JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
28 päivänä helmikuuta 2019 (1)
Asia C-723/17
Lies Craeynest ym.
vastaan
Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym.
(Ennakkoratkaisupyyntö – Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Brysselin hollanninkielinen alioikeus, Belgia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2008/50/EY – Ilmanlaatu – Raja-arvot – Näytteenottopaikkojen sijainti – Harkintavalta – Tuomioistuinvalvonta – Perusteet raja-arvojen ylityksen toteamiseksi
I Johdanto
1. Brysselin kaupunki on hiljattain yhdessä Pariisin kaupungin kanssa ottanut kantaa ilmanlaadun parantamiseksi, sillä ne olivat asianosaisina unionin yleisen tuomioistuimen käsittelemässä asiassa, jossa komission määrittämät typen oksidien päästörajat kevyiden henkilöajoneuvojen ja hyötyajoneuvojen todellisia ajonaikaisia päästöjä mittaavassa testissä todettiin pätemättömiksi.(2) Tästä huolimatta nyt vireillä olevassa oikeudenkäynnissä useat asukkaat ja eräs ympäristöjärjestö ovat nostaneet ilmanlaadun arviointia koskevan kanteen Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoaluetta vastaan.
2. Oikeusriidan kohteena ovat mittaukset, joiden avulla todetaan direktiivin 2008/50(3) mukaisten ilmanlaadulle asetettujen kunnianhimoisten raja-arvojen noudattaminen tai rikkominen. Asiassa on selvitettävä yhtäältä se, miltä osin kansalliset tuomioistuimet voivat valvoa näytteenottopaikkojen sijoittamista, ja toisaalta se, voidaanko eri näytteenottopaikkojen tuloksista muodostaa keskiarvo raja-arvojen noudattamisen arvioimiseksi. Oikeudellisesti perustavanlaatuinen merkitys on erityisesti ensimmäisellä kysymyksellä, koska se edellyttää, että täsmennetään sen tuomioistuinvalvonnan laajuus, joka kansallisten tuomioistuinten on unionin oikeuden mukaan taattava.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
3. Direktiivin 2008/50 1 artiklan 1 alakohdassa vahvistetaan sen keskeinen tavoite:
”Tässä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joiden tavoitteena on:
1) ilmanlaatua koskevien tavoitteiden määritteleminen ja vahvistaminen ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi;
2) – –”
4. Direktiivin 2008/50 2 artiklan 25 ja 26 alakohdassa määritellään tiettyjä mittausmenetelmiä:
”25. ’kiinteillä mittauksilla’ [tarkoitetaan] määrätyillä paikoilla joko jatkuvasti tai satunnaisotannalla suoritettuja mittauksia, joilla määritetään tasot asiaankuuluvien laatutavoitteiden mukaisesti;
26. ’suuntaa-antavilla mittauksilla’ [tarkoitetaan] mittauksia, jotka täyttävät vähemmän tiukat tietojen laatutavoitteet kuin kiinteät mittaukset;”.
5. Direktiivin 2008/50 6 artiklassa säädetään ilmanlaadun arviointiperusteista:
”1. Jäsenvaltioiden on suoritettava kaikilla alueillaan ja kaikissa taajamissaan ilmanlaadun mittauksia 5 artiklassa tarkoitettujen epäpuhtauksien osalta tämän artiklan 2, 3 ja 4 kohdassa vahvistettujen perusteiden mukaisesti ja liitteessä III vahvistettujen perusteiden mukaisesti.
2. Alueilla ja taajamissa, joiden osalta 1 kohdassa tarkoitettujen epäpuhtauksien tasot ylittävät näille epäpuhtauksille vahvistetut ylemmät arviointikynnykset, on käytettävä ilmanlaadun arvioinnissa kiinteitä mittauksia. Näitä kiinteitä mittauksia voidaan täydentää mallintamistekniikoilla ja/tai suuntaa-antavilla mittauksilla riittävien tietojen saamiseksi ilmanlaadun alueellisesta jakautumisesta.
3. Alueilla ja taajamissa, joiden osalta 1 kohdassa tarkoitettujen epäpuhtauksien tasot alittavat näille epäpuhtauksille vahvistetut ylemmät arviointikynnykset, ilmanlaadun arvioinnissa voidaan käyttää kiinteiden mittausten ja mallintamistekniikoiden ja/tai suuntaa-antavien mittausten yhdistelmää.
4. Alueilla ja taajamissa, joiden osalta 1 kohdassa tarkoitettujen epäpuhtauksien tasot alittavat näille epäpuhtauksille vahvistetut alemmat arviointikynnykset, on mallintamista tai objektiivista arviointia taikka molempia pidettävä riittävinä ilmanlaadun arviointimenetelminä.
5. – –”
6. Direktiivin 2008/50 7 artiklan 1 kohdan mukaan rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten (PM10, PM2,5), lyijyn, bentseenin ja hiilimonoksidin mittaamiseen tarkoitettujen näytteenottopaikkojen sijainti on määriteltävä liitteessä III lueteltujen perusteiden mukaisesti.
7. Näytteenottopaikkojen lukumäärä määritetään direktiivin 2008/50 7 artiklan 2 kohdan ja liitteen V mukaan kulloisenkin taajaman tai alueen asukasmäärän perusteella.
8. Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa säädetään velvoitteesta noudattaa erilaisia raja-arvoja:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman rikkidioksidi-, PM10-, lyijy- ja hiilimonoksiditasot eivät ylitä liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.
Liitteessä XI vahvistettuja typpidioksidin ja bentseenin raja-arvoja ei saa ylittää liitteessä vahvistetuista ajankohdista alkaen.
Näiden vaatimusten noudattamista on arvioitava liitteen III mukaisesti.
– –”
9. Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdassa säädetään, että tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa on raja-arvojen ylittyessä laadittava ilmanlaatusuunnitelmia arvojen saavuttamiseksi.
10. Direktiivin 2008/50 liitteessä III oleva B jakso koskee ihmisten terveyden suojelemiseksi perustettuja näytteenottopaikkoja:
”a) Ihmisten terveyden suojelemiseksi perustetut näytteenottopaikat olisi sijoitettava siten, että saadaan tietoja seuraavista:
– alueiden ja taajamien ne osa-alueet, joilla esiintyvät korkeimmat pitoisuudet, joille väestö todennäköisesti altistuu suoraan tai välillisesti ajanjaksona, joka on merkityksellinen raja-arvo(je)n keskiarvon laskenta-aikaan nähden,
– pitoisuustasot alueiden ja taajamien muilla osa-alueilla, jotka edustavat väestön yleistä altistumista.
b) Näytteenottopaikat olisi yleensä valittava siten, että vältetään näytteenottopaikan välittömässä läheisyydessä olevien hyvin pienten mikroympäristöjen mittaukset, mikä tarkoittaa, että näytteenottopaikka olisi valittava siten, että se edustaa mahdollisuuksien mukaan kadun osan ilmanlaatua vähintään 100 metrin pituudelta liikenneympäristöä edustavien kohteiden osalta ja vähintään 250 m × 250 m:n alueella teollisuusalueiden osalta.
c) – –
f) Näytteenottopaikoiksi on mahdollisuuksien mukaan valittava paikkoja, jotka edustavat samankaltaisia paikkoja, jotka eivät sijaitse niiden välittömässä läheisyydessä.”
11. Asiakirja-aineistosta käy ilmi, että Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalue on pannut asianmukaisesti täytäntöön direktiivin 2008/50 asiaa koskevat säännökset.
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
12. Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, Karen Goeyens ja Karin De Schepper asuvat tai asuivat kaikki Brysselin pääkaupunkiseudulla. Karen Goeyens on kuitenkin asian käsittelyn aikana kuollut, ja hänen puolestaan menettelyä jatkaa Stefan Vandermeulen. ClientEarth on Englannin oikeuden mukaan perustettu voittoa tavoittelematon järjestö, jolla on toimintakeskus Belgiassa. Järjestön tarkoituksena on muun muassa edistää ympäristönsuojelua valistustoiminnalla ja nostamalla kanteita.
13. Edellä mainittujen henkilöiden vastapuolena Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brusselissa (Brysselin hollanninkielinen alioikeus) vireillä olevassa oikeusriidassa ovat Brysselin pääkaupunkisedun hallintoalue ja Brysselin alueen ympäristöhallintovirasto ja se koskee kysymystä siitä, onko Brysselin alueelle laadittu ilmanlaatusuunnitelma riittävä. Kansallinen tuomioistuin on tässä oikeudenkäynnissä esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 3 kohtaa ja 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, kun niitä luetaan yhdessä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 288 artiklan kolmannen kohdan sekä direktiivin 2008/50 6 ja 7 artiklan kanssa, tulkittava siten, että väitettäessä, että jäsenvaltio ei ole sijoittanut näytteenottopaikkoja mainitun direktiivin liitteessä III olevan B kohdan 1 alakohdan a alakohdassa ilmoitettujen perusteiden mukaisesti, kansallisen tuomioistuimen on sellaisten yksityisten vaatimuksesta, joita mainitun direktiivin 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu raja-arvojen ylitys suoraan koskee, tutkittava, onko näytteenottopaikat sijoitettu kyseisten perusteiden mukaisesti, ja jos näin ei ole, toteutettava kansalliseen viranomaiseen nähden kaikki tarvittavat toimenpiteet, kuten annettava määräys, jotta näytteenottopaikat sijoitetaan kyseisten perusteiden mukaisesti?
2) Ylittyykö raja-arvo direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa ja 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, jos kalenterivuoden pituisen laskentajakson keskiarvolle kyseisen direktiivin liitteessä XI säädetyn raja-arvon katsotaan ylittyvän jo yhden kyseisen direktiivin 7 artiklassa tarkoitetun näytteenottopaikan mittaustulosten perusteella, vai ylittyykö raja-arvo vain silloin, kun ylitys ilmenee kaikkien tietyllä kyseisessä direktiivissä tarkoitetulla alueella olevien näytteenottopaikkojen mittaustulosten keskiarvosta?”
14. Lies Craeynest ym., Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalue, Alankomaiden kuningaskunta, Tšekin tasavalta ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Nämä asianosaiset ja muut osapuolet Alankomaita lukuun ottamatta osallistuivat myös 10.1.2019 pidettyyn istuntoon.
IV Oikeudellinen arviointi
15. Ennakkoratkaisupyynnöllä pyritään ensinnäkin selvittämään se, miltä osin kansalliset tuomioistuimet voivat arvioida näytteenottopaikkojen sijoittamista, ja toiseksi se, voidaanko eri näytteenottopaikkojen tuloksista muodostaa keskiarvo raja-arvojen noudattamisen arvioimiseksi.
A Näytteenottopaikkojen sijainti
16. Ensimmäisellä kysymyksellä pyritään selvittämään, voivatko kansalliset tuomioistuimet tutkia näytteenottopaikkojen sijainnin direktiivin 2008/50 mukaisten raja-arvojen noudattamisen valvomiseksi, ja mihin toimenpiteisiin ne voivat tai niiden täytyy ryhtyä, jos direktiivissä vahvistettuja perusteita näytteenottopaikan sijainnin määrittämisestä ei ole noudatettu.
17. Tämän kysymyksen voidaan katsoa koskevan sitä, onko kansallisilla tuomioistuimilla oltava tiettyjä toimivaltuuksia unionin oikeuden täytäntöönpanossa, erityisesti toimivalta antaa määräyksiä viranomaisille. Tämä kysymys esiintyy täsmällisemmässä muodossa myös toisessa vireillä olevassa, Saksasta peräisin olevassa ennakkoratkaisupyynnössä, jossa unionin tuomioistuimelta tiedustellaan, voiko kansallisilla tuomioistuimilla olla velvollisuus antaa virkamiehiä sitova määräys direktiivin 2008/50 23 artiklassa tarkoitetun ilmanlaatua koskevan suunnitelman tarkistamista koskevan velvollisuuden täytäntöönpanemiseksi.(4)
18. Kysymykseen olisi vastattava, että periaatteessa unionin oikeuden tarkoituksena ei ole perustaa kansallisissa tuomioistuimissa yhteisön oikeussääntöjen noudattamisen varmistamiseksi muita oikeussuojakeinoja kuin ne, jotka on jo otettu käyttöön kansallisessa oikeudessa.(5) Asia olisi toisin ainoastaan, jos kyseisen kansallisen oikeusjärjestyksen rakenteesta ilmenisi, ettei ole olemassa mitään sellaista oikeussuojakeinoa, jolla voidaan vaikka jonkin muun asian yhteydessä varmistaa unionin oikeuden perusteella olevien oikeuksien kunnioittaminen.(6)
19. Tässä asiassa kyseessä olevassa oikeudenkäynnissä kysymyksen tätä näkökohtaa ei kuitenkaan tarvitse käsitellä tarkemmin, koska on kiistatonta, että kansallisella tuomioistuimella on toimivalta antaa määräyksiä. Pikemminkin on selvitettävä, mitä valvontastandardia kansallisen tuomioistuimen on sovellettava kysymykseen näytteenottopaikkojen sijainnista.
20. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee ja kuten jäljempänä tarkemmin esitetään, näytteenottopaikkojen sijaintia koskevien sääntöjen soveltaminen edellyttää tieteellisiä kysymyksiä koskevaan monitahoiseen arviointiin liittyvää harkintavallan käyttöä sekä vertailua.
21. Tältä osin ei ole myöskään välttämättä selvää, ovatko nämä säännöt riittävän täsmällisiä, jotta niitä voidaan soveltaa suoraan.(7) Siinäkin tapauksessa, että direktiivin säännöksiä ei voida soveltaa suoraan, säilyy asianosaisilla kuitenkin oikeus saattaa tuomioistuimen selvitettäväksi kysymys siitä, pysyykö kansallinen säännöstö ja sen soveltaminen direktiivissä määritellyn harkintavallan rajoissa.(8)
22. Kuten komissio aivan oikein esittää, tässä tapauksessa kysymys ei viime kädessä ole unionin oikeuden suorasta soveltamisesta, koska direktiivin 2008/50 säännökset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Kuitenkin myös kansallisen oikeuden soveltamiseksi pääasian oikeudenkäynnissä kysymys toimivaltaisille viranomaisille kuuluvan harkintavallan rajojen määrittämisestä on tärkeä. Tätä varten on täsmennettävä unionin oikeuden edellyttämän tuomioistuinvalvonnan vähimmäistaso kyseessä olevaa säännöstöä sovellettaessa.
23. Sen vuoksi käsittelen jäljempänä ensiksi näytteenottopaikkojen sijainnin määrittämistä koskevia sääntöjä ja sitten unionin oikeuden edellyttämän tuomioistuinvalvonnan laajuutta.
24. Sitä ennen on kuitenkin jo todettava, että direktiivin 2008/50 säännökset sen soveltamista koskevasta komission valvonnasta eivät voi vähentää kansallisille tuomioistuimille kuuluvaa vastuuta. Kyseiset säännöt ainoastaan konkretisoivat SEU 17 artiklan 1 kohdan toisessa ja kolmannessa virkkeessä komissiolle osoitettua yleistä tehtävää valvoa unionin oikeuden soveltamista.
1. Näytteenottopaikkojen sijainnin määrittämistä koskevat säännöt
25. Kansallinen tuomioistuin on epätietoinen erityisesti siitä, sisältyykö näytteenottopaikkojen sijaintia koskeviin sääntöihin ehdottomia velvollisuuksia, joiden noudattamista tuomioistuimet voivat helposti valvoa yksityisten nostamien kanteiden johdosta. Kyseisen tuomioistuimen mukaan vaikuttaa siltä, ettei tapaa, jolla ”osa-alueet, joilla esiintyvät korkeimmat pitoisuudet,” on tunnistettava tai määritettävä, ole säännelty tarkemmin.
26. Näin ollen kansallinen tuomioistuin viittaa direktiivin 2008/50 7 artiklan 1 kohtaan ja liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdan ensimmäiseen luetelmakohtaan. Kyseisten säännösten mukaan näytteenottopaikat on valittava siten, että saadaan tietoa alueiden ja taajamien osa-alueista, joilla esiintyvät korkeimmat pitoisuudet, joille väestö todennäköisesti altistuu suoraan tai välillisesti ajanjaksona, joka on merkityksellinen raja-arvo(je)n keskiarvon laskenta-aikaan nähden.
27. Näytteenottopaikkojen sijainti on direktiivin 2008/50 7 artiklan 1 kohdan ja liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan b alakohdan mukaan lisäksi yleensä valittava siten, että vältetään näytteenottopaikan välittömässä läheisyydessä olevien hyvin pienten mikroympäristöjen mittaukset. Tämä on konkretisoitu siten, että ilmanäytteiden näytteenottopaikan tulee – mahdollisuuksien mukaan – edustaa kadun osan ilmanlaatua vähintään 100 metrin pituudelta liikenneympäristöä edustavien kohteiden osalta ja vähintään 250 m × 250 m:n alueella teollisuusalueiden osalta.
28. Niiden mahdollisten alueiden, joissa suurimmat pitoisuudet esiintyvät, ulottuvuudet on siis vahvistettu. Niitä ei kuitenkaan voida määrittää yksinomaan oikeustieteen alaan kuuluvien keinojen avulla, vaan käyttäen soveltuvia luonnontieteellisiä menetelmiä, mikä ei sinänsä ole tuomioistuinvalvonnan esteenä.
29. Vaikka direktiivissä 2008/50 ei nimenomaisesti täsmennetä luonnontieteellisiä menetelmiä niiden alueiden määrittämiseksi, joissa suurimmat pitoisuudet esiintyvät, toimivaltaisten viranomaisten on direktiivin sääntely-yhteyden nojalla käytettävä sitä varten mittauksia, malleja ja muita tietoja.
30. Tämä käy ilmi erityisesti säännöistä, jonka perusteella määritetään valvontamenetelmät ilmanlaadun raja-arvojen noudattamista varten. Direktiivin 2008/50 5 artiklan ja liitteessä II olevan B jakson mukaan alueiden ja taajamien epäpuhtaudet määritetään joko viiden vuoden aikana mitattujen arvojen pohjalta tai vähintään yhdistämällä lyhyistä mittausjaksoista saadut tiedot, jotka on kerätty sellaisina aikoina ja sellaisissa paikoissa, joille korkeimmat epäpuhtaustasot todennäköisesti ovat tyypillisiä, sekä päästöjen kartoituksesta ja mallintamisesta saadut tiedot.
31. Näin saatujen arvojen perusteella voidaan tutkia, ylittyykö alempi tai ylempi arviointikynnys. Mallintamista tai objektiivista arviointia taikka molempia on direktiivin 2008/50 6 artiklan 4 kohdan mukaan pidettävä riittävinä ilmanlaadun raja-arvojen noudattamisen arviointimenetelminä alemman kynnysarvon alapuolella eli alueella, jolla raja-arvojen ylitys on erittäin epätodennäköistä. Kynnysarvojen välillä, jossa raja-arvot todennäköisemmin saattavat ylittyä, voidaan direktiivin 2008/50 6 artiklan 3 kohdan mukaan käyttää kiinteiden mittausten (2 artiklan 25 alakohta) ja mallintamistekniikoiden ja/tai suuntaa-antavien mittausten (2 artiklan 26 alakohta) yhdistelmää. Jos ylempi arviointikynnys ylittyy, jolloin myös raja-arvojen ylittyminen on todennäköisintä, ilmanlaadun arvioinnissa on 6 artiklan 2 kohdan mukaan käytettävä kiinteitä mittauksia. Näitä mittauksia voidaan täydentää mallintamistekniikoilla ja/tai suuntaa-antavilla mittauksilla riittävien tietojen saamiseksi ilmanlaadun alueellisesta jakautumisesta.
32. Näitä ilmanlaadun määrittämistä koskevia mahdollisia menetelmiä, siis erityisesti mittauksia ja mallintamistekniikoita, on sovellettava jo määritettäessä kiinteiden näytteenottopaikkojen sijaintia.
33. Mikäli näytteenottopaikkojen sijainnista on – kuten tässä tapauksessa – erimielisyyttä, toimivaltaisten viranomaisten on esitettävä, mitkä ovat ne ilmanlaadun alueellista jakautumista koskevat riittävät tiedot, joiden perusteella näytteenottopaikkojen sijainti on kussakin tapauksessa määritetty, ja miten nämä tiedot on saatu.
2. Tuomioistuinvalvonnan laajuus
34. Edellä sanottu ei vielä ota lainkaan kantaa siihen, miten kansalliset tuomioistuimet valvovat näytteenottopaikkojen sijaintia koskevien sääntöjen noudattamista.
35. Toimivaltaiset viranomaiset loukkaavat epäilemättä näitä sääntöjä, jos ne vastoin parempaa tietämystään eivät sijoita näytteenottopaikkoja sinne, missä korkeimmat pitoisuudet esiintyvät, tai jos näytteenottopaikkojen määrittämisessä ei ole lainkaan otettu huomioon tieteellisiä perusteluja. Kansallisten tuomioistuinten on pystyttävä toteamaan tällaiset sääntöjen noudattamatta jättämiset.
36. Sitä paitsi juuri edellä esitetyistä pohdinnoista seuraa, että alueet, joilla korkeimmat pitoisuudet esiintyvät, on ainakin pääsääntöisesti määritettävä mittausten, mallintamistekniikoiden ja muiden tietojen perusteella. Nämä puitteet jättävät kuitenkin paljon tilaa eriäville näkemyksille esimerkiksi mittausten paikan, ajankohdan ja ajallisen tiheyden sekä erityisesti käytettyjen mallintamistekniikoiden suhteen.
37. Näin ollen on tarpeen tarkastella tarkemmin unionin oikeudessa edellytetyn tuomioistuinvalvonnan ulottuvuutta eli sitä harkintavaltaa, joka toimivaltaisilla viranomaisilla on niiden soveltaessa edellä mainittuja perusteita näytteenottopaikan sijaintia koskevaan päätökseen. Kansallinen tuomioistuin haluaisi nimittäin saada selville, miltä osin direktiivissä 2008/50 sallitaan se, että (valtionsisäinen) vallanjaon periaate rajoittaa sen toimivaltaa valvoa näytteenottopaikkojen sijoittamista koskevia hallintotoimia.
a) Jäsenvaltioiden menettelyllinen itsemääräämisoikeus
38. Tähän kysymykseen on vastattava jäsenvaltioiden menettelyllinen itsemääräämisoikeus huomioon ottaen. Siltä osin kuin unioni ei ole antanut menettelysääntöjä, jotka koskevat direktiivin 2008/50 täytäntöön panemiseksi annettavien hallintopäätösten tuomioistuinvalvontaa, nämä menettelysäännöt on määritettävä menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen nojalla kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä, kuitenkin siten, että nämä menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat vastaavia kansallisia tilanteita (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).(9)
39. Voidaan ajatella, että jäsenvaltiot menettelyllistä itsemääräämisoikeutta harjoittaessaan antavat tuomioistuimilleen hyvin pitkälle ulottuvia valvontavaltuuksia, jotka mahdollistavat jopa asettumisen hallintoviranomaisen asemaan ja tämän antamien päätösten muuttamisen tai korvaamisen. Asiassa ei ole mitään moitittavaa niin kauan kuin tällaiset tuomioistuinten ratkaisut ovat hallintopäätöksiin sovellettavien unionin oikeuden vaatimusten mukaisia ja erityisesti perustuvat riittävälle tieteelliselle perustalle ja ne on myös annettu menettelysäännöksiä noudattaen.(10)
40. Ennakkoratkaisupyynnössä ei kuitenkaan ole kyse tällaisesta oikeudellisesta tilanteesta, vaan siinä pyritään määrittämään tuomioistuinvalvonnan tarpeellinen vähimmäistaso. Koska ennakkoratkaisupyynnössä ei ole viitteitä siitä, että vastaavuusperiaatetta olisi loukattu, on asiaa arvioitava yksinomaan tehokkuusperiaatteen kannalta, eli arvioiden sitä, minkä tasoinen tuomioistuinvalvonta on tarpeen sen varmistamiseksi, ettei sovellettaviin unionin oikeuden säännöksiin vetoaminen vaikeudu kohtuuttomasti.
b) Tieteellisesti monitahoisen arvioinnin valvonta
41. Tarkasteltaessa näytteenottopaikkojen sijainnin määrittämisen tehokasta valvontaa on ensinnäkin todettava, että esitetyt säännöt edellyttävät monitahoista tieteellistä arviointia. Aluksi on päätettävä, mitä menetelmiä hyödyntäen saadaan sijaintipaikan valinnan perustaksi riittävät tiedot, ja näitä tietoja on sitten arvioitava sijaintipaikan määrittämiseksi.
42. Tällaisiin päätöksiin kohdistuvan kansallisen tuomioistuinvalvonnan vähimmäistaso, jota on pidettävä riittävänä, voidaan johtaa unionin tuomioistuinten soveltamasta valvonnan tasosta, kun ne arvioivat toimielinten toteuttamia samankaltaisia toimenpiteitä. Unionin oikeudessa ei nimittäin vaadita, että jäsenvaltiot ottaisivat käyttöön unionin oikeuteen kuuluvien säännösten soveltamiseksi tehtyjen kansallisten päätösten sellaisen tuomioistuinvalvontajärjestelmän, jossa valvonta olisi unionin tuomioistuimen samankaltaisissa tapauksissa suorittamaa valvontaa laajempi.(11)
43. Tästä johtuville perusteille on ominaista se, että monitahoisiin tieteellisiin tai teknisiin arviointeihin ja pohdintoihin liittyy säännönmukaisesti laaja harkintavalta, jota voidaan valvoa vain rajoitetusti. Tämä harkintavalta on kuitenkin tietyissä tapauksissa rajoitettua, jolloin sitä on myös valvottava tehokkaammin, erityisesti kun kyse on vakavista perusoikeusloukkauksista.
44. Unionin toimielimillä on laaja harkintavalta arvioitaessa monitahoisia tieteellisiä ja teknisiä tosiseikkoja, ja tämä harkintavalta liittyy erityisesti tosiasiallisten olosuhteiden arviointiin toimenpiteiden luonnetta ja ulottuvuutta määritettäessä, mutta tietyssä määrin myös niiden toiminnan perustana olevien tosiseikkojen määrittämiseen.(12)
45. Unionin tuomioistuinten aineellisoikeudellinen valvonta rajoittuu tällöin sen kysymyksen tutkimiseen, ovatko toimielimet ylittäneet niille osoitetun harkintavallan rajat. Tällaisessa asiayhteydessä unionin tuomioistuimet eivät nimittäin voi omalla tieteellisiä ja teknisiä tosiseikkoja koskevalla arvioinnillaan korvata toimielinten arviointia, sillä lainsäätäjä on antanut tämän tehtävän ainoastaan näille toimielimille.(13)
46. Toimivaltaisella toimielimellä on kuitenkin tällaisissa olosuhteissa velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävän tapauksen kannalta merkitykselliset seikat,(14) noudattaa menettelyä koskevia sääntöjä(15) ja erityisesti esittää päätökselleen riittävät perustelut, jotta unionin tuomioistuinten olisi mahdollista tutkia, ovatko harkintavallan käytön tosiasialliset ja oikeudelliset edellytykset täyttyneet.(16)
47. Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut, että kun kyse on perusoikeuksiin puuttumisesta, unionin lainsäätäjän harkintavallan laajuus voi – suhteellisuusperiaate huomioiden – osoittautua rajoitetuksi tiettyjen seikkojen vuoksi. Tällaisia seikkoja ovat muun muassa kyseinen ala, perusoikeuskirjassa taatun oikeuden luonne, puuttumisen luonne ja vakavuus sekä sen päämäärä.(17) Näin ollen unionin tuomioistuin on katsonut, että direktiivin 2006/24(18) osalta valvonnan on oltava tarkkaa, kun otetaan huomioon yhtäältä henkilötietojen suojan tärkeä rooli yksityiselämän kunnioittamista koskevan perusoikeuden kannalta ja toisaalta tähän oikeuteen puuttumisen laajuus ja vakavuus viestiliikennettä koskevien tietojen perusteettoman ja laajan säilyttämisen vuoksi,(19) ja todennut kyseisen direktiivin pätemättömäksi.
48. Yleisemmin muotoiltuna unionin oikeuteen perustuvat oikeudet eivät saa menettää tehokasta vaikutustaan eikä niitä saa tehdä tyhjiksi siten, että ne menettävät sisältönsä.(20)
49. Nämä perusteet muodostavat unionin oikeuden noudattamista koskevalta tuomioistuinvalvonnalta edellytetyn vähimmäistason jäsenvaltioissa. Unionin tuomioistuin on kuitenkin myös todennut, että tällaisten kansallisten viranomaisten antamien päätösten tuomioistuinvalvontaa koskevassa kansallisessa järjestelmässä on tästä huolimatta oltava mahdollista, että tuomioistuin voi päätöksen laillisuusvalvonnan yhteydessä tosiasiassa soveltaa asiassa merkityksellisiä unionin oikeuden periaatteita ja sääntöjä.(21)
50. Ymmärrän viimeksi mainitun edellytyksen muistutuksena siitä, että kansallisten tuomioistuinten on tehtävä huolellinen erottelu sen suhteen, kuuluuko tietty kysymys laajan harkintavallan piiriin ja edellyttääkö se siten vain rajoitettua tuomioistuinvalvontaa, vai onko kyse muista kysymyksistä, jotka edellyttävät tiukempaa tuomioistuinvalvontaa erityisesti harkintavallan rajojen tai menettelyä koskevien väitteiden osalta.
c) Soveltaminen esillä olevaan kysymyksenasetteluun
51. Kun näitä perusteita sovelletaan ilmanlaadun arvioimiseksi perustettavien näytteenottopaikkojen sijaintia koskevaan päätökseen, lähtökohtana on monitahoinen arviointi, joka toimivaltaisten viranomaisten on näytteenottopaikkojen sijainnista päättämiseksi tehtävä. Niiden on valittava tieteelliset menetelmät tarpeellisten tietojen saamiseksi, arvioitava tässä yhteydessä mikä on asianmukainen tutkinnan taso, ja lopuksi arvioitava saatuja tuloksia.
52. Unionin oikeus sallisi tässä arvioinnissa lähtökohtaisesti laajan harkintavallan ja edellyttäisi vain rajoitettua tuomioistuinvalvontaa.
53. On kuitenkin korostettava, kuten komissio on esittänyt, että ilmanlaatua koskevalla sääntelyllä on suuri merkitys. Direktiivi 2008/50 perustuu oletukseen siitä, että raja-arvojen ylittäminen johtaa ennenaikaisten kuolemien suureen määrään.(22) Ilmanlaatua koskevassa sääntelyssä konkretisoidaan näin ollen unionin suojeluvelvoitteet, jotka johtuvat perusoikeuskirjan 2 artiklan 1 kohdan mukaisesta perusoikeudesta elämään sekä SEU 3 artiklan 3 kohdassa, perusoikeuskirjan 37 artiklassa ja SEUT 191 artiklan 2 kohdassa määrätystä ympäristön suojelun korkeasta tasosta. Toimenpiteet, jotka saattavat haitata direktiivin 2008/50 tehokasta soveltamista, ovat näin ollen painoarvoltaan verrattavissa vakaviin perusoikeusloukkauksiin, joiden perusteella unionin tuomioistuin on katsonut, että viestiliikennettä koskevien tietojen säilyttämistä koskevat säännöt kuuluvat tiukan valvonnan piiriin.
54. Jos näytteenottopaikkoja ei perustettaisi alueille, joilla korkeimmat pitoisuudet tosiasiassa esiintyvät, voisi direktiivin 2008/50 tehokkuus olennaisesti kärsiä. Kunnianhimoisimmatkin raja-arvot ovat nimittäin tehottomia, jos niiden noudattamista valvotaan väärässä paikassa. Tällaisessa tapauksessa olisi mahdollista, että raja-arvojen ylitys jäisi huomaamatta ja siten ilmanlaadun turvaamiseksi tarpeelliset toimenpiteet toteuttamatta.
55. Tämä riski ja erityisesti direktiivin 2008/50 1 artiklassa vahvistettu tavoite huolehtia riittävän hyvästä ilmanlaadusta asukkaiden elämän ja terveyden suojelemiseksi rajoittavat toimivaltaisten viranomaisten harkintavaltaa monitahoisessa arvioinnissa, joka on näytteenottopaikkojen sijainnin määrittämisen taustalla.(23) Niiden on epäselvässä tapauksessa valittava toimintatapa, joka pienentää raja-arvojen ylitysten havaitsematta jäämisen riskiä.
56. Tuomioistuinvalvonnan tulee näin ollen kohdistua myös harkintavallan käyttöön. Tuomioistuimet voivat tosin rajoittaa arviointinsa ilmeisten virheiden toteamiseen, jos vaarana on direktiivin 2008/50 kohtuuttoman ankara soveltaminen, mutta mikäli asiassa tulee ilmi epäilyksiä, jotka asettavat direktiivin suojelutavoitteiden saavuttamisen kyseenalaiseksi, on tutkinnan oltava tehokkaampaa.
57. Mitä tästä seuraa sovellettavan valvontatason kannalta?
58. Unionin tuomioistuin on luontodirektiivin(24) 6 artiklan 3 kohdan mukaisen asianmukaisen arvioinnin yhteydessä vahvistanut, että ennalta varautumisen periaate huomioon ottaen valvonnassa on sovellettava tiukkoja kriteerejä. Sen pitää sisältää täydelliset, täsmälliset ja lopulliset johtopäätökset, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys suunniteltujen toimintojen vaikutuksista kyseiselle suojelualueelle.(25) Muutoin suunnitelmalle tai hankkeelle ei ole mahdollista antaa 6 artiklan 3 kohdan mukaista hyväksyntää, ja tällainen hyväksyntä voidaan korkeintaan antaa 6 artiklan 4 kohdan mukaisista erittäin tärkeän yleisen edun mukaisista pakottavista syistä.
59. Tällä vaatimuksella on sama vaikutus kuin olettamalla, jonka mukaan suunnitelmat tai hankkeet vaikuttavat haitallisesti suojelualueisiin, eikä niitä siten lähtökohtaisesti tulisi toteuttaa. Se voidaan kumota ainoastaan, jos hälvennetään kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys.
60. Tällaista vaatimusta ei kuitenkaan voida jo pelkästään sen vuoksi soveltaa näytteenottopaikkojen sijoittamista koskevan päätöksen valvontaan, että erittäin todennäköisesti kaikkiin sijaintipaikan valintaa koskeviin nykyisiin menetelmiin liittyy perusteltu tieteellinen epäilys. Toimivaltaisten viranomaisten on kuitenkin sovellettava jotakin menetelmää, sillä muutoin näytteenottopaikkoja ei – vastoin direktiivin 2008/50 vaatimuksia – voitaisi lainkaan perustaa. Toisin sanoen näytteenottopaikkojen sijainnin valinnassa ei sovelleta olettamaa siitä, että tietty sijaintipaikka olisi erityisen hyvin soveltuva.
61. Toimivaltaiset viranomaiset voivat kuitenkin lähtökohtaisesti soveltaa ”parasta” käytettävissä olevaa menetelmää. Menetelmän tulisi olla se, johon kohdistuu vähäisin määrä perustelua tieteellistä epäilystä. Tämän menetelmän määrittäminen ei kuitenkaan ole tieteellisestä näkökulmasta tarkasteltuna ongelmatonta, sillä erilaisia epäilyksiä on painotettava, jotta voidaan saada selville, mille epäilykselle on annettava vähemmän painoarvoa.
62. Sitä paitsi on lähdettävä siitä, että niiden alueiden määrittämiseksi, joilla esiintyvät korkeimmat pitoisuudet, käytettäviä menetelmiä voidaan parantaa lisätutkimuksin. Erityisesti on odotettavissa, että saadaan tarkempia tuloksia, jos mittausten lukumäärää lisätään eli jos mittaukseen käytettyä ajanjaksoa pidennetään ja toisaalta myös eri sijaintipaikoissa tehtävien suuntaa-antavien mittausten lukumäärää lisätään. Lisäpanostukset merkitsevät kuitenkin yleensä korkeampia kustannuksia ja ne voivat johtaa viivästyksiin. Panostuksia koskeva päätös edellyttää siten harkintaa, mikä käy ilmi myös direktiivin 2008/50 6 artiklan 2 kohdan toisesta virkkeestä, jonka mukaan pyritään saamaan riittäviä tietoja.
63. Kummankin näkökohdan eli perustellun tieteellisen epäilyksen painottamisen ja arvion siitä, mikä panostus on perusteltu epäilyksen poistamiseksi, osalta kansalliset tuomioistuimet eivät saa rajoittaa arviotaan ilmeisten virheiden toteamiseen, kun otetaan huomioon ilman laatua koskevien sääntöjen merkitys ihmisten elämälle ja terveydelle.
64. Pikemminkin toimivaltaisten viranomaisten velvollisuutena on vakuuttaa tuomioistuimet erityisesti perusteltuja syitä esittämällä. Näiden syiden tulee pääasiassa olla luonteeltaan tieteellisiä, mutta ne voivat arvioinnin yhteydessä liittyä myös taloudellisiin näkökohtiin. Vastapuolella on tällöin vapaus vastata näihin seikkoihin esittämällä omia tieteellisesti perusteltuja perusteitaan. Olisi toki myös ajateltavissa, että tuomioistuin pyytää arviota riippumattomalta asiantuntijalta saadakseen tukea tällaisen tieteellisen erimielisyyden arvioimiseksi.
65. Jos viranomaiset eivät pysty vakuuttamaan tuomioistuinta, niiden on ainakin tehtävä lisätutkimuksia, kuten toteutettava täydentäviä mittauksia tai käytettävä ilmanlaadun kehitystä koskevia muita menetelmiä.
66. Siltä osin kuin kansallisilla tuomioistuimilla on määräystenantovaltuuksia, ne voivat määrätä tehtäväksi tällaisia täydentäviä tutkimuksia. Jos tuomioistuimet voivat kuitenkin ainoastaan kumota hallintopäätöksiä, viranomaisilla on oltava velvollisuus tehdä tarvittavat päätelmät kumoamisen ja päätöksen perustelujen johdosta.
3. Vastaus ensimmäiseen kysymykseen
67. Ensimmäiseen kysymykseen on näin ollen vastattava siten, että kansallisten tuomioistuinten on asianomaisten osapuolten hakemuksesta tutkittava, onko näytteenottopaikat sijoitettu direktiivin 2008/50 liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdassa mainittujen perusteiden mukaisesti, ja mikäli näin ei ole, niille tuomioistuimina kuuluvien toimivaltuuksien puitteissa toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet kansalliseen viranomaiseen nähden, jotta näytteenottopaikat perustetaan mainittuja perusteita noudattaen. Tällaisesta tuomioistuimen ratkaisusta voi seurata velvollisuus sijoittaa näytteenottopaikkoja tiettyihin paikkoihin, jos käytössä olevien tietojen perusteella on selvää, että niihin on sijoitettava näytteenottopaikkoja. Muutoin toimivaltaisilla viranomaisilla voi olla velvollisuus toteuttaa tutkimuksia asianmukaisten sijaintipaikkojen määrittämiseksi.
B Raja-arvojen noudattamisen arviointi
68. Toisella kysymyksellä pyritään selvittämään, ylittyvätkö direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa ja 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut raja-arvot, jos kalenterivuoden pituisen laskentajakson keskiarvolle kyseisen direktiivin liitteessä XI säädetyn raja-arvon katsotaan ylittyvän jo yhden kyseisen direktiivin 7 artiklassa tarkoitetun näytteenottopaikan mittaustulosten perusteella, vai ylittyykö raja-arvo vain silloin, kun ylitys ilmenee kaikkien tietyllä kyseisessä direktiivissä tarkoitetulla alueella olevien näytteenottopaikkojen mittaustulosten keskiarvosta.
1. Täytäntöönpanopäätös 2011/850/EU
69. Komissio viittaa direktiivin 2008/50 täytäntöönpanopäätökseensä 2011/850/EU,(26) jonka 10 artiklassa säädetään, että yksittäisten näytteenottopaikkojen mittaustulokset ilmoitetaan komissiolle. Jos raja-arvojen noudattamista arvioitaisiin kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella, tämä ei olisi tarpeen.
70. Komissio ei kuitenkaan voi täytäntöönpanopäätöksellä vahvistaa, miten raja-arvojen noudattamista on arvioitava. SEUT 290 artiklan 1 kohdasta ja SEUT 291 artiklan 2 kohdasta yhdessä tarkasteltuina nimittäin seuraa, ettei komissio voi täytäntöönpanovaltaa käyttäessään muuttaa eikä täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea.(27) Siinäkin tapauksessa, että täytäntöönpanopäätöstä pidettäisiin sen nimityksestä poiketen SEUT 290 artiklassa tarkoitettuna delegoituna säädöksenä, sen tulisi silti kuulua direktiivillä 2008/50 määriteltyyn sääntelykehykseen.(28)
71. Näin ollen ratkaisevassa asemassa on direktiivin 2008/50 tulkinta.
2. Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan sanamuoto
72. Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ei voida johtaa ehdotonta vastausta kysymykseen.
73. Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen saksankielisen kieliversion mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että ”kaikkialla niiden alueilla ja taajamissa” (überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen) vallitsevat ilman rikkidioksidi-, PM10-, lyijy- ja hiilimonoksiditasot eivät ylitä kyseisen direktiivin liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja. Tämän muotoilun voisi ymmärtää siten, että näitä raja-arvoja on noudatettava kaikissa paikoissa ja ettei niitä saa ylittää missään paikassa. Näin ollen jo yhdellä näytteenottopaikalla tapahtunut ylitys merkitsisi tämän säännöksen rikkomista. Englanninkielisessä kieliversiossa käytetään muotoilua ”throughout their zones and agglomerations”, joten sen sisältö on vastaava.
74. Sitä vastoin ranskankielistä (”dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations”), hollanninkielistä (”in de gehele zones en agglomeraties”) ja espanjankielistä (”en todas sus zonas y aglomeraciones”) kieliversiota voitaisiin tulkita siten, että niissä viitataan alueiden ja taajamien kokonaisuuteen. Tämä ei välttämättä merkitse sitä, että raja-arvoja on noudatettava kaikissa paikoissa, mutta ei myöskään sulje sitä pois.
75. Lisäksi direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan toisesta virkkeestä puuttuu viittaus tiettyyn paikkaan. Sen mukaan liitteessä XI vahvistettuja typpidioksidin ja bentseenin raja-arvoja ei saa ylittää liitteessä vahvistetuista ajankohdista alkaen. Tämä säännös mahdollistaa siten kaikissa kieliversioissa kummankin tulkinnan.
76. Koska direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen merkitys ei välttämättä ole sama eri kieliversioissa ja koska toinen virke mahdollistaa eri tulkintoja, on säännöksen sääntely-yhteyttä ja tarkoitusta tutkittava tarkemmin.
3. Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan sääntely-yhteys
77. Erityinen merkitys direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen ja toisen virkkeen tulkinnan kannalta on liitteellä III, sillä kolmannen virkkeen mukaan ensimmäisessä ja toisessa virkkeessä olevien vaatimusten noudattamista arvioidaan liitteen III mukaisesti. Liitteessä III täsmennetyt yksityiskohtaiset mittausmenettelyjä koskevat säännöt puhuvat kuitenkin alueiden ja taajamien kokonaistarkastelua vastaan.
78. Direktiivin 2008/50 liitteessä III olevan A jakson 1 kohdan mukaan ilmanlaadun arviointi suoritetaan kaikilla alueilla(29) lukuun ottamatta tiettyjä paikkoja, joilla sitä 2 kohdan mukaan ei saa arvioida. Arvioinnin piiriin kuulumattomat paikat ovat kooltaan hyvin pieniä, esimerkiksi paikkoja, joihin yleisöllä ei ole pääsyä ja joilla ei ole pysyvää asutusta, tuotanto- tai teollisuuslaitoksia, joihin sovelletaan kaikkia asianmukaisia työterveyttä ja -turvallisuutta koskevia säännöksiä, sekä teiden ajoratoja ja – sikäli kuin jalankulkijoilla ei ole niihin pääsyä – kaksiajorataisten teiden keskialueita. Kokonaisarviointia ei siis pidä suorittaa vaan on suoritettava paikallinen arviointi.
79. On kuitenkin todettava, että myös tämän kohdan osalta kieliversiot eivät ole yhdenmukaisia, sillä hollanninkielisessä kieliversiossa ilmanlaadun arviointi suoritetaan kaikkialla (”overal”), ja se jättää mahdollisuuden kokonaisarviointiin avoimemmaksi kuin esimerkiksi saksankielisessä muotoilussa. Kuitenkin myös kyseisessä kieliversiossa tietyt paikat on jätetty arvioinnin ulkopuolelle, mikä ei kokonaisarvioinnissa olisi mielekästä.
80. Eri paikoista saatujen mittausarvojen keskiarvon muodostaminen on kuitenkin hylättävä ennen kaikkea siksi, että direktiivin 2008/50 7 artiklan 1 kohdassa ja liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdassa säädetään kahdentyyppisistä kiinteistä näytteenottopaikoista. Liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetään paikoista, joista saadaan tietoa ”osa-alueista, joilla esiintyvät korkeimmat pitoisuudet”, ja toisessa luetelmakohdassa paikoista, joista saadaan tietoa pitoisuustasoista alueiden ja taajamien muilla osa-alueilla, jotka edustavat väestön yleistä altistumista.
81. Eri sijaintipaikkojen mittausarvojen keskiarvotietojen ilmoittaminen voi olla mielekästä, jotta voidaan määrittää väestön yleinen altistuminen. On kuitenkin kysyttävä, miksi korkeimpia pitoisuuksia koskevista tiedoista ja yleistä altistusta koskevista tiedoista tulisi johtaa keskiarvoa. Keskiarvojen on luonteensa vuoksi tarkoitus kuvata yleistä tilannetta, mikä kuitenkin tapahtuu jo viimeksi mainittujen tietojen avulla.
82. Lisäksi erityisesti direktiivin 2008/50 liitteessä I olevan B jakson neljännen luetelmakohdan tietojen laatua koskeva sääntö osoittaa, että ilmanlaatua on arvioitava paikallisesti eikä kokonaisuutena. Kyseisen säännöksen mukaan on kuvailtava kaikkien niiden alueella tai taajamassa sijaitsevien osa-alueiden laajuus, tai mahdollisesti niiden teiden pituus, joiden kohdalla pitoisuudet ylittävät raja-arvon. Tässä kohdassa ei sitä paitsi ole havaittavissa eroja kieliversioiden välillä.
83. Näin ollen direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan sääntely-yhteys puhuu selkeästi sen puolesta, että raja-arvojen noudattamista on arvioitava kiinteiden näytteenottopaikkojen mittaustulosten perusteella siten, ettei kaikkien näytteenottopaikkojen arvoista muodosteta keskiarvoa.
4. Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan tavoitteet
84. Tarkasteltavien raja-arvojen tavoitteet vahvistavat sääntelyn sääntely-yhteydestä johtuvat johtopäätökset. Direktiivin 2008/50 1 artiklan 1 kohdan sekä 13 artiklan ja liitteen XI otsikoiden perusteella niiden tarkoituksena on ihmisten terveyden suojelu.
85. Terveyshaittojen riski on olemassa kaikkialla, missä raja-arvot ylittyvät. Sellaisissa paikoissa on ryhdyttävä asianmukaisiin toimenpiteisiin haittojen ehkäisemiseksi. Kysymyksellä siitä, koskeeko ylitys keskimäärin koko aluetta tai taajamaa, on tämän riskin kannalta vain rajallinen merkitys. Tilannetta kuvaa hyvin vitsi järveen hukkuvasta tilastotieteilijästä, vaikka järvi keskimäärin on vain joitakin senttejä syvä.
5. Vastaus toiseen kysymykseen
86. Direktiivin 2008/50 liitteen XI mukainen raja-arvo ylittyy näin ollen direktiivin 13 artiklan 1 kohdassa ja 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla silloin, kun se mittaustulosten mukaan ylitetään yhdelläkin direktiivin 7 artiklassa tarkoitetulla näytteenottopaikalla.
V Ratkaisuehdotus
87. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Kansallisten tuomioistuinten on asianomaisten osapuolten hakemuksesta tutkittava, onko näytteenottopaikat sijoitettu ilmanlaadusta ja sen parantamisesta annetun direktiivin 2008/50 liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdassa mainittujen perusteiden mukaisesti, ja mikäli näin ei ole, niille tuomioistuimina kuuluvien toimivaltuuksien puitteissa toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet kansalliseen viranomaiseen nähden, jotta näytteenottopaikat sijoitetaan mainittuja perusteita noudattaen. Tällaisesta tuomioistuimen ratkaisusta voi seurata velvollisuus sijoittaa näytteenottopaikkoja tiettyihin paikkoihin, jos käytössä olevien tietojen perusteella on selvää, että niihin on sijoitettava näytteenottopaikkoja. Muutoin toimivaltaisilla viranomaisilla voi olla velvollisuus suorittaa tutkimuksia asianmukaisten sijaintipaikkojen määrittämiseksi.
2) Direktiivin 2008/50 liitteen XI mukainen raja-arvo ylittyy direktiivin 13 artiklan 1 kohdassa ja 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla silloin, kun se mittaustulosten mukaan ylitetään yhdelläkin direktiivin 7 artiklassa tarkoitetulla näytteenottopaikalla.