CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 28 februari 2019 (1)
Zaak C‑723/17
Lies Craeynest e.a.
tegen
Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a.
[verzoek van de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (België) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Richtlijn 2008/50/EG – Luchtkwaliteit – Grenswaarden – Plaats van bemonsteringspunten – Beoordelingsvrijheid – Rechterlijke toetsing – Criteria voor de overschrijding van grenswaarden”
I. Inleiding
1. De stad Brussel heeft onlangs nog samen met Parijs een lans gebroken voor de luchtkwaliteit doordat het Gerecht op haar initiatief een arrest heeft gewezen waarin de grenswaarden ongeldig zijn verklaard die de Commissie had vastgesteld voor de nieuwe testprocedures voor de emissie van stikstofoxiden door lichte personen- en bedrijfsvoertuigen in reële rijomstandigheden.(2) Niettemin keren verscheidene bewoners en een milieuorganisatie zich in de onderhavige procedure tegen het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest vanwege de beoordeling van de luchtkwaliteit.
2. Het geschil heeft betrekking op de metingen waarmee de naleving of niet-naleving van de ambitieuze grenswaarden voor de luchtkwaliteit overeenkomstig richtlijn 2008/50(3) moet worden vastgesteld. Ten eerste moet de vraag worden beantwoord in hoeverre de nationale rechter de plaatsing van bemonsteringspunten kan controleren, ten tweede moet worden verduidelijkt of van de resultaten van verschillende bemonsteringspunten een gemiddelde mag worden genomen op basis waarvan wordt beoordeeld of de grenswaarden worden nageleefd. Daarbij is met name de eerste vraag rechtens uiterst relevant, aangezien zij een precisering van de intensiteit van de rechterlijke toetsing verlangt die de nationale rechter krachtens het Unierecht moet waarborgen.
II. Toepasselijke bepalingen
3. De belangrijkste doelstelling van richtlijn 2008/50 wordt verwoord in artikel 1, punt 1:
„Deze richtlijn voorziet in maatregelen die erop gericht zijn:
1. doelstellingen voor de luchtkwaliteit te omschrijven en vast te stellen die bedoeld zijn om de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen;”
4. In artikel 2, punten 25 en 26, van richtlijn 2008/50 worden bepaalde meetmethoden gedefinieerd:
„25. ‚vaste metingen’: metingen die worden uitgevoerd op vaste locaties, hetzij continu, hetzij door aselecte bemonstering, om de niveaus te bepalen overeenkomstig de desbetreffende gegevenskwaliteitsdoelstellingen;
26. ‚indicatieve metingen’: metingen die aan minder strikte gegevenskwaliteitsdoelstellingen dan vaste metingen voldoen;”
5. Artikel 6 van richtlijn 2008/50 bevat de beoordelingscriteria voor de luchtkwaliteit:
„1. De lidstaten voeren in al hun zones en agglomeraties beoordelingen uit van de luchtkwaliteit met betrekking tot de in artikel 5 genoemde verontreinigende stoffen, overeenkomstig de in de leden 2, 3 en 4 van dit artikel vastgestelde criteria en overeenkomstig de criteria opgenomen in bijlage III.
2. In alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in lid 1 bedoelde verontreinigende stoffen de voor die verontreinigende stoffen vastgestelde bovenste beoordelingsdrempel overschrijdt, worden vaste metingen gebruikt ter beoordeling van de luchtkwaliteit. Die vaste metingen kunnen worden aangevuld met modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen om adequate informatie over de ruimtelijke spreiding van de luchtkwaliteit te verkrijgen.
3. In alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in lid 1 bedoelde verontreinigende stoffen lager is dan de voor die verontreinigende stoffen vastgestelde bovenste beoordelingsdrempel, mag een combinatie van vaste metingen en modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen worden gebruikt ter beoordeling van de luchtkwaliteit.
4. In alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in lid 1 bedoelde verontreinigende stoffen lager is dan de voor die verontreinigende stoffen vastgestelde onderste beoordelingsdrempel, volstaan modelleringstechnieken of objectieve ramingstechnieken of beide ter beoordeling van de luchtkwaliteit.
[...]”
6. Volgens artikel 7, lid 1, van richtlijn 2008/50 wordt de plaats van de bemonsteringspunten voor de meting van zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10 en PM2,5), lood, benzeen en koolmonoxide in de lucht bepaald overeenkomstig de in bijlage III genoemde criteria.
7. Het aantal bemonsteringspunten wordt volgens artikel 7, lid 2, en bijlage V van richtlijn 2008/50 bepaald op basis van de bevolking van de betrokken agglomeratie of zone.
8. Artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 verplicht de lidstaten tot het naleven van verschillende grenswaarden:
„De lidstaten zorgen ervoor, dat de niveaus van zwaveldioxide, PM10, lood en koolmonoxide in de lucht in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden.
Wat stikstofdioxide en benzeen betreft, mogen de in bijlage XI genoemde grenswaarden vanaf de daar genoemde data niet worden overschreden.
De naleving van deze voorschriften wordt beoordeeld overeenkomstig bijlage III.
[...]”
9. Artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 bepaalt dat bij de overschrijding van grenswaarden in bepaalde zones of agglomeraties luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de desbetreffende waarden te bereiken.
10. Bijlage III, deel B, punt 1, van richtlijn 2008/50 betreft de situering van de bemonsteringspunten met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid:
„a) De bemonsteringspunten met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid dienen zich op een zodanige plaats te bevinden dat gegevens worden verkregen over:
– de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen waaraan de bevolking rechtstreeks of onrechtstreeks kan worden blootgesteld gedurende een periode die in vergelijking met de middelingstijd van de grenswaarde(n) niet verwaarloosbaar is;
– concentraties in andere gebieden binnen de zones en agglomeraties die representatief zijn voor de blootstelling van de bevolking als geheel.
b) De bemonsteringspunten moeten zich in het algemeen op een zodanige plaats bevinden dat meting van zeer kleine micromilieus in de directe omgeving wordt voorkomen, wat betekent dat een bemonsteringspunt zich op een zodanige plaats moet bevinden dat het, voor zover mogelijk, representatief is voor de luchtkwaliteit van een straatsegment met een lengte van minimaal 100 m in het geval van verkeersgerichte bemonsteringspunten en minimaal 250 m × 250 m op industrieterreinen.
[...]
f) De bemonsteringspunten moeten zo mogelijk ook representatief zijn voor soortgelijke locaties buiten de onmiddellijke omgeving ervan.”
11. Uit het dossier blijkt dat het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest op de juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de relevante bepalingen van richtlijn 2008/50.
III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
12. Mevrouw Craeynest, mevrouw Lopez Devaux, de heer Mertens, mevrouw Goeyens en mevrouw De Schepper wonen of woonden allen in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Goeyens is inmiddels overleden. Haar procedure wordt voortgezet door de heer Vandermeulen. ClientEarth is een vereniging zonder winstoogmerk naar Engels recht die haar activiteiten voornamelijk in België verricht. Zij heeft onder meer tot doel de bescherming van het leefmilieu te bevorderen door middel van bewustmaking en het instellen van rechtsvorderingen.
13. Tussen deze partijen enerzijds en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en het Brusselse Instituut voor Milieubeheer anderzijds is bij de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel in geschil de vraag of voor de zone Brussel een toereikend luchtkwaliteitsplan is opgesteld. De rechter wendt zich in deze procedure tot het Hof met de volgende vragen:
„1) Dienen artikel 4, lid 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, gelezen in samenhang met artikel 288, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de artikelen 6 en 7 van richtlijn 2008/50 in die zin te worden uitgelegd dat, wanneer wordt aangevoerd dat een lidstaat de bemonsteringspunten in een zone niet heeft geplaatst overeenkomstig de in deel B, punt l, onder a), van bijlage III bij de voormelde richtlijn genoemde criteria, het aan de nationale rechter behoort om, op vordering van particulieren die rechtstreeks getroffen worden door de overschrijding van de grenswaarden bedoeld in artikel 13, lid 1, van voormelde richtlijn, te onderzoeken of de bemonsteringspunten geplaatst werden overeenkomstig die criteria, en zo neen, jegens de nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel, opdat de bemonsteringspunten geplaatst zouden worden overeenkomstig die criteria?
2) Heeft een overschrijding van een grenswaarde in de zin van artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 plaats wanneer een overschrijding van een grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar zoals opgelegd door bijlage XI bij deze richtlijn, reeds wordt vastgesteld op grond van de meetresultaten van één bemonsteringspunt in de zin van artikel 7 van deze richtlijn, of heeft een dergelijke overschrijding enkel plaats wanneer deze blijkt uit het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een bepaalde zone in de zin van deze richtlijn?”
14. Craeynest e.a., het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, het Koninkrijk der Nederlanden, de Tsjechische Republiek en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van Nederland hebben deze betrokkenen ook deelgenomen aan de mondelinge behandeling op 10 januari 2019.
IV. Juridische beoordeling
15. Met het verzoek om een prejudiciële beslissing wenst de verwijzende rechter ten eerste te vernemen in hoeverre de nationale rechter de plaatsing van bemonsteringspunten kan controleren, en ten tweede, of de naleving van de grenswaarden mag worden beoordeeld aan de hand van het gemiddelde van de meetresultaten van verschillende bemonsteringspunten.
A. Plaats van de bemonsteringspunten
16. De eerste vraag strekt ertoe te vernemen of de nationale rechter de plaats van de bemonsteringspunten kan toetsen die moeten controleren of de grenswaarden van richtlijn 2008/50 worden nageleefd, en welke maatregelen hij kan of moet nemen wanneer de in de richtlijn vastgelegde criteria voor de plaatsbepaling niet in acht zijn genomen.
17. Deze vraag kan aldus worden opgevat dat zij tot doel heeft te vernemen of de nationale rechter bij de handhaving van het Unierecht over bepaalde bevoegdheden moet beschikken, met name de bevoegdheid aan de autoriteiten bevelen te geven. In toegespitste vorm rijst deze vraag ook in een ander thans aanhangig prejudicieel verzoek uit Duitsland, waarin het Hof wordt gevraagd of nationale rechterlijke instanties kunnen worden verplicht de gijzeling van openbaar ambtenaren te gelasten om langs die weg af te dwingen dat wordt voldaan aan de verplichting een luchtkwaliteitsplan in de zin van artikel 23 van richtlijn 2008/50 vast te stellen.(4)
18. Daarop zou moeten worden geantwoord dat het Unierecht in beginsel niet naast de reeds door het nationale recht gegeven rechtsmiddelen moet willen voorzien in andere beroepsmogelijkheden voor de handhaving van het Unierecht voor de nationale rechter.(5) Dit zou slechts anders zijn wanneer uit de opzet van de betrokken rechtsorde zou blijken dat er geen rechtsmiddel beschikbaar is waarmee, ook al is het incidenteel, de eerbiediging kan worden verzekerd van de rechten die aan het Unierecht worden ontleend.(6)
19. In de onderhavige procedure hoeft op dit aspect van de vraag echter niet dieper te worden ingegaan, aangezien de nationale rechter ontegenzeggelijk over de bevoegdheid beschikt bevelen te geven. Wel moet worden verduidelijkt welke maatstaf de nationale rechter met betrekking tot de plaats van bemonsteringspunten moet hanteren.
20. De toepassing van de bepalingen inzake de plaats van bemonsteringspunten vereist namelijk, zoals uit het prejudiciële verzoek blijkt en hieronder nader wordt uiteengezet, de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid met betrekking tot een ingewikkelde beoordeling van wetenschappelijke vragen en een afweging.
21. In dat verband kan ook worden betwijfeld of deze regels voldoende precies zijn voor een rechtstreekse toepassing.(7) Doch zelfs indien een rechtstreekse toepassing van richtlijnbepalingen is uitgesloten, blijft het recht bestaan door een rechter te laten toetsen of de nationale regeling en de toepassing daarvan binnen de grenzen van de door de richtlijn gedefinieerde beoordelingsmarge blijven.(8)
22. Zoals de Commissie terecht uiteenzet, gaat het in casu uiteindelijk echter niet om een rechtstreekse toepassing van het Unierecht, omdat de bepalingen van richtlijn 2008/50 in nationaal recht zijn omgezet. Ook met betrekking tot de toepassing van het nationale recht in het hoofdgeding moeten echter de grenzen van de beoordelingsvrijheid van de bevoegde autoriteiten worden bepaald. Met het oog daarop moet de door het Unierecht vereiste rechterlijke minimumtoetsing van de toepassing van de relevante regelingen worden gepreciseerd.
23. Derhalve zal ik hieronder eerst ingaan op de regelingen voor de situering van bemonsteringspunten en vervolgens op de door het Unierecht vereiste intensiteit van de rechterlijke toetsing.
24. Vooraf moet er echter reeds op worden gewezen dat de bepalingen van richtlijn 2008/50 inzake het toezicht op de toepassing van de richtlijn door de Commissie niets afdoen aan de verantwoordelijkheid van de nationale rechterlijke instanties. Deze regelingen zijn slechts een concretisering van de algemene taak waarmee artikel 17, lid 1, tweede en derde volzin, VEU de Commissie belast, namelijk toe te zien op de toepassing van het Unierecht als geheel.
1. Regelingen voor de situering van bemonsteringspunten
25. De nationale rechter vraagt zich met name af of de regels voor de situering van bemonsteringspunten onvoorwaardelijke verplichtingen bevatten, waarvan de naleving door de rechter op vordering van particulieren eenvoudig kan worden gecontroleerd. Volgens de nationale rechter lijken er geen nadere regels bepaald te zijn voor de wijze waarop de „gebieden waar de hoogste concentraties voorkomen” moeten worden geïdentificeerd of afgebakend.
26. Daarmee refereert de nationale rechter aan artikel 7, lid 1, en bijlage III, deel B, punt 1, onder a), eerste streepje, van richtlijn 2008/50. Volgens deze bepalingen dienen de bemonsteringspunten zich op een zodanige plaats te bevinden dat gegevens worden verkregen over de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen waaraan de bevolking rechtstreeks of onrechtstreeks kan worden blootgesteld gedurende een periode die in vergelijking met de middelingstijd van de grenswaarde(n) niet verwaarloosbaar is.
27. Volgens artikel 7, lid 1, en bijlage III, deel B, punt 1, onder b), van richtlijn 2008/50 moeten de bemonsteringspunten zich bovendien in het algemeen op een zodanige plaats bevinden dat meting van zeer kleine micromilieus in de directe omgeving wordt voorkomen. Dit wordt in die zin gepreciseerd dat de luchtmonsters, voor zover mogelijk, representatief dienen te zijn voor de luchtkwaliteit van een straatsegment met een lengte van minimaal 100 m in het geval van verkeersgerichte bemonsteringspunten en minimaal 250 m × 250 m op industrieterreinen.
28. De dimensies van mogelijke gebieden waarin de hoogste concentraties voorkomen, zijn derhalve vastgelegd. Hoewel de middelen van de rechtswetenschap niet volstaan om deze gebieden te identificeren, maar dat alleen mogelijk is met gebruikmaking van de relevante natuurwetenschappelijke methoden, sluit dat een rechterlijke toetsing niet uit.
29. De natuurwetenschappelijke methoden voor het vaststellen van de gebieden waarin de hoogste concentraties voorkomen, worden door richtlijn 2008/50 niet expliciet genoemd. Uit de systematiek van de richtlijn kan echter worden afgeleid dat de bevoegde instanties daarvoor moeten teruggrijpen op metingen, modellen en andere gegevens.
30. Dat blijkt met name uit de regeling op basis waarvan de methoden worden vastgesteld waarmee de naleving van de grenswaarden voor de luchtkwaliteit wordt gecontroleerd. Volgens artikel 5 en bijlage II, deel B, van richtlijn 2008/50 moet de belasting van agglomeraties en zones of worden bepaald aan de hand van meetwaarden over een periode van vijf jaar of anders op basis van een combinatie van gegevens uit emissie-inventarissen en modellering en gegevens van meetcampagnes van korte duur gedurende de periode van het jaar waarin en op de plaatsen waar zich naar alle waarschijnlijkheid de hoogste verontreiniging voordoet.
31. Aan de hand van de aldus verkregen waarden kan worden onderzocht of de onderste of bovenste beoordelingsdrempels zijn overschreden. Beneden de onderste drempel, dus daar waar een overschrijding van de grenswaarden zeer onwaarschijnlijk is, volstaat het volgens artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/50 de naleving van de grenswaarden door middel van modelleringstechnieken of objectieve ramingstechnieken of beide te controleren. Tussen de beide drempels, waar de grenswaarden eerder kunnen worden overschreden, mag volgens artikel 6, lid 3, een combinatie van vaste metingen (artikel 2, punt 25) en modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen (artikel 2, punt 26) worden gebruikt. Wanneer de bovenste drempel wordt overschreden, waar overschrijding van de grenswaarden dus het waarschijnlijkst is, moeten volgens artikel 6, lid 2, vaste metingen worden gebruikt ter beoordeling van de luchtkwaliteit. Die vaste metingen kunnen worden aangevuld met modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen om adequate informatie over de ruimtelijke spreiding van de luchtkwaliteit te verkrijgen.
32. Deze mogelijke methoden voor de beoordeling van de luchtkwaliteit, met name metingen en modelleringstechnieken, moeten al worden toegepast wanneer de plaats van bemonsteringspunten voor vaste metingen wordt bepaald.
33. Indien er – zoals in het hoofdgeding – verschil van mening bestaat over de locaties van bemonsteringspunten, moeten de bevoegde instanties dus duidelijk maken op grond van welke adequate informatie over de ruimtelijke spreiding van de luchtkwaliteit zij de desbetreffende locaties hebben bepaald en hoe zij die informatie hebben verkregen.
2. Intensiteit van de rechterlijke toetsing
34. Daarmee is echter nog niets vastgesteld over de wijze waarop de nationale rechter toetst of de regelingen inzake de plaats van bemonsteringspunten worden nageleefd.
35. Het is duidelijk dat de bevoegde instanties deze regelingen schenden wanneer zij tegen beter weten in bemonsteringspunten niet inrichten op plaatsen waar de hoogste concentraties voorkomen, of wanneer voor de aangewezen plaatsen iedere wetenschappelijke grondslag ontbreekt. Dergelijke schendingen moeten nationale rechterlijke instanties kunnen vaststellen.
36. Bovendien volgt uit de bovenstaande overwegingen dat de gebieden waar de hoogste concentraties voorkomen althans in beginsel door een combinatie van metingen, modelleringstechnieken en andere gegevens moeten worden geïdentificeerd. Dit laat echter in aanzienlijke mate ruimte voor meningsverschillen, bijvoorbeeld ten aanzien van de plaats, het tijdstip en de frequentie van metingen en vooral ten aanzien van de gebruikte modelleringstechnieken.
37. Bespreking behoeft derhalve de door het Unierecht vereiste intensiteit van de rechterlijke toetsing, dat wil zeggen de beoordelingsvrijheid die de bevoegde instanties toekomt bij de toepassing van de criteria voor het bepalen van de plaats van de bemonsteringspunten. De nationale rechter wenst namelijk te vernemen in hoeverre richtlijn 2008/50 toestaat dat zijn bevoegdheid om het optreden van de overheid bij de plaatsing van bemonsteringspunten te controleren wordt beperkt door het (nationale) beginsel van de scheiding der machten.
a) Procedurele autonomie van de lidstaten
38. Deze vraag dient te worden beantwoord in het licht van de procedurele autonomie van de lidstaten. Voor zover Unierechtelijke voorschriften betreffende de regels voor rechterlijke controle van overheidsbesluiten inzake de tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/50 ontbreken, is het een zaak van de interne rechtsorde van elke lidstaat om die regels vast te stellen krachtens het beginsel van procedurele autonomie, mits zij evenwel niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties krachtens nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(9)
39. Het is denkbaar dat lidstaten bij de uitoefening van hun procedurele autonomie aan de nationale rechterlijke instanties zeer ruime controlebevoegdheden verlenen die hen wellicht zelfs in staat stellen de plaats van de bestuurlijke autoriteiten in te nemen en bestuursbesluiten te wijzigen of te vervangen. Voor zover dergelijke rechterlijke beslissingen voldoen aan de eisen die het Unierecht aan besluiten van bestuursorganen stelt en met name een voldoende wetenschappelijke basis hebben en de procedureregels in acht nemen, valt daarop niets af te dingen.(10)
40. Het verzoek om een prejudiciële beslissing berust echter niet op een dergelijke rechtssituatie, maar betreft de vraag wat het noodzakelijke minimum aan rechterlijke controlebevoegdheden is. Aangezien het verzoek geen aanwijzingen bevat dat het gelijkwaardigheidsbeginsel zou kunnen zijn aangetast, is in dit verband alleen het doeltreffendheidsbeginsel relevant, dus de vraag wat de maatstaf voor rechterlijke toetsing moet zijn opdat een beroep op de toepasselijke bepalingen van het Unierecht niet uiterst moeilijk wordt gemaakt.
b) Toetsing van wetenschappelijk complexe beoordelingen
41. Wat de effectieve controle op het bepalen van de plaats van een bemonsteringspunt betreft, moet worden vastgesteld dat de hierboven besproken regels een ingewikkelde wetenschappelijke beoordeling vereisen. Eerst moet worden beslist met welke methoden adequate gegevens worden verkregen die de basis vormen voor de locatiekeuze, en vervolgens moeten die gegevens worden geëvalueerd teneinde een locatie te bepalen.
42. De minimumnormen waaraan de toetsing van een dergelijke beslissing door de nationale rechter moet voldoen, kunnen worden afgeleid uit de toetsingsmaatstaven die de Unierechters toepassen wanneer zij vergelijkbare maatregelen van de instellingen beoordelen. Het Unierecht vereist namelijk niet dat de lidstaten voor de rechterlijke toetsing van nationale beslissingen betreffende de toepassing van Unierechtelijke bepalingen een procedure invoeren waarbij het onderzoek verder gaat dan het door het Hof in soortgelijke gevallen verrichte onderzoek.(11)
43. De maatstaven die daaruit voortvloeien hebben het kenmerk dat bij ingewikkelde wetenschappelijke of technische beoordelingen en afwegingen in de regel een ruime beoordelingsvrijheid bestaat die slechts in beperkte mate toetsbaar is. Niettemin is deze beoordelingsvrijheid in bepaalde gevallen onderworpen aan beperkingen, waardoor zij intensiever moet worden getoetst, met name in het geval van verregaande inbreuken op fundamentele rechten.
44. De ruime beoordelingsbevoegdheid waarover instellingen van de Unie beschikken wanneer zij ingewikkelde wetenschappelijke en technische beoordelingen moeten verrichten, heeft met name betrekking op de beoordeling van de feitelijke omstandigheden bij de vaststelling van de aard en omvang van de maatregelen, maar in zekere mate ook op de vaststelling van de feitelijke grondslag voor hun actie.(12)
45. De materieelrechtelijke toetsing door de Unierechter blijft dan beperkt tot de vraag of de autoriteiten bij de uitoefening van deze bevoegdheid de grenzen van hun beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk hebben overschreden. In die context kan de Unierechter zijn beoordeling van de wetenschappelijke en technische feiten immers niet in de plaats stellen van die van de instellingen, waaraan de wetgever die taak bij uitsluiting heeft toevertrouwd.(13)
46. De bevoegde instelling heeft in die omstandigheden echter de verplichting om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken(14), de procedurevoorschriften in acht te nemen(15) en met name haar beslissing voldoende te motiveren, teneinde de Unierechter in staat te stellen na te gaan of voldaan is aan alle feitelijke en juridische vereisten waarvan het gebruik van de beoordelingsvrijheid afhangt.(16)
47. Bovendien heeft het Hof vastgesteld dat wanneer sprake is van een inmenging in fundamentele rechten, de omvang van de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever met het oog op het evenredigheidsbeginsel beperkt kan zijn. Dit hangt af van een aantal factoren, waaronder met name het betrokken domein, de aard van het door het Handvest gewaarborgde recht dat aan de orde is, alsook de aard, de ernst en het doel van de inmenging.(17) Om een voorbeeld te noemen: gelet op de belangrijke rol die de bescherming van persoonsgegevens speelt in het licht van het fundamentele recht op bescherming van het privéleven, alsook op de omvang en de ernst van de inmenging in dit recht, veroorzaakt door het zonder aanleiding bewaren van een grote hoeveelheid telecommunicatiegegevens, werd richtlijn 2006/24(18) onderworpen aan een strikt toezicht(19) en verklaarde het Hof de richtlijn uiteindelijk ongeldig.
48. Algemener gezegd mogen de door het Unierecht in het leven geroepen rechten hun nuttige werking niet verliezen en zeker niet worden uitgehold, dat wil zeggen van hun inhoud worden beroofd.(20)
49. Deze maatstaven vormen de vereiste minimumnorm voor een rechterlijke toetsing van de naleving van het Unierecht in de lidstaten. Niettemin heeft het Hof ook vastgesteld dat elke nationale procedure voor de rechterlijke toetsing van dergelijke beslissingen van nationale instanties de aangezochte rechter in staat moet stellen in het kader van de wettigheidstoetsing van die beslissing de relevante beginselen en regels van Unierecht daadwerkelijk toe te passen.(21)
50. Ik vat de laatstgenoemde voorwaarde op als een herinnering dat de nationale rechterlijke instanties zorgvuldig moeten nagaan of een bepaalde kwestie binnen het kader van de ruime beoordelingsbevoegdheid valt en slechts een beperkte rechterlijke toetsing verlangt, dan wel of het om andere vraagstukken gaat waarvoor een strengere rechterlijke toetsing vereist is, met name om de grenzen van de beoordelingsvrijheid of om procedurele grieven.
c) Toepassing op de onderhavige problematiek
51. Voor de toepassing van deze maatstaven op het besluit over de plaats van bemonsteringspunten ter beoordeling van de luchtkwaliteit is het uitgangspunt de ingewikkelde beoordeling die de bevoegde instanties moeten verrichten om over de plaats van bemonsteringspunten te kunnen beslissen. Zij moeten wetenschappelijke methoden selecteren ter verkrijging van de noodzakelijke gegevens, daarbij de voor het onderzoek benodigde inspanningen afwegen en vervolgens de resultaten evalueren.
52. Voor deze beoordeling zou het Unierecht de bevoegde instanties in de regel een ruime marge toestaan, en slechts een beperkte rechterlijke toetsing verlangen.
53. Gewezen moet echter worden op het door de Commissie onderstreepte grote belang van de regelingen inzake de luchtkwaliteit. Richtlijn 2008/50 berust op de aanname dat de overschrijding van de grenswaarden leidt tot een groot aantal vroegtijdige sterfgevallen.(22) De bepalingen inzake de luchtkwaliteit zijn derhalve een concretisering van de beschermingsverplichtingen van de Unie die voortvloeien uit het fundamentele recht op leven ex artikel 2, lid 1, van het Handvest en het volgens artikel 3, lid 3, VEU, artikel 37 van het Handvest en artikel 191, lid 2, VWEU vereiste hoge niveau van milieubescherming. Maatregelen die de effectieve toepassing van richtlijn 2008/50 kunnen belemmeren, zijn derhalve vanwege hun invloed zeker vergelijkbaar met de ernstige inbreuk op fundamentele rechten op grond waarvan het Hof de regelingen inzake het bewaren van telecommunicatiedata aan een streng toezicht heeft onderworpen.
54. Wanneer de bemonsteringspunten niet zouden worden geïnstalleerd in de gebieden waarin feitelijk de hoogste concentraties voorkomen, zou in ernstige mate afbreuk worden gedaan aan het nuttig effect van richtlijn 2008/50. De meest ambitieuze grenswaarden blijven immers zonder effect wanneer de naleving ervan op de verkeerde plaats wordt gecontroleerd. In dat geval zou het mogelijk zijn dat een overschrijding van de grenswaarden onopgemerkt blijft waardoor maatregelen die de luchtkwaliteit moeten waarborgen achterwege blijven.
55. Dit risico en met name de in artikel 1 van richtlijn 2008/50 neergelegde doelstelling om ter bescherming van het leven en de gezondheid van de bewoners zorg te dragen voor een adequate luchtkwaliteit, beperken de beoordelingsvrijheid van de bevoegde instanties bij de ingewikkelde beoordeling waarop de situering van de bemonsteringspunten moet worden gebaseerd.(23) Zij moeten bij twijfel een strategie kiezen die het risico tot een minimum beperkt dat overschrijdingen van grenswaarden niet worden vastgesteld.
56. De rechterlijke toetsing van de beoordelingsbevoegdheid moet daarop zijn afgestemd: de rechterlijke instanties kunnen zich in beginsel beperken tot de vaststelling van kennelijke fouten wanneer deze zouden kunnen leiden tot een buitensporig strenge toepassing van richtlijn 2008/50, maar een intensievere toetsing is nodig in gevallen waarin twijfels bestaan over de vraag of aan de beschermingsdoelstellingen van de richtlijn wordt voldaan.
57. Wat betekent dit voor de toe te passen toetsingsmaatstaf?
58. In het licht van het voorzorgsbeginsel heeft het Hof met betrekking tot de passende beoordeling zoals bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn(24) een strenge toetsingsmaatstaf vastgesteld. Zij dient volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies te bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de effecten van de geplande werken op het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen.(25) Anders is het niet mogelijk toestemming te geven voor een plan of project in de zin van artikel 6, lid 3, en is toestemming volgens artikel 6, lid 4, hoogstens mogelijk om dwingende redenen van groot openbaar belang.
59. Deze norm heeft hetzelfde effect als een vermoeden dat een plan of project een beschermingszone zal aantasten en derhalve in beginsel niet dient te worden uitgevoerd. Dat vermoeden kan alleen worden weerlegd wanneer elke redelijke wetenschappelijke twijfel wordt weggenomen.
60. Een dergelijke norm kan echter niet worden toegepast op de toetsing van een besluit over de plaats van bemonsteringspunten, om de eenvoudige reden dat hoogstwaarschijnlijk alle bestaande methoden voor de keuze van die locaties onderhevig zijn aan redelijke wetenschappelijke twijfels. De bevoegde instanties zullen echter toch een van die methoden moeten toepassen, aangezien er anders – in strijd met de vereisten van de richtlijn – helemaal geen bemonsteringspunten kunnen worden geplaatst. Met andere woorden, bij de locatiekeuze voor bemonsteringspunten is geen sprake van een vermoeden dat een bepaalde locatie bijzonder geschikt zou zijn.
61. De bevoegde instanties kunnen echter in beginsel de „beste” beschikbare methode toepassen. Dat behoort de methode te zijn waarover de geringste redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat. De keuze van die methode is echter vanuit wetenschappelijk oogpunt allerminst triviaal, aangezien de verschillende twijfels moeten worden gewogen om te bepalen aan welke twijfels minder belang moet worden gehecht.
62. Daarnaast is aannemelijk dat de methoden voor het identificeren van de gebieden waar de hoogste concentraties voorkomen door extra onderzoeksinspanningen kunnen worden verbeterd. Het valt met name te verwachten dat een groter aantal metingen, dat wil zeggen een verlenging van de meetperiode, maar ook een groter aantal indicatieve metingen op verschillende plaatsen, tot nauwkeurigere resultaten leidt. Meer inspanning gaat echter in de regel gepaard met hogere kosten en kan tot vertragingen leiden. De beslissing over de inspanning brengt derhalve een afweging met zich mee, wat ook blijkt uit het feit dat volgens artikel 6, lid 2, tweede volzin, van richtlijn 2008/50 adequate informatie moet worden verkregen.
63. Ten aanzien van beide aspecten, het wegen van redelijke wetenschappelijke twijfels en de afweging welke inspanning gerechtvaardigd is om die twijfels weg te nemen, mag de nationale rechter zich vanwege het belang van de luchtkwaliteitsnormen voor het leven en de gezondheid van mensen niet beperken tot het vaststellen van kennelijke fouten.
64. Op de bevoegde instanties rust veeleer de plicht de rechter met gefundeerde argumenten te overtuigen. Die argumenten moeten voornamelijk van wetenschappelijke aard zijn, maar kunnen in het kader van de afweging ook betrekking hebben op economische aspecten. Het staat de wederpartij vrij daar eigen wetenschappelijk gefundeerde argumenten tegenover te stellen. Het is natuurlijk ook denkbaar dat de rechter voor de beoordeling van een dergelijk wetenschappelijk geschil de hulp inroept van onafhankelijke deskundigen.
65. Wanneer de autoriteiten er niet in slagen de rechter te overtuigen, moeten zij in elk geval een aanvullend onderzoek uitvoeren, bijvoorbeeld meer metingen verrichten of meer modellen voor de ontwikkeling van de luchtkwaliteit toepassen.
66. Voor zover de nationale rechterlijke instanties beschikken over bevoegdheden om bevelen op te leggen, kunnen zij dergelijke aanvullende onderzoeken gelasten. Wanneer de rechterlijke instanties besluiten van bestuursorganen alleen nietig mogen verklaren, moet er voor de autoriteiten een verplichting bestaan uit die nietigverklaring en de motivering van de beslissing de nodige consequenties te trekken.
3. Beantwoording van de eerste vraag
67. Op de eerste vraag moet derhalve worden geantwoord dat de nationale rechter op vordering van betrokkenen moet onderzoeken of bemonsteringspunten zijn geplaatst overeenkomstig de criteria van bijlage III, deel B, punt 1, onder a), van richtlijn 2008/50, en indien dit niet het geval is, in het kader van zijn rechterlijke bevoegdheden jegens de nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen moet treffen opdat de bemonsteringspunten overeenkomstig die criteria worden geplaatst. Uit een dergelijke rechterlijke beslissing kan de verplichting voortvloeien op bepaalde plaatsen bemonsteringspunten te installeren, indien op basis van de beschikbare gegevens vaststaat dat daar bemonsteringspunten moeten worden geplaatst. In het andere geval kunnen de bevoegde autoriteiten ertoe worden verplicht onderzoek uit te voeren met het doel de juiste locaties te identificeren.
B. Beoordeling van de naleving van de grenswaarden
68. Met de tweede vraag wordt beoogd te verduidelijken of een overschrijding van een grenswaarde in de zin van artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 plaatsheeft wanneer een overschrijding van een grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar, zoals opgelegd door bijlage XI bij deze richtlijn, reeds wordt vastgesteld op grond van de meetresultaten van één bemonsteringspunt in de zin van artikel 7 van deze richtlijn, of dat een dergelijke overschrijding enkel plaatsheeft wanneer deze blijkt uit het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een bepaalde zone in de zin van deze richtlijn.
1. Uitvoeringsbesluit 2011/850/EU
69. De Commissie beroept zich op haar uitvoeringsbesluit 2011/850/EU(26) betreffende richtlijn 2008/50, want in artikel 10 daarvan wordt bepaald dat de meetresultaten van de afzonderlijke bemonsteringspunten aan de Commissie worden meegedeeld. Wanneer de naleving van de grenswaarden beoordeeld zou worden op basis van een beoordeling van het geheel, zou dat niet nodig zijn.
70. De Commissie kan door middel van een uitvoeringsbesluit echter niet vastleggen hoe de naleving van de grenswaarden moet worden beoordeeld. Uit artikel 290, lid 1, juncto artikel 291, lid 2, VWEU volgt namelijk dat de Commissie bij de uitoefening van een uitvoeringsbevoegdheid de wetgevingshandeling noch mag wijzigen noch mag aanvullen.(27) Maar ook indien het uitvoeringsbesluit, ondanks zijn benaming, als gedelegeerde handeling in de zin van artikel 290 VWEU zou moeten worden aangemerkt, zou het toch moeten aansluiten bij de in richtlijn 2008/50 vastgestelde regeling.(28)
71. Derhalve is de uitlegging van richtlijn 2008/50 doorslaggevend.
2. Bewoordingen van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50
72. De bewoordingen van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 bieden geen onbetwistbaar antwoord op de vraag.
73. Volgens de Duitse versie van artikel 13, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/50 zorgen de lidstaten ervoor dat de niveaus van zwaveldioxide, PM10, lood en koolmonoxide in de lucht „überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen” de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden. Deze formulering zou in die zin kunnen worden begrepen dat deze grenswaarden op iedere locatie moeten worden nageleefd, dus op geen enkele locatie mogen worden overschreden. Bijgevolg zou de overschrijding bij één bemonsteringspunt al een schending van deze bepaling inhouden. De Engelse versie bevat de formulering „throughout their zones and agglomerations” en heeft dus een vergelijkbare inhoud.
74. Daarentegen zouden de Franse („dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations”), de Nederlandse („in de gehele zones en agglomeraties”) en de Spaanse („en todas sus zonas y aglomeraciones”) versie aldus kunnen worden uitgelegd dat zij betrekking hebben op het geheel van de zones en agglomeraties. Dat betekent niet automatisch dat aan de grenswaarden op iedere locatie moeten worden voldaan, maar dat wordt ook niet uitgesloten.
75. Daarnaast ontbreekt in artikel 13, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2008/50 de verwijzing naar een bepaalde locatie. Volgens deze bepaling mogen, wat stikstofdioxide en benzeen betreft, de in bijlage XI genoemde grenswaarden vanaf de daar genoemde data niet worden overschreden. Deze bepaling kan derhalve in alle taalversies op beide manieren worden uitgelegd.
76. Omdat artikel 13, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/50 in de verschillende taalversies niet per se dezelfde betekenis heeft en de tweede volzin verschillende uitleggingen toelaat, dienen met name de context en het doel van de regeling nader te worden onderzocht.
3. Context van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50
77. Van bijzonder belang voor de uitlegging van artikel 13, lid 1, eerste en tweede volzin, van richtlijn 2008/50 is bijlage III, want volgens de derde volzin wordt de naleving van de voorschriften van de eerste twee volzinnen overeenkomstig deze bijlage beoordeeld. De in bijlage III vastgelegde meetmethoden pleiten echter tegen een beoordeling van zones en agglomeraties als geheel.
78. Volgens de Duitse versie van bijlage III, deel A, punt 1, bij richtlijn 2008/50 wordt de luchtkwaliteit an allen Orten(29) beoordeeld, met uitzondering van bepaalde locaties waar volgens punt 2 geen beoordeling plaatsvindt. Bij de uitgezonderde locaties gaat het wel degelijk om kleinschalige locaties, zoals locaties waartoe leden van het publiek geen toegang hebben en waar geen vaste bewoning is, locaties op bedrijfsterreinen of terreinen van industriële inrichtingen, waarop alle relevante bepalingen inzake gezondheid en veiligheid op het werk gelden, en locaties op de rijbaan van wegen alsook op de middenberm van wegen, tenzij voetgangers normaliter toegang tot de middenberm hebben. Volgens de bijlage dient er dus geen totale maar een lokale beoordeling plaats te vinden.
79. Toegegeven moet worden dat ook in dit geval de taalversies niet coherent zijn, want volgens de Nederlandse versie moet de luchtkwaliteit „overal” worden beoordeeld, wat iets meer ruimte laat voor een totale beoordeling dan bijvoorbeeld de Duitse versie. Ook in de Nederlandse versie zijn echter bepaalde locaties van de beoordeling uitgezonderd, wat in het geval van een totale beoordeling niet zinvol zou zijn.
80. Dat het gemiddelde van meetresultaten van verschillende bemonsteringspunten als uitgangspunt zou moeten worden genomen, moet echter alleen al van de hand worden gewezen vanwege het feit dat artikel 7, lid 1, en bijlage III, deel B, punt 1, onder a), van richtlijn 2008/50 voorzien in twee soorten vaste bemonsteringspunten. In bijlage III, deel B, punt 1, onder a), eerste streepje, worden bemonsteringspunten genoemd waarmee gegevens worden verkregen over de gebieden „waar de hoogste concentraties voorkomen” en onder het tweede streepje de bemonsteringspunten waarmee gegevens worden verkregen over de concentraties in andere gebieden die representatief zijn voor de blootstelling van de bevolking als geheel.
81. Kennisgeving van meetgegevens van verschillende bemonsteringspunten kan wellicht zinvol zijn om de blootstelling van de bevolking als geheel te bepalen, maar waarom zou van gegevens over de hoogste concentraties en gegevens over de algemene belasting een gemiddelde moeten worden genomen? Gemiddelden moeten immers naar hun aard de algemene situatie weergeven, maar dat gebeurt reeds door de laatstgenoemde categorie gegevens.
82. Bovendien blijkt met name uit de regeling inzake gegevenskwaliteit in bijlage I, deel B, vierde streepje, bij richtlijn 2008/50 dat de luchtkwaliteit lokaal moet worden beoordeeld en niet in haar totaliteit. Volgens die bepaling is een beschrijving vereist van de omvang van elk gebied of, indien van toepassing, van de lengte van wegen binnen de zone of agglomeratie waar de concentraties een grenswaarde overschrijden. Op dit punt blijken er overigens geen verschillen tussen de taalversies te zijn.
83. Derhalve pleit de context van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 duidelijk voor een uitlegging volgens welke de naleving van de grenswaarden wordt beoordeeld aan de hand van de meetresultaten van de vaste bemonsteringspunten zonder een gemiddelde van alle bemonsteringspunten te nemen.
4. Doelen van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50
84. De bevindingen met betrekking tot de context van de regeling worden door het doel van de in casu behandelde grenswaarden bevestigd. Blijkens artikel 1, punt 1, en de opschriften van artikel 13 en bijlage XI van richtlijn 2008/50 zijn deze gericht op de menselijke gezondheid.
85. Het risico op schade aan de gezondheid bestaat echter overal waar de grenswaarden worden overschreden. Daar moeten passende maatregelen worden genomen om schade te voorkomen. Of een overschrijding gemiddeld de gehele zone of agglomeratie betreft, is voor dit risico slechts van beperkt belang. Het grapje over de statisticus die verdrinkt in een meer, ondanks het feit dat het meer gemiddeld maar een paar centimeter diep is, brengt dit op treffende wijze tot uitdrukking.
5. Beantwoording van de tweede vraag
86. Een grenswaarde zoals vastgelegd in bijlage XI bij richtlijn 2008/50 wordt derhalve in de zin van artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van de richtlijn overschreden wanneer de meetresultaten van één bemonsteringspunt in de zin van artikel 7 van deze richtlijn hoger liggen dan die grenswaarde.
V. Conclusie
87. Derhalve geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) De nationale rechter moet op vordering van betrokkenen onderzoeken of bemonsteringspunten zijn geplaatst overeenkomstig de criteria van bijlage III, deel B, punt 1, onder a), van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa, en indien dit niet het geval is, in het kader van zijn rechterlijke bevoegdheden jegens de nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen treffen opdat de bemonsteringspunten overeenkomstig die criteria worden geplaatst. Uit een dergelijke rechterlijke beslissing kan de verplichting voortvloeien op bepaalde plaatsen bemonsteringspunten te installeren, indien op basis van de beschikbare gegevens vaststaat dat daar bemonsteringspunten moeten worden geplaatst. In het andere geval kunnen de bevoegde autoriteiten ertoe worden verplicht onderzoek uit te voeren met het doel de juiste locaties te identificeren.
2) Een grenswaarde zoals vastgelegd in bijlage XI bij richtlijn 2008/50 wordt in de zin van artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van de richtlijn overschreden wanneer de meetresultaten van één bemonsteringspunt in de zin van artikel 7 van deze richtlijn hoger liggen dan die grenswaarde.”