MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 28. veljače 2019.(1)
Predmet C‑723/17
Lies Craeynest i dr.
protiv
Brussels Hoofdstedelijk Gewest i dr.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2008/50/EZ – Kvaliteta zraka – Granične vrijednosti – Lokacije točaka uzorkovanja – Diskrecijska ovlast – Sudski nadzor – Kriteriji za utvrđivanje prekoračenja graničnih vrijednosti”
I. Uvod
1. Točno je da se grad Bruxelles nedavno zajedno s gradom Parizom zauzeo za kvalitetu zraka time što je ishodio presudu Općeg suda kojom se granične vrijednosti emisija dušikovih oksida koje je odredila Komisija za nova ispitivanja stvarnih emisija tijekom vožnje lakih osobnih i gospodarskih vozila proglašavaju nevaljanima(2). Unatoč tomu, više je stanovnika te jedna organizacija za zaštitu okoliša pokrenulo ovaj postupak protiv Briselske regije zbog procjene kvalitete zraka.
2. Taj se spor odnosi na mjerenja kojima se treba utvrditi sukladnost s ambicioznim graničnim vrijednostima za kvalitetu zraka u skladu s Direktivom 2008/50(3) ili njihova povreda. S jedne strane valja razjasniti u kojoj mjeri nacionalni sudovi mogu nadzirati postavljanje točaka uzrokovanja i, s druge strane, može li se iz rezultata različitih točaka uzorkovanja odrediti srednja vrijednost kako bi se ocijenila sukladnost s graničnim vrijednostima. Pritom je s pravnog stajališta od temeljne važnosti osobito prvo pitanje jer zahtijeva pobliže određivanje sudskog nadzora koji moraju osigurati nacionalni sudovi na temelju prava Unije.
II. Pravni okvir
3. Članak 1. točka 1. Direktive 2008/50 sadržava njezin temeljni cilj:
„Ovom Direktivom utvrđuju se mjere čiji je cilj:
1. definiranje i utvrđivanje ciljeva za kvalitetu zraka kako bi se izbjegli, spriječili ili umanjili štetni učinci na ljudsko zdravlje i okoliš kao cjelinu;
2. […]”
4. U članku 2. točkama 25. i 26. Direktive 2008/50 definiraju se određene metode mjerenja:
„25. ‚mjerenja na stalnim mjestima’ znači mjerenja koja se obavljaju na stalnim mjestima, bilo da se radi o neprekinutim mjerenjima ili nasumičnom uzorkovanju, kako bi se utvrdile razine u skladu s relevantnim ciljevima za kvalitetu podataka;
26. ‚indikativna mjerenja’ znači mjerenja koja zadovoljavaju ciljeve kvalitete podataka koji su manje strogi od onih koji se zahtijevaju za mjerenja na stalnim mjestima;”.
5. Članak 6. Direktive 2008/50 sadržava kriterije procjene kvalitete zraka:
„1. Države članice procjenjuju kvalitetu zraka s obzirom na onečišćujuće tvari iz članka 5. u svim svojim zonama i aglomeracijama, u skladu s kriterijima utvrđenima u stavcima 2., 3. i 4. ovog članka i u skladu s kriterijima utvrđenima u Prilogu III.
2. U svim zonama i aglomeracijama u kojima razina onečišćujućih tvari iz stavka 1. prekorači gornji prag procjene utvrđene za te onečišćujuće tvari, za procjenu kvalitete zraka koriste se mjerenja na stalnom mjestu. Ta mjerenja na stalnom mjestu mogu se dopuniti tehnikama modeliranja i/ili indikativnim mjerenjima kako bi se dobile odgovarajuće informacije o prostornoj raspoređenosti kvalitete zraka.
3. U svim zonama i aglomeracijama u kojima je razina onečišćujućih tvari iz stavka 1. ispod gornjeg praga procjene utvrđenog za te onečišćujuće tvari, za procjenu kvalitete zraka može se koristiti kombinacija mjerenja na stalnom mjestu i tehnika modeliranja i/ili indikativna mjerenja.
4. U svim zonama i aglomeracijama u kojima je razina onečišćujućih tvari iz stavka 1. ispod donjeg praga procjene utvrđenog za te onečišćujuće tvari, za procjenu kvalitete zraka dovoljno je koristiti tehnike modeliranja ili tehnike objektivne procjene, ili oboje.
5. […]”
6. U skladu s člankom 7. stavkom 1. Direktive 2008/50 lokacija točaka uzorkovanja za mjerenje sumporova dioksida, dušikova dioksida i dušikovih oksida, lebdećih čestica (PM10, PM2,5), olova, benzena i ugljikova monoksida u zraku određuje se primjenom kriterija iz Priloga III.
7. Broj točaka uzorkovanja u skladu s člankom 7. stavkom 2. Direktive 2008/50 i Prilogom V. Direktivi 2008/50 utvrđuje se na temelju stanovništva pojedine anglomeracije ili zone.
8. Članak 13. stavak 1. Direktive 2008/50 sadržava obvezu postizanja sukladnosti s različitim graničnim vrijednostima:
„Države članice osiguravaju da u njihovim zonama i aglomeracijama razine sumporova dioksida, PM10, olova i ugljikova monoksida u zraku ne prelaze granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI.
Što se tiče dušikova dioksida i benzena, granične vrijednosti navedene u Prilogu XI. ne smiju se prekoračiti nakon tamo navedenih datuma.
Usklađenost s ovim zahtjevima ocjenjuje se u skladu s Prilogom III.
[…]”
9. Člankom 23. stavkom 1. Direktive 2008/50 predviđa se da se u slučaju prekoračenja graničnih vrijednosti u određenim zonama ili anglomeracijama moraju izraditi planovi za kvalitetu zraka kako bi se postigle vrijednosti.
10. Odjeljak B. točka 1. Priloga III. Direktivi 2008/50 odnosi se na točke mjerenja koja se obavljaju u svrhu zaštite zdravlja ljudi:
„(a) Točke uzorkovanja u svrhu zaštite zdravlja ljudi smještene su tako da daju podatke o:
– područjima unutar zona i aglomeracija u kojima se pojavljuju najviše koncentracije za koje je vjerojatno da im je stanovništvo izloženo, neposredno ili posredno, u razdoblju koje je značajno u odnosu na vrijeme usrednjavanja granične (graničnih) vrijednosti,
– razinama u ostalim područjima unutar zona i aglomeracija koje su reprezentativne za izloženost općeg stanovništva;
(b) Točke uzorkovanja općenito su smještene tako da se izbjegne mjerenje vrlo malih mikro okruženja u njihovoj neposrednoj blizini, što znači da točke uzorkovanja moraju biti smještene tako da je uzorkovani zrak reprezentativan za kvalitetu zraka cestovnog segmenta dužine najmanje 100 m na prometnim mjestima i najmanje 250 m × 250 m na industrijskim mjestima, ako je to izvedivo;
(c) […]
(f) Točke uzorkovanja, gdje je to moguće, reprezentativne su i za slične lokacije koje nisu u njihovoj neposrednoj blizini.”
11. Iz spisa proizlazi da je Briselska regija pravilno prenijela relevantne odredbe Direktive 2008/50.
III. Činjenice i zahtjev za prethodnu odluku
12. L. Craeynest, C. Lopez Devaux, F. Mertens, K. Goeyens i K. De Schepper svi stanuju ili su stanovali u Briselskoj regiji. Međutim, K. Goeyens u međuvremenu je preminula te je njezin postupak nastavio S. Vandermeulen. ClientEarth je neprofitna udruga engleskog prava sa središtem djelatnosti u Belgiji. Cilj joj je, među ostalim, promicanje zaštite okoliša informiranjem i poduzimanjem pravnih koraka.
13. Pred prvostupanjskim sudom na nizozemskom jeziku u Bruxellesu spore se s Briselskom regijom i Briselskim institutom za upravljanje okolišem o tome je li za zonu Bruxelles izrađen odgovarajući plan za kvalitetu zraka. Taj sud u tom postupku Sudu upućuje sljedeća pitanja:
1) Treba li članak 4. stavak 3. i članak 19. stavak 1. podstavak 2. Ugovora o Europskoj uniji u vezi s člankom 288. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i člancima 6. i 7. Direktive 2008/50/EZ tumačiti na način da, ako se utvrdi da država članica nije postavila točke uzorkovanja u zoni u skladu s kriterijima navedenima u odjeljku B. točki 1. podtočki (a) Priloga III. Direktivi, nacionalni sudovi imaju pravo, na zahtjev pojedinaca na koje izravno utječe prekoračenje graničnih vrijednosti navedenih u članku 13. stavku 1. Direktive, ispitati jesu li točke uzorkovanja postavljene u skladu s tim kriterijima i, ako to nije slučaj, prema nacionalnom tijelu poduzeti sve potrebne mjere, poput naloga, kako bi se postavile točke uzorkovanja u skladu s tim kriterijima?
2) Je li granična vrijednost u smislu članka 13. stavka 1. i članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50/EZ prekoračena ako se prekoračenje granične vrijednosti utvrdi za vrijeme usrednjavanja od jedne kalendarske godine, kao što je propisano u Prilogu XI. Direktivi, na temelju rezultata mjerenja samo jedne točke uzorkovanja u smislu članka 7. Direktive, ili takvo prekoračenje postoji samo ako proizlazi iz prosječnih rezultata mjerenja svih točaka uzorkovanja u određenoj zoni u smislu Direktive?
14. Pisana očitovanja podnijeli su L. Craeynest i drugi, Briselska regija, Kraljevina Nizozemska, Češka Republika i Europska komisija. Te su stranke, osim Nizozemske, sudjelovale i na raspravi koja je održana 10. siječnja 2019.
IV. Pravna ocjena
15. Zahtjevom za prethodnu odluku kao prvo treba se razjasniti u kojoj mjeri nacionalni sudovi mogu nadzirati postavljanje točaka uzorkovanja te, kao drugo, može li se na temelju rezultata više točaka uzorkovanja odrediti srednja vrijednost kako bi se ocijenila sukladnost s graničnim vrijednostima.
A. Lokacije točaka uzorkovanja
16. Prvim pitanjem treba se razjasniti mogu li nacionalni sudovi preispitivati lokacije točaka uzorkovanja za nadzor sukladnosti s graničnim vrijednostima Direktive 2008/50 i koje mjere mogu odnosno moraju poduzeti ako su prekršeni kriteriji koji su utvrđeni u Direktivi za određivanje lokacija.
17. To pitanje može se razumjeti na način moraju li nacionalni sudovi prilikom provedbe prava Unije raspolagati s određenim ovlastima, osobito s ovlasti izdavanja naloga tijelima. To se pitanje u naglašenijem obliku pojavljuje i u drugom zahtjevu za prethodnu odluku iz Njemačke koji je u postupku pred Sudom, kojim se Sudu upućuje pitanje mogu li nacionalni sudovi biti dužni odrediti kaznu zatvora dužnosnicima, kako bi na taj način osigurali ispunjenje obveze ažuriranja plana za kvalitetu zraka u smislu članka 23. Direktive 2008/50/EZ(4).
18. Na to treba odgovoriti da pravo Unije načelno ne treba pred nacionalnim sudovima, u vidu očuvanja prava Unije, stvoriti druge pravne lijekove osim onih koje ustanovljuje nacionalno pravo(5). Drukčije bi bilo jedino kad bi iz opće strukture odnosnog nacionalnog pravnog poretka proizlazilo da ne postoji nijedan pravni lijek koji osigurava, makar posredno, poštovanje prava koja proizlaze iz prava Unije(6).
19. Međutim, u ovom se postupku taj aspekt pitanja ne mora podrobnije razmatrati jer nacionalni sud nesporno raspolaže s ovlasti donošenja naloga. Naprotiv, potrebno je razjasniti koje kriterije nadzora nacionalni sud mora primijeniti u odnosu na lokaciju točaka uzorkovanja.
20. Naime, primjena odredbi o lokaciji točaka uzorkovanja zahtijeva, kao što je razvidno iz zahtjeva za prethodnu odluku i što se detaljnije navodi u nastavku, izvršavanje diskrecijske ovlasti u kontekstu složene ocjene znanstvenih pitanja kao i odvagivanje.
21. U tom pogledu može se sumnjati i u to jesu li ta pravila dovoljno precizna da bi se izravno primijenila(7). Ipak, čak i ako je isključena izravna primjena odredbi direktive, ipak postoji pravo tražiti sudsku provjeru jesu li nacionalno zakonodavstvo i njegova primjena ostali u granicama diskrecijske ovlasti koju je odredila ta direktiva(8).
22. Kao što Komisija pravilno navodi, u ovom slučaju u konačnici nije riječ o izravnoj primjeni prava Unije jer su odredbe Direktive 2008/50 prenesene u nacionalno pravo. Ipak, i za primjenu nacionalnog prava u glavnom postupku potrebno je odrediti granice diskrecijske ovlasti nadležnih tijela. U tu svrhu mora se detaljnije odrediti minimalni sudski nadzor koji je potreban u skladu s pravom Unije u slučaju primjene relevantnih propisa.
23. Stoga ću u nastavku najprije razmotriti odredbe o određivanju lokacija te zatim sudski nadzor koji je u tom pogledu potreban u skladu s pravom Unije.
24. Međutim, najprije valja napomenuti da odredbe Direktive 2008/50 o Komisijinom nadzoru primjene Direktive ne mogu umanjiti odgovornost nacionalnih sudova. Te su odredbe samo konkretizacija opće zadaće koju Komisiji dodjeljuje članak 17. stavak 1. druga i treća rečenica UEU‑a, naime, zadaće sveukupnog nadzora primjene prava Unije.
1. Odredbe o određivanju lokacija
25. Nacionalni sud osobito dvoji o tome sadržavaju li pravila za određivanje lokacija točaka uzorkovanja bezuvjetne obveze čije bi ispunjavanje jednostavno mogli nadzirati sudovi na zahtjev pojedinaca. Čini se da nije pobliže određeno kako se utvrđuju i razgraničuju „područja […] u kojima se pojavljuju najviše koncentracije”.
26. Time se upućuje na članak 7. stavak 1. i Prilog III. odjeljak B točku 1. podtočku (a) prvu alineju Direktive 2008/50. U skladu s time točke uzorkovanja smještene su tako da daju podatke o područjima unutar zona i aglomeracija u kojima se pojavljuju najviše koncentracije za koje je vjerojatno da im je stanovništvo izloženo, neposredno ili posredno, u razdoblju koje je značajno u odnosu na vrijeme usrednjavanja granične (graničnih) vrijednosti.
27. Osim toga, točke uzorkovanja u skladu s člankom 7. stavkom 1. Direktive i Prilogom III. odjeljkom B. točkom 1. podtočkom (b) Direktivi 2008/50 općenito su smještene tako da se izbjegne mjerenje vrlo malih mikro okruženja u njihovoj neposrednoj blizini. To se konkretizira na način da je uzorkovani zrak reprezentativan za kvalitetu zraka cestovnog segmenta dužine najmanje 100 m na prometnim mjestima i najmanje 250 m × 250 m na industrijskim mjestima, ako je to izvedivo.
28. Prema tome, dimenzije mogućih područja u kojima se pojavljuju najviše koncentracije su određene. One se doduše ne mogu odrediti samo sredstvima pravne znanosti, nego samo uz primjenu relevantnih prirodoznanstvenih metoda, međutim, to ne isključuje sudski nadzor.
29. Točno je da Direktiva 2008/50 prirodoznanstvene metode ne precizira izričito u pogledu određivanja područja u kojima se pojavljuju najviše koncentracije, međutim, u skladu sa zakonodavnim okvirom Direktive nadležna tijela u tu svrhu moraju uzeti u obzir mjerenja, modeliranja i druge informacije.
30. To se osobito očituje u odredbi na temelju koje se određuju nadzorne metode za sukladnost s graničnim vrijednostima za kvalitetu zraka. U skladu s člankom 5. Direktive 2008/50 i Prilogom II. odjeljkom B Direktivi opterećenje anglomeracija i zona treba odrediti na temelju izmjerenih vrijednosti tijekom pet godina ili barem na temelju kombinacije podataka iz registra emisija i modeliranja s kratkotrajnim mjernim kampanjama tijekom razdoblja od godinu dana [razdoblja u godini] i na lokacijama koje [koji] su vjerojatno tipične [tipični] za najviše razine onečišćenja.
31. Na temelju tako dobivenih vrijednosti može se ispitati je li prekoračen donji ili gornji prag procjene. Ispod donjeg praga, dakle tamo gdje je prekoračenje graničnih vrijednosti vrlo malo vjerojatno, u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive 2008/50 za nadzor sukladnosti s graničnim vrijednostima dovoljno je koristiti tehnike modeliranja, tehnike objektivne procjene ili oboje. Između dvaju pragova, gdje je vjerojatnije prekoračenje graničnih vrijednosti, u skladu s člankom 6. stavkom 3. može se koristiti kombinacija mjerenja na stalnom mjestu (članak 2. točka 25.) i tehnika modeliranja i/ili indikativnih mjerenja (članak 2. točka 26.). U slučaju prekoračenja gornjeg praga, gdje je dakle prekoračenje graničnih vrijednosti najvjerojatnije, u skladu s člankom 6. stavkom 2. za procjenu kvalitete zraka provode se mjerenja na stalnom mjestu. Ta mjerenja mogu se dopuniti tehnikama modeliranja i/ili indikativnim mjerenjima kako bi se dobile odgovarajuće informacije o prostornoj raspoređenosti kvalitete zraka.
32. Te moguće metode za određivanje kvalitete zraka, to jest osobito mjerenja i tehnike modeliranja, moraju se primijeniti već pri određivanju lokacija za stalne točke uzorkovanja.
33. Ako su lokacije točaka uzorkovanja sporne, kao u ovom slučaju, nadležna tijela moraju prema tome navesti na temelju kojih su odgovarajućih informacija o prostornoj raspoređenosti kvalitete zraka odredila pojedine lokacije i kako su te informacije dobila.
2. Sudski nadzor
34. Međutim, time se još ništa nije utvrdilo o tome kako nacionalni sudovi nadziru poštovanje odredbi o lokacijama točaka uzorkovanja.
35. Nadležna tijela očito krše te odredbe ako usprkos boljim saznanjima točke uzorkovanja ne postave tamo gdje se pojavljuju najviše koncentracije ili ako su utvrđene lokacije potpuno znanstveno neutemeljene. Nacionalni sudovi moraju biti u mogućnosti utvrditi takve povrede.
36. Osim toga, iz upravo izloženih razmatranja proizlazi da se područja u kojima se pojavljuju najviše koncentracije barem u pravilu moraju odrediti kombinacijom mjerenja, tehnika modeliranja i drugih informacija. Ipak u tom pogledu postoji značajan prostor za različita mišljenja, primjerice u pogledu mjesta, trenutka i učestalosti mjerenja i prije svega u pogledu primijenjenih tehnika modeliranja.
37. Stoga je potrebno razmotriti sudski nadzor koji je potreban u skladu s pravom Unije, to jest diskrecijsku ovlast koju imaju nadležna tijela pri primjeni kriterija za donošenje odluka o lokacijama. Naime, nacionalni sud pita u kojoj mjeri Direktiva 2008/50 dopušta da (nacionalno) načelo diobe vlasti ograniči njegovu ovlast nadzora upravnog djelovanja u slučaju postavljanja točaka uzorkovanja.
a) Postupovna autonomija država članica
38. Na to pitanje treba odgovoriti uzimajući u obzir postupovnu autonomiju država članica. U mjeri u kojoj ne postoje propisi prava Unije u pogledu načina ostvarivanja sudskog nadzora upravnih odluka s ciljem provedbe Direktive 2008/50, na unutarnjem pravnom poretku svake države članice je da odredi te načine na temelju načela postupovne autonomije, ali pod uvjetom da ne budu manje povoljna od onih koja uređuju slične nacionalne situacije (načelo ekvivalentnosti) te da u praksi ne onemogućuju ili pretjerano ne otežavaju ostvarivanje pravâ koja su dodijeljena pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti)(9).
39. Moguće je da države članice u izvršavanju svoje postupovne autonomije svojim sudovima priznaju vrlo široke nadzorne ovlasti koje im možda čak omogućuju da preuzmu ulogu upravnih tijela te da izmijene ili zamijene njihove odluke. Ako takve sudske odluke zadovoljavaju zahtjeve prava Unije za upravne odluke i osobito se temelje na dovoljnoj znanstvenoj osnovi te također poštuju postupovna pravila, tomu se ne može ništa prigovoriti(10).
40. Međutim, zahtjev za prethodnu odluku ne temelji se na takvoj pravnoj situaciji, nego je usmjeren na utvrđivanje potrebne minimalne mjere sudskih nadzornih ovlasti. Budući da zahtjev ne sadržava naznake za to da bi se moglo utjecati na načelo ekvivalentnosti, u tom je pogledu presudno samo načelo djelotvornosti, dakle koja je mjera sudskog nadzora potrebna kako se ne bi pretjerano otežalo pozivanje na primjenjive odredbe prava Unije.
b) Nadzor znanstveno složenih procjena
41. Što se tiče djelotvornog nadzora određivanja lokacija točaka uzorkovanja, valja utvrditi da navedena pravila zahtijevaju složenu znanstvenu procjenu. Najprije valja odlučiti kojim se metodama dobivaju odgovarajući podaci na kojima se temelji izbor lokacija, te se zatim ti podaci trebaju ocijeniti kako bi se odredila lokacija.
42. Minimalne standarde koje mora zadovoljavati nadzor nacionalnih sudova nad takvim odlukama moguće je utvrditi na temelju kriterija nadzora koje primjenjuju sudovi Unije kada ocjenjuju usporedive mjere institucija. Naime, pravo Unije ne zahtijeva da države članice uvedu postupak sudskog preispitivanja nacionalnih odluka za primjenu odredbi prava Unije koji obuhvaća šire preispitivanje od onog koje provodi Sud u usporedivim slučajevima(11).
43. Obilježje je kriterija koji proizlaze iz toga da u slučaju složenih znanstvenih ili tehničkih ocjena kao i u slučaju odvagivanja u pravilu postoji široka diskrecijska ovlast koja se može nadzirati samo ograničeno. Ipak, u određenim slučajevima ta je diskrecijska ovlast ograničena te se stoga može intenzivnije nadzirati, posebice u slučaju osobito ozbiljnih zadiranja u temeljna prava.
44. Široka diskrecijska ovlast koju imaju institucije Unije kada moraju donijeti složene znanstvene i tehničke ocjene odnosi se osobito na ocjenu stvarnih okolnosti pri određivanju vrste i opsega mjera, ali u određenim slučajevima i na utvrđivanje činjenica na kojima se temelji njihovo postupanje(12).
45. Materijalnopravni nadzor sudova Unije tada se ograničava na ispitivanje jesu li izvršavanjem te diskrecijske ovlasti očito prekoračene njezine granice. Naime, u tim okolnostima sudovi Unije ne mogu svojom ocjenom znanstvenih i tehničkih činjenica nadomjestiti ocjenu institucija kojima je zakonodavac jedinima povjerio tu zadaću(13).
46. Međutim, nadležno je tijelo u takvim okolnostima dužno pažljivo i nepristrano ispitati sve relevantne elemente konkretnog predmeta(14), poštovati postupovna pravila(15) te osobito u dovoljnoj mjeri obrazložiti svoju odluku, kako bi se sudovima Unije omogućilo ispitivanje jesu li ostvareni činjenični i pravni elementi o kojima ovisi izvršavanje diskrecijske ovlasti(16).
47. Osim toga, Sud je odlučio da širina ovlasti ocjene zakonodavca Unije, kad je riječ o miješanju u temeljna prava, s obzirom na načelo proporcionalnosti može biti ograničena s obzirom na određeni broj elemenata. Među njima su posebice područje o kojem je riječ, narav predmetnog prava koje je zajamčeno Poveljom, narav i težina miješanja kao i njegova svrha(17). Tako je nad Direktivom 2006/24(18) s obzirom na, s jedne strane, važnu ulogu koju ima zaštita osobnih podataka u odnosu na temeljno pravno na poštovanje privatnog života i, s druge strane, širinu i težinu miješanja u to pravo koje je povezano s neopravdanim sveobuhvatnim zadržavanjem podataka o prometu, bilo potrebno provesti strog nadzor(19) te je Sud Direktivu u konačnici proglasio nevaljanom.
48. Općenito rečeno, prava zajamčena pravom Unije ne smiju biti lišena svakog korisnog učinka, i osobito sadržaja, to jest ne smije im se oduzeti značenje(20).
49. Ti su kriteriji nužan minimalni standard sudskog nadzora poštovanja prava Unije u državama članicama. Ipak, Sud je također utvrdio da svi nacionalni postupci sudskog nadzora moraju omogućiti sudu koji odlučuje o takvim odlukama nacionalnih tijela da učinkovito primijeni, u okviru nadzora zakonitosti te odluke, relevantna načela i pravila prava Unije(21).
50. Taj potonji uvjet razumijem kao podsjetnik na to da nacionalni sudovi moraju pažljivo razlikovati je li određeno pitanje obuhvaćeno područjem široke diskrecijske ovlasti te je potreban samo ograničeni sudski nadzor ili je riječ o drugim pitanjima koja zahtijevaju stroži sudski nadzor, osobito u pogledu granica diskrecijske ovlasti ili postupovnih prigovora.
c) Primjena na pitanja u ovom slučaju
51. Za primjenu tih kriterija na odluku o lokacijama točaka uzorkovanja za procjenu kvalitete zraka polazište je složena ocjena koju moraju provesti nadležna tijela kako bi odlučila o lokacijama točaka uzorkovanja. Ona moraju izabrati znanstvene metode za dobivanje potrebnih informacija, pritom provesti odvagivanje o potrebnom opsegu istraživanja te zatim ocijeniti rezultate.
52. Pri takvoj ocjeni pravo Unije im u pravilu prepušta široku diskrecijsku ovlast te zahtijeva samo ograničeni sudski nadzor.
53. Međutim, valja naglasiti veliku važnost propisa o kvaliteti zraka koju ističe Komisija. Direktiva 2008/50 temelji se na pretpostavci da prekoračenje graničnih vrijednosti dovodi do velikog broja preuranjenih smrtnih slučajeva(22). Stoga propisi o kvaliteti zraka konkretiziraju zaštitne obveze Unije koje proizlaze iz temeljnog prava na život u skladu s člankom 2. stavkom 1. Povelje kao i iz visoke razine zaštite okoliša koju je potrebno postići u skladu s člankom 3. stavkom 3. UEU‑a, člankom 37. Povelje i člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a. Mjere koje mogu negativno utjecati na djelotvornu primjenu Direktive 2008/50 stoga su s obzirom na svoju težinu posve usporedive s ozbiljnim zadiranjem u temeljna prava zbog kojeg je Sud nad propisima o zadržavanju podataka o prometu proveo strogi nadzor.
54. Ako se točke uzorkovanja ne bi postavile u područjima u kojima se stvarno pojavljuju najviše koncentracije, mogao bi se značajno ugroziti koristan učinak Direktive 2008/50. Naime, najambicioznije granične vrijednosti bile bi lišene učinka ako bi se njihovo poštovanje nadziralo na krivom mjestu. U tom bi slučaju bilo moguće da prekoračenje graničnih vrijednosti ostane neotkriveno i da stoga izostanu mjere potrebne za osiguranje kvalitete zraka.
55. Taj rizik i osobito cilj koji je utvrđen u članku 1. Direktive 2008/50, osiguranje odgovarajuće kvalitete zraka kako bi se zaštitili život i zdravlje stanovnika, ograničavaju diskrecijsku ovlast nadležnih tijela pri složenoj procjeni na kojoj se temelji određivanje lokacija za točke uzorkovanja(23). U slučaju dvojbe moraju izabrati strategiju koja umanjuje rizik da se neće utvrditi prekoračenja graničnih vrijednosti.
56. U skladu s time i sudski nadzor mora se usmjeriti na izvršavanje diskrecijske ovlasti: sudovi se doduše mogu ograničiti na utvrđivanje očitih pogrešaka ako bi one mogle dovesti do prekomjerno stroge primjene Direktive 2008/50, međutim, dvojbe koje u pitanje dovode postizanje zaštitnih ciljeva Direktive moraju se intenzivnije ispitati.
57. Što se iz toga može zaključiti o kriterijima nadzora koje treba primijeniti?
58. S obzirom na načelo opreznosti Sud je u slučaju procjene prihvatljivosti u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima(24) utvrdio stroge kriterije za procjenu. Ona se mora sastojati od potpunih, preciznih i konačnih utvrđenja, takvih da mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji su predviđeni na dotičnom zaštićenom području(25). U suprotnome nije moguće u skladu s člankom 6. stavkom 3. odobriti plan ili projekt te u najboljem slučaju dolazi u obzir odobrenje zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa u skladu s člankom 6. stavkom 4.
59. Taj standard ima učinak koji je jednak presumpciji da planovi ili projekti negativno utječu na područja očuvanja te stoga u načelu trebaju izostati. Ona se može oboriti samo tako da se otkloni svaka razumna znanstvena sumnja.
60. Međutim, takav standard ne može se primijeniti na nadzor odluke o lokaciji točaka uzorkovanja već zbog toga što su najvjerojatnije sve postojeće metode za izbor lokacija izložene razumnoj znanstvenoj sumnji. Neku od metoda nadležna tijela, međutim, moraju primijeniti jer se inače – suprotno zahtjevima Direktive 2008/50 – uopće ne mogu postaviti točke uzorkovanja. Drugim riječima: pri odabiru lokacija točaka uzorkovanja ne postoji presumpcija da je određena lokacija osobito prikladna.
61. Međutim, nadležna tijela mogu načelno primijeniti „najbolju” raspoloživu metodu. To bi trebala biti metoda koja je suočena s najmanjim razumnim znanstvenim sumnjama. Određivanje te metode, međutim, nije već iz znanstvenog gledišta beznačajno jer se moraju odvagivati različite sumnje kako bi se utvrdilo koja sumnja ima najmanju težinu.
62. Osim toga, valja pretpostaviti da se metode za određivanje područja u kojima se pojavljuju najviše koncentracije uz veće opterećenje mogu poboljšati. Osobito se može očekivati da veći broj mjerenja, to jest produženje razdoblja mjerenja, ali i veći broj indikativnih mjerenja na više lokacija dovodi do preciznijih rezultata. Veće je opterećenje, međutim, u pravilu povezano s višim troškovima i može dovesti do odugovlačenja. Odluka o opterećenju stoga zahtijeva odvagivanje što je razvidno iz toga što se u skladu s člankom 6. stavkom 2. drugom rečenicom Direktive 2008/50 trebaju dobiti odgovarajuće informacije.
63. U slučaju obaju aspekata, ocjenjivanja razumnih znanstvenih sumnji i odvagivanja koje je opterećenje opravdano kako bi se one otklonile, nacionalni sudovi se zbog značenja pravila o kvaliteti zraka za živote i zdravlje ljudi ne smiju ograničiti na to da utvrde očite pogreške.
64. Naprotiv, zadaća je nadležnih tijela da sudove uvjere, među ostalim, s obrazloženim argumentima. Ti argumenti moraju uglavnom biti znanstvene naravi, ali u okviru odvagivanja mogu obuhvatiti i ekonomske aspekte. Protivna strana je slobodna takvu argumentaciju opovrgnuti vlastitim znanstveno obrazloženim argumentima. Naravno da je moguće da se sud osloni na neovisne stručnjake kako bi imao pomoć pri ocjeni takvog znanstvenog spora.
65. Ako tijela ne uspiju uvjeriti sud, moraju barem provesti dodatna istraživanja, primjerice provesti dodatna mjerenja ili primijeniti daljnja modeliranja o razvoju kvalitete zraka.
66. U mjeri u kojoj nacionalni sudovi imaju ovlasti izdavanja naloga mogu naložiti takva daljnja istraživanja. Međutim, ako sudovi mogu samo ukinuti upravne odluke, mora postojati obveza tijela da na temelju tog ukidanja i obrazloženja odluke donesu potrebne zaključke.
3. Odgovor na prvo pitanje
67. Na prvo pitanje stoga valja odgovoriti da nacionalni sudovi na zahtjev pojedinaca moraju ispitati jesu li točke uzorkovanja postavljene u skladu s kriterijima navedenima u odjeljku B. točki 1. podtočki (a) Priloga III. Direktivi, te da, ako to nije slučaj, u okviru svojih sudskih ovlasti prema nacionalnom tijelu moraju poduzeti sve potrebne mjere kako bi se točke uzorkovanja postavile u skladu s tim kriterijima. Iz takve sudske odluke može proizlaziti obveza da se na određenim lokacijama postave točke uzorkovanja ako se na temelju informacija u tom slučaju utvrdi da se tamo moraju postaviti točke uzorkovanja. U suprotnome nadležna tijela mogu biti dužna provesti istraživanja s ciljem određivanja točnih lokacija.
B. Ocjena sukladnosti s graničnim vrijednostima
68. Drugim pitanjem treba se razjasniti, je li granična vrijednost u smislu članka 13. stavka 1. i članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50 prekoračena već ako se prekoračenje granične vrijednosti utvrdi za vrijeme usrednjavanja od jedne kalendarske godine, kao što je propisano u Prilogu XI. toj direktivi, na temelju rezultata mjerenja samo jedne točke uzorkovanja u smislu članka 7. Direktive, ili takvo prekoračenje postoji samo ako proizlazi iz prosječnih rezultata mjerenja svih točaka uzorkovanja u određenoj zoni u smislu Direktive?
1. Provedbena odluka 2011/850/EU
69. Komisija se poziva na svoju Provedbenu odluku 2011/850/EU(26) o Direktivi 2008/50 jer ta odluka u članku 10. predviđa da se Komisiju obavještava o rezultatima mjerenja pojedinih točaka uzorkovanja. Ako bi se sukladnost s graničnim vrijednostima ocjenjivala na temelju sveukupnog promatranja, to ne bi bilo potrebno.
70. Međutim, Komisija provedbenom odlukom ne može određivati kako treba ocjenjivati sukladnost s graničnim vrijednostima. Iz članka 290. stavka 1. UFEU‑a u vezi s člankom 291. stavkom 2. UFEU‑a proizlazi da Komisija, izvršavajući provedbenu ovlast, ne može izmijeniti ili dopuniti zakonodavni akt(27). Čak i ako bi se Provedbena odluka protivno svojem nazivu trebala smatrati delegiranim aktom u smislu članka 290. UFEU‑a, morala bi ulaziti u zakonodavni okvir kakav je utvrđen Direktivom 2008/50(28).
71. Stoga je presudno tumačenje Direktive 2008/50.
2. Izričaj članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50
72. Izričaj članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 ne dovodi do nedvojbenog odgovora na pitanje.
73. U skladu s njemačkom verzijom članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50, države članice osiguravaju da „[svugdje] u njihovim zonama i aglomeracijama” razine sumporova dioksida, PM10, olova i ugljikova monoksida u zraku ne prelaze granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI. toj direktivi. Tu se formulaciju može razumjeti na način da se sukladnost s graničnim vrijednostima mora postići na svim lokacijama, dakle da se ni na jednoj lokaciji ne smiju prekoračiti. Stoga bi prekoračenje u slučaju jedne točke uzorkovanja već bilo povreda te odredbe. Engleska verzija koristi se formulacijom „throughout their zones and agglomerations” te stoga ima usporedivi sadržaj.
74. Suprotno tomu, francusku („dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations”), nizozemsku („in de gehele zones en agglomeraties”) i španjolsku („en todas sus zonas y aglomeraciones”) verziju moglo bi se tumačiti na način da se odnose na cjelinu zona i anglomeracija. To nužno ne znači da se sukladnost s graničnim vrijednostima mora postići na svakoj lokaciji, ali to ni ne isključuje.
75. Osim toga, u članku 13. stavku 1. drugoj rečenici Direktive 2008/50 nedostaje pozivanje na određenu lokaciju. U skladu s tom odredbom granične vrijednosti dušikova dioksida i benzena navedene u Prilogu XI. ne smiju se prekoračiti od tamo navedenih datuma. Ta odredba stoga u svim jezičnim verzijama ostavlja mogućnost za oba tumačenja.
76. Budući da stoga članak 13. stavak 1. prva rečenica Direktive 2008/50 u različitim jezičnim verzijama nema nužno isto značenje i da druga rečenica dopušta različita tumačenja, valja pobliže razmotriti zakonodavni okvir i cilj propisa.
3. Zakonodavni okvir članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50
77. Osobito značenje za tumačenje članka 13. stavka 1. prve i druge rečenice Direktive 2008/50 ima Prilog III. jer se prema trećoj rečenici tog članka usklađenost sa zahtjevima iz prvih dvaju rečenica ocjenjuje u skladu s tim Prilogom. Međutim, načini mjerenja koji su utvrđeni u Prilogu III. govore protiv sveukupnog promatranja zona i anglomeracija.
78. Osobito, kvaliteta zraka se u skladu s Prilogom III. odjeljkom A. točkom 1. Direktivi 2008/50 procjenjuje na svim lokacijama(29), osim određenih lokacija na kojima se u skladu s točkom 2. tog odjeljka ne procjenjuje. Izuzete lokacije pritom su u potpunosti mikro lokacije, primjerice lokacije kojima javnost nema pristup i u kojima nema stalnih stanovnika, tvornički objekti ili industrijska postrojenja na koja se primjenjuju sve relevantne odredbe o zdravlju i sigurnosti na radu, kao i vozni traci cesta, i otoci koji odjeljuju cestovne vozne trakove, osim ako postoji normalan pješački pristup tim otocima. U skladu s time ne treba se provesti sveukupno promatranje, nego lokalna procjena.
79. Međutim, valja priznati da i ovdje jezične verzije nisu usklađene jer se u nizozemskoj verziji kvaliteta zraka ocjenjuje svugdje („overal”) što bi bilo neznatno više upućivalo na sveukupno promatranje nego što to čini primjerice njemačka formulacija. Ipak, i u toj su verziji određene lokacije izuzete iz procjene što u slučaju sveukupnog promatranja ne bi imalo smisla.
80. Utvrđivanje prosjeka izmjerenih vrijednosti više lokacija je međutim isključeno već zbog toga što članak 7. stavak 1. Direktive 2008/50 i odjeljak B. točka 1. podtočka (a) Priloga III. Direktivi 2008/50 predviđaju dvije vrste stalnih točaka uzorkovanja. U Prilogu III. odjeljku B. točki 1. podtočki (a) prvoj alineji one koje daju podatke o „područjima u kojima se pojavljuju najviše koncentracije”, i u drugoj alineji one koje daju podatke o razinama u ostalim područjima koje su reprezentativne za izloženost općeg stanovništva.
81. Obavještavanje o izmjerenim podacima različitih lokacija može biti korisno za određivanje izloženosti općeg stanovništva. Međutim, zašto bi se iz podataka o najvišim koncentracijama i podataka o općem opterećenju trebala izračunati srednja vrijednost? Prosječne vrijednosti trebale bi ipak prema svojoj naravi prikazivati opću situaciju, međutim, to već čine potonji podaci.
82. Osim toga, osobito odredbe o kvaliteti podataka u Prilogu I. odjeljku B. četvrtoj alineji Direktive 2008/50 pokazuju da kvalitetu zraka treba procjenjivati lokalno, a ne sveukupnim promatranjem. Naime, u skladu s tom odredbom valja opisati opseg bilo kojeg područja ili, ako je relevantno, dužinu ceste unutar zone ili aglomeracije iznad koje koncentracije prekoračuju bilo koju graničnu vrijednost. U tom pogledu uostalom nisu razvidne razlike u jezičnim verzijama.
83. Stoga zakonodavni okvir članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 jasno govori u prilog tome da se sukladnost s graničnim vrijednostima treba ocijeniti na temelju rezultata mjerenja na stalnim točkama uzorkovanja, bez izračunavanja srednje vrijednosti svih točaka uzorkovanja.
4. Ciljevi članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50
84. Zaključke donesene na temelju zakonodavnog okvira potvrđuje svrha graničnih vrijednosti koje se ovdje razmatraju. One su u skladu s člankom 1. točkom 1. kao i u skladu s naslovima članka 13. Direktive 2008/50 i Priloga XI. Direktivi usmjerene na zaštitu zdravlja ljudi.
85. Međutim, opasnosti negativnih učinaka na zdravlje postoje svugdje gdje su prekoračene granične vrijednosti. Tamo se moraju poduzeti odgovarajuće mjere kako bi se spriječili negativni učinci. Odnosi li se prekoračenje u prosjeku na cijelu zonu ili anglomeraciju ima samo ograničenu važnost za tu opasnost. To prikladno izražava pošalica o statističaru koji se utopio u moru iako je u prosjeku duboko samo nekoliko centimetara.
5. Odgovor na drugo pitanje
86. Granična vrijednost u skladu s Prilogom XI. Direktivi 2008/50 stoga je prekoračena u smislu članka 13. stavka 1. i članka 23. stavka 1. Direktive ako je prekoračuju rezultati mjerenja samo jedne točke uzorkovanja u smislu članka 7. Direktive.
V. Zaključak
87. Stoga predlažem Sudu da odluči kako slijedi:
1) Nacionalni sudovi na zahtjev pojedinaca moraju ispitati jesu li točke uzorkovanja postavljene u skladu s kriterijima navedenima u odjeljku B. točki 1. podtočki (a) Priloga III. Direktivi 2008/50/EZ o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu te, ako to nije slučaj, u okviru svojih sudskih ovlasti prema nacionalnom tijelu poduzeti sve potrebne mjere kako bi se točke uzorkovanja postavile u skladu s tim kriterijima. Iz takve sudske odluke može proizlaziti obveza da se na određenim lokacijama postave točke uzorkovanja ako se na temelju informacija u tom slučaju utvrdi da se tamo moraju postaviti točke uzorkovanja. U suprotnome nadležna tijela mogu biti dužna provesti istraživanja s ciljem određivanja točnih lokacija.
2) Granična vrijednost u skladu s Prilogom XI. Direktivi 2008/50 prekoračena je u smislu članka 13. stavka 1. i članka 23. stavka 1. Direktive ako je prekoračuju rezultati mjerenja samo jedne točke uzorkovanja u smislu članka 7. Direktive.