CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
JULIANE KOKOTT
prezentate la 28 februarie 2019(1)
Cauza C‑723/17
Lies Craeynest și alții
împotriva
Brussels Hoofdstedelijk Gewest și alții
[cerere de decizie preliminară formulată de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunalul de Primă Instanță neerlandofon din Bruxelles, Belgia)]
„Cerere de decizie preliminară – Directiva 2008/50/CE – Calitatea aerului înconjurător – Valori‑limită – Locurile punctelor de prelevare – Putere de apreciere – Control jurisdicțional – Criterii de stabilire a unei depășiri a valorilor‑limită”
I. Introducere
1. Recent, orașul Bruxelles, alături de orașul Paris, au făcut un pas important în sprijinul calității aerului, determinând pronunțarea de către Tribunal a unei hotărâri de declarare a valorilor‑limită ale emisiilor de oxid de azot stabilite de Comisie pentru încercările noi ale vehiculelor ușoare pentru pasageri și ale vehiculelor ușoare comerciale, efectuate în condiții reale de conducere, ca fiind nevalide(2). Cu toate acestea, în cadrul prezentei proceduri, mai mulți locuitori și o organizație de protecție a mediului formulează o acțiune împotriva Regiunii Bruxelles‑Capitală cu privire la evaluarea calității aerului.
2. Acest litigiu vizează măsurătorile pe baza cărora trebuie stabilite respectarea sau încălcarea valorilor‑limită ambițioase pentru calitatea aerului înconjurător conform Directivei 2008/50(3). Pe de o parte, este necesar să se clarifice în ce măsură instalarea punctelor de prelevare se supune controlului instanțelor naționale și, pe de altă parte, dacă poate fi alcătuită o medie pe baza rezultatelor provenite din puncte de prelevare diferite în vederea evaluării respectării valorilor‑limită. În acest sens, în special prima întrebare prezintă o importanță fundamentală din punct de vedere juridic, întrucât aceasta impune o precizare a intensității controlului jurisdicțional care trebuie asigurat de instanțele naționale în temeiul dreptului Uniunii.
II. Cadrul juridic
3. Articolul 1 punctul 1 din Directiva 2008/50 cuprinde principalul obiectiv al acesteia:
„Prezenta directivă stabilește măsuri care urmăresc:
1. definirea și stabilirea obiectivelor pentru calitatea aerului înconjurător destinate să evite, să prevină sau să reducă efectele dăunătoare asupra sănătății umane și a mediului ca întreg;
2. […]”
4. La articolul 2 punctele 25 și 26 din Directiva 2008/50 sunt definite anumite metode de măsurare:
„25. «măsurători în puncte fixe» înseamnă măsurători efectuate în locuri fixe, fie continuu, fie prin prelevări aleatorii de probe pentru a determina nivelurile în conformitate cu obiectivele relevante de calitate a datelor;
26. «măsurători indicative» înseamnă măsurători care respectă obiective de calitate a datelor mai puțin stricte decât cele pentru măsurătorile în puncte fixe;”
5. Articolul 6 din Directiva 2008/50 cuprinde criteriile de evaluare pentru calitatea aerului:
„(1) Statele membre realizează evaluarea calității aerului înconjurător cu privire la poluanții menționați la articolul 5 în toate zonele și aglomerările lor, în conformitate cu criteriile prevăzute la alineatele (2), (3) și (4) din prezentul articol și în conformitate cu criteriile prevăzute în anexa III.
(2) În toate zonele și aglomerările în care nivelul de poluanți menționați la alineatul (1) depășește pragul superior de evaluare stabilit pentru acei poluanți, evaluarea calității aerului înconjurător se face prin măsurători în puncte fixe. Aceste măsurători în puncte fixe pot fi suplimentate cu tehnici de modelare și/sau măsurători indicative pentru a furniza informații adecvate în legătură cu distribuția spațială a calității aerului înconjurător.
(3) În toate zonele și aglomerările în care nivelul de poluanți menționați la alineatul (1) este sub pragul superior de evaluare stabilit pentru acei poluanți, evaluarea calității aerului înconjurător se poate face prin utilizarea unei combinații de măsurători în puncte fixe și tehnici de modelare și/sau măsurători indicative.
(4) În toate zonele și aglomerările în care nivelul de poluanți menționați la alineatul (1) este sub pragul inferior de evaluare stabilit pentru acei poluanți, tehnicile de modelare sau tehnicile de estimare obiective, sau ambele sunt suficiente pentru evaluarea calității aerului înconjurător.
(5) […]”
6. Potrivit articolului 7 alineatul (1) din Directiva 2008/50, amplasarea punctelor de prelevare pentru măsurarea dioxidului de sulf, a dioxidului de azot și a oxizilor de azot, a pulberilor în suspensie (PM10, PM2,5), a plumbului, a benzenului și a monoxidului de carbon din aerul înconjurător se determină în conformitate cu criteriile enumerate în anexa III.
7. Numărul de puncte de prelevare este stabilit în funcție de populația din aglomerarea sau din zona respectivă, în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) și anexa V la Directiva 2008/50.
8. Articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 prevede obligația de a respecta diferite valori‑limită:
„Statele membre se asigură că, în ansamblul zonelor și aglomerărilor lor, nivelurile de dioxid de sulf, PM10, plumb și monoxid de carbon din aerul înconjurător se situează sub valorile‑limită prevăzute în anexa XI.
În ceea ce privește dioxidul de azot și benzenul, valorile‑limită specificate în anexa XI nu pot fi depășite începând cu datele specificate în respectiva anexă.
Gradul de respectare a acestor cerințe este evaluat în conformitate cu anexa III.
[…]”
9. Articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 prevede că, în cazul unor depășiri a valorilor‑limită în anumite zone sau aglomerări, trebuie întocmite planuri privind calitatea aerului în vederea respectării valorilor.
10. Secțiunea B punctul 1 din anexa III la Directiva 2008/50 indică amplasarea punctelor pentru măsurători care au ca scop protejarea sănătății umane:
„(a) Punctele de prelevare care au ca scop protejarea sănătății umane se amplasează în așa fel încât să furnizeze date despre următoarele:
– arealele din zone și aglomerări unde se formează cele mai mari concentrații la care populația este susceptibilă a fi expusă în mod direct sau indirect pentru o perioadă semnificativă pentru calculul mediei valorii (valorilor)‑limită;
– nivelurile din alte areale din zonele și aglomerările reprezentative pentru nivelul de expunere a populației în general.
(b) În general, punctele de prelevare se amplasează în așa fel încât să se evite măsurarea unor microclimate foarte mici din imediata lor apropiere, ceea ce înseamnă că un punct de prelevare trebuie să fie amplasat în așa fel încât aerul prelevat să fie reprezentativ pentru calitatea aerului pentru un segment de stradă cu o lungime egală sau mai mare de 100 m în cazul punctelor de prelevare din zonele de trafic rutier și egală sau mai mare de 250 × 250 m în cazul punctelor de prelevare din zonele industriale, dacă este posibil.
(c) […]
(f) În măsura posibilului, punctele de prelevare trebuie să fie reprezentative de asemenea pentru locații similare care nu se află în imediata lor vecinătate.”
11. Din elementele dosarului reiese că Regiunea Bruxelles‑Capitală a transpus în mod corect dispozițiile relevante ale Directivei 2008/50.
III. Situația de fapt și cererea de decizie preliminară
12. Doamna Craeynest, doamna Lopez Devaux, domnul Mertens, doamna Goeyens și doamna De Schepper sunt sau erau toți locuitori ai Regiunii Bruxelles‑Capitală. Doamna Goeyens a decedat între timp, iar litigiul său a fost continuat de domnul Vandermeulen. ClientEarth este o asociație fără scop lucrativ de drept englez, cu un centru de operațiuni in Belgia. Aceasta are drept obiectiv, printre altele, promovarea protecției mediului prin sensibilizare și prin introducerea de acțiuni în justiție.
13. Aceștia se află în litigiu cu Regiunea Bruxelles‑Capitală și cu Institutul pentru Managementul Mediului din Bruxelles în fața Tribunalului de Primă Instanță neerlandofon din Bruxelles cu privire la aspectul dacă pentru zona Bruxelles a fost întocmit un plan suficient privind calitatea aerului. În speță, instanța adresează următoarele întrebări Curții:
1) Articolul 4 alineatul (3) și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf din Tratatul privind Uniunea Europeană coroborate cu articolul 288 al treilea paragraf din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și articolele 6 și 7 din Directiva 2008/50 trebuie interpretate în sensul că, atunci când se pretinde că un stat membru nu a instalat într‑o zonă punctele de prelevare în conformitate cu criteriile prevăzute în secțiunea B punctul l litera (a) din anexa III la directiva menționată, instanței naționale îi revine, la cererea particularilor direct afectați de depășirea valorilor‑limită prevăzute la articolul 13 alineatul (1) din directiva menționată, sarcina să analizeze dacă punctele de prelevare au fost instalate în conformitate cu criteriile respective și, în caz contrar, să ia toate măsurile necesare împotriva autorității naționale, cum ar fi un ordin, astfel încât punctele de prelevare să fie instalate în conformitate cu criteriile respective?
2) Depășirea unei valori‑limită, în sensul articolului 13 alineatul (1) și al articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50, are loc atunci când depășirea unei valori‑limită cu perioada de calculare a mediei de un an calendaristic, impusă de anexa XI la această directivă, este deja constatată pe baza rezultatelor măsurătorilor unui singur punct de prelevare, în sensul articolului 7 din această directivă, sau o asemenea depășire are loc doar atunci când aceasta reiese din media rezultatelor măsurătorilor efectuate de toate punctele de prelevare dintr‑o anumită zonă, în sensul acestei directive?
14. Au depus observații scrise doamna Craeynest și alții, Regiunea Bruxelles, Regatul Țărilor de Jos, Republica Cehă și Comisia Europeană. Cu excepția Țărilor de Jos, toate celelalte părți au participat și la ședința din 10 ianuarie 2019.
IV. Apreciere juridică
15. Prin intermediul cererii de decizie preliminară se urmărește să se clarifice, în primul rând, în ce măsură instanțele naționale pot controla instalarea punctelor de prelevare și, în al doilea rând, dacă poate fi alcătuită o medie pe baza rezultatelor obținute din diferite puncte de prelevare în vederea evaluării respectării valorilor‑limită.
A. Cu privire la amplasarea punctelor de prelevare
16. Prin intermediul primei întrebări se urmărește să se clarifice dacă instanțele naționale pot controla amplasarea punctelor de prelevare pentru a verifica respectarea valorilor‑limită prevăzute de Directiva 2008/50 și măsurile pe care acestea pot, respectiv trebuie să le adopte în cazul încălcării criteriilor prevăzute de această directivă cu privire la amplasarea punctelor respective.
17. Pe de altă parte, această întrebare poate fi interpretată în sensul că instanțele naționale, în cadrul aplicării dreptului Uniunii, trebuie să dispună de anumite competențe, în special de competența de a adresa ordine autorităților naționale. Într‑o manieră mai accentuată, această întrebare face de asemenea obiectul unei alte cereri de decizie preliminară adresate din Germania, aflată în prezent pe rolul Curții, cu privire la aspectul dacă instanțele naționale pot fi obligate să dispună privarea de libertate în scopul constrângerii la executarea unei hotărâri judecătorești împotriva unor titulari ai unei funcții publice sau a unei funcții de demnitate publică pentru ca astfel să se asigure punerea în aplicare a obligației de actualizare a unui plan privind calitatea aerului, în sensul articolului 23 din Directiva 2008/50(4).
18. La această întrebare ar trebui să se răspundă în sensul că, în principiu, dreptul Uniunii nu trebuie să creeze alte căi de atac decât cele care sunt stabilite în dreptul intern, pentru apărarea dreptului Uniunii, în fața instanțelor naționale(5). Situația ar fi diferită numai în cazul în care ar rezulta din structura ordinii juridice respective că nu există nicio cale de atac care să permită, chiar și pe cale incidentală, asigurarea respectării drepturilor izvorâte din dreptul Uniunii(6).
19. Cu toate acestea, în speță nu este necesară aprofundarea acestui aspect al întrebării, întrucât nu se contestă că instanța națională dispune de competența de a adresa ordine. Dimpotrivă, este necesar să se clarifice criteriul de control pe care trebuie să îl utilizeze instanța națională în legătură cu amplasarea punctelor de prelevare.
20. Astfel, aplicarea dispozițiilor privind amplasarea punctelor de prelevare necesită exercitarea puterii de apreciere în contextul unei evaluări complexe a chestiunilor de ordin științific, precum și al unei evaluări comparative, astfel cum rezultă din cererea de decizie preliminară și după cum se va detalia în cele ce urmează.
21. În această privință ar putea exista îndoieli și în legătură cu caracterul suficient de precis al acestor norme care să permită aplicarea lor directă(7). Cu toate acestea, chiar dacă este exclusă aplicarea directă a dispozițiilor directivelor, se menține dreptul de a solicita unei instanțe să verifice dacă dispoziția națională și aplicarea acesteia se încadrează în limitele marjei de apreciere definite de directivă(8).
22. Astfel cum în mod întemeiat arată Comisia, în cele din urmă, în speță nu este vorba despre aplicarea directă a dreptului Uniunii, întrucât dispozițiile Directivei 2008/50 au fost transpuse în dreptul intern. Totuși, stabilirea limitelor marjei de apreciere a autorităților competente este necesară și pentru aplicarea dreptului intern în cadrul litigiului principal, iar în acest scop se impune stabilirea controlului jurisdicțional minim impus în temeiul dreptului Uniunii în ceea ce privește aplicarea dispozițiilor relevante.
23. Prin urmare, vom analiza dispozițiile privind identificarea locurilor și, ulterior, intensitatea controlului jurisdicțional impus în temeiul dreptului Uniunii în această privință.
24. Cu toate acestea, precizăm de la bun început că dispozițiile Directivei 2008/50 privind controlul aplicării directivei de către Comisie nu pot diminua responsabilitatea instanțelor naționale. Aceste dispoziții reprezintă doar materializarea misiunii generale care revine Comisiei potrivit articolului 17 alineatul (1) a doua și a treia teză TUE, și anume supravegherea în ansamblu a aplicării dreptului Uniunii.
1. Dispozițiile privind identificarea locurilor
25. Instanța națională manifestă îndoieli în special cu privire la aspectul dacă normele privind amplasarea punctelor de prelevare cuprind obligații necondiționate a căror respectare să poată fi ușor verificată de instanță la cererea particularilor. Nu par să fie prevăzute norme suplimentare privind modalitatea în care trebuie identificate sau delimitate „arealele […] unde se formează cele mai mari concentrații”.
26. Acest aspect este tratat la articolul 7 alineatul (1) și în secțiunea B punctul 1 litera (a) prima liniuță din anexa III la Directiva 2008/50. Potrivit acestor prevederi, punctele de prelevare se amplasează astfel încât să furnizeze date despre arealele din zone și aglomerări unde se formează cele mai mari concentrații la care populația este susceptibilă a fi expusă în mod direct sau indirect pentru o perioadă semnificativă pentru calculul mediei valorii (valorilor)‑limită.
27. Mai mult, potrivit articolului 7 alineatul (1) și secțiunii B punctul 1 litera (b) din anexa III la Directiva 2008/50, în general, punctele de prelevare se amplasează astfel încât să se evite măsurarea unor microclimate foarte mici din imediata lor apropiere. În acest scop, punctul de prelevare trebuie să fie amplasat astfel încât aerul prelevat să fie reprezentativ pentru calitatea aerului pentru un segment de stradă cu o lungime egală sau mai mare de 100 m în cazul punctelor de prelevare din zonele de trafic rutier și egală sau mai mare de 250 × 250 m în cazul punctelor de prelevare din zonele industriale, dacă este posibil.
28. În continuare sunt stabilite dimensiunile posibilelor areale unde se formează cele mai mari concentrații. Deși acestea nu pot fi identificate exclusiv prin mijloace de drept, ci numai pe baza metodelor științifice relevante, acest lucru nu exclude un control jurisdicțional.
29. Chiar dacă Directiva 2008/50 nu menționează în mod explicit metodele științifice privind identificarea arealelor unde se formează cele mai mari concentrații, potrivit contextului de reglementare al directivei, autoritățile competente trebuie să recurgă în acest scop la măsurători, modele și alte informații.
30. Acest lucru este relevat în special de dispoziția pe care se întemeiază determinarea metodelor de control privind respectarea valorilor‑limită pentru calitatea aerului înconjurător. Potrivit articolului 5 și secțiunii B din anexa II la Directiva 2008/50, poluarea aglomerărilor și a zonelor se determină fie prin intermediul valorilor de măsurare pe o perioadă de cinci ani, fie, cel puțin, pe baza unei combinații alcătuite din rezultatele extrase din inventare de emisii și din modelare cu campaniile de măsurare de scurtă durată de‑a lungul anului în locuri susceptibile de a fi reprezentative pentru cele mai înalte niveluri de poluare.
31. Pe baza valorilor obținute în acest mod se poate verifica dacă a fost depășit un prag inferior sau superior de evaluare. În conformitate cu prevederile articolului 6 alineatul (4) din Directiva 2008/50, sub pragul inferior – așadar, în cazul în care o depășire a valorilor‑limită este foarte puțin probabilă –, tehnicile de modelare, tehnicile de estimare obiective sau ambele sunt suficiente pentru verificarea respectării valorilor‑limită. În conformitate cu prevederile articolului 6 alineatul (3), între cele două praguri – în cazul în care există probabilitatea depășirii valorilor‑limită – poate fi folosită o combinație de măsurători în puncte fixe (articolul 2 punctul 25) și de tehnici de modelare și/sau de măsurători indicative (articolul 2 punctul 26). Potrivit articolului 6 alineatul (2), în cazul unei depășiri a pragului superior – așadar, în cazul în care depășirea valorilor‑limită este cea mai probabilă –, evaluarea calității aerului înconjurător se face prin măsurători în puncte fixe. Aceste măsurători pot fi completate cu tehnici de modelare și/sau cu măsurători indicative pentru a furniza informații adecvate în legătură cu distribuția spațială a calității aerului înconjurător.
32. Aceste metode posibile de determinare a calității aerului, și anume, în special, măsurătorile și tehnicile de modelare, trebuie folosite încă de la amplasarea punctelor fixe de prelevare.
33. Prin urmare, în cazul unor diferende privind amplasarea punctelor de prelevare – precum în procedura principală –, autoritățile competente trebuie să indice pe baza căror informații adecvate în legătură cu distribuția spațială a calității aerului înconjurător au stabilit locurile respective și modul în care au obținut aceste informații.
2. Intensitatea controlului jurisdicțional
34. Cu toate acestea, nu s‑a stabilit încă modul în care instanțele naționale controlează respectarea dispozițiilor privind amplasarea punctelor de prelevare.
35. În mod evident, autoritățile competente încalcă aceste dispoziții atunci când, în cunoștință de cauză, nu instalează puncte de prelevare acolo unde se formează cele mai mari concentrații sau atunci când stabilirea locurilor este lipsită de orice temei științific. Asemenea încălcări trebuie să poată fi constatate de instanțele naționale.
36. În plus, din considerațiile expuse anterior reiese că arealele unde se formează cele mai mari concentrații trebuie identificate, cel puțin ca regulă, prin intermediul unei combinații de măsurători, tehnici de modelare și alte informații. Totuși, în acest context, sunt posibile numeroase divergențe de opinii, de exemplu cu privire la locul, momentul și frecvența măsurătorilor și, mai ales, în legătură cu tehnicile de modelare utilizate.
37. În consecință, este necesară o examinare a controlului jurisdicțional impus în temeiul dreptului Uniunii, și anume a marjei de apreciere care revine autorităților competente în aplicarea criteriilor de stabilire a locurilor. Astfel, instanța națională dorește să afle în ce măsură Directiva 2008/50 permite ca principiul separației puterilor (la nivel național) limitează competența acesteia de a controla acțiunile autorităților administrative în privința instalării punctelor de prelevare.
a) Autonomia procedurală a statelor membre
38. Răspunsul la această întrebare se impune în contextul autonomiei procedurale a statelor membre. În măsura în care dreptul Uniunii nu prevede dispoziții în legătură cu modalitățile de control jurisdicțional al deciziilor administrative privind punerea în aplicare a Directivei 2008/50, revine ordinii juridice a fiecărui stat membru atribuția de a prevedea aceste modalități în conformitate cu principiul autonomiei procedurale, însă cu condiția ca acestea să nu fie mai puțin favorabile decât modalitățile care se aplică unor situații similare de natură internă (principiul echivalenței) și să nu facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității)(9).
39. Este de conceput faptul că, în exercitarea autonomiei procedurale, statele membre conferă competențe de control foarte extinse instanțelor lor, care este posibil chiar să le permită să se poziționeze în locul autorităților administrative și să modifice sau să înlocuiască deciziile acestora. Nu este nimic în neregulă cu aceasta, cât timp asemenea hotărâri judecătorești îndeplinesc cerințele prevăzute de dreptul Uniunii cu privire la decizia administrativă și, în special, au o bază științifică suficientă, respectând totodată normele procedurale(10).
40. Cu toate acestea, cererea de decizie preliminară nu se întemeiază pe o asemenea situație juridică, ci urmărește să identifice competențele minime necesare de control jurisdicțional. Având în vedere faptul că cererea nu conține elemente care ar putea afecta principiul echivalenței, depinde, în această privință, numai de principiul efectivității, așadar de criteriul de control jurisdicțional necesar, pentru ca invocarea dispozițiilor aplicabile ale dreptului Uniunii să nu fie excesiv de dificilă.
b) Controlul evaluărilor complexe din punct de vedere științific
41. În ceea ce privește controlul efectiv al amplasării unui punct de prelevare, trebuie să se stabilească dacă normele prezentate impun o evaluare științifică complexă. În primul rând, este necesar să se decidă cu privire la metodele de furnizare a informațiilor adecvate care stau la baza alegerii locului și, ulterior, aceste informații trebuie analizate în vederea determinării unui loc.
42. Standardele minime pe care trebuie să le îndeplinească controlul unei astfel de decizii efectuat de instanțele naționale derivă din criteriile de control utilizate de instanțele Uniunii pentru aprecierea unor măsuri similare ale instituțiilor. Astfel, dreptul Uniunii nu impune ca statele membre să instituie o procedură de control jurisdicțional al deciziilor interne privind aplicarea dispozițiilor dreptului Uniunii care să implice un control mai extins decât cel exercitat de Curte în cazuri similare(11).
43. Criteriile rezultate se caracterizează prin faptul că, de regulă, atât în cazul evaluărilor științifice sau tehnice complexe, cât și al evaluărilor comparative există o putere largă de apreciere susceptibilă de a fi controlată doar într‑o măsură limitată. Totuși, în anumite situații, această putere de apreciere este limitată, necesitând astfel un control mai aprofundat, în special în cazul unor ingerințe grave în drepturile fundamentale.
44. Puterea largă de apreciere de care dispun instituțiile Uniunii în cazul evaluărilor științifice și tehnice complexe vizează în special evaluarea elementelor de fapt pentru determinarea naturii și a întinderii măsurilor, dar, într‑o anumită măsură, și constatarea elementelor de fapt pe care își întemeiază acțiunea(12).
45. În acest caz, controlul de fond exercitat de instanța Uniunii se limitează la a examina dacă exercitarea unei asemenea competențe nu depășește în mod vădit limitele puterii de apreciere. Astfel, într‑un asemenea context, instanța Uniunii nu poate să substituie prin aprecierea sa cu privire la elementele de fapt de ordin științific și tehnic pe cea a instituțiilor, care sunt singurele cărora legiuitorul le‑a încredințat această sarcină(13).
46. Totuși, în asemenea situații, instituția competentă are obligația de a examina atent și imparțial toate elementele relevante ale cauzei(14), de a respecta normele de procedură(15) și în special de motivare a deciziei lor în mod suficient pentru a permite instanțelor Uniunii să verifice dacă erau întrunite elementele de fapt și de drept de care depinde exercitarea puterii de apreciere(16).
47. În plus, atunci când sunt în discuție ingerințe în drepturile fundamentale, Curtea a statuat că întinderea puterii de apreciere a legiuitorului Uniunii poate fi limitată în funcție de un anumit număr de elemente în raport cu principiul proporționalității. Acestea includ, printre altele, domeniul vizat, natura dreptului în cauză garantat de cartă, natura și gravitatea ingerinței, precum și finalitatea acesteia(17). Astfel, ținând seama, pe de o parte, de rolul important pe care îl are protecția datelor cu caracter personal în lumina dreptului fundamental la respectarea vieții private și, pe de altă parte, de amploarea și de gravitatea ingerinței în acest drept cauzate de păstrarea completă, fără motiv, a datelor de trafic, Directiva 2006/24(18) a făcut obiectul unui control strict(19) și, în cele din urmă, Curtea a declarat‑o nevalidă.
48. La modul mai general, drepturile întemeiate pe dreptul Uniunii nu trebuie să își piardă efectul util și în special nu trebuie să fie golite de însăși substanța lor(20).
49. Aceste criterii reprezintă standardul minim necesar pentru un control jurisdicțional al respectării dreptului Uniunii în statele membre. Cu toate acestea, Curtea a constatat de asemenea că orice procedură națională de control jurisdicțional al acestor decizii ale autorităților naționale trebuie să permită instanței sesizate să aplice în mod efectiv principiile și normele relevante ale dreptului Uniunii, în cadrul controlului legalității acestei decizii(21).
50. Considerăm această din urmă condiție drept un memento al faptului că instanțele naționale trebuie să distingă cu atenție dacă o anumită chestiune se încadrează în domeniul puterii largi de apreciere sau dacă necesită doar un control jurisdicțional limitat ori dacă este vorba despre alte chestiuni care impun un control jurisdicțional mai strict, în special limitele puterii de apreciere sau neregularitățile de procedură.
c) Aplicarea în prezenta cauză
51. Punctul de plecare pentru aplicarea acestor criterii în cazul deciziei cu privire la amplasarea punctelor de prelevare pentru evaluarea calității aerului înconjurător este reprezentat de evaluarea complexă pe care trebuie să o efectueze autoritățile competente pentru a decide în privința amplasării punctelor de prelevare. Acestea trebuie să aleagă metode științifice pentru obținerea informațiilor necesare, să efectueze în acest scop o evaluare comparativă privind amploarea cercetării necesare, iar la final să analizeze rezultatele.
52. În general, în privința acestei evaluări, dreptul Uniunii permite autorităților o marjă largă de apreciere și nu impune decât un control jurisdicțional limitat.
53. Cu toate acestea, este necesar să se sublinieze importanța deosebită atribuită de Comisie dispozițiilor privind calitatea aerului înconjurător. Directiva 2008/50 se întemeiază pe premisa potrivit căreia depășirea valorilor‑limită conduce la un număr semnificativ de decese premature(22). Prin urmare, dispozițiile privind calitatea aerului înconjurător concretizează obligațiile de protecție ale Uniunii care decurg din dreptul fundamental la viață prevăzut la articolul 2 alineatul (1) din cartă, precum și din nivelul ridicat de protecție a mediului impus în temeiul articolului 3 alineatul (3) TUE, al articolului 37 din cartă și al articolului 191 alineatul (2) TFUE. Astfel, măsurile care pot afecta aplicarea efectivă a Directivei 2008/50 sunt comparabile, în ceea ce privește importanța lor, cu ingerința gravă în drepturile fundamentale, în temeiul căreia Curtea a supus unui control strict dispozițiile privind păstrarea datelor de trafic.
54. În cazul în care punctele de prelevare nu ar fi instalate în arealele în care se formează în mod efectiv cele mai mari concentrații, eficacitatea Directivei 2008/50 ar putea fi afectată în mod semnificativ, întrucât cele mai ambițioase valori‑limită se dovedesc ineficiente dacă respectarea acestora este controlată într‑un loc necorespunzător. În acest caz, este posibil ca depășirea valorilor‑limită să rămână nedescoperită și, prin urmare, măsurile de asigurare a calității aerului să nu fie aplicate.
55. Acest risc și obiectivul prevăzut în special la articolul 1 din Directiva 2008/50 privind asigurarea unei calități corespunzătoare a aerului înconjurător pentru protecția vieții și a sănătății locuitorilor limitează puterea de apreciere a autorităților competente în privința evaluării complexe pe care se bazează amplasarea punctelor de prelevare(23). În caz de îndoială, acestea trebuie să aleagă o strategie de minimizare a riscului de a nu observa depășirile valorilor‑limită.
56. Prin urmare, și controlul jurisdicțional al exercitării puterii de apreciere trebuie să fie adecvat: chiar dacă instanțele se pot limita la constatarea erorilor evidente, atunci când acestea pot determina aplicarea extrem de riguroasă a Directivei 2008/50, îndoielile care pun în discuție îndeplinirea obiectivelor de protecție ale directivei trebuie supuse unei examinări mai aprofundate.
57. Ce implicații are acest lucru asupra criteriului de control aplicabil?
58. În lumina principiului precauției, Curtea a stabilit un criteriu de evaluare strict în ceea ce privește evaluarea corespunzătoare în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate(24). Aceasta trebuie să cuprindă constatări complete, precise și definitive, de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele lucrărilor preconizate asupra sitului protejat respectiv(25). În caz contrar, nu este posibilă aprobarea planului sau a proiectului în temeiul articolului 6 alineatul (3), fiind vorba cel mult despre o aprobare din motive cruciale de interes public major potrivit articolului 6 alineatul (4).
59. Efectul acestui standard este similar cu o prezumție conform căreia planurile sau proiectele afectează ariile de conservare și, din acest motiv, nu trebuie aplicate în principiu. Această prezumție poate fi combătută numai prin înlăturarea oricărei îndoieli științifice rezonabile.
60. Cu toate acestea, un astfel de standard nu poate fi aplicat în privința controlului stabilirii locurilor pentru punctele de prelevare, întrucât, cel mai probabil, toate metodele existente de alegere a locurilor sunt supuse îndoielilor științifice rezonabile. Autoritățile competente trebuie să aplice însă orice metodă, deoarece altfel nu ar putea fi instalate niciun fel de puncte de prelevare, contrar cerințelor prevăzute de Directiva 2008/50. Cu alte cuvinte, la alegerea locurilor pentru punctele de prelevare nu există nicio prezumție conform căreia un anumit loc ar fi deosebit de adecvat.
61. Totuși, autoritățile competente pot folosi, în principiu, „cea mai bună” metodă disponibilă. Aceasta ar trebui să fie metoda care implică cele mai mici îndoieli științifice rezonabile. Cu toate acestea, identificarea acestei metode nu este lipsită de importanță din punct de vedere științific, deoarece trebuie evaluate comparativ diferitele îndoieli pentru a determina care dintre acestea prezintă o pondere mai redusă.
62. În plus, trebuie să se considere că metodele de identificare a arealelor unde se formează cele mai mari concentrații pot fi îmbunătățite printr‑un efort mai mare de cercetare. În special, este de așteptat ca un număr mai mare de măsurători – și anume prelungirea perioadei de măsurare, dar și un număr mai mare de măsurători indicative în diferite locuri – să determine rezultate mai precise. În general, un efort mai mare implică și costuri mai ridicate și poate duce la întârzieri. Prin urmare, decizia cu privire la acest efort necesită o evaluare comparativă, având în vedere și faptul că, potrivit articolului 6 alineatul (2) a doua teză din Directiva 2008/50, trebuie obținute informații adecvate.
63. În ceea ce privește cele două aspecte – legate de luarea în considerare a îndoielilor științifice rezonabile și de evaluarea comparativă privind efortul justificat pentru înlăturarea acestora –, având în vedere importanța normelor privind calitatea aerului pentru viața și sănătatea persoanelor, instanțele naționale nu trebuie să se limiteze la identificarea erorilor vădite.
64. Dimpotrivă, autorităților competente le revine obligația de a convinge instanțele în special cu argumente justificate. În esență, acestea trebuie să fie de natură științifică, dar se pot extinde și la aspecte de ordin economic în cadrul evaluării comparative. Cealaltă parte are libertatea de a le combate prin propriile argumente științifice justificate. Firește, se poate avea în vedere și faptul că instanța recurge la sprijinul experților independenți în aprecierea unei astfel de dispute științifice.
65. Dacă autoritățile nu reușesc să convingă instanțele, acestea trebuie să efectueze cel puțin cercetări suplimentare, inclusiv să realizeze măsurători suplimentare sau să utilizeze modele suplimentare privind evoluția calității aerului.
66. În măsura în care instanțele naționale dispun de competențe de a adresa ordine, acestea pot dispune astfel de cercetări suplimentare. Însă dacă instanțele nu pot anula decât decizii administrative, trebuie să existe o obligație a autorităților de a stabili consecințele necesare care decurg din această anulare și din motivele deciziei.
3. Răspunsul la prima întrebare
67. Prin urmare, este necesar ca la prima întrebare să se răspundă în sensul că instanțele naționale trebuie să analizeze, la cererea părților interesate, dacă punctele de prelevare au fost instalate în conformitate cu criteriile prevăzute în secțiunea B punctul 1 litera (a) din anexa III la Directiva 2008/50 și, în caz contrar, în cadrul competențelor lor jurisdicționale, să ia toate măsurile necesare față de autoritatea națională, astfel încât punctele de prelevare să fie instalate în conformitate cu criteriile respective. Dintr‑o astfel de hotărâre judecătorească poate decurge obligația de instalare a punctelor de prelevare în anumite locuri, dacă pe baza informațiilor disponibile s‑a stabilit că punctele de prelevare trebuie instalate în locurile respective. În caz contrar, autoritățile competente pot fi obligate să efectueze cercetări în scopul identificării locurilor corespunzătoare.
B. Cu privire la evaluarea respectării valorilor‑limită
68. Prin intermediul celei de a doua întrebări se urmărește să se clarifice dacă valoarea‑limită în sensul articolului 13 alineatul (1) și al articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 este deja depășită atunci când depășirea unei valori‑limită cu perioada de calculare a mediei de un an calendaristic, prevăzută la anexa XI la această directivă, este deja constatată pe baza rezultatelor măsurătorilor unui singur punct de prelevare, în sensul articolului 7 din această directivă, sau dacă o asemenea depășire are loc doar atunci când aceasta reiese din media rezultatelor măsurătorilor efectuate de toate punctele de prelevare dintr‑o anumită zonă, în sensul acestei directive.
1. Cu privire la Decizia de punere în aplicare 2011/850/UE
69. Comisia invocă propria Decizie de punere în aplicare 2011/850/UE(26) privind Directiva 2008/50, întrucât articolul 10 din aceasta prevede că rezultatele măsurătorilor efectuate la punctele de prelevare individuale trebuie comunicate Comisiei. Acest lucru nu ar fi necesar dacă respectarea valorilor‑limită ar fi evaluată prin intermediul unei aprecieri globale.
70. Cu toate acestea, Comisia nu poate stabili printr‑o decizie de aplicare modul în care trebuie evaluată respectarea valorilor‑limită. Mai precis, din articolul 290 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 291 alineatul (2) TFUE rezultă că Comisia, în exercitarea unei competențe de executare, nu poate nici să modifice, nici să completeze actul legislativ(27). De asemenea, dacă decizia de punere în aplicare, în pofida denumirii sale, ar trebui să fie considerată act delegat în sensul articolului 290 TFUE, ar trebui să se înscrie într‑un cadru de reglementare definit de Directiva 2008/50(28).
71. Prin urmare, interpretarea Directivei 2008/50 este esențială.
2. Cu privire la textul articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50
72. Textul articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 nu conduce la un răspuns obligatoriu la întrebare.
73. Potrivit versiunii în limba germană a articolului 13 alineatul (1) prima teză din Directiva 2008/50, statele membre se asigură că „überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen” („în ansamblul zonelor și aglomerărilor lor”), nivelurile de dioxid de sulf, PM10, plumb și monoxid de carbon din aerul înconjurător se situează sub valorile‑limită prevăzute în anexa XI. Această formulare ar putea fi interpretată în sensul că aceste valori‑limită trebuie respectate în fiecare loc, așadar că acestea nu trebuie să fie depășite în niciun loc. În consecință, depășirea într‑un singur punct de prelevare ar reprezenta deja o încălcare a acestei dispoziții. Versiunea în limba engleză utilizează formularea „throughout their zones and agglomerations”, având astfel un conținut similar.
74. În schimb, versiunile în limbile franceză („dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations”), neerlandeză („in de gehele zones en agglomeraties”) și spaniolă („en todas sus zonas y aglomeraciones”) ar putea fi interpretate în sensul că se referă la totalitatea zonelor și aglomerărilor. Aceasta nu înseamnă în mod necesar că valorile‑limită trebuie respectate în fiecare loc, însă nici nu exclude acest lucru.
75. În plus, articolul 13 alineatul (1) a doua teză din Directiva 2008/50 nu cuprinde nicio referire la un anumit loc. În consecință, potrivit acestei dispoziții, valorile‑limită pentru dioxid de azot și pentru benzen specificate în anexa XI nu pot fi depășite începând cu datele specificate în respectiva anexă. Așadar, prezenta dispoziție este deschisă ambelor interpretări în toate versiunile lingvistice.
76. Prin urmare, întrucât, articolul 13 alineatul (1) prima teză din Directiva 2008/50 nu are în mod necesar același sens în diferitele versiuni lingvistice, iar a doua teză permite diferite interpretări, se impune examinarea detaliată în special a contextului de reglementare și a finalității reglementării.
3. Cu privire la contextul de reglementare al articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50
77. Anexa III prezintă o importanță deosebită pentru interpretarea articolului 13 alineatul (1) prima și a doua teză din Directiva 2008/50, deoarece, potrivit acesteia, respectarea cerințelor primelor două teze se evaluează în conformitate cu a treia teză. Totuși, modalitățile de măsurare prevăzute în anexa III contrazic o apreciere globală a zonelor și aglomerărilor.
78. În special, potrivit secțiunii A punctul 1 din anexa III la Directiva 2008/50, calitatea aerului înconjurător se evaluează în toate amplasamentele(29), cu excepția anumitor amplasamente în care aceasta nu se evaluează, conform punctului 2. Amplasamentele exceptate au dimensiuni foarte reduse, de exemplu amplasamente în care publicul nu are acces și unde nu există locuințe permanente, sedii ale fabricilor sau instalații industriale, în cazul cărora se aplică toate prevederile relevante referitoare la sănătate și la siguranța la locul de muncă, cât și șosele și drumuri, precum și spațiile care separă sensurile de mers ale acestora, cu excepția cazurilor în care pietonii au în mod normal acces la spațiile respective. Prin urmare, nu este necesară efectuarea unei analize globale, ci a unei evaluări locale.
79. Cu toate acestea, trebuie să se constate că nici în acest caz versiunile lingvistice nu sunt unitare întrucât, în limba neerlandeză, calitatea aerului înconjurător trebuie să se evalueze pretutindeni („overal”), lăsând astfel o cale deschisă pentru o analiză globală mai mult decât în formularea din limba germană, de pildă. În această versiune, anumite amplasamente sunt de asemenea excluse însă de la evaluare, ceea ce nu ar fi oportun în cazul unei evaluări globale.
80. Totuși, alcătuirea unei medii a valorilor de măsurare provenite din diferite locuri trebuie respinsă mai ales pentru că articolul 7 alineatul (1) și secțiunea B punctul 1 litera (a) din anexa III la Directiva 2008/50 prevăd două tipuri de puncte fixe de prelevare: cele care furnizează date despre „arealele […] unde se formează cele mai mari concentrații”, la prima liniuță și cele care furnizează date despre nivelurile din alte areale reprezentative pentru nivelul de expunere a populației în general, la a doua liniuță.
81. O medie a datelor de măsurare provenite din locuri diferite poate fi utilă pentru determinarea nivelului de expunere a populației în general. Însă de ce ar trebui obținută o medie din datele privind cele mai mari concentrații și din datele privind poluarea generală? Chiar dacă, prin natura lor, mediile trebuie să reflecte situația generală, acest lucru este deja realizat prin intermediul celor din urmă date.
82. De asemenea, în special dispoziția privind calitatea datelor din secțiunea B a patra liniuță din anexa I la Directiva 2008/50 indică faptul că calitatea aerului înconjurător trebuie evaluată local, iar nu în cadrul unei analize globale, întrucât, potrivit acesteia, trebuie descrisă suprafața regiunii sau, după caz, lungimea de drum din cadrul zonei sau aglomerării în care concentrațiile de poluanți depășesc o valoare‑limită. De altfel, în privința acestui aspect nu pot fi identificate divergențe între versiunile lingvistice.
83. În acest sens, contextul de reglementare al articolului 13 alineatul (1) din Directivei 2008/50 stabilește în mod clar că respectarea valorilor‑limită trebuie evaluată pe baza rezultatelor măsurătorilor efectuate la punctele fixe de prelevare, fără alcătuirea unei medii a tuturor punctelor de prelevare.
4. Cu privire la obiectivele articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50
84. Concluziile desprinse din contextul de reglementare sunt confirmate de finalitatea valorilor‑limită expuse în acest caz. Astfel cum rezultă din articolul 1 punctul 1, precum și din titlurile articolului 13 și anexei XI la Directiva 2008/50, acestea vizează protecția sănătății umane.
85. Riscul efectelor negative asupra sănătății există însă în toate locurile în care valorile‑limită sunt depășite. În aceste locuri trebuie adoptate măsuri corespunzătoare pentru prevenirea efectelor negative. Împrejurarea dacă depășirea afectează, în medie, întreaga zonă sau aglomerarea nu prezintă decât o importanță limitată pentru riscul în discuție. Această situație ilustrează întocmai gluma despre statisticianul care se îneacă într‑un lac, deși, în medie, adâncimea lacului este de doar câțiva centimetri.
5. Răspunsul la a doua întrebare
86. Așadar, o valoare‑limită potrivit anexei XI la Directiva 2008/50 este depășită, în sensul articolului 13 alineatul (1) și al articolului 23 alineatul (1) din directivă, atunci când rezultatele măsurătorilor efectuate la un singur punct de prelevare, în sensul articolului 7 din directivă, sunt superioare acestei valori‑limită.
V. Concluzie
87. Prin urmare, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
„1) Instanțele naționale trebuie să analizeze, la cererea părților interesate, dacă punctele de prelevare au fost instalate în conformitate cu criteriile prevăzute în secțiunea B punctul 1 litera (a) din anexa III la Directiva 2008/50/CE privind calitatea aerului înconjurător și un aer mai curat pentru Europa și, în caz contrar, în cadrul competențelor lor jurisdicționale, să ia toate măsurile necesare față de autoritatea națională, astfel încât punctele de prelevare să fie instalate în conformitate cu criteriile respective. Dintr‑o astfel de hotărâre judecătorească poate decurge obligația de instalare a punctelor de prelevare în anumite locuri, dacă pe baza informațiilor disponibile s‑a stabilit că punctele de prelevare trebuie instalate în locurile respective. În caz contrar, autoritățile competente pot fi obligate să efectueze cercetări în scopul identificării locurilor corespunzătoare.
2) O valoare‑limită potrivit anexei XI la Directiva 2008/50 este depășită, în sensul articolului 13 alineatul (1) și al articolului 23 alineatul (1) din directivă, atunci când rezultatele măsurătorilor efectuate la un singur punct de prelevare, în sensul articolului 7 din directivă, sunt superioare acestei valori‑limită.”