ĢENERĀLADVOKĀTES
JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT]
SECINĀJUMI,
sniegti 2019. gada 28. februārī (1)
Lieta C‑723/17
Lies Craeynest u.c.
pret
Brussels Hoofdstedelijk Gewest u.c.
(Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Briseles pirmās instances holandiešu valodas tiesa, Beļģija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Direktīva 2008/50/EK – Gaisa kvalitāte – Robežlielumi – Paraugu ņemšanas vietu izvietojums – Rīcības brīvība – Pārbaude tiesā – Robežlielumu pārsniegšanas noteikšanas kritēriji
I. Ievads
1. Pavisam nesen Briseles pilsēta kopā ar Parīzi ir panākušas lūzumu gaisa kvalitātes jautājumā saistībā ar Tiesas spriedumu, ar kuru pasludināja par spēkā neesošām Komisijas noteiktās slāpekļa oksīda robežvērtības, veicot reālos braukšanas apstākļos iesaistīto vieglo pasažieru un komerciālo transportlīdzekļu jaunu pārbaudi (2). Tomēr šajā tiesvedībā vairāki iedzīvotāji un vides organizācija vērsušies pret Briseles reģionu jautājumā par gaisa kvalitātes novērtējumu.
2. Šis strīds attiecas uz mērījumiem, kas jāveic, lai konstatētu Direktīvā 2008/50 (3) paredzēto ambiciozo gaisa kvalitātes robežlielumu ievērošanu vai pārkāpšanu. Pirmkārt, ir jānoskaidro, ciktāl paraugu ņemšanas vietu izveides kontrole ietilpst valsts tiesu kompetencē un, otrkārt, vai var tikt izmantots no dažādās paraugu ņemšanas vietās iegūtiem rādītājiem aprēķināts vidējais rezultāts, lai vērtētu robežlielumu ievērošanu. Šajā ziņā pirmajam jautājumam ir īpaši būtiska juridiska nozīme, jo tajā ir lūgts precizēt valsts tiesām atbilstoši Savienības tiesību aktiem nodrošināmās pārbaudes apjomu.
II. Tiesiskais regulējums
3. Direktīvas 2008/50 1. panta 1. punktā ir noteikts tās galvenais mērķis:
“Ar šo direktīvu ir paredzēti pasākumi, lai:
1) noteiktu un izvirzītu mērķus gaisa kvalitātei, novēršot, nepieļaujot vai mazinot kaitīgu iedarbību uz cilvēku veselību un vidi kopumā;
2) [..].”
4. Direktīvas 2008/50 2. panta 25) un 26) punktā ir definētas noteiktas mērīšanas metodes:
“25) “stacionāri mērījumi” ir noteiktās vietās veikti nepārtraukti vai izlases mērījumi, lai noteiktu piesārņojuma līmeni saskaņā ar attiecīgiem datu kvalitātes mērķiem;
26) “indikatīvie mērījumi” ir mērījumi, kas salīdzinājumā ar stacionāriem mērījumiem atbilst mazāk stingriem datu kvalitātes mērķiem;”.
5. Direktīvas 2008/50 6. pantā ir noteikti gaisa kvalitātes novērtēšanas kritēriji:
“1. Dalībvalstis visās zonās un aglomerācijās novērtē gaisa kvalitāti attiecībā uz 5. pantā minētajām piesārņojošām vielām saskaņā ar šā panta 2., 3. un 4. punktā paredzētajiem kritērijiem un saskaņā ar III pielikumā paredzētajiem kritērijiem.
2. Zonās un aglomerācijās, kur 1. punktā minēto piesārņojošo vielu koncentrācija pārsniedz piesārņojošajām vielām noteikto augšējo piesārņojuma novērtēšanas slieksni, gaisa kvalitātes novērtēšanai izmanto stacionārus mērījumus. Minētos stacionāros mērījumus var papildināt ar modelēšanu un/vai indikatīviem mērījumiem, kas sniedz pietiekamu informāciju par gaisa kvalitātes telpisko sadalījumu.
3. Zonās un aglomerācijās, kur 1. punktā minēto piesārņojošo vielu koncentrācija ir mazāka par šīm piesārņojošajām vielām noteikto augšējo piesārņojuma novērtēšanas slieksni, gaisa kvalitātes novērtēšanai var izmantot stacionārus mērījumus apvienojumā ar modelēšanu un/vai indikatīviem mērījumiem.
4. Zonās un aglomerācijās, kur 1. punktā minēto piesārņojošo vielu koncentrācija ir mazāka par šīm piesārņojošām vielām noteikto apakšējo piesārņojuma novērtēšanas slieksni, gaisa kvalitātes novērtēšanai pietiek ar modelēšanu vai mērķa novērtējuma metodi, vai abām kopā.
5. [..]”
6. Saskaņā ar Direktīvas 2008/50 7. panta 1. punktu paraugu ņemšanas vietu izvietojumu sēra dioksīda, slāpekļa dioksīda un slāpekļa oksīdu, cieto daļiņu (PM10, PM2,5), svina, benzola un oglekļa oksīda mērīšanai gaisā nosaka, izmantojot III pielikumā minētos kritērijus.
7. Paraugu ņemšanas vietu skaits tiek noteikts saskaņā ar Direktīvas 2008/50 7. panta 2. punktu un V pielikumu, atkarībā no iedzīvotāju daudzuma attiecīgajā aglomerācijā vai zonā.
8. Direktīvas 2008/50 13. panta 1. punktā ir noteikts pienākums nodrošināt atbilstību dažādiem robežlielumiem:
“Dalībvalstis nodrošina to, ka sēra dioksīda, PM10, svina un oglekļa oksīda koncentrācija gaisā to zonās un aglomerācijās nepārsniedz XI pielikumā noteiktos robežlielumus.
Robežlielumus, kas XI pielikumā noteikti attiecībā uz slāpekļa dioksīdu un benzolu, nedrīkst pārsniegt no minētajā pielikumā norādītās dienas.
Atbilstību šīm prasībām novērtē saskaņā ar III pielikumu.
[..]”
9. Direktīvas 2008/50 23. panta 1. punktā paredzēts, ja konkrētās zonās vai aglomerācijās piesārņojošo vielu koncentrācija gaisā pārsniedz kādu robežlielumu, jānodrošina gaisa kvalitātes uzlabošanas plānu izstrāde, lai panāktu atbilstību attiecīgajam robežlielumam.
10. Direktīvas 2008/50 III pielikuma B iedaļas 1. punktā attiecībā uz paraugu ņemšanas punktu novietojumu ir noteikts, kur tie būtu jāizvieto cilvēku veselības aizsardzības nolūkā:
“a) Lai nodrošinātu cilvēku veselības aizsardzību, paraugu ņemšanas vietas izvieto tā, lai iegūtu šādus datus:
– par tām teritorijām zonās un aglomerācijās, kuros ir lielākā koncentrācija, kas tieši vai netieši ietekmē iedzīvotājus laikposmos, kas ir nozīmīgi, salīdzinot ar laikposmu, kurā nosaka robežlielumu vidējās vērtības;
– par raksturīgo piesārņojuma līmeni, kādam iedzīvotāji ir pakļauti citās zonu un aglomerāciju teritorijās.
b) Paraugu ņemšanas vietas kopumā izvieto tā, lai mērījumus neveiktu tiešā ļoti mazas mikrovides tuvumā, kas nozīmē to, ka paraugu ņemšanas vietas novietojumam jābūt tādam, lai ņemtais gaisa paraugs atbilstu gaisa kvalitātei mazākais 100 m garā ielas segmentā (transporta piesārņojuma novērošanas vietās) un vismaz 250 m × 250 m lielā apgabalā (rūpnieciskās teritorijās), ja tas ir lietderīgi.
c) [..]
f) Ja iespējams, paraugu ņemšanas vietās iegūtajiem paraugiem jābūt raksturīgiem arī attiecībā uz citām līdzīgām vietām, kas neatrodas to tiešā tuvumā.”
11. No lietas materiāliem izriet, ka Briseles reģions attiecīgos Direktīvas 2008/50 noteikumus ir transponējis pareizi.
III. Fakti un lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
12. L. Craeynest, C. Lopez Devaux, F. Mertens, K. Goeyens un K. De Schepper visi dzīvo vai dzīvoja Briseles reģionā. Laika posmā kopš prasības iesniegšanas K. Goeyens ir mirusi un viņas tiesvedību turpina S. Vandermeulen. ClientEarth ir atbilstoši Anglijas tiesībām dibināta bezpeļņas biedrība, kuras darbības galvenā vieta ir Beļģija. Tās mērķis tostarp ir sekmēt vides aizsardzību, sniedzot informāciju un uzsākot juridiskas darbības.
13. Viņi vērsušies Briseles pirmās instances tiesā, kurā tiesvedība noris holandiešu valodā, pret Briseles reģionu un Briseles Vides pārvaldības institūtu, apstrīdot, ka Briseles reģions būtu izstrādājis atbilstošu gaisa kvalitātes uzlabošanas plānu. Valsts tiesa uzdod Tiesai šādus jautājumus:
“1) Vai Līguma par Eiropas Savienību 4. panta 3. punkts un 19. panta 1. punkta otrā daļa kopsakarā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību 288. panta trešo daļu un Direktīvas 2008/50 6. un 7. pantu ir jāinterpretē tādējādi, ka tad, ja tiek apgalvots, ka dalībvalsts kādā zonā paraugu ņemšanas vietas nav ierīkojusi atbilstoši direktīvas III pielikuma B iedaļas 1. punkta a) apakšpunktā minētajiem kritērijiem, valsts tiesai, pamatojoties uz tādu privātpersonu prasību, kuras tieši skar direktīvas 13. panta 1. punktā minēto robežlielumu pārsniegšana, ir jāvērtē, vai paraugu ņemšanas vietas ir ierīkotas atbilstoši šiem kritērijiem, un, ja tas tā nav, attiecībā uz valsts iestādi jāveic visi vajadzīgie pasākumi, piemēram, jāizdod rīkojums, lai paraugu ņemšanas vietas tiktu ierīkotas atbilstoši šiem kritērijiem?
2) Vai robežlielums Direktīvas 2008/50 13. panta 1. punkta un 23. panta 1. punkta izpratnē ir pārsniegts jau tad, kad robežlieluma pārsniegšanu konstatē attiecīgajā kalendārajā gadā, kurš izmantots, aprēķinot vidējos gada radītājus, kā tas paredzēts šīs direktīvas XI pielikumā, pamatojoties uz vienas paraugu ņemšanas vietas mērījumu rezultātiem direktīvas 7. panta izpratnē, vai arī robežlielums ir pārsniegts tikai tad, kad tas izriet no visu paraugu ņemšanas vietu vidējiem mērījumu rezultātiem konkrētā zonā direktīvas izpratnē?”
14. Rakstiskus apsvērumus iesniedza L. Craeynest un citi prasītāji, Briseles reģions, Nīderlandes Karaliste, Čehijas Republika un Eiropas Komisija. Izņemot Nīderlandi, šie lietas dalībnieki piedalījās arī 2019. gada 10. janvāra tiesas sēdē.
IV. Juridiskais pamatojums
15. Lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu mērķis ir noskaidrot, pirmkārt, cik plaša var būt valsts tiesas kontrole paraugu ņemšanas vietu ierīkošanas jautājumā un, otrkārt, vai no dažādās paraugu ņemšanas vietās iegūtiem rezultātiem var tikt aprēķinātas vidējās vērtības, lai novērtētu robežlielumu ievērošanu.
A. Par paraugu ņemšanas vietām
16. Ar pirmo jautājumu jānoskaidro, vai valstu tiesas var pārbaudīt paraugu ņemšanas vietas, lai kontrolētu Direktīvā 2008/50 noteikto robežlielumu ievērošanu, izvietojumu un kādus pasākumus tās var veikt vai tām ir jāveic, ja ir pārkāpti direktīvā noteiktie kritēriji attiecībā uz šīs vietas izvietojumu.
17. Šo jautājumu var saprast tādējādi, ka valsts tiesai, īstenojot Savienības tiesības, ir jābūt noteiktām pilnvarām, jo īpaši pilnvarām izdot rīkojumus atbildīgajām iestādēm. Koncentrētākā formā šis jautājums parādās arī citā Vācijas tiesas iesniegtā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu, kurā Tiesai tiek jautāts, vai valsts tiesām var būt pienākums piemērot sankcijas valsts amatpersonām, lai tādējādi panāktu Direktīvas 2008/50 23. pantā noteiktā pienākuma – atjaunināt gaisa kvalitātes atjaunošanas plānu – izpildi (4).
18. Uz to varētu atbildēt, ka principā ar Savienības tiesībām nav iecerēts Savienības tiesību ievērošanas nodrošināšanai valstu tiesās radīt jaunus tiesību aizsardzības līdzekļus papildus tiem, kas jau bija pieejami valstu tiesībās (5). Citādi būtu tikai tādā gadījumā, ja no attiecīgās valsts tiesību sistēmas kopumā izrietētu, ka nepastāv tiesību aizsardzības līdzekļi, kurus izmantojot, varētu kaut vai pakārtoti nodrošināt to tiesību aizsardzību, kuras izriet no Savienības tiesībām (6).
19. Tomēr šajā lietā šis jautājuma aspekts nav jāskata padziļināti, jo valsts tiesai ir neapstrīdama kompetence izdot rīkojumus. Drīzāk ir jāprecizē, kāds kontroles kritērijs valsts tiesai ir jāpiemēro attiecībā uz paraugu ņemšanas vietu izvietojumu.
20. Piemērojot noteikumus par paraugu ņemšanas vietu, kā tas norādīts lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu un tiks sīkāk izklāstīts turpinājumā, rīcības brīvība ir jāizmanto kopsakarībā ar kompleksu zinātnisko jautājumu izvērtēšanu un analīzi.
21. Šajā ziņā varētu arī šaubīties, vai šie noteikumi ir pietiekami precīzi, lai tos varētu tieši piemērot (7). Tomēr pat tad, ja ir izslēgta šīs direktīvas noteikumu tieša piemērošana, pastāv tiesības prasīt tiesā pārbaudīt to, vai valsts tiesību akti un to piemērošana ir iekļāvusies minētajā direktīvā paredzētās rīcības brīvības robežās (8).
22. Tomēr, kā Komisija pamatoti norāda, šīs lietas galīgais mērķis nav tieši piemērot Savienības tiesības, jo Direktīvas 2008/50 noteikumi ir transponēti valsts tiesībās. Tomēr, lai pamatlietā piemērotu arī valsts tiesību normas, ir jānosaka kompetento iestāžu rīcības brīvības robežas. Šajā nolūkā ir jāprecizē Savienības tiesību aktos paredzētā minimālā tiesas kontrole, piemērojot attiecīgos noteikumus.
23. Tāpēc es secīgi vispirms apskatīšu noteikumus par paraugu ņemšanas vietu izvietojuma noteikšanu un pēc tam par Savienības tiesību aktos paredzētās tiesas pārbaudes apjomu.
24. Tomēr iepriekš jau ir skaidri norādīts, ka Direktīvas 2008/50 noteikumi par Komisijas kontroli attiecībā uz direktīvas piemērošanu nevar mazināt valsts tiesu atbildību. Šie noteikumi ir tikai vispārīgo uzdevumu konkretizācija, kas uzticēti Komisijai ar LES 17. panta 1. punkta otro un trešo teikumu, proti, uzraudzīt Savienības tiesību aktu piemērošanu kopumā.
1. Noteikumi paraugu ņemšanas vietas noteikšanai
25. Valsts tiesai ir šaubas it īpaši par to, vai noteikumos par paraugu ņemšanas vietas izveidi ir ietverti beznosacījuma pienākumi, kuru izpildi tiesas var vienkārši pārbaudīt, pamatojoties uz indivīdu pieteikumu. Šķiet, ka nav detalizētāk reglamentēts, kā ir jānosaka un jānošķir “teritorijas [..], kurās ir lielākā koncentrācija”.
26. Tādējādi tā atsaucas uz Direktīvas 2008/50 7. panta 1. punktu un III pielikuma B iedaļas 1. punkta a) apakšpunkta pirmo ievilkumu. Saskaņā ar to paraugu ņemšanas vietu izvieto tā, lai iegūtu datus par tām teritorijām zonās un aglomerācijās, kurās ir lielākā koncentrācija, kas tieši vai netieši ietekmē iedzīvotājus laikposmos, kuri ir nozīmīgi, salīdzinot ar laikposmu, kurā nosaka robežlielumu vidējās vērtības.
27. Turklāt paraugu ņemšanas vietu atrašanos saskaņā ar Direktīvas 2008/50 7. panta 1. punktu un III pielikuma B iedaļas 1. punkta b) apakšpunktu parasti jāizvēlas tā, lai mērījumus neveiktu tiešā ļoti mazas mikrovides tuvumā. Tas tiek precizēts tādējādi, ka paraugu ņemšanas vietas novietojumam jābūt tādam, lai ņemtais gaisa paraugs atbilstu gaisa kvalitātei mazākais 100 m garā ielas segmentā (transporta piesārņojuma novērošanas vietās) un vismaz 250 m × 250 m lielā apgabalā (rūpnieciskās teritorijās), ja tas ir lietderīgi.
28. Tādēļ ir noteikti iespējamo teritoriju parametri, kur veidojas vislielākās koncentrācijas. Tomēr tās nevar noteikt tikai ar juridiskiem līdzekļiem un ir jāpiemēro attiecīgās dabaszinātņu metodes, kas gan neizslēdz pārbaudi tiesā.
29. Lai gan Direktīvā 2008/50 nav skaidri noteiktas dabaszinātņu metodes, lai noteiktu apgabalus, kuros ir visaugstākā koncentrācija, tomēr atbilstoši direktīvas regulējuma sistēmai kompetentajām iestādēm ir jāizmanto mērījumi, modeļi un cita informācija.
30. Tas jo īpaši atspoguļojas regulējumā, uz kura pamata tiek noteiktas kontroles metodes gaisa kvalitātes robežlielumu ievērošanai. Saskaņā ar Direktīvas 2008/50 5. pantu un II pielikuma B iedaļu slodzi uz aglomerācijām un apgabaliem nosaka, izmantojot piecu gadu laikā veiktos mērījumus vai vismaz pamatojoties uz informāciju, kas iegūta, apkopojot rezultātus, kuri iegūti no emisiju inventarizācijas pārskatiem un modelēšanas, un rezultātus, ko iegūst īslaicīgos mērījumu ciklos tajā gada laikā un tajās vietās, kad un kur vajadzētu būt lielākajam raksturīgajam piesārņojuma līmenim.
31. Pamatojoties uz šādā veidā iegūtajām vērtībām, ir iespējams pārbaudīt, vai tiks pārsniegts apakšējais vai augšējais piesārņojuma novērtēšanas slieksnis. Zem apakšējā sliekšņa, t.i., ja ir maz ticams, ka apakšējā robežvērtība tiks pārsniegta, saskaņā ar Direktīvas 2008/50 6. panta 4. punktu robežlielumu ievērošanas kontrolei pietiek ar modelēšanu vai mērķa novērtējuma metodi, vai abām kopā. Starp šīm abām robežvērtībām, kad robežvērtības drīzāk var tikt pārsniegtas saskaņā ar 6. panta 3. punktu, var izmantot stacionāru mērījumu (2. panta 25) punkts) un modelēšanu un/vai indikatīvo mērījumu (2. panta 26) punkts) kombināciju. Ja tiek pārsniegts augšējais slieksnis, t.i., visticamāk iespējama augšējo robežlielumu pārsniegšana, lai novērtētu gaisa kvalitāti saskaņā ar 6. panta 2. punktu, ir jāveic stacionāri mērījumi. Minētos stacionāros mērījumus var papildināt ar modelēšanu un/vai indikatīviem mērījumiem, lai iegūtu pietiekamu informāciju par gaisa kvalitātes telpisko sadalījumu.
32. Šīs iespējamās gaisa kvalitātes noteikšanas metodes, it īpaši mērījumi un modelēšana, ir jānorāda, jau nosakot stacionāro paraugu ņemšanas vietu izvietojumu.
33. Gadījumā, ja, kā pamatlietā, ir apstrīdēta paraugu ņemšanas punkta atrašanās vieta, tad kompetentajām iestādēm attiecīgi ir jāpaskaidro, uz kādu informāciju par gaisa kvalitātes telpisko sadalījumu pamatojoties tās ir noteikušas attiecīgo atrašanās vietu un kā tās ieguvušas šo informāciju.
2. Pārbaudes tiesā apjoms
34. Tomēr ar to joprojām nav sniegta neviena norāde, kā valstu tiesas pārbauda atbilstību noteikumiem par paraugu ņemšanas vietu izvietojumu.
35. Acīmredzot kompetentās iestādes pārkāpj šos noteikumus, ja tās, neņemot vērā to rīcībā esošo informāciju, neizvieto paraugu ņemšanas vietas tur, kur uzrādās vislielākās koncentrācijas, vai ja noteiktajām vietām nav zinātniska pamatojuma. Šādu pārkāpumu atklāšanai būtu jāietilpst valsts tiesas kompetencē.
36. Turklāt no tā izriet arī iepriekš izteiktie apsvērumi, ka apgabali, kuros uzrādās visaugstākās koncentrācijas, vismaz parasti jānosaka, apvienojot mērījumus, modelēšanu un citu informāciju. Tomēr šajā kontekstā var pastāvēt ievērojamas viedokļu atšķirības, piemēram, jautājumos par mērījumu veikšanas atrašanās vietu, laiku un biežumu, un, pats galvenais, jautājumā par izmantoto modelēšanu.
37. Līdz ar to jāanalizē pārbaudes apjoms, kas nepieciešams saskaņā ar Savienības tiesību aktiem, proti, kompetento iestāžu rīcības brīvība, piemērojot kritērijus jautājumā par vietu. Valsts tiesa vēlas noskaidrot, ciktāl ar Direktīvu 2008/50 tiek pieļauts, ka (valsts) varas dalīšanas princips ierobežo pilnvaras kontrolēt administratīvās darbības, izveidojot paraugu ņemšanas vietas.
a) Dalībvalstu procesuālā autonomija
38. Uz šo jautājumu ir jāatbild kontekstā ar jautājumu par dalībvalstu procesuālo autonomiju. Tā kā Savienības tiesību normās nav regulējuma attiecībā uz administratīvu lēmumu, ar kuriem īsteno Direktīvu 2008/50, pārbaudi tiesā, katras dalībvalsts tiesību sistēmā ir jāreglamentē šīs procedūras saskaņā ar procesuālās autonomijas principu, lai gan tās nevar būt mazāk labvēlīgas kā kārtība, kas piemērojama līdzīgām iekšējām situācijām (līdzvērtības princips), un tās nedrīkst Savienības tiesību sistēmā paredzēto tiesību īstenošanu padarīt praktiski neiespējamu vai pārmērīgi sarežģītu (efektivitātes princips) (9).
39. Ir iespējams, ka dalībvalstis, īstenojot procesuālo autonomiju, var dot savām tiesām ļoti plašas pārbaudes pilnvaras, kas tām pat var ļaut aizstāt administratīvās iestādes un grozīt vai aizstāt to lēmumus. Ciktāl šādi tiesas nolēmumi atbilst Savienības tiesību aktu prasībām attiecībā uz administratīvo lēmumu un ir balstīti jo īpaši uz pietiekamu zinātnisko pamatu, kā arī atbilst procesuālajām prasībām, pret to nevar iebilst (10).
40. Tomēr lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu nav balstīts tikai uz šādu tiesisko situāciju, bet gan ir vērsts uz to, lai tiktu noteikts obligātais minimālais pārbaudes tiesā apjoms. Tā kā lūgumā nav attiecīgas informācijas, kas liecinātu, ka varētu būt ticis aizskarts līdzvērtības princips, vienīgais pamats ir efektivitātes princips, tas ir, pārbaudes tiesā apjoms, kas ir nepieciešams, lai novērstu, ka atsaukšanās uz atbilstošajām Savienības tiesību normām tiek pārmērīgi apgrūtināta.
b) Zinātniski sarežģīta novērtējuma pārbaude
41. Attiecībā uz paraugu ņemšanas vietas izveidošanas efektīvu pārbaudi jānorāda, ka iepriekš minētie noteikumi norāda uz sarežģīta zinātniskā novērtējuma nepieciešamību. Pirmkārt, ir jāizlemj, kādas metodes tiks izmantotas, lai iegūtu vietas izvēlei nepieciešamo informāciju, un pēc tam šī informācija ir jānovērtē, lai noteiktu atrašanās vietu.
42. Minimālos standartus, kuriem šāda lēmuma pārbaudei ir jāatbilst valstu tiesās, var izsecināt no kritērijiem, ko piemēro Savienības tiesas, novērtējot līdzīgus iestāžu veiktos pasākumus. Savienības tiesību aktos nav noteikts, ka dalībvalstīm jāizveido valstu lēmumu pārbaudes valsts tiesā procedūra, lai piemērotu Savienības tiesību aktus, kas paredz plašāku pārbaudi nekā tā, ko līdzīgos gadījumos veic Tiesa (11).
43. Šādi iegūtos standartus raksturo fakts, ka sarežģītu zinātnisku vai tehnisku novērtējumu, kā arī apsvērumu izdarīšanas gadījumā parasti ir plaša rīcības brīvība, ko var pārbaudīt tikai ierobežotā apjomā. Vienlaikus atsevišķos gadījumos šī rīcības brīvība ir ierobežota un pakļauta intensīvākai pārbaudei, jo īpaši gadījumos, kad ir sevišķi smagi pārkāptas pamattiesības.
44. Plašā rīcības brīvība, ar kādu apveltītas Savienības iestādes, kad tām jāveic sarežģīti zinātniski un tehniski izvērtējumi, jo īpaši attiecas uz faktisko apstākļu novērtējumu, nosakot pasākumu raksturu un apjomu, bet zināmā mērā arī uz rīcības pamatā esošo faktu konstatāciju (12).
45. Tādējādi Savienības tiesas veiktā materiāltiesiskā pārbaude aprobežojas ar pārbaudi, vai šīs rīcības brīvības īstenošana acīmredzami nepārsniedz rīcības brīvības robežas. Šādā kontekstā Savienības tiesa ar savu vērtējumu par zinātniskajiem un tehniskiem faktiem nevar aizstāt Savienības iestāžu vērtējumu, kurām vienīgajām likumdevējs uzticējis šo uzdevumu (13).
46. Tomēr kompetentajai iestādei šādā gadījumā ir pienākums rūpīgi un objektīvi pārbaudīt visus attiecīgos lietas apstākļus (14), tai ir jāievēro procesuālie noteikumi (15) un jo īpaši pietiekami jāpamato savs lēmums, lai Savienības tiesas varētu pārbaudīt, vai ir izpildīti būtiskie faktiskie un tiesiskie elementi, no kuriem ir atkarīga rīcības brīvības īstenošana (16).
47. Turklāt Tiesa ir nospriedusi, ka Savienības likumdevēja rīcības brīvība var būt ierobežota vairāku faktoru dēļ gadījumos, kad samērīguma principa aspektā tiek aizskarts pamattiesību jautājums. Šie faktori tostarp ietver attiecīgo Hartā garantēto tiesību būtību, aizskārumu un smagumu, kā arī tā mērķi (17). Tādējādi attiecībā uz Direktīvu 2006/24 (18), ņemot vērā personas datu aizsardzības īpašo nozīmi tiesību uz privātās dzīves neaizskaramību kontekstā un iejaukšanās šajās tiesībās, kuras pamatā ir nevajadzīga visaptverošas informācijas par datu plūsmu saglabāšana, apmēru un nopietnību, tika īstenota stingra pārbaude tiesā (19), un galu galā Tiesa to atcēla.
48. Vispārīgāk runājot, Savienības tiesību aktos noteiktās tiesības nedrīkst zaudēt savu lietderīgo iedarbību un jo īpaši nedrīkst atņemt tām saturu, proti, laupīt jēgu (20).
49. Šie standarti ir minimums, kas nepieciešams, lai nodrošinātu tiesas kontroli par Savienības tiesību aktu ievērošanu dalībvalstīs. Vienlaikus Tiesa ir arī atzinusi, ka jebkurai valsts tiesas pārbaudes procedūrai attiecībā uz šādu valsts iestādes pieņemto lēmumu ir jāļauj tiesai, kurai iesniegta prasība, lēmuma tiesiskuma pārbaudes ietvaros efektīvi piemērot attiecīgos Savienības tiesību principus un noteikumus (21).
50. Es saprotu šo pēdējo nosacījumu kā atgādinājumu, ka valstu tiesām ir rūpīgi jānošķir, vai konkrētā jautājumā paredzēta plaša rīcības brīvība un tāpēc nepieciešama tikai ierobežota pārbaude tiesā vai arī ir jautājumi, kas prasa stingrāku pārbaudi tiesā, jo īpaši par rīcības brīvības vai procesuāliem pārkāpumiem.
c) Piemērošana izskatāmajam jautājumam
51. Lai piemērotu šos kritērijus lēmumam par gaisa kvalitātes novērtēšanas paraugu ņemšanas vietu izvietojumu, sākumpunkts ir sarežģīts novērtējums, kas kompetentajām iestādēm jāveic, lai lemtu par paraugu ņemšanas punktu atrašanās vietām. Tām ir jāizvēlas zinātniskās metodes, lai iegūtu nepieciešamo informāciju, pēc tam jāizvērtē nepieciešamo pētījumu apjoms un tad jānovērtē rezultāti.
52. Veicot šo novērtēšanu, Savienības tiesību aktos parasti paredzēta diezgan liela rīcības brīvība un prasīta tikai ierobežota pārbaude tiesā.
53. Tomēr jāuzsver Komisijas izvirzīto gaisa kvalitātes noteikumu lielā nozīme. Direktīva 2008/50 ir balstīta uz pieņēmumu, ka robežlielumu pārsniegšana izraisa lielu skaitu priekšlaicīgas nāves gadījumu (22). Noteikumos par gaisa kvalitāti tādējādi ir konkretizēti Savienības pienākumi aizsargāt pamattiesības uz dzīvību saskaņā ar Hartas 2. panta 1. punktu un augstu vides aizsardzības līmeni, kas paredzēts LES 3. panta 3. punktā, Hartas 37. pantā un LESD 191. panta 2. punktā. Līdz ar to pasākumi, kas var negatīvi ietekmēt Direktīvas 2008/50 efektīvu piemērošanu, ir salīdzināmi ar nopietnu pamattiesību pārkāpumu, uz kuru pamatojoties, Tiesa arī veica stingru pārbaudi pār informācijas par datu plūsmu glabāšanu.
54. Ja paraugu ņemšanas vietas nav ierīkotas tajos apgabalos, kur faktiski uzrādās vislielākā koncentrācija, Direktīvas 2008/50 lietderīgā iedarbība varētu tikt būtiski ietekmēta. Visambiciozāko robežvērtību noteikšana nav efektīva, ja to ievērošana tiek kontrolēta nepareizā vietā. Šādā gadījumā var būt iespējams, ka robežvērtību pārsniegums paliek neatklāts un tāpēc netiek veikti nepieciešamie pasākumi gaisa kvalitātes nodrošināšanai.
55. Šis risks, kā arī Direktīvas 2008/50 1. pantā noteiktais mērķis nodrošināt pienācīgu gaisa kvalitāti vietējo iedzīvotāju dzīves un veselības aizsardzībai, ierobežo kompetento iestāžu rīcības brīvību attiecībā uz komplekso novērtējumu, kas nepieciešams paraugu ņemšanas atrašanās vietas noteikšanai (23). Šaubu gadījumā jāizvēlas stratēģija, kas samazina risku, ka robežlieluma pārsniegums netiek konstatēts.
56. Līdz ar to arī rīcības brīvības izmantošanas pārbaudei tiesā jābūt mērķtiecīgai: tiesas var aprobežoties tikai ar acīmredzamu kļūdu konstatēšanu, ja to rezultātā Direktīva 2008/50 varētu būt tikusi piemērota pārāk stingri, tomēr šaubas par direktīvas aizsardzības mērķu sasniegšana ir jāpārbauda dziļāk.
57. Ko tas nozīmē attiecībā uz piemērojamajiem pārbaudes kritērijiem?
58. Ņemot vērā piesardzības principu, Tiesa atbilstošā pārbaudē saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas (24) 6. panta 3. punktu ir noteikusi stingru pārbaudes kritēriju. Tajā ir jābūt pilnīgiem, precīziem un galīgiem secinājumiem, kas kliedē jebkuras zinātniski pamatotas šaubas par paredzēto darbu ietekmi uz attiecīgo aizsargājamo teritoriju (25). Citādi nav iespējams piekrist plāna vai projekta īstenošanai saskaņā ar 6. panta 3. punktu, un ir iespējama tikai atļauja, kas pamatota ar sevišķi svarīgām sabiedrības interesēm saskaņā ar 6. panta 4. punktu.
59. Šim standartam ir tāda pati ietekme kā pieņēmumam, ka plāni vai projekti ietekmē aizsargājamās teritorijas, un tādēļ no to īstenošanas principā būtu jāizvairās. To var atspēkot, tikai kliedējot jebkādas pamatotas zinātniskas šaubas.
60. Tomēr šādu standartu nevar piemērot, lai veiktu pārbaudi par lēmumu par paraugu ņemšanas vietu izvietojumu, jo, visticamāk, par visām esošajām atrašanās vietu atlases metodēm būs zinātniski pamatotas šaubas. Tomēr kompetentajām iestādēm kāda metode ir jāpiemēro, citādi – pretēji Direktīvas 2008/50 prasībām – vispār nav iespējams izveidot paraugu ņemšanas vietas. Citiem vārdiem: izvēloties paraugu ņemšanas vietu, nepastāv pieņēmums, ka kāda konkrēta vieta būtu īpaši piemērota.
61. Tomēr kompetentās iestādes principā var piemērot “labāko” pieejamo metodi. Tai vajadzētu būt metodei, kuru izmantojot, zinātniski pamatotas šaubas ir vismazākās. Tomēr arī šīs metodes noteikšana vien no zinātnes viedokļa nav vienkārša, jo ir jāizvērtē dažādās šaubas, lai noskaidrotu, kuras šaubas ir mazāk svarīgas.
62. Turklāt var uzskatīt, ka metodes to apgabalu noteikšanai, kuros uzrādās vislielākās koncentrācijas, pieliekot papildu pūles izpētē, varētu tikt uzlabotas. Jo īpaši var sagaidīt, ka lielāks mērījumu skaits, proti, mērījumu perioda pagarināšana, kā arī lielāks orientējošo mērījumu skaits dažādās vietās sniedz precīzākus rezultātus. Papildu centieni parasti ir saistīti ar augstākām izmaksām un var izraisīt kavēšanos. Tāpēc lēmumam par šādiem papildu centieniem ir nepieciešama līdzsvarota izvērtēšana, par ko liecina arī tas, ka saskaņā ar Direktīvas 2008/50 6. panta 2. punkta otro teikumu ir jāiegūst pietiekama informācija.
63. Attiecībā uz šiem abiem aspektiem – zinātniski pamatotu šaubu novērtēšana un apsvēršana, kādi centieni būtu pamatoti, lai tās novērstu, – valstu tiesas, pamatojoties uz to, ka gaisa kvalitātes noteikumi ir svarīgi cilvēku dzīvībai un veselībai, nedrīkst aprobežoties tikai ar acīmredzamu kļūdu identificēšanu.
64. Gluži pretēji, kompetentajām iestādēm ir jāpārliecina tiesas jo īpaši ar pamatotiem argumentiem. Tiem būtībā jābūt zinātniskiem, bet izvērtēšanas ietvaros tie var attiekties arī uz ekonomiskajiem aspektiem. Pretējai pusei ir iespēja šos argumentus atspēkot ar citiem zinātniski pamatotiem argumentiem. Apsverama ir arī iespēja, ka tiesa pieaicina neatkarīgus ekspertus, kuri palīdzētu izvērtēt šādu zinātnisku strīdu.
65. Ja kompetentajām iestādēm neizdodas pārliecināt tiesu, tām vismaz ir jāveic papildu izpēte, piemēram, gaisa kvalitātes izmaiņu noteikšanai veicot turpmākus mērījumus vai izmantojot citus modeļus.
66. Ciktāl valstu tiesām ir pilnvaras izdot rīkojumus, tās var uzdot veikt šādu papildu izpēti. Tomēr, ja tiesām ir atļauts tikai atcelt administratīvos lēmumus, kompetentajām iestādēm ir pienākums izdarīt attiecīgus secinājumus par lēmuma atcelšanas iemesliem un pamatojumu.
3. Atbilde uz pirmo jautājumu
67. Līdz ar to uz pirmo jautājumu ir jāatbild, ka pēc ieinteresēto personu pieprasījuma valstu tiesām ir jāpārbauda, vai paraugu ņemšanas punkti ir izveidoti saskaņā ar Direktīvas 2008/50 III pielikuma B iedaļas 1. punkta a) apakšpunktā noteiktajiem kritērijiem, un, ja tas tā nav, saistībā ar savām tiesu pilnvarām attiecībā pret valsts iestādi tām ir jāveic visi nepieciešamie pasākumi, lai nodrošinātu, ka paraugu ņemšanas vietas tiek izveidotas saskaņā ar šiem kritērijiem. Šāds tiesas nolēmums var būt par pamatu pienākumam noteiktās vietās izveidot paraugu ņemšanas punktus, ja, pamatojoties uz pieejamo informāciju, ir konstatēts, ka konkrētajā vietā tāds ir jāizveido. Citādi kompetentajām iestādēm var būt pienākums veikt izpēti ar mērķi noteikt atbilstošas atrašanās vietas.
B. Par robežlielumu ievērošanas novērtēšanu
68. Ar otro jautājumu jānoskaidro, vai robežlielums Direktīvas 2008/50 13. panta 1. punkta un 23. panta 1. punkta izpratnē tiks pārsniegts jau tad, kad robežlieluma pārsniegšanu konstatē caurmērā kalendārajā gadā, kā tas paredzēts šīs direktīvas XI pielikumā, pamatojoties uz vienas paraugu ņemšanas vietas mērījumu rezultātiem direktīvas 7. panta izpratnē, vai arī robežlielums ir pārsniegts tikai tad, kad tas izriet no visu paraugu ņemšanas vietu vidējiem mērījumu rezultātiem konkrētā zonā direktīvas izpratnē.
1. Par Īstenošanas lēmumu 2011/850/ES
69. Komisija atsaucas uz savu Īstenošanas lēmumu 2011/850/ES (26) par Direktīvu 2008/50, kura 10. pantā ir paredzēts, ka mērījumu rezultāti atsevišķos paraugu ņemšanas punktos ir jāpaziņo Komisijai. Ja robežlielumu ievērošana tiktu novērtēta, pamatojoties uz vispārēju novērtējumu, tas nebūtu nepieciešams.
70. Tomēr Komisija nevar īstenošanas lēmumā noteikt, kā novērtēt atbilstību robežlielumiem. No LESD 290. panta 1. punkta saistībā ar 291. panta 2. punktu izriet, ka Komisija, izmantojot īstenošanas pilnvaras, nevar grozīt vai papildināt tiesību aktu (27). Turklāt, pat ja īstenošanas lēmums pretēji tā apzīmējumam būtu uzskatāms par deleģēto aktu LESD 290. panta izpratnē, tam būtu jāiekļaujas tiesiskajā regulējumā, kas noteikts Direktīvā 2008/50 (28).
71. Tādējādi Direktīvas 2008/50 interpretācija ir izšķiroša.
2. Par Direktīvas 2008/50 13. panta 1. punkta formulējumu
72. Direktīvas 2008/50 13. panta 1. punkta formulējums nesniedz viennozīmīgu atbildi uz prejudiciālo jautājumu.
73. Saskaņā ar Direktīvas 2008/50 13. panta 1. punkta pirmā teikuma vācu valodas versiju dalībvalstis nodrošina, ka “überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen” [visās to zonās un aglomerācijās] sēra dioksīda, PM10, svina un oglekļa oksīda koncentrācija gaisā nepārsniedz XI pielikumā noteiktos robežlielumus. Šo formulējumu varētu saprast tādējādi, ka šie robežlielumi ir jāievēro katrā vietā, proti, tos nedrīkst pārsniegt nevienā vietā. Tātad pārsniegums kādā paraugu ņemšanas vietā jau būtu minētās tiesību normas pārkāpums. Angļu valodas versijā ir izmantots formulējums “throughout their zones and agglomerations” un tādējādi tā saturs ir līdzvērtīgs.
74. Turpretim franču (“dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations”), holandiešu (“in de gehele zones en agglomeraties”) un spāņu valodas (“en todas sus zonas y aglomeraciones”) versijas var interpretēt tādējādi, ka tās attiecas uz zonu un aglomerāciju kopumu. Tas obligāti nenozīmē, ka robežlielumi jāievēro katrā vietā, bet arī neizslēdz to.
75. Turklāt Direktīvas 2008/50 13. panta 1. punkta otrajā teikumā nav atsauces uz konkrētu vietu. Atbilstoši tam robežlielumus, kas XI pielikumā noteikti attiecībā uz slāpekļa dioksīdu un benzolu, nedrīkst pārsniegt no minētajā pielikumā norādītās dienas. Tāpēc šo noteikumu visās valodu versijās ir iespējams interpretēt abējādi.
76. Tā kā līdz ar to Direktīvas 2008/50 13. panta 1. punkta pirmajam teikumam ne vienmēr ir vienāda nozīme dažādās valodu versijās un arī 2. teikumu ir iespējams interpretēt dažādi, jo īpaši ciešāk ir jāpārbauda regulējuma konteksts un mērķis.
3. Par Direktīvas 2008/50 13. panta 1. punkta normatīvo kontekstu
77. Direktīvas 2008/50 13. panta 1. punkta pirmā un otrā teikuma interpretēšanā īpaša nozīme ir III pielikumam, jo atbilstoši tam saskaņā ar trešo teikumu tiek vērtēta pirmajos divos teikumos izvirzīto prasību ievērošana. Tomēr III pielikumā izklāstītās mērīšanas metodes liecina pret zonu un aglomerāciju vērtēšanu kopumā.
78. Jo īpaši saskaņā ar Direktīvas 2008/50 III pielikuma A iedaļas 1. punktu gaisa kvalitāti novērtē visās vietās (29), izņemot noteiktas vietas, kur tā saskaņā ar 2. punktu nav jānovērtē. Vietas, uz kurām attiecas izņēmums, ir diezgan maza mēroga, piemēram, vietas, kur sabiedrībai nav piekļuves un kur nav pastāvīgu mājokļu, rūpniecisko teritoriju vai rūpniecības objektu, uz kuriem attiecas visi attiecīgie noteikumi par drošību un veselības aizsardzību darba vietā, kā arī ceļu brauktuves un brauktuvju starpjoslas, kur gājējiem parasti nav piekļuves. Tāpēc nav jāvērtē teritorijas kopums, bet gan jāveic lokāls novērtējums.
79. Tomēr jāatzīst, ka valodu versijas arī šajā ziņā nav saskaņotas, jo holandiešu valodas versijā gaisa kvalitāte ir jānovērtē visapkārt (“overal”), kas būtu nedaudz tuvāk interpretācijai par teritoriju kopumu nekā formulējums, piemēram, vācu valodā. Bet arī šajā versijā atsevišķas vietas tiek izslēgtas no novērtējuma, kam teritorijas kopuma vērtējumā nebūtu jēgas.
80. Tomēr galvenais iemesls, kāpēc jānoraida vidējo mērījumu vērtību no dažādām vietām noteikšana, ir tas, ka Direktīvas 2008/50 7. panta 1. punktā un III pielikuma B iedaļas 1. punkta a) apakšpunktā ir paredzētas divu veidu pastāvīgas paraugu ņemšanas vietas. III pielikuma B iedaļas 1. punkta a) apakšpunkta pirmajā ievilkumā ir paredzētas tās, kurās tiek vākti dati par “teritorijām [..], kurās ir lielākā koncentrācija”, un otrajā ievilkumā tās, kurās tiek iegūti dati par raksturīgo piesārņojuma līmeni, kādam iedzīvotāji ir pakļauti citās teritorijās.
81. Dažādās vietās iegūto mērījumu datu paziņošana var būt noderīga, lai noteiktu ietekmi uz iedzīvotājiem kopumā. Taču kādēļ no datiem par visaugstākajām koncentrācijām un datiem par vispārējo piesārņojumu vajadzētu iegūt vidējo rādītāju. Vidējiem rādītājiem vajadzētu pēc būtības atspoguļot vispārējo situāciju, bet tas jau ir panākts ar pēdējiem iepriekš minētajiem datiem.
82. Turklāt Direktīvas 2008/50 I pielikuma B iedaļas ceturtajā ievilkumā paredzētais regulējums attiecībā uz datu kvalitāti jo īpaši norāda, ka gaisa kvalitāte ir jāvērtē lokāli, nevis kopumā. Turpinājumā tiek dots tās teritorijas platību vai attiecīgā gadījumā tā ceļa posma garumu zonā vai aglomerācijā, kur kaitīgo vielu koncentrācija gaisā ir lielāka par robežlielumu, apraksts. Starp citu, šajā jautājumā dažādu valodu versijās nav atšķirību.
83. Tāpēc Direktīvas 2008/50 13. panta 1. punkts normatīvajā kontekstā skaidri norāda, ka robežlielumu ievērošana ir jāvērtē, pamatojoties uz stacionāro paraugu ņemšanas vietu mērījumu rezultātiem, nenosakot visu paraugu ņemšanas vietu vidējo rādītāju.
4. Par Direktīvas 2008/50 13. panta 1. punkta mērķiem
84. Normatīvā konteksta secinājumus apstiprina šeit aplūkoto robežlielumu noteikšanas mērķis. Saskaņā ar Direktīvas 2008/50 1. panta 1. punktu un 13. panta un XI pielikuma virsrakstiem šis mērķis ir cilvēku veselības aizsardzība.
85. Par kaitējumu veselībai ir jāuztraucas jebkurā vietā, kur robežlielumi tiek pārsniegti. Tur ir jāveic atbilstoši pasākumi, lai kaitējumu novērstu. Tam, vai vidējais pārsniegums skar visu zonu vai aglomerāciju, attiecībā uz minēto risku ir ierobežota nozīme. Joks par statistiķi, kurš noslīcis ezerā, kaut arī tas caurmērā ir tikai dažus centimetrs dziļš, trāpīgi izsaka šo domu.
5. Atbilde uz otro jautājumu
86. Tādējādi Direktīvas 2008/50 XI pielikumā noteiktais robežlielums šīs direktīvas 13. panta 1. punkta un 23. panta 1. punkta izpratnē tiek pārsniegts, ja mērījumu rezultāti to pārsniedz tikai vienā paraugu ņemšanas vietā direktīvas 7. panta izpratnē.
V. Secinājumi
87. Tāpēc es iesaku Tiesai nospriest šādi:
1) Valstu tiesām pēc ieinteresēto personu pieprasījuma ir jāpārbauda, vai paraugu ņemšanas vietas ir izveidotas saskaņā ar kritērijiem, kas paredzēti Direktīvas 2008/50/EK par gaisa kvalitāti un tīrāku gaisu Eiropai III pielikuma B iedaļas 1. punkta a) apakšpunktā, un, ja tas tā nav, pamatojoties uz savām tiesu pilnvarām attiecībā pret valsts iestādi, jāveic visi vajadzīgie pasākumi, lai nodrošinātu, ka paraugu ņemšanas punkti tiek izveidoti saskaņā ar šiem kritērijiem. Šāds nolēmums var būt par pamatu pienākumam noteiktās vietās izveidot paraugu ņemšanas punktus, ja, pamatojoties uz pieejamo informāciju, ir konstatēts, ka šajā vietā paraugu ņemšanas punkts būtu jāizveido. Citādi kompetentām iestādēm var būt pienākums veikt izpēti ar mērķi noteikt atbilstošas atrašanās vietas.
2) Tādējādi Direktīvas 2008/50 XI pielikumā noteiktais robežlielums šīs direktīvas 13. panta 1. punkta un 23. panta 1. punkta izpratnē tiek pārsniegts, ja mērījumu rezultāti to pārsniedz tikai vienā paraugu ņemšanas vietā direktīvas 7. panta izpratnē.