OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 28 lutego 2019 r.(1)
Sprawa C‑723/17
Lies Craeynest i in.
przeciwko
Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in.
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd pierwszej instancji w Brukseli, Belgia)]
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2008/50/WE – Jakość otaczającego powietrza – Dopuszczalne wartości – Lokalizacja punktów pomiarowych – Uprawnienia dyskrecjonalne – Kontrola sądowa – Kryteria określania przekroczenia dopuszczalnych wartości
I. Wprowadzenie
1. Miasto Bruksela wraz z miastem Paryż podjęły ostatnio walkę o jakość powietrza, doprowadzając do wydania orzeczenia Trybunału, mocą którego zostały unieważnione określone przez Komisję limity emisji tlenków azotu w odniesieniu do nowych testów w rzeczywistych warunkach jazdy w odniesieniu do lekkich pojazdów pasażerskich i użytkowych(2). Niemniej jednak kilku mieszkańców i organizacja ekologiczna wystąpiły w ramach niniejszego postępowania w związku z oceną jakości powietrza przeciwko regionowi stołecznemu Bruksela.
2. Spór ten dotyczy pomiarów stosowanych w celu ustalenia zgodności lub niezgodności z ambitnymi dopuszczalnymi wartościami jakości otaczającego powietrza zgodnie z dyrektywą 2008/50(3). Konieczne jest wyjaśnienie z jednej strony, w jakim stopniu ustanowienie punktów pomiarowych podlega kontroli sądów krajowych, oraz, z drugiej strony, czy z wyników pochodzących z różnych punktów pomiarowych można uzyskać średnią wartość w celu dokonania oceny zgodności z dopuszczalnymi wartościami. W szczególności pierwsza kwestia ma fundamentalne znaczenie prawne, ponieważ wymaga wyjaśnienia stopnia kontroli sądowej, którą muszą zapewnić sądy krajowe na mocy prawa Unii.
II. Ramy prawne
3. Artykuł 1 pkt 1 dyrektywy 2008/50 zawiera zasadnicze cele tego aktu:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia środki mające na celu:
1) zdefiniowanie i określenie celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość;
2) […]”.
4. W art. 2 pkt 25 i 26 dyrektywy 2008/50 zdefiniowano niektóre metody pomiarowe:
„25) »pomiary stałe« oznacza[ją] pomiary przeprowadzane w stałych punktach pomiarowych, zarówno w trybie ciągłym, jak i na zasadzie wyrywkowych prób, w celu określenia poziomów substancji w powietrzu zgodnie z założonymi stosownymi celami dotyczącymi jakości danych;
26) »pomiary wskaźnikowe« oznaczają pomiary, dla których wymagania dotyczące jakości danych są mniej restrykcyjne w porównaniu z pomiarami stałymi”.
5. Artykuł 6 dyrektywy 2008/50 określa kryteria oceny jakości powietrza atmosferycznego:
„1. Państwa członkowskie przeprowadzają we wszystkich strefach i aglomeracjach ocenę jakości powietrza w zakresie zanieczyszczeń, o których mowa w art. 5, zgodnie z kryteriami ustalonymi w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu i zgodnie z kryteriami ustalonymi w załączniku III.
2. We wszystkich strefach i aglomeracjach, gdzie poziom zanieczyszczeń, o których mowa w ust. 1, przekracza górny próg oszacowania ustalony dla tych zanieczyszczeń, do oceny jakości powietrza stosuje się pomiary stałe. W celu zapewnienia odpowiedniej informacji na temat przestrzennego rozkładu jakości powietrza pomiary stałe mogą zostać uzupełnione technikami modelowania lub pomiarami wskaźnikowymi.
3. We wszystkich strefach i aglomeracjach, gdzie poziom zanieczyszczeń, o których mowa w ust. 1, jest niższy od górnego progu oszacowania ustalonego dla tych zanieczyszczeń, do oceny jakości powietrza można stosować kombinację pomiarów stałych i technik modelowania lub pomiarów wskaźnikowych.
4. We wszystkich strefach i aglomeracjach, gdzie poziom zanieczyszczeń, o których mowa w ust. 1, jest niższy od dolnego progu oszacowania ustalonego dla tych zanieczyszczeń, do oceny jakości powietrza wystarcza stosowanie technik modelowania lub obiektywnego szacowania.
5. […]”.
6. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy 2008/50 rozmieszczenie punktów pomiarowych, w których dokonuje się pomiaru stężenia dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu, drobnego pyłu zawieszonego (PM10 i PM2,5), ołowiu, benzenu i tlenku węgla w powietrzu ustala się w oparciu o kryteria wymienione w załączniku III.
7. Liczbę punktów poboru próbek określa się zgodnie z art. 7 ust. 2 i załącznikiem V do dyrektywy 2008/50 na podstawie liczby ludności danej aglomeracji lub strefy.
8. Artykuł 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 wymaga przestrzegania różnych wartości dopuszczalnych:
„Państwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI.
W odniesieniu do dwutlenku azotu i benzenu określone w załączniku XI wartości dopuszczalne nie mogą być przekroczone po upływie terminów podanych w tym załączniku.
Zgodność z tym wymogiem oceniana jest zgodnie z załącznikiem III.
[…]”.
9. Artykuł 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 stanowi, że w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych w niektórych strefach lub aglomeracjach należy sporządzić plany ochrony powietrza, aby zapewnić zgodność z tymi wartościami.
10. Sekcja B pkt 1 załącznika III do dyrektywy 2008/50 dotyczy lokalizacji pomiarów wykonywanych w celu ochrony zdrowia ludzkiego:
„a) punkty pomiarowe, mające na celu ochronę zdrowia ludzi, są rozmieszczone tak, aby zapewnić dane dotyczące:
– obszarów w obrębie stref i aglomeracji, gdzie występuje najwyższe stężenie, na którego bezpośrednie lub pośrednie działanie ludzie mogą być narażeni przez wystarczająco długi okres w stosunku do okresu uśredniania wartości dopuszczalnej(-ych),
– poziomów stężenia na innych obszarach w obrębie stref i aglomeracji, reprezentatywnych dla stopnia narażenia ogółu ludności;
b) punkty pomiarowe są z zasady zlokalizowane w taki sposób, aby można było uniknąć pomiaru bardzo małych mikrośrodowisk w ich bezpośrednim otoczeniu, co oznacza, że punkt pomiarowy musi być zlokalizowany w taki sposób, aby badane powietrze było, w miarę możliwości, reprezentatywne, pod względem jego jakości dla segmentu ulicy nie mniejszego niż 100 m długości – w miejscach oddziaływania ruchu drogowego – i na obszarze o powierzchni co najmniej 250 m × 250 m – na terenach przemysłowych;
c) […]
f) punkty pomiarowe, w miarę możliwości, są reprezentatywne dla podobnych miejsc, które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie”.
11. Z akt sprawy wynika, że region stołeczny Bruksela prawidłowo transponował odpowiednie przepisy dyrektywy 2008/50.
III. Okoliczności faktyczne i pytania prejudycjalne
12. Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, pani Goeyens i Karin De Schepper mieszkają lub mieszkali w regionie stołecznym Bruksela. W międzyczasie zmarła pani Goeyens, a jej sprawa jest kontynuowana przez S. Vandermeulena. ClientEarth jest stowarzyszeniem o charakterze niezarobkowym, podlegającym prawu angielskiemu, posiadającym centrum swojej działalności w Belgii. Za swój cel ma ono między innymi ochronę środowiska poprzez podnoszenie poziomu świadomości oraz czuwanie nad przestrzeganiem przepisów prawa.
13. Spór między stronami przed niderlandzkojęzycznym sądem pierwszej instancji regionu stołecznego Bruksela oraz przed brukselskim instytutem zarządzania środowiskowego dotyczy kwestii, czy dla obszaru Brukseli sporządzono odpowiedni plan jakości powietrza. Sąd w ramach tego postępowania kieruje do Trybunału Sprawiedliwości następujące pytania:
„1) Czy art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 288 ust. 3 TFUE oraz art. 6 i 7 dyrektywy 2008/50 należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy jest podnoszone, że państwo członkowskie nie umieściło punktów pomiarowych zgodnie z kryteriami określonymi w sekcji B pkt 1 lit. a) załącznika III do wspomnianej dyrektywy, sąd krajowy jest upoważniony do badania, na wniosek jednostek, na które ma bezpośrednio wpływ przekroczenie wartości dopuszczalnych określonych w art. 13 ust. 1 przedmiotowej dyrektywy, czy punkty pomiarowe zostały umieszczone zgodnie z powyższymi kryteriami, a jeśli tak by nie było, to czy może on stosować wszelkie niezbędne środki, takie jak nakaz, wobec organów krajowych w celu zapewnienia, aby punkty pomiarowe zostały umieszczone zgodnie z tymi kryteriami?
2. Czy przekroczenie wartości dopuszczalnych w rozumieniu art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 ma miejsce w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnej dla okresu uśrednienia wyników pomiarów trwającego rok kalendarzowy w rozumieniu załącznika XI do przedmiotowej dyrektywy już wtedy, gdy zostanie ono stwierdzone w jednym punkcie pomiarowym w rozumieniu art. 7 tej dyrektywy, czy też dopiero jeśli wynika ono ze średniej wyników pomiarów ze wszystkich punktów pomiarowych określonej strefy w rozumieniu tej dyrektywy?”.
14. Lies Craeynest, region Bruksela, rządy niderlandzki i czeski oraz Komisja Europejska, między innymi, przedstawili uwagi na piśmie. Wymienieni uczestnicy z wyjątkiem Niderlandów wzięli także udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 10 stycznia 2019 r.
IV. Ocena prawna
15. Celem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest, po pierwsze, wyjaśnienie zakresu kontroli sądów krajowych odnośnie do ustanawiania punktów poboru próbek, a po drugie, ustalenie, czy wyniki z różnych punktów poboru próbek mogą być uśredniane w celu oceny przestrzegania wartości dopuszczalnych.
A. W przedmiocie lokalizacji punktów poboru próbek
16. Pierwsze pytanie ma na celu ustalenie, czy kontrola sądów krajowych może obejmować lokalizację punktów poboru próbek w celu sprawdzenia zgodności z wartościami dopuszczalnymi określonymi w dyrektywie 2008/50 oraz jakie środki mogą lub muszą podjąć w przypadku naruszenia ustanowionych w tej dyrektywie kryteriów określania lokalizacji.
17. Pytanie to można rozumieć jako oznaczające, czy sądy krajowe muszą mieć pewne uprawnienia do egzekwowania prawa Unii, w szczególności uprawnienia do wydawania nakazów dla władz. Pytanie to pojawia się również w zaostrzonej formie w innym, skierowanym przez Niemcy zawisłym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w którym zwrócono się do Trybunału z pytaniem, czy sądy krajowe mogą być zobowiązane do wydawania względem urzędników państwowych nakazów w przedmiocie przymusowego zatrzymania, aby w ten sposób wyegzekwować obowiązek aktualizacji planu ochrony powietrza w rozumieniu art. 23 dyrektywy 2008/50(4).
18. Na to pytanie należałoby udzielić odpowiedzi, że co do zasady prawo Unii nie powinno, poza środkami odwoławczymi już dostępnymi na mocy prawa krajowego, stwarzać nowych środków prawnych przed sądami krajowymi w celu przestrzegania prawa Unii(5). Inne rozwiązanie miałoby zastosowanie jedynie wówczas, gdyby system prawny, o którym mowa, nie przewidywał środków zaradczych, które przynajmniej wpadkowo zapewniłyby ochronę praw przyznanych przez prawo Unii(6).
19. W niniejszym postępowaniu nie jest jednak konieczne bardziej dogłębne zajęcie się tym aspektem tej kwestii, ponieważ jest bezsporne, że sąd krajowy jest uprawniony do wydawania nakazów. Konieczne jest raczej wyjaśnienie rodzaju kontroli, jaka ma być stosowana przez sąd krajowy w odniesieniu do lokalizacji punktów poboru próbek.
20. Stosowanie regulacji dotyczących lokalizacji punktów poboru próbek wymaga, jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i jak zostanie to wyjaśnione poniżej, skorzystania z uprawnień dyskrecjonalnych w kontekście kompleksowej oceny kwestii naukowych i testu bilansującego.
21. W tym względzie można by również wątpić, czy przepisy te są wystarczająco precyzyjne, aby mogły być stosowane bezpośrednio(7). Jednakże, nawet jeśli bezpośrednie stosowanie przepisów dyrektywy jest wykluczone, istnieje prawo do poddania kontroli sądowej, czy przepisy krajowe i ich stosowanie pozostają w granicach swobodnego uznania określonego w dyrektywie(8).
22. Jak jednak słusznie zauważa Komisja, w niniejszej sprawie ostatecznie nie chodzi o bezpośrednie stosowanie prawa Unii, ponieważ przepisy dyrektywy 2008/50 zostały przetransponowane do prawa krajowego. Jednakże dla celów stosowania prawa krajowego w postępowaniu przed sądem krajowym należy określić granice swobodnego uznania właściwych organów. W tym celu należy uściślić zakres minimalnej kontroli sądowej wymaganej przez prawo Unii przy stosowaniu odpowiednich przepisów.
23. W związku z tym omówię poniżej, po pierwsze, przepisy dotyczące określenia lokalizacji, a następnie kontrolę sądową wymaganą w tym względzie na mocy prawa Unii.
24. Należy jednak już na wstępie wyjaśnić, że przepisy dyrektywy 2008/50 w sprawie monitorowania przez Komisję stosowania tej dyrektywy nie mogą ograniczać odpowiedzialności sądów krajowych. Przepisy te stanowią jedynie skonkretyzowanie ogólnego zadania powierzonego Komisji na mocy art. 17 ust. 1 zdanie 2 i 3 TUE, a mianowicie monitorowania stosowania prawa Unii jako całości.
1. Przepisy dotyczące określania lokalizacji
25. Sąd krajowy ma w szczególności wątpliwości odnośnie do kwestii, czy przepisy dotyczące określania lokalizacji punktów poboru próbek zawierają bezwarunkowe obowiązki, których przestrzeganie może w nieskomplikowany sposób podlegać kontroli sądowej na wniosek jednostek. Wydaje się, że nie jest określone bardziej szczegółowo, w jaki sposób „obszary […] o występowaniu najwyższego stężenia” miałyby być identyfikowane czy wyznaczane.
26. Odnosi się to zatem do art. 7 ust. 1 i sekcji B pkt 1 lit. a) tiret pierwsze załącznika III do dyrektywy 2008/50. Zgodnie z tymi przepisami należy wybrać miejsce poboru próbek w taki sposób, aby zdobyć dane w obrębie stref w ramach aglomeracji, gdzie występują najwyższe stężenia, na którego bezpośrednie lub pośrednie działanie ludzie mogą być narażeni przez wystarczająco długi okres w stosunku do okresu uśredniania wartości dopuszczalnych.
27. Ponadto lokalizacja punktów poboru próbek zgodnie z art. 7 ust. 1 i sekcją B pkt 1 lit. b) załącznika III do dyrektywy 2008/50/WE musi być zasadniczo tak dobrana, aby można było uniknąć pomiaru bardzo małych mikrośrodowisk w ich bezpośrednim otoczeniu. Należy to skonkretyzować w taki sposób, aby próbki powietrza były reprezentatywne, w miarę możliwości, dla jakości powietrza na odcinku drogi o długości nie mniejszej niż 100 m dla punktów poboru próbek ruchu drogowego i nie mniejszej niż 250 m × 250 m dla punktów poboru próbek na terenach przemysłowych.
28. W związku z tym określa się wymiary możliwych obszarów, w których występują najwyższe stężenia. Chociaż nie można ich zidentyfikować wyłącznie na podstawie środków dostępnych w doktrynie prawniczej, lecz jedynie przy zastosowaniu odpowiednich metod wynikających z nauk ścisłych, to nie wyklucza to jednak kontroli sądowej.
29. Wprawdzie dyrektywa 2008/50 nie uściśla wyraźnie metod naukowych wynikających z nauk ścisłych mających na celu określenie obszarów, w których występują najwyższe stężenia, to jednak kontekst regulacyjny dyrektywy wymaga od właściwych jednostek sięgnięcia w tym celu do pomiarów, modeli i innych informacji.
30. Jest to szczególnie widoczne w przepisach, na podstawie których określa się metody kontroli zgodności z wartościami granicznymi dla jakości powietrza atmosferycznego. Zgodnie z art. 5 i sekcją B załącznika II do dyrektywy 2008/50 obciążenie aglomeracji i obszarów należy określać albo na podstawie pomiarów wykonanych w ciągu pięciu lat, albo przynajmniej na podstawie połączenia informacji pochodzących z wykazów emisji i modeli z krótkoterminowymi kampaniami pomiarowymi w trakcie sezonów i w miejscach, które mogą być typowe dla najwyższych poziomów zanieczyszczenia.
31. Uzyskane w ten sposób wartości mogą być wykorzystane do określenia, czy został przekroczony dolny lub górny próg oszacowania. Poniżej dolnego progu, czyli tam, gdzie przekroczenie wartości dopuszczalnych jest mało prawdopodobne, wystarczy, zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/50, sprawdzić zgodność z wartościami dopuszczalnymi za pomocą obliczeń modelowych, obiektywnych technik szacowania lub obu tych metod. Zgodnie z art. 6 ust. 3 można zastosować kombinację pomiarów stałych (art. 2 pkt 25) i obliczeń modelowych lub pomiarów wskaźnikowych (art. 2 pkt 26) pomiędzy tymi dwoma progami, gdzie wartości graniczne mogą być raczej przekroczone. W przypadku przekroczenia górnego progu tam, gdzie istnieje największe prawdopodobieństwo przekroczenia wartości dopuszczalnych, przeprowadza się stałe pomiary zgodnie z art. 6 ust. 2 w celu oceny jakości powietrza. Techniki modelowania lub wskaźnikowe mogą uzupełniać te pomiary w celu dostarczenia odpowiednich informacji na temat przestrzennego rozkładu jakości powietrza.
32. Te możliwe metody określania jakości powietrza atmosferycznego, czyli w szczególności pomiary i techniki modelowania, muszą być stosowane przy określaniu lokalizacji stałych punktów poboru próbek.
33. W związku z tym, jeżeli, tak jak w postępowaniu głównym, istnieje spór dotyczący lokalizacji punktów poboru próbek, właściwe organy muszą wyjaśnić, na podstawie jakich odpowiednich informacji dotyczących przestrzennego rozkładu jakości powietrza zidentyfikowały dane miejsca i w jaki sposób otrzymały te informacje.
2. Zakres kontroli sądowej
34. Nie określa to jednak jeszcze, w jaki sposób sądy krajowe przeprowadzają kontrolę pod względem zgodności z przepisami dotyczącymi lokalizacji punktów poboru próbek.
35. Wydaje się, że właściwe organy naruszają te przepisy, jeżeli wbrew ich lepszej wiedzy nie ustanawiają punktów poboru próbek, w których występują najwyższe stężenia lub jeżeli zidentyfikowane miejsca nie mają żadnego naukowego uzasadnienia. Stwierdzenie takich naruszeń musi być możliwe przez sądy krajowe.
36. Ponadto z właśnie poczynionych rozważań wynika, że obszary, na których występują najwyższe stężenia, należy co do zasady określać poprzez połączenie pomiarów, modelowania i innych informacji. Jednakże w tych ramach istnieją znaczne różnice zdań, na przykład w odniesieniu do lokalizacji, czasu i częstotliwości pomiarów, a przede wszystkim w odniesieniu do zastosowanych obliczeń modelowych.
37. W związku z tym należy omówić stopień kontroli sądowej wymagany przez prawo Unii, tj. zakres oceny, jaki mają właściwe organy przy stosowaniu kryteriów decyzji w sprawie lokalizacji. Sąd krajowy zmierza do ustalenia, w jakim stopniu dyrektywa 2008/50 dopuszcza (krajową) zasadę rozdziału uprawnień do ograniczania swoich uprawnień do kontroli działań administracyjnych związanych z ustanowieniem punktów poboru próbek.
a) Autonomia procesowa państw członkowskich
38. Na to pytanie należy odpowiedzieć w świetle autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wobec braku przepisów prawa Unii odnoszących się do sposobów kontroli sądowej decyzji administracyjnych wdrażających dyrektywę 2008/50, do krajowego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy uregulowanie tych ustaleń zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, pod warunkiem że nie są one mniej korzystne niż te, które mają zastosowanie do podobnych sytuacji wewnętrznych (zasada równoważności) i nie uniemożliwiają w praktyce lub nie utrudniają nadmiernie korzystania z praw przyznanych przez prawo Unii (zasada skuteczności)(9).
39. Można sobie wyobrazić, że państwa członkowskie, korzystając z autonomii proceduralnej, mogłyby przyznać swoim sądom bardzo szerokie uprawnienia kontrolne, które mogłyby nawet pozwolić im na zastąpienie organów administracyjnych i zmianę lub zastąpienie ich decyzji. W zakresie, w jakim takie orzeczenia sądowe spełniają wymogi prawa Unii odnośnie do decyzji administracyjnej, a w szczególności opierają się na dostatecznych podstawach naukowych, ale także są zgodne z zasadami proceduralnymi, nie można temu nic zarzucić(10).
40. Jednakże wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie opiera się na takiej sytuacji prawnej, lecz ma na celu określenie minimalnego wymaganego poziomu kontroli sądowej. Ponieważ wniosek nie zawiera żadnych wskazówek sugerujących, że może zostać naruszona zasada równoważności, znaczenie ma jedynie zasada skuteczności, czyli jaki jest standard kontroli sądowej niezbędny do zapewnienia, że odwołanie się do mających zastosowanie przepisów prawa Unii nie jest nadmiernie utrudnione.
b) Naukowa kontrola złożonych ocen
41. Jeśli chodzi o skuteczną kontrolę określania lokalizacji punktu poboru próbek, to należy zauważyć, że ustanowione zasady wymagają kompleksowej oceny naukowej. Pierwszym krokiem jest podjęcie decyzji, które metody mają być stosowane w celu uzyskania odpowiednich informacji, na których należy oprzeć wybór lokalizacji, a następnie ocena tych informacji w celu określenia lokalizacji.
42. Minimalne standardy, które muszą spełniać sądy krajowe przy kontroli takiej decyzji, mogą wynikać ze standardów kontroli stosowanych przez sądy Unii przy ocenie porównywalnych środków podejmowanych przez instytucje. Prawo Unii nie wymaga bowiem od państw członkowskich wprowadzenia procedury kontroli sądowej decyzji krajowych stosujących prawo Unii, która wiąże się z szerszą kontrolą niż ta przeprowadzana przez Trybunał Sprawiedliwości w porównywalnych sprawach(11).
43. Wynikające stąd normy charakteryzują się tym, że w przypadku złożonych ocen naukowych lub technicznych, jak również w przypadku rozważań, istnieje zasadniczo szeroka swoboda uznania, która może podlegać kontroli jedynie w ograniczonym zakresie. Jednakże w niektórych przypadkach swoboda ta jest ograniczona, a zatem ściślej kontrolowana, szczególnie w przypadku szczególnie poważnych naruszeń praw podstawowych.
44. Szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych instytucji Unii przy dokonywaniu złożonych ocen naukowych i technicznych dotyczy w szczególności oceny okoliczności faktycznych przy określaniu charakteru i zakresu środków, ale także, w pewnym stopniu, ustalania faktów leżących u podstaw ich działań(12).
45. Kontrola merytoryczna dokonywana przez sąd Unii ogranicza się następnie do zbadania, czy skorzystanie z tej swobody uznania nie wykracza w sposób oczywisty poza granice jego zakresu. W takim kontekście sąd Unii nie może zastępować swą oceną okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym oceny przeprowadzonej przez instytucje Unii będące jedynymi podmiotami, którym prawodawca powierzył to zadanie(13).
46. Niemniej jednak w takich okolicznościach właściwa instytucja jest zobowiązana do dokładnego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych aspektów danej sprawy(14), przestrzegania reguł postępowania(15), a w szczególności do przedstawienia wystarczającego uzasadnienia, tak aby umożliwić sądom Unii zbadanie, czy wystąpiły odpowiednie okoliczności faktyczne i prawne właściwe do wykonania uprawnień dyskrecjonalnych(16).
47. Ponadto Trybunał orzekł, że w przypadku naruszeń praw podstawowych swoboda uznania prawodawcy Unii może być ograniczona przez szereg czynników w odniesieniu do zasady proporcjonalności. Czynniki te obejmują, między innymi, dany sektor, istotę danego prawa zagwarantowanego w karcie, charakter i wagę zakłóceń oraz ich cel(17). W związku z tym, w świetle szczególnego znaczenia ochrony danych osobowych dla podstawowego prawa do poszanowania życia prywatnego oraz z uwagi na zakres i wagę ingerencji w to prawo związane z niewszczynanym kompleksowym przechowywaniem danych dotyczących połączeń, dyrektywa 2006/24(18) została poddana ścisłej kontroli(19) i ostatecznie unieważniona przez Trybunał Sprawiedliwości.
48. Ogólnie rzecz ujmując, prawa przyznane na mocy prawa Unii nie mogą tracić swoich praktycznych skutków, a w szczególności nie mogą być pozbawione swej istoty, tzn. swej treści(20).
49. Standardy te stanowią minimalne normy wymagane przy sądowej kontroli przestrzegania prawa Unii w państwach członkowskich. Jednakże Trybunał stwierdził również, że wszelka krajowa procedura sądowej kontroli takich decyzji organów krajowych powinna pozwolić sądowi orzekającemu w tej kwestii, w ramach kontroli legalności takiej decyzji na skuteczne zastosowanie odpowiednich zasad i przepisów norm prawa Unii(21).
50. Ten ostatni warunek rozumiem jako przypomnienie o tym, że sądy krajowe muszą uważnie dokonać rozróżnienia, czy dana kwestia wchodzi w zakres swobodnego uznania i wymaga jedynie ograniczonej kontroli sądowej, czy też dotyczy innych kwestii, które wymagają bardziej rygorystycznej kontroli sądowej, w szczególności takich jak ograniczenia w ramach swobodnego uznania lub zarzuty procesowe.
c) Zastosowanie do niniejszej kwestii
51. Do celów zastosowania tych standardów w odniesieniu do decyzji w sprawie lokalizacji punktów poboru próbek do celów oceny jakości powietrza atmosferycznego punktem wyjścia jest kompleksowa ocena, którą właściwe organy muszą przeprowadzić w celu podjęcia decyzji w sprawie lokalizacji punktów poboru próbek. Muszą one dokonać wyboru odnośnie do metod naukowych w celu uzyskania niezbędnych informacji, zważyć przy tym wymagany nakład wymaganych badań, a następnie przeprowadzić ocenę wyników.
52. W ramach tej oceny prawo Unii pozostawiałoby im zasadniczo szerokie pole manewru i wymagało jedynie ograniczonej kontroli sądowej.
53. Należy jednak podkreślić duże znaczenie przedstawionych przez Komisję zasad dotyczących jakości powietrza atmosferycznego. Dyrektywa 2008/50 opiera się na założeniu, że przekroczenie wartości granicznych prowadzi do dużej liczby przedwczesnych zgonów(22). Rozporządzenia dotyczące jakości powietrza atmosferycznego konkretyzują zatem obowiązki Unii w zakresie ochrony, które wynikają z podstawowego prawa do życia zgodnie z art. 2 ust. 1 karty oraz wysokiego poziomu ochrony środowiska wymaganego na mocy art. 3 ust. 3 TUE, art. 37 karty i art. 191 ust. 2 TFUE. Środki, które mogą zakłócić skuteczne stosowanie dyrektywy 2008/50, mają zatem wagę porównywalną z poważną ingerencją w prawa podstawowe, w oparciu o którą Trybunał Sprawiedliwości poddał ścisłej kontroli przepisy dotyczące przechowywania danych dotyczących połączeń.
54. W wypadku gdy punkty poboru próbek nie zostałyby ustanowione na obszarach, na których rzeczywiście występują najwyższe stężenia, skuteczność dyrektywy 2008/50 mogłaby zostać znacznie ograniczona. Najbardziej ambitne wartości graniczne pozostają nieskuteczne, jeżeli ich przestrzeganie jest sprawdzane w niewłaściwym miejscu. W takim wypadku możliwe byłoby niewykrycie przekroczenia wartości dopuszczalnych i w związku z tym nie zostałyby podjęte niezbędne środki w celu zapewnienia jakości powietrza.
55. Ryzyko to oraz cel określony w szczególności w art. 1 dyrektywy 2008/50, polegający na zapewnieniu odpowiedniej jakości powietrza w celu ochrony życia i zdrowia lokalnych mieszkańców, ograniczają swobodę decyzyjną właściwych organów w zakresie kompleksowej oceny stanowiącej podstawę określenia lokalizacji punktów poboru próbek(23). W przypadku wątpliwości należy wybrać strategię minimalizującą ryzyko niewykrycia naruszeń limitów.
56. Zgodnie z powyższym sądowa kontrola nad wykonywaniem uprawnień dyskrecjonalnych również musi być odpowiednio ukierunkowana: Chociaż sądy mogą ograniczyć się do stwierdzenia oczywistych błędów w przypadkach, w których prowadziłyby one do nadmiernie rygorystycznego stosowania dyrektywy 2008/50, to jednak należy dokładniej zbadać wątpliwości podważające osiągnięcie celów ochrony określonych w tej dyrektywie.
57. Co to oznacza dla zastosowania standardu kontroli?
58. W świetle zasady ostrożności Trybunał Sprawiedliwości ustanowił ścisłe standardy kontroli w odpowiednim badaniu na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej(24). Powinna ona zawierać całościowe, precyzyjne i ostateczne ustalenia i wnioski, które pozwalają rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do skutków zamierzonych robót dla danego terenu chronionego(25). W przeciwnym razie nie jest możliwe dopuszczenie planu lub projektu zgodnie z art. 6 ust. 3, a co najwyżej jest możliwe dopuszczenie z uwagi na ważne względy nadrzędnego interesu publicznego zgodnie z art. 6 ust. 4.
59. Norma ta ma taki sam skutek jak założenie, że plany lub projekty powinny mieć wpływ na obszary chronione i dlatego w zasadzie powinny zostać pominięte. Skutek ten można obalić jedynie poprzez wyeliminowanie wszelkich uzasadnionych wątpliwości naukowych.
60. Jednakże takiej normy nie można zastosować w odniesieniu do kontroli decyzji o lokalizacji punktów poboru próbek tylko dlatego, że wszystkie istniejące metody lokalizacji mogą być przedmiotem uzasadnionych wątpliwości naukowych. Właściwe organy muszą jednak stosować jakąkolwiek metodę, ponieważ w przeciwnym razie – wbrew wymogom dyrektywy 2008/50 – nie można by w ogóle utworzyć jakichkolwiek punktów poboru próbek. Innymi słowy: przy wyborze lokalizacji punktów poboru próbek nie zakłada się, że dany obiekt byłby szczególnie odpowiedni.
61. Właściwe organy mogą jednak zasadniczo stosować „najlepszą” dostępną metodę. Powinna to być metoda, w której należy stawić czoła najmniej uzasadnionym wątpliwościom naukowym. Identyfikacja tej metody nie jest jednak trywialna z naukowego punktu widzenia, ponieważ dla stwierdzenia, które wątpliwości są mniej ważne, należy wyważyć różne wątpliwości.
62. Ponadto należy wyjść z założenia, że metody identyfikacji obszarów, w których występują największe stężenia, mogą zostać ulepszone dzięki większym wysiłkom badawczym. W szczególności oczekuje się, że większa liczba pomiarów, tj. wydłużenie okresu pomiaru, ale także większa liczba pomiarów wskaźnikowych w różnych miejscach, doprowadzi do bardziej dokładnych wyników. Jednak większy wysiłek wiąże się zazwyczaj z wyższymi kosztami i może prowadzić do opóźnień. Decyzja w sprawie nakładów wymaga zatem rozważenia, o czym świadczy również fakt, że zgodnie z art. 6 ust. 2 zdanie drugie dyrektywy 2008/50 należy uzyskać odpowiednie informacje.
63. W obu aspektach, czyli ważenia uzasadnionych wątpliwości naukowych i wyważenia, jakie nakłady są uzasadnione w celu ich rozwiania, sądy krajowe, biorąc pod uwagę znaczenie zasad dotyczących jakości powietrza dla życia i zdrowia ludzkiego, nie mogą ograniczać się do wykrywania oczywistych błędów.
64. Do właściwych organów należy raczej przekonanie sądów, w szczególności za pomocą dobrze uzasadnionych argumentów. Muszą one zasadniczo mieć charakter naukowy, ale mogą również obejmować aspekty gospodarcze w kontekście równoważenia. Druga strona ma swobodę przeciwstawienia się takim zgłoszeniom za pomocą własnych naukowo uzasadnionych argumentów. Oczywiście można sobie również wyobrazić, że sąd skorzysta z pomocy niezależnych ekspertów w celu znalezienia wsparcia w ocenie takiego sporu naukowego.
65. Jeżeli władzom nie uda się przekonać sądu, będą musiały przynajmniej przeprowadzić dodatkowe badania, takie jak przeprowadzenie dalszych pomiarów lub zastosowanie innych modeli rozwoju jakości powietrza.
66. W zakresie, w jakim sądy krajowe są właściwe do wydawania nakazów, mogą one zarządzić takie dalsze dochodzenie. Jeżeli jednak sądy mogą jedynie stwierdzić nieważność decyzji administracyjnych, muszą być one zobowiązane do wyciągnięcia wymaganych konsekwencji z tego stwierdzenia nieważności oraz z uzasadnienia decyzji.
3. Odpowiedź na pytanie pierwsze
67. Na pytanie pierwsze należy zatem udzielić odpowiedzi, że sądy krajowe muszą sprawdzić, na wniosek zainteresowanych podmiotów, czy punkty poboru próbek zostały ustanowione zgodnie z kryteriami określonymi w sekcji B pkt 1 lit. a) załącznika III do dyrektywy 2008/50, a jeżeli nie, to w ramach uprawnień sądowych muszą podjąć wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia, że punkty poboru próbek są zlokalizowane zgodnie z tymi kryteriami. Takie orzeczenie sądowe może pociągać za sobą obowiązek utworzenia punktów poboru próbek w określonych miejscach, w których, na podstawie dostępnych informacji, jest oczywiste, że należy utworzyć punkty poboru próbek. W przeciwnym razie właściwe organy mogą być zobowiązane do przeprowadzenia badań w celu ustalenia właściwych miejsc.
B. W przedmiocie oceny zgodności z dopuszczalnymi wartościami
68. Celem drugiego pytania jest wyjaśnienie, czy przekroczenie wartości dopuszczalnych w rozumieniu art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 ma miejsce w wypadku przekroczenia wartości dopuszczalnej dla okresu uśrednienia wyników pomiarów trwającego rok kalendarzowy w rozumieniu załącznika XI do przedmiotowej dyrektywy już wtedy, gdy zostanie ono stwierdzone w jednym punkcie pomiarowym w rozumieniu art. 7 tej dyrektywy, czy też dopiero wtedy, gdy wynika ono ze średniej wyników pomiarów ze wszystkich punktów pomiarowych określonej strefy w rozumieniu tej dyrektywy?
1. W przedmiocie decyzji wykonawczej 2011/850/UE
69. Komisja powołuje się na swoją decyzję wykonawczą 2011/850/UE(26) w sprawie dyrektywy 2008/50, która w art. 10 stanowi, że Komisja ma być informowana o wynikach pomiarów przeprowadzonych w każdym punkcie poboru próbek. Jeżeli zgodność z wartościami dopuszczalnymi byłaby oceniana na podstawie ogólnego poglądu, nie byłoby to konieczne.
70. Komisja nie może jednak w drodze decyzji wykonawczej określić sposobu oceny zgodności z wartościami dopuszczalnymi. Ponadto z art. 290 ust. 1 TFUE w związku z art. 291 ust. 2 TFUE wynika, że Komisja – korzystając z uprawnień wykonawczych – nie może zmieniać ani uzupełniać aktu ustawodawczego(27). I gdyby nawet w przeciwieństwie do jej oznaczenia decyzja wykonawcza miała być uznana za akt delegowany w rozumieniu art. 290 TFUE, musiałaby ona nadal mieścić się w ramach prawnych zdefiniowanych w dyrektywie 2008/50(28).
71. W związku z powyższym decydująca jest wykładnia dyrektywy 2008/50.
2. W przedmiocie brzmienia art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50
72. Brzmienie art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 nie prowadzi do uzyskania bezwzględnej odpowiedzi na to pytanie.
73. Zgodnie z niemiecką wersją art. 13 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2008/50 państwa członkowskie zapewniają, że „überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen” poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI. Sformułowanie to można rozumieć jako oznaczające, że te wartości graniczne muszą być przestrzegane w każdym miejscu, tzn. nie mogą być przekraczane w żadnym miejscu. W konsekwencji przekroczenie limitu w jednym punkcie poboru próbek stanowiłoby już naruszenie tego przepisu. W wersji angielskiej używa się sformułowania „throughout their zones and agglomerations” i dlatego ma ona porównywalną treść.
74. Natomiast wersje francuska („dans l’ensemble de leurs zones et aglomérations”), niderlandzka („in de gehele zones en aglomeraties”) i hiszpańska („en todas sus zonas y aglomeraciones”) mogą być interpretowane jako odnoszące się do całości stref i aglomeracji. Nie oznacza to koniecznie, że wartości graniczne muszą być przestrzegane w każdym miejscu, ale to również tego nie wyklucza.
75. Ponadto w art. 13 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy 2008/50 brakuje odniesienia do konkretnego miejsca. W odniesieniu do dwutlenku azotu i benzenu określone w załączniku XI wartości dopuszczalne nie mogą być przekroczone po upływie terminów podanych w tym załączniku. Przepis ten jest zatem otwarty dla obu wykładni we wszystkich wersjach językowych.
76. Ponieważ art. 13 ust. 1 zdanie 1 dyrektywy 2008/50 ma zatem niekoniecznie takie samo znaczenie w różnych wersjach językowych, a zdanie drugie pozwala na różne interpretacje, kontekst i cel przepisu powinny zostać zbadane w sposób bardziej szczegółowy.
3. W przedmiocie kontekstu normatywnego art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50
77. Załącznik III ma szczególne znaczenie dla wykładni art. 13 ust. 1 zdania pierwsze i drugie dyrektywy 2008/50, ponieważ zgodnie ze zdaniem trzecim ocenie podlega zgodność z wymogami dwóch pierwszych zdań. Jednakże sposoby pomiaru określone w załączniku III przemawiają przeciw ogólnemu ujęciu stref i aglomeracji.
78. W szczególności oceny jakości powietrza dokonuje się zgodnie z sekcją A pkt 1 załącznika III do dyrektywy 2008/50 we wszystkich lokalizacjach(29) z wyjątkiem niektórych miejsc, w których nie należy dokonywać jej oceny zgodnie z pkt 2. Wyłączone miejsca są przy tym rzeczywiście małe, takie jak miejsca, do których ludność nie ma dostępu i gdzie nie występują stałe miejsca zamieszkania, tereny przemysłowe lub instalacje, do których mają zastosowanie wszystkie odpowiednie przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy, jak również drogi oraz pasy rozdzielcze dróg, z wyjątkiem sytuacji, w której piesi mają dostęp do pasa rozdzielczego. Wobec powyższego należy przeprowadzić ocenę lokalną, a nie ogólną.
79. Należy jednak przyznać, że również w tym wypadku wersje językowe nie są ze sobą spójne, ponieważ wersja niderlandzka ma na celu ocenę jakości powietrza wszędzie („overal”), co byłoby nieco bardziej otwarte na ogólny pogląd niż na przykład sformułowanie w języku niemieckim. Ale również w tej wersji niektóre miejsca są wyłączone z oceny, co nie miałoby znaczenia w przypadku ogólnej oceny.
80. Należy jednak odrzucić obliczenie średniej zmierzonych wartości w różnych lokalizacjach, w szczególności ze względu na fakt, że art. 7 ust. 1 i sekcja B pkt 1 lit. a) załącznika III do dyrektywy 2008/50 przewidują dwa rodzaje stałych punktów poboru próbek. W sekcji B pkt 1 lit. a) tiret pierwsze załącznika III przewidziane są takie, w których uzyskuje się dane dotyczące „obszarów, na których występują najwyższe stężenia”, a w tiret drugim takie, w których uzyskuje się dane dotyczące stężeń w innych obszarach, które są ogólnie reprezentatywne dla narażenia ludności.
81. Uśrednianie danych pomiarowych z różnych miejsc może być użyteczne do określenia stopnia narażenia ludności w ogóle. Dlaczego z danych dotyczących najwyższych stężeń i danych dotyczących ogólnego narażenia należy jednak uzyskać średnią wartość? Wartości średnie, ze względu na swój charakter, mają odzwierciedlać ogólną sytuację, jednak dzieje się tak już poprzez te ostatnie z wymienionych danych.
82. Ponadto w szczególności przepisy dotyczące jakości danych w sekcji B tiret czwarte załącznika I do dyrektywy 2008/50 wskazują, że jakość powietrza należy oceniać lokalnie, a nie w ujęciu ogólnym. Wynika to z konieczności opisania zakresu obszarów lub, w stosownych przypadkach, długości odcinka drogi w obrębie strefy lub aglomeracji, w której stężenie przekracza wartość dopuszczalną. W tym punkcie nie ma rozbieżności między wersjami językowymi.
83. W związku z tym kontekst regulacyjny art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 wyraźnie przemawia za oceną przestrzegania wartości dopuszczalnych na podstawie wyników pomiarów w stałych punktach poboru próbek bez określania średniej wartości dla wszystkich punktów poboru próbek.
4. W przedmiocie wykładni art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50
84. Wnioski wyciągnięte z kontekstu regulacyjnego znajdują potwierdzenie w celu analizowanych tu wartości granicznych. Z art. 1 ust. 1 oraz z nagłówków art. 13 i załącznika XI do dyrektywy 2008/50 wynika, że ich celem jest ochrona zdrowia ludzkiego.
85. Uszczerbku na zdrowiu należy się jednak obawiać wszędzie tam, gdzie wartości graniczne są przekraczane. Należy tam podjąć odpowiednie środki w celu zapobieżenia naruszeniom. Kwestia, czy przekroczenie dotyczy średnio całej strefy lub aglomeracji, ma dla tego ryzyka ograniczone znaczenie. Trafnie to wyraża żart o utonięciu statystyka w jeziorze, choć ma ono średnio tylko kilka centymetrów głębokości.
5. Odpowiedź na pytanie drugie
86. Wartość dopuszczalna określona w oparciu o załącznik XI do dyrektywy 2008/50 jest zatem przekroczona w rozumieniu art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 tej dyrektywy, jeżeli wyniki pomiarów tylko w jednym punkcie poboru próbek w rozumieniu art. 7 tej dyrektywy znajdują się powyżej tej wartości.
V. Wnioski
87. Proponuję zatem, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1) Do sądów krajowych, na wniosek zainteresowanych stron, należy zbadanie, czy punkty poboru próbek zostały ustanowione zgodnie z kryteriami określonymi w sekcji B pkt 1 lit. a) załącznika III do dyrektywy 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy, a jeżeli tak nie jest, w ramach swoich uprawnień sądowych wobec organu krajowego podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia, że punkty poboru próbek zostały ustanowione zgodnie z tymi kryteriami. Takie orzeczenie sądowe może pociągać za sobą obowiązek utworzenia punktów poboru próbek w określonych miejscach, w których, na podstawie dostępnych informacji, jest oczywiste, że należy utworzyć punkty poboru próbek. W przeciwnym razie właściwe organy mogą być zobowiązane do przeprowadzenia badań w celu ustalenia właściwych miejsc.
2) Wartość dopuszczalna zgodnie z załącznikiem XI do dyrektywy 2008/50 zostaje przekroczona w rozumieniu art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 tej dyrektywy, jeżeli wyniki pomiarów tylko w jednym punkcie poboru próbek w rozumieniu art. 7 tej dyrektywy przekraczają tę wartość dopuszczalną.