανωτέρω προδικαστικό ερώτημα.
73. Κατά τη γερμανική γλωσσική απόδοση του άρθρου 13, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2008/50, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε τα επίπεδα διοξειδίου του θείου, ΑΣ10, μολύβδου και μονοξειδίου του άνθρακα στον ατμοσφαιρικό αέρα να μην υπερβαίνουν «überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen» [«στις ζώνες και τους οικισμούς τους»] τις οριακές τιμές του παραρτήματος XI. Η ανωτέρω διατύπωση μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι οι εν λόγω οριακές τιμές πρέπει να τηρούνται σε κάθε τόπο, ήτοι ότι δεν πρέπει να σημειώνεται υπέρβασή τους σε κανέναν τόπο. Κατά συνέπεια, μόνη η υπέρβαση σε ένα μοναδικό σημείο δειγματοληψίας θα συνιστά παράβαση της εν λόγω διατάξεως. Στην αγγλική γλωσσική απόδοση χρησιμοποιείται η διατύπωση «throughout their zones and agglomerations», που έχει παρόμοιο περιεχόμενο.
74. Αντιθέτως, η γαλλική («dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations»), η ολλανδική («in de gehele zones en agglomeraties») και η ισπανική («en todas sus zonas y aglomeraciones») γλωσσική απόδοση μπορούν να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι αφορούν το σύνολο των ζωνών και οικισμών. Τούτο δεν συνεπάγεται μεν κατ’ ανάγκη ότι οι οριακές τιμές πρέπει να τηρούνται σε κάθε τόπο, ούτε όμως και το αποκλείει.
75. Επιπλέον, το άρθρο 13, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας 2008/50 δεν περιλαμβάνει μνεία σε συγκεκριμένο τόπο. Συγκεκριμένα, προβλέπεται ότι, ως προς το διοξείδιο του αζώτου και το βενζόλιο, απαγορεύεται κάθε υπέρβαση των οριακών τιμών του παραρτήματος XI μετά τις αντίστοιχες ημερομηνίες που ορίζονται σε αυτό. Συνεπώς, η εν λόγω διάταξη επιδέχεται, σε όλες τις γλωσσικές αποδόσεις, αμφότερες τις ερμηνείες.
76. Δεδομένου, λοιπόν, ότι το άρθρο 13, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2008/50 δεν έχει κατ’ ανάγκην την ίδια σημασία στις διάφορες γλωσσικές αποδόσεις και ότι η δεύτερη περίοδος επιδέχεται διάφορες ερμηνείες, πρέπει να εξετασθούν αναλυτικότερα το κανονιστικό πλαίσιο και ο σκοπός της ρυθμίσεως.
3. Επί του κανονιστικού πλαισίου του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50
77. Ιδιαίτερης σημασίας για την ερμηνεία του άρθρου 13, παράγραφος 1, πρώτη και δεύτερη περίοδος, της οδηγίας 2008/50 είναι το παράρτημα ΙΙΙ, καθότι, κατά την τρίτη περίοδο, η συμμόρφωση προς τις απαιτήσεις που τίθενται στις δύο πρώτες περιόδους εκτιμάται σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙΙ. Οι καθοριζόμενοι στο παράρτημα ΙΙΙ κανόνες για τη διενέργεια των μετρήσεων συνηγορούν όμως υπέρ της απορρίψεως της δυνατότητας συνολικής εξετάσεως των ζωνών και των οικισμών.
78. Ειδικότερα, κατά το παράρτημα ΙΙΙ, τμήμα Α, σημείο 1, της οδηγίας 2008/50, η ποιότητα του αέρα εκτιμάται «an allen Orten» [«σε όλες τις τοποθεσίες»] (29), εξαιρουμένων ορισμένων τόπων όπου, κατά το σημείο 2, δεν πραγματοποιείται εκτίμηση. Οι εξαιρούμενοι τόποι είναι εν προκειμένω πολύ μικρής εκτάσεως, όπως επί παραδείγματι τοποθεσίες στις οποίες το κοινό δεν έχει πρόσβαση και δεν υπάρχουν σταθερές κατοικίες, χώροι εργοστασίων ή βιομηχανικές εγκαταστάσεις, στις οποίες ισχύουν όλες οι συναφείς διατάξεις που αφορούν την υγεία και την ασφάλεια στην εργασία, καθώς και οδοστρώματα και κεντρικά διαζώματα των οδών, εκτός από τα σημεία από τα οποία οι πεζοί έχουν πρόσβαση στο κεντρικό διάζωμα. Κατά συνέπεια, δεν πρέπει να πραγματοποιείται συνολική εξέταση, αλλά μόνον κατά τόπον εκτίμηση.
79. Ωστόσο, πρέπει να επισημανθεί ότι, ακόμη και στο σημείο αυτό, οι γλωσσικές αποδόσεις δεν είναι ομοιόμορφες, καθότι κατά την ολλανδική γλωσσική απόδοση η ποιότητα του αέρα πρέπει να εκτιμάται παντού («overal»), με αποτέλεσμα η απόδοση αυτή να είναι κατά τι δεκτικότερη έναντι της συνολικής εξετάσεως σε σύγκριση επί παραδείγματι με τη γερμανική διατύπωση. Ωστόσο, ακόμη και στη γλωσσική απόδοση αυτή, ορισμένοι τόποι εξαιρούνται από την εκτίμηση, πράγμα που δεν θα ήταν εύλογο υπό την εκδοχή της συνολικής εξετάσεως.
80. Ωστόσο, η δυνατότητα υπολογισμού του μέσου όρου των στοιχείων μετρήσεων από διάφορες τοποθεσίες πρέπει να απορριφθεί πρωτίστως για τον λόγο ότι το άρθρο 7, παράγραφος 1, και το παράρτημα III, τμήμα B, σημείο 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2008/50 προβλέπουν δύο ειδών σταθερά σημεία δειγματοληψίας. Στο παράρτημα III, τμήμα B, σημείο 1, στοιχείο αʹ, πρώτη περίπτωση, εκείνα όπου συγκεντρώνονται στοιχεία για τις «περιοχές […] όπου απαντούν οι υψηλότερες συγκεντρώσεις» και, στη δεύτερη περίπτωση, εκείνα όπου συγκεντρώνονται στοιχεία για τα επίπεδα σε άλλες περιοχές, που είναι αντιπροσωπευτικές της εκθέσεως του γενικού πληθυσμού.
81. Ο υπολογισμός του μέσου όρου των δεδομένων μετρήσεων από διάφορες τοποθεσίες μπορεί να έχει νόημα, προκειμένου να προσδιορισθεί η έκθεση του γενικού πληθυσμού. Γιατί όμως τότε να υπολογίζεται ο μέσος όρος των δεδομένων για τις υψηλότερες συγκεντρώσεις και των δεδομένων για τη γενική επιβάρυνση; Οι μέσες τιμές αποτυπώνουν, από τη φύση τους, τη γενική κατάσταση, πράγμα όμως που συμβαίνει ήδη με τα τελευταία ως άνω δεδομένα.
82. Επιπλέον, όπως συνάγεται ειδικότερα από τη ρύθμιση για την ποιότητα των δεδομένων η οποία περιλαμβάνεται στο παράρτημα Ι, τμήμα Β, τέταρτη περίπτωση, της οδηγίας 2008/50, η ποιότητα του αέρα εκτιμάται σε τοπικό επίπεδο και όχι στο πλαίσιο συνολικής εξετάσεως. Συγκεκριμένα, κατά τη διάταξη αυτή, πρέπει να περιγράφονται η έκταση της περιοχής ή, ανάλογα με την περίπτωση, το μήκος του δρόμου εντός της ζώνης ή του οικισμού όπου οι συγκεντρώσεις υπερβαίνουν οριακή τιμή. Μάλιστα, στο σημείο αυτό δεν παρατηρούνται αποκλίσεις μεταξύ των γλωσσικών αποδόσεων.
83. Ως εκ τούτου, το κανονιστικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50 συνηγορεί σαφώς υπέρ της εκτιμήσεως της τηρήσεως των οριακών τιμών με βάση τα αποτελέσματα των μετρήσεων στα σταθερά σημεία δειγματοληψίας, χωρίς να υπολογίζεται ο μέσος όρος όλων των σημείων δειγματοληψίας.
4. Επί των σκοπών του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50
84. Τα συναχθέντα από το κανονιστικό πλαίσιο συμπεράσματα επιβεβαιώνονται από τον σκοπό των εν προκειμένω εξεταζόμενων οριακών τιμών. Όπως προκύπτει από το άρθρο 1, σημείο 1, καθώς και από τους τίτλους του άρθρου 13 και του παραρτήματος ΧΙ της οδηγίας 2008/50, οι τιμές αυτές αποβλέπουν στην προστασία της ανθρώπινης υγείας.
85. Κίνδυνος βλάβης της υγείας εγκυμονεί όμως παντού όπου σημειώνεται υπέρβαση των οριακών τιμών. Εκεί πρέπει να λαμβάνονται τα κατάλληλα μέτρα για την αποτροπή της βλάβης. Το αν η υπέρβαση αφορά κατά μέσο όρο το σύνολο της ζώνης ή του οικισμού, μικρή σημασία έχει για τον κίνδυνο αυτόν. Το ανέκδοτο για τον στατιστικολόγο που πνίγεται σε μια λίμνη, καίτοι αυτή έχει κατά μέσο όρο μόνο λίγα εκατοστά βάθος, αποτυπώνει εύστοχα την παραδοχή αυτή.
5. Η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα
86. Επομένως, υπέρβαση οριακής τιμής του παραρτήματος ΧΙ της οδηγίας 2008/50 σημειώνεται, κατά την έννοια του άρθρου 13, παράγραφος 1, και του άρθρου 23, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, όταν τα αποτελέσματα των μετρήσεων από ένα και μοναδικό σημείο δειγματοληψίας κατά την έννοια του άρθρου 7 της εν λόγω οδηγίας υπερβαίνουν την εν λόγω οριακή τιμή.
V. Πρόταση
87. Συνεπώς, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
1) Τα εθνικά δικαστήρια πρέπει, κατόπιν αιτήματος θιγομένων, να εξετάζουν αν τα σημεία δειγματοληψίας έχουν τοποθετηθεί σύμφωνα με τα κριτήρια που μνημονεύονται στο παράρτημα ΙΙΙ, τμήμα Β, σημείο 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2008/50/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 2008, για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα και καθαρότερο αέρα για την Ευρώπη και, σε αρνητική περίπτωση, να λαμβάνουν, στο πλαίσιο των δικαστικών αρμοδιοτήτων τους, όλα τα αναγκαία μέτρα έναντι της εθνικής αρχής, προκειμένου τα σημεία δειγματοληψίας να τοποθετηθούν σύμφωνα με τα εν λόγω κριτήρια. Από τις δικαστικές αποφάσεις αυτές μπορεί να απορρέει υποχρέωση τοποθετήσεως των σημείων δειγματοληψίας σε συγκεκριμένες τοποθεσίες, εφόσον, βάσει των διαθέσιμων πληροφοριών, διαπιστώνεται ότι εκεί πρέπει να τοποθετηθούν σημεία δειγματοληψίας. Διαφορετικά, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να υποχρεωθούν να διεξαγάγουν έρευνες, προκειμένου να προσδιορίσουν τις κατάλληλες τοποθεσίες.
2) Υπέρβαση οριακής τιμής του παραρτήματος ΧΙ της οδηγίας 2008/50 σημειώνεται, κατά την έννοια του άρθρου 13, παράγραφος 1, και του άρθρου 23, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, όταν τα αποτελέσματα των μετρήσεων από ένα και μοναδικό σημείο δειγματοληψίας κατά την έννοια του άρθρου 7 της εν λόγω οδηγίας υπερβαίνουν την εν λόγω οριακή τιμή.