NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 28. februára 2019 (1)
Vec C‑723/17
Lies Craeynest a i.
proti
Brussels Hoofdstedelijk Gewest a i.
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Holandskojazyčný súd prvého stupňa v Bruseli, Belgicko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2008/50/ES – Kvalita ovzdušia – Limitné hodnoty – Umiestnenie vzorkovacích miest – Voľná úvaha – Súdne preskúmanie – Kritériá na určenie prekročenia limitných hodnôt“
I. Úvod
1. Je pravda, že mesto Brusel sa nedávno spolu s mestom Paríž zasadilo o kvalitu ovzdušia, keď dosiahlo vydanie rozsudku Všeobecného súdu, ktorý vyhlásil limitné hodnoty emisie oxidu dusíka stanovené Komisiou za neplatné pre nové skúšania pri skutočnej jazde ľahkých osobných a úžitkových vozidiel.(2) V tomto konaní sa však predsa viacerí obyvatelia a jedna organizácia na ochranu životného prostredia obracajú proti Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Región Brusel – Hlavné mesto) vo veci posúdenia kvality ovzdušia.
2. Tento spor sa vzťahuje na merania, ktorými sa má zistiť dodržanie alebo porušenie ambicióznych limitných hodnôt pre kvalitu ovzdušia podľa smernice 2008/50(3). Na jednej strane treba objasniť, do akej miery podlieha zriadenie vzorkovacieho miesta preskúmaniu vnútroštátnymi súdmi, a na druhej strane, či z výsledkov rôznych vzorkovacích miest možno vytvoriť priemernú hodnotu na účely posúdenia dodržania limitných hodnôt. Najmä prvá otázka má z hľadiska práva v tejto súvislosti zásadný význam, keďže vyžaduje spresnenie intenzity súdneho preskúmania, ktoré musia vnútroštátne súdy zaručiť na základe práva Únie.
II. Právny rámec
3. Článok 1 bod 1 smernice 2008/50 obsahuje základný cieľ tejto smernice:
„Táto smernica ustanovuje opatrenia zamerané na:
1. vymedzenie a stanovenie cieľov pre kvalitu okolitého ovzdušia určených na zabránenie, prevenciu alebo zníženie škodlivých vplyvov na zdravie ľudí a životné prostredie ako celok;
2. …“
4. Článok 2 body 25 a 26 smernice 2008/50 definujú určité spôsoby merania:
„25. ,stále merania‘ sú merania uskutočňované na stálych miestach nepretržite alebo náhodným odberom vzoriek, ktoré v súlade s príslušnými cieľmi kvality údajov určujú úrovne znečistenia;
26. ,indikatívne merania‘ sú merania, ktoré spĺňajú ciele kvality údajov, ktoré sú menej prísne ako tie, ktoré sa vyžadujú pre stále merania“.
5. Článok 6 smernice 2008/50 obsahuje kritériá hodnotenia kvality ovzdušia:
„1. Členské štáty hodnotia kvalitu okolitého ovzdušia vzhľadom na znečisťujúce látky uvedené v článku 5 vo všetkých svojich zónach a aglomeráciách v súlade s kritériami ustanovenými v odsekoch 2, 3 a 4 tohto článku a v súlade s kritériami ustanovenými v prílohe III.
2. Vo všetkých zónach a aglomeráciách, v ktorých úroveň znečisťujúcich látok uvedená v odseku 1 prekračuje horný prah na hodnotenie stanovený pre dané znečisťujúce látky, sa na hodnotenie kvality okolitého ovzdušia použijú stále merania. Tieto stále merania sa môžu doplniť modelovacími technikami a/alebo indikatívnymi meraniami s cieľom poskytnúť primerané informácie o priestorovom rozložení kvality okolitého ovzdušia.
3. Vo všetkých zónach a aglomeráciách, v ktorých úroveň znečisťujúcich látok uvedená v odseku 1 nedosiahne horný prah na hodnotenie stanovený pre dané znečisťujúce látky, sa na hodnotenie kvality okolitého ovzdušia môže použiť kombinácia stálych meraní a modelovacích techník a/alebo indikatívnych meraní.
4. Vo všetkých zónach a aglomeráciách, v ktorých úroveň znečisťujúcich látok uvedená v odseku 1 nedosiahne dolný prah na hodnotenie stanovený pre dané znečisťujúce látky, postačujú na hodnotenie kvality okolitého ovzdušia modelovacie techniky alebo techniky objektívneho odhadu či obe tieto techniky.
5. …“
6. Podľa článku 7 ods. 1 smernice 2008/50 umiestnenie vzorkovacích miest na meranie oxidu siričitého, oxidu dusičitého a oxidov dusíka, suspendovaných častíc (PM10, PM2,5), olova, benzénu a oxidu uhoľnatého v okolitom ovzduší sa určí s použitím kritérií uvedených v prílohe III.
7. Počet vzorkovacích miest sa podľa článku 7 ods. 2 a prílohy V smernice 2008/50 určí podľa obyvateľstva príslušnej aglomerácie alebo zóny.
8. Článok 13 ods. 1 smernice 2008/50 ukladá povinnosť dodržiavať rôzne limitné hodnoty:
„Členské štáty zabezpečia, aby úrovne oxidu siričitého, PM10, olova a oxidu uhoľnatého v okolitom ovzduší neprekročili na území ich zón a aglomerácií limitné hodnoty stanovené v prílohe XI.
Pokiaľ ide o oxid dusičitý a benzén, limitné hodnoty určené v prílohe XI sa nesmú od dátumov v nej stanovených prekročiť.
Dodržiavanie týchto požiadaviek sa vyhodnotí v súlade s prílohou III.
…“
9. Článok 23 ods. 1 smernice 2008/50 stanovuje, že v prípade, ak sa v daných zónach alebo aglomeráciách prekročia limitné hodnoty, vypracujú sa plány kvality ovzdušia s cieľom dosiahnuť príslušné hodnoty.
10. Príloha III časť B bod 1 smernice 2008/50 sa týka miesta meraní, ktoré sa vykonávajú v záujme ochrany zdravia ľudí:
„a) Vzorkovacie miesta zamerané na ochranu zdravia ľudí sa umiestnia tak, aby poskytovali údaje o:
– oblastiach v zónach a aglomeráciách, kde sa vyskytujú najvyššie koncentrácie, ktorým môže byť obyvateľstvo priamo alebo nepriamo vystavené po dobu, ktorá je závažná v súvislosti so spriemerovaným obdobím limitných hodnôt,
– úrovniach v iných oblastiach v zónach a aglomeráci[á]ch, ktoré sú reprezentatívne z hľadiska expozície bežného obyvateľstva.
b) Vzorkovacie miesta sa vo všeobecnosti umiestňujú tak, aby sa predišlo meraniu malých mikropriestorov v ich bezprostrednej blízkosti, čo znamená, že vzorkovacie miesto sa musí umiestniť tak, aby odoberaná vzorka vzduchu reprezentovala kvalitu ovzdušia na úseku ulice s dĺžkou aspoň 100 m na miestach zameraných na dopravu a s rozlohou aspoň 250 m × 250 m v priemyselných oblastiach, ak je to možné.
c) …
f) Vzorkovacie miesta majú byť podľa možnosti tiež reprezentatívne pre podobné miesta, ktoré nie sú v ich bezprostrednej blízkosti.“
11. Zo spisov vyplýva, že Región Brusel – Hlavné mesto správne prebral relevantné ustanovenia smernice 2008/50.
III. Skutkový stav a návrh na začatie prejudiciálneho konania
12. Pani Craeynestová, pani Lopezová Devauxová, pán Mertens, pani Goeyensová a pani De Schepperová všetci bývajú alebo bývali v Regióne Brusel – Hlavné mesto. Pani Goyensová medzitým zomrela a v jej konaní ďalej pokračuje pán Vandermeulen. ClientEarth je nezisková organizácia anglického práva s ťažiskovým pôsobením v Belgicku. Okrem iného sleduje cieľ osvetou a uplatňovaním právnych krokov podporovať ochranu životného prostredia.
13. V konaní pred Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Holandskojazyčný súd prvého stupňa v Bruseli, Belgicko) sa s Regiónom Brusel – Hlavné mesto a Brussels Instituut voor Milieubeheer (Bruselský inštitút pre správu životného prostredia, ďalej len „BIM“) sporia o to, či pre zónu Brusel bol vypracovaný dostatočný plán kvality ovzdušia. Súd v tomto konaní predkladá Súdnemu dvoru tieto otázky:
1. Majú sa článok 4 ods. 3 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek Zmluvy o Európskej únii v spojení s článkom 288 tretím odsekom Zmluvy o fungovaní Európskej únie a článkami 6 a 7 smernice 2008/50 vykladať v tom zmysle, že ak sa tvrdí, že členský štát nezriadil vzorkovacie miesta v určitej zóne v súlade s kritériami uvedenými v oddiele B bode 1 písm. a) prílohy III smernice, majú vnútroštátne súdy právomoc na návrh jednotlivcov, ktorí sú bezprostredne dotknutí prekročením limitných hodnôt ustanovených v článku 13 ods. 1 smernice, preskúmať, či boli vzorkovacie miesta zriadené v súlade s týmito kritériami, a ak neboli, prijať voči vnútroštátnemu správnemu orgánu všetky potrebné opatrenia, ako napríklad vydávať príkazy, na to, aby boli vzorkovacie miesta zriadené v súlade s týmito kritériami?
2. Ide o prekročenie limitnej hodnoty v zmysle článku 13 ods. 1 a článku 23 ods. 1 smernice 2008/50 už v prípade, keď sa zistí prekročenie limitnej hodnoty v priemerovanom období jedného kalendárneho roka, ako je to stanovené v prílohe XI tejto smernice, na základe výsledkov merania iba jedného vzorkovacieho miesta v zmysle článku 7 smernice, alebo ide o také prekročenie len vtedy, ak vyplýva z priemeru výsledkov merania všetkých vzorkovacích miest v určitej zóne v zmysle smernice?
14. Svoje písomné pripomienky podali pani Craeynestová a i., Región Brusel, Holandské kráľovstvo, Česká republika a Európska komisia. S výnimkou Holandska sa títo účastníci konania zúčastnili aj na pojednávaní, ktoré sa konalo 10. januára 2019.
IV. Právne posúdenie
15. Návrh na začatie prejudiciálneho konania má po prvé objasniť, do akej miery môžu vnútroštátne súdy preskúmať zriadenie vzorkovacích miest, a po druhé, či z výsledkov rôznych vzorkovacích miest možno vytvoriť priemernú hodnotu na účely posúdenia dodržania limitných hodnôt.
A. O umiestnení vzorkovacích miest
16. Prostredníctvom prvej otázky sa má objasniť, či vnútroštátne súdy môžu preskúmať umiestnenie vzorkovacích miest na účely kontroly dodržiavania limitných hodnôt smernice 2008/50 a aké opatrenia môžu, resp. musia prijať, ak boli porušené kritériá na určenie umiestnenia stanovené v smernici.
17. Túto otázku možno chápať v tom zmysle, či vnútroštátne súdy musia mať pri uplatňovaní práva Únie určité právomoci, najmä právomoc vydávať voči správnym orgánom príkazy. Táto otázka vychádza najavo v zostrenej podobe aj v inom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podalo Nemecko, v ktorom kladie Súdnemu dvoru otázku, či vnútroštátne súdy môžu mať povinnosť rozhodnúť o nariadení donucovacieho opatrenia, ktorým bude obmedzená osobná sloboda verejných činiteľov, aby takýmto spôsobom zabezpečili splnenie povinnosti zmeniť plán kvality ovzdušia v zmysle článku 23 smernice 2008/50.(4)
18. Na to by sa malo odpovedať, že právo Únie v zásade nemá na účely dodržiavania práva Únie pred vnútroštátnymi súdmi vytvárať iné právne prostriedky nápravy než tie, ktoré stanovuje vnútroštátne právo.(5) Inak by to bolo len v prípade, keby zo systému predmetného právneho poriadku vyplývalo, že neexistuje žiadny právny prostriedok nápravy, ktorý umožňuje, hoci len incidenčne, zabezpečiť dodržiavanie práv, ktoré vyplývajú z práva Únie.(6)
19. V prejednávanom prípade však netreba ďalej rozoberať tento aspekt otázky, lebo vnútroštátny súd má bezpochyby právomoc vydávať príkazy. Skôr treba objasniť, aké kritérium preskúmania musí vnútroštátny súd uplatniť vo vzťahu k umiestneniu vzorkovacích miest.
20. Uplatnenie ustanovení o umiestnení vzorkovacích miest totiž vyžaduje, ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a ako ďalej podrobnejšie vysvetlím, voľnú úvahu v súvislosti s komplexným posúdením vedeckých otázok.
21. V tejto súvislosti možno pochybovať aj o tom, či sú tieto pravidlá dostatočne presné na to, aby mali priamy účinok.(7) Aj keď je však priamy účinok ustanovení smernice vylúčený, stále existuje právo súdneho preskúmania, či sa vnútroštátna právna úprava a jej uplatnenie pohybujú v medziach voľnej úvahy definovanej smernicou.(8)
22. Ako Komisia správne vysvetľuje, v prejednávanom prípade napokon nejde o priamy účinok práva Únie, pretože ustanovenia smernice 2008/50 boli prebraté do vnútroštátneho práva. Aj vo vzťahu k uplatneniu vnútroštátneho práva v konaní vo veci samej však ide o to, aby sa určila miera voľnej úvahy príslušných správnych orgánov. A na tieto účely treba spresniť minimálne súdne preskúmanie stanovené právom Únie pri uplatňovaní relevantných ustanovení.
23. Ďalej preto vysvetlím najprv ustanovenia týkajúce sa identifikovania umiestnení a následne intenzitu súdneho preskúmania, ktoré právo Únie v tejto súvislosti požaduje.
24. Vyššie som však už vysvetlila, že ustanovenia smernice 2008/50 o kontrole uplatňovania smernice zo strany Komisie nemôžu zmenšiť zodpovednosť vnútroštátnych súdov. Tieto ustanovenia sú len spresnením všeobecnej úlohy, ktorú článok 17 ods. 1 druhá a tretia veta ZEÚ prenáša na Komisiu, a to celkový dohľad nad uplatňovaním práva Únie.
1. Ustanovenia o identifikovaní umiestnenia
25. Vnútroštátny súd spochybňuje najmä to, či pravidlá o určovaní umiestnenia vzorkovacích miest obsahujú bezpodmienečné povinnosti, ktorých dodržanie súdy jednoducho môžu preskúmať na návrh jednotlivcov. Zdá sa, že nie je bližšie upravené, ako sa majú určiť alebo ohraničiť „oblasti, kde sa vyskytujú najvyššie koncentrácie“.
26. Odkazuje tým na článok 7 ods. 1 a prílohu III časť B bod 1 písm. a) prvú zarážku smernice 2008/50. Podľa týchto ustanovení sa vzorkovacie miesta umiestnia tak, aby poskytovali údaje o oblastiach v zónach a aglomeráciách, kde sa vyskytujú najvyššie koncentrácie, ktorým môže byť obyvateľstvo priamo alebo nepriamo vystavené po dobu, ktorá je závažná v súvislosti so spriemerovaným obdobím limitných hodnôt.
27. Vzorkovacie miesta sa okrem toho podľa článku 7 ods. 1 a prílohy III časti B bodu 1 písm. b) smernice 2008/50 vo všeobecnosti umiestňujú tak, aby sa predišlo meraniu malých mikropriestorov v ich bezprostrednej blízkosti. Ďalej je to konkretizované tak, že odoberaná vzorka vzduchu má reprezentovať kvalitu ovzdušia na úseku ulice s dĺžkou aspoň 100 m na miestach zameraných na dopravu a s rozlohou aspoň 250 m × 250 m v priemyselných oblastiach, ak je to možné.
28. Rozmery potenciálnych oblastí, kde sa vyskytujú najvyššie koncentrácie, sú preto stanovené. Je pravda, že ich nemožno identifikovať výlučne pomocou právnej vedy, ale iba uplatnením relevantných prírodovedeckých metód, to však nevylučuje súdne preskúmanie.
29. Smernica 2008/50 síce nespresňuje prírodovedecké metódy výslovne vo vzťahu k identifikovaniu oblastí, kde sa vyskytujú najvyššie koncentrácie, ale podľa legislatívneho kontextu smernice musia príslušné orgány vychádzať z meraní, modelovania a iných informácií.
30. Prejavuje sa to najmä na právnej úprave, na základe ktorej sú určené kontrolné metódy dodržiavania limitných hodnôt kvality ovzdušia. Podľa článku 5 a prílohy II časti B smernice 2008/50 zaťaženie aglomerácií a zón treba určiť buď podľa hodnôt nameraných za viac ako päť rokov, alebo prinajmenšom na základe kombinácie informácií z emisných inventúr a modelovania s krátkodobými meracími kampaňami počas roku a na miestach, ktoré sa pravdepodobne vyznačujú najvyššími úrovňami znečistenia.
31. Na základe takto získaných hodnôt možno preskúmať, či je prekročený dolný alebo horný prah na hodnotenie. V medziach dolného prahu, teda tam, kde je prekročenie limitných hodnôt veľmi nepravdepodobné, podľa článku 6 ods. 4 smernice 2008/50 postačuje, ak sa dodržanie limitných hodnôt kontroluje prostredníctvom modelovacej techniky, techniky objektívneho odhadu či obomi týmito technikami. Medzi dvomi prahmi, kde je prekročenie limitných hodnôt pravdepodobnejšie, podľa článku 6 ods. 3 možno použiť kombináciu stálych meraní (článok 2 bod 25) a modelovacích techník a/alebo indikatívnych meraní (článok 2 bod 26). V prípade prekročenia horného prahu, kde je prekročenie limitných hodnôt najpravdepodobnejšie, sa na hodnotenie kvality ovzdušia podľa článku 6 ods. 2 použijú stále merania. Tieto merania možno doplniť modelovacími technikami a/alebo indikatívnymi meraniami s cieľom poskytnúť primerané informácie o priestorovom rozložení kvality ovzdušia.
32. Tieto potenciálne metódy určenia kvality ovzdušia, t. j. najmä merania a modelovacie techniky, musia byť použité už pri určení umiestnenia stálych vzorkovacích miest.
33. Ak vznikne spor o umiestnenie vzorkovacích miest, ako je to aj v prejednávanom prípade, príslušné orgány musia vysvetliť, na základe akých primeraných informácií o priestorovom rozložení kvality ovzdušia stanovili dané umiestnenia a ako tieto informácie získali.
2. Intenzita súdneho preskúmania
34. Tým však ešte nie je určené, ako vnútroštátne súdy kontrolujú dodržiavanie ustanovení o umiestnení vzorkovacích miest.
35. Príslušné orgány tieto ustanovenia zjavne porušujú, ak napriek najlepším vedomostiam neumiestnia vzorkovacie miesta tam, kde sa vyskytujú najvyššie koncentrácie, alebo ak stanovené umiestnenie nemožno vedecky nijako odôvodniť. Vnútroštátne súdy musia vedieť zistiť takéto porušenia.
36. Z práve uvedených úvah okrem toho vyplýva, že oblasti, kde sa vyskytujú najvyššie koncentrácie, musia byť spravidla identifikované aspoň kombináciou meraní, modelovacích techník a iných informácií. V tomto rámci však existuje veľký priestor pre odchýlne názory, napríklad čo sa týka miesta, času a frekvencie meraní, a predovšetkým vzhľadom na použité modelovacie techniky.
37. Intenzita súdneho preskúmania požadovaná právom Únie, t. j. miera voľnej úvahy, ktorú majú príslušné orgány pri uplatňovaní kritérií týkajúcich sa rozhodnutia o umiestnení, preto vyžaduje vysvetlenie. Vnútroštátny súd chce totiž zistiť, do akej miery smernica 2008/50 pripúšťa, aby (vnútroštátna) zásada deľby moci obmedzovala jeho právomoc preskúmavať postup správnych orgánov pri zriaďovaní vzorkovacích miest.
a) Procesná autonómia členských štátov
38. Na túto otázku treba odpovedať v kontexte procesnej autonómie členských štátov. V prípade neexistencie právnych predpisov Únie týkajúcich sa pravidiel súdneho preskúmania správnych rozhodnutí na vykonanie smernice 2008/50 prináleží vnútroštátnemu právnemu poriadku každého členského štátu, aby na základe zásady procesnej autonómie také pravidlá zaviedol, avšak pod podmienkou, že nesmú byť nepriaznivejšie než pravidlá, ktoré upravujú obdobné situácie podliehajúce vnútroštátnemu právu (zásada ekvivalencie), a že nesmú prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon práv, ktoré priznáva právny poriadok Únie (zásada efektivity).(9)
39. Je možné, že členské štáty v rámci výkonu svojej procesnej autonómie priznajú svojim súdom veľmi široké právomoci súdneho preskúmania, ktoré im pravdepodobne umožnia dokonca aj to, aby vstúpili na miesto správnych orgánov a zmenili alebo nahradili ich rozhodnutia. Pokiaľ takéto súdne rozhodnutia spĺňajú požiadavky práva Únie kladené na správne rozhodnutia, a najmä, pokiaľ sú dostatočne vedecky podložené, ale zohľadňujú aj procesné ustanovenia, nemožno voči tomu namietať.(10)
40. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa však nezakladá na takomto právnom stave, ale jeho cieľom je identifikovať nevyhnutnú minimálnu mieru právomocí súdneho preskúmania. Keďže návrh nenasvedčuje tomu, že by mohla byť dotknutá zásada ekvivalencie, v tejto súvislosti je podstatná iba zásada efektivity, čiže otázka, aký rozsah súdneho preskúmania je nevyhnutný na to, aby sa nadmerne nesťažilo dovolávanie sa uplatniteľných ustanovení práva Únie.
b) Preskúmanie vedecky komplexných posúdení
41. Pokiaľ ide o efektívne preskúmanie určenia umiestnenia vzorkovacieho miesta, treba konštatovať, že uvedené ustanovenia vyžadujú komplexné vedecké posúdenie. Najprv treba rozhodnúť, akými spôsobmi sa získavajú primerané informácie, na ktorých sa zakladá výber miesta, a potom treba tieto informácie posúdiť na účely určenia umiestnenia.
42. Minimálny štandard, ktorý musí preskúmanie takéhoto rozhodnutia vnútroštátnymi súdmi spĺňať, možno odvodiť z pravidiel preskúmania, ktoré uplatňujú súdy Únie, keď posudzujú porovnateľné opatrenia inštitúcií. Právo Únie totiž nevyžaduje, aby členské štáty zaviedli postup súdneho preskúmania vnútroštátnych rozhodnutí v súvislosti s uplatnením ustanovení práva Únie, ktorý obsahuje rozsiahle preverenie, aké vykonáva Súdny dvor v porovnateľných prípadoch.(11)
43. Pravidlá, ktoré z toho vyplývajú, sú charakteristické tým, že pri komplexnom vedeckom alebo technickom posúdení, ako aj pri úvahách existuje spravidla široká miera voľnej úvahy, ktorá je preskúmateľná len v obmedzenej miere. Táto voľná úvaha je však v určitých prípadoch predsa len obmedzená, a teda treba ju intenzívnejšie preskúmať, najmä v prípade obzvlášť závažných zásahov do základných práv.
44. Široká miera voľnej úvahy, ktorou disponujú inštitúcie Únie pri vykonávaní komplexných vedeckých a technických posúdení, sa vzťahuje najmä na posúdenie skutkových okolností pri stanovení druhu a rozsahu opatrení, ale v určitej miere aj na zistenie skutkového stavu, na ktorom sa ich postup zakladá.(12)
45. Hmotnoprávne preskúmanie súdmi Únie sa potom obmedzí na preskúmanie skutočnosti, či výkon tejto voľnej úvahy neprekračuje zjavne hranice ich miery voľnej úvahy. V takomto kontexte súd Únie nemôže svojím posúdením skutkových okolností vedeckej a technickej povahy nahradiť posúdenie inštitúcií, ktorým výlučne zveril túto úlohu normotvorca.(13)
46. Príslušná inštitúcia má však povinnosť za takýchto okolností preskúmať starostlivo a nestranne všetky relevantné prvky daného prípadu,(14) rešpektovať procesné pravidlá(15) a najmä dostatočne odôvodniť svoje rozhodnutie, a tým umožniť súdom Únie preskúmanie skutočnosti, či existujú skutkové a právne okolnosti, od ktorých závisí výkon diskrečnej právomoci.(16)
47. Súdny dvor okrem toho rozhodol, že miera voľnej úvahy normotvorcu Únie môže byť vzhľadom na zásadu proporcionality obmedzená na základe niekoľkých kritérií, keďže ide o zásahy do základných práv. Medzi tieto kritériá patria okrem iného dotknutá oblasť, povaha dotknutého práva zaručeného Chartou, povaha a závažnosť zásahu, ako aj jeho účel.(17) Vzhľadom na dôležitú úlohu, ktorú na jednej strane zohráva ochrana osobných údajov so zreteľom na základné právo rešpektovania súkromného života a na druhej strane rozsah a závažnosť zásahu do tohto práva spojeného s rozsiahlym neopodstatneným uchovávaním údajov o komunikácii, smernica 2006/24(18) podliehala prísnej kontrole(19) a Súdny dvor ju napokon vyhlásil za neplatnú.
48. Všeobecne povedané, práva priznané právom Únie nemôžu byť zbavené akéhokoľvek potrebného účinku, ba priam ich samotnej podstaty.(20)
49. Tieto pravidlá predstavujú minimálny štandard súdneho preskúmania dodržiavania práva Únie v členských štátoch. Súdny dvor jednako konštatoval, že každý vnútroštátny výkon súdneho preskúmania rozhodnutí vnútroštátnych orgánov musí súdu, ktorý toto konanie vedie, umožňovať v rámci preskúmavania zákonnosti tohto rozhodnutia, aby uplatňoval príslušné zásady a predpisy práva Únie.(21)
50. Túto poslednú uvedenú podmienku chápem ako pripomenutie toho, že vnútroštátne súdy musia dôsledne rozlišovať, či určitá otázka patrí do oblasti širokej voľnej úvahy a podlieha iba obmedzenému súdnemu preskúmaniu alebo či ide o iné otázky podliehajúce prísnejšiemu súdnemu preskúmaniu, najmä o medze voľnej úvahy alebo o procesné námietky.
c) Uplatnenie na prejednávanú otázku
51. Na účely uplatnenia týchto pravidiel na rozhodnutie o umiestnení vzorkovacích miest pre posudzovanie kvality ovzdušia je východiskom komplexné posúdenie, ktoré musia vykonať príslušné orgány, aby mohli rozhodnúť o umiestnení vzorkovacích miest. Musia vybrať vedecké metódy na účely získania nevyhnutných informácií, zvážiť pritom záťaž v súvislosti s vyšetrovaním a následne vyhodnotiť výsledky.
52. Právo Únie by im pri tomto posudzovaní ponechalo širokú mieru voľnej úvahy a požadovalo by iba obmedzené súdne preskúmanie.
53. Treba však zdôrazniť veľký význam právnej úpravy týkajúcej sa kvality ovzdušia, na ktorý poukázala Komisia. Smernica 2008/50 sa zakladá na predpoklade, že prekročenie limitných hodnôt vedie k veľkému počtu predčasných úmrtí.(22) Právna úprava kvality ovzdušia následne konkretizuje ochranné povinnosti Únie, ktoré vyplývajú zo základného práva na život podľa článku 2 ods. 1 Charty, ako aj z vysokej úrovne ochrany životného prostredia požadovanej článkom 3 ods. 3 ZEÚ, článkom 37 Charty a článkom 191 ods. 2 ZFEÚ. Opatrenia, ktoré môžu narušiť účinné uplatnenie smernice 2008/50, sú tak vzhľadom na svoju závažnosť celkom porovnateľné so závažným zásahom do základných práv, na základe ktorého Súdny dvor podrobil ustanovenia o uchovávaní údajov o komunikácii prísnej kontrole.
54. Ak by vzorkovacie miesta neboli zriadené v oblastiach, kde sa vyskytujú najvyššie koncentrácie, mohlo by to výrazne narušiť účinnosť smernice 2008/50. Ambiciózne limitné hodnoty by totiž nemali žiadny účinok, ak je ich dodržiavanie kontrolované na nesprávnom mieste. V tom prípade by sa mohlo stať, že prekročenie limitných hodnôt zostane neodhalené, a preto nebudú prijaté nevyhnutné opatrenia na zabezpečenie kvality ovzdušia.
55. Toto riziko a najmä cieľ zakotvený v článku 1 smernice 2008/50, ktorým je zabezpečiť primeranú kvalitu ovzdušia na účely ochrany života a zdravia obyvateľov, obmedzujú voľnú úvahu príslušných orgánov pri komplexnom posudzovaní, na ktorom sa zakladá určenie umiestnenia vzorkovacích miest.(23) V prípade pochybností musia zvoliť stratégiu, ktorá minimalizuje riziko, že nebudú určené prekročenia limitných hodnôt.
56. Takto musí byť smerované aj súdne preskúmanie výkonu voľnej úvahy: súdy sa síce môžu obmedziť na určenie zjavných chýb, ak by tie mohli viesť k príliš prísnemu uplatneniu smernice 2008/50, ale pochybnosti týkajúce sa dosiahnutia ochranných cieľov smernice musia byť preskúmané dôkladne.
57. Čo z toho vyplýva pre uplatniteľné kritérium preskúmania?
58. V kontexte zásady prevencie Súdny dvor pri primeranom odhade podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch(24) stanovil prísne kritérium posúdenia. Musí obsahovať úplné, presné a definitívne zistenia a závery, ktoré môžu odstrániť akúkoľvek dôvodnú vedeckú pochybnosť, pokiaľ ide o následky prác plánovaných v dotknutej lokalite.(25) V opačnom prípade nemožno schváliť plán alebo projekt podľa článku 6 ods. 3, pričom do úvahy prichádza nanajvýš schválenie na základe naliehavých dôvodov vyššieho verejného záujmu podľa článku 6 ods. 4.
59. Takéto pravidlo má rovnaký účinok ako domnienka, že plány alebo projekty majú nepriaznivý vplyv na chránené lokality, a preto sa v zásade nemajú realizovať. Vyvrátiť ju možno len vtedy, ak sa odstránia všetky dôvodné vedecké pochybnosti.
60. Takéto pravidlo však nemožno uplatniť na preskúmanie rozhodnutia o umiestnení vzorkovacích miest už len z dôvodu, že s najväčšou pravdepodobnosťou existujú dôvodné vedecké pochybnosti vo vzťahu k všetkým existujúcim spôsobom výberu miesta. Príslušné orgány však musia nejaký spôsob uplatniť, inak by totiž – napriek požiadavkám smernice 2008/50 – nebolo možné zriadiť žiadne vzorkovacie miesta. Inými slovami: pri výbere umiestnenia vzorkovacieho miesta neexistuje domnienka, že určité miesto je obzvlášť vhodné.
61. Príslušné orgány však v zásade môžu uplatniť „najlepšiu“ dostupnú metódu. Mala by to byť metóda, ktorá je konfrontovaná s najmenším počtom dôvodných vedeckých pochybností. Identifikovať takúto metódu však nie je jednoduché už len z vedeckého hľadiska, keďže jednotlivé pochybnosti treba zvážiť, a tak zistiť, ktoré pochybnosti sú menej podstatné.
62. Okrem toho treba vychádzať z toho, že metódy na identifikovanie oblastí, kde sa vyskytujú najvyššie koncentrácie, možno zlepšiť zvýšením vynaloženia. Najmä treba očakávať, že väčší počet meraní, t. j. predĺženie obdobia merania, ale aj väčší počet indikatívnych meraní na rôznych miestach, vedie k presnejším výsledkom. Väčšie vynaloženie je však spravidla spojené s vyššími nákladmi a môže viesť k omeškaniam. Rozhodnutie o vynaložení preto nevyžaduje zváženie, čo sa prejavuje aj v tom, že podľa článku 6 ods. 2 druhej vety smernice 2008/50 treba získať primerané informácie.
63. Vnútroštátne súdy sa v prípade oboch aspektov – posúdenia dôvodných vedeckých pochybností a zváženia, aké vynaloženie je odôvodnené na účely ich odstránenia, – z dôvodu významu pravidiel o kvalite ovzdušia pre život a zdravie ľudí nemôžu obmedziť iba na identifikovanie zjavných chýb.
64. Úlohou príslušných orgánov je skôr presvedčiť súdy odôvodnenými argumentmi. Tie musia byť v podstate vedeckej povahy, ale v rámci zváženia sa môžu rozšíriť aj na hospodárske aspekty. Protistrana môže proti takýmto tvrdeniam slobodne podávať vlastné vedecky odôvodnené argumenty. Samozrejme, možné je aj to, že súd prizve nezávislých znalcov, ktorí majú podporiť posúdenie takéhoto vedeckého sporu.
65. Ak sa orgánom nepodarí odstrániť pochybnosti, musia vykonať dodatočné šetrenia, ďalšie merania alebo uplatniť ďalšie modelovacie techniky na rozvoj kvality ovzdušia.
66. Pokiaľ vnútroštátne súdy disponujú právomocou vydávať príkazy, potom môžu nariadiť takéto ďalšie šetrenia. Pokiaľ však súdy môžu iba zrušiť správne rozhodnutia, potom správne orgány musia mať povinnosť vyvodiť z tohto zrušenia a z odôvodnenia rozhodnutia príslušné dôsledky.
3. Odpoveď na prvú otázku
67. Na prvú otázku preto treba odpovedať tak, že vnútroštátne súdy musia na návrh dotknutých osôb preskúmať, či boli vzorkovacie miesta zriadené v súlade s kritériami prílohy III časti B bodu 1 písm. a) smernice 2008/50, a ak neboli, musia prijať v rámci svojich súdnych právomocí voči vnútroštátnemu správnemu orgánu všetky potrebné opatrenia na to, aby boli vzorkovacie miesta zriadené v súlade s týmito kritériami. Z takéhoto súdneho rozhodnutia môže vyplývať povinnosť zriadiť na určitých miestach vzorkovacie miesta, ak bolo na základe predložených informácií zistené, že tam musia byť zriadené vzorkovacie miesta. V opačnom prípade možno príslušným správnym orgánom uložiť povinnosť vykonať šetrenia s cieľom identifikovať správne umiestnenia.
B. O posúdení dodržania limitných hodnôt
68. Druhá otázka má objasniť, či ide o prekročenie limitnej hodnoty v zmysle článku 13 ods. 1 a článku 23 ods. 1 smernice 2008/50 už v prípade, keď sa zistí prekročenie limitnej hodnoty v priemerovanom období jedného kalendárneho roka, ako je to ustanovené v prílohe XI tejto smernice, na základe výsledkov merania iba jedného vzorkovacieho miesta v zmysle článku 7 smernice, alebo ide o také prekročenie len vtedy, ak vyplýva z priemeru výsledkov merania všetkých vzorkovacích miest v určitej zóne v zmysle smernice.
1. O vykonávacom rozhodnutí 2011/850/EÚ
69. Komisia sa odvoláva na svoje vykonávacie rozhodnutie 2011/850/EÚ(26) k smernici 2008/50, pretože toto vykonávacie rozhodnutie v článku 10 stanovuje, že Komisii sa sprístupnia výsledky meraní jednotlivých vzorkovacích miest. Nebolo by to potrebné, ak by sa posudzovalo dodržanie limitných hodnôt na základe celkového posúdenia.
70. Komisia však vo vykonávacom rozhodnutí nemôže stanoviť, ako sa má posúdiť dodržiavanie limitných hodnôt. Z článku 290 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 291 ods. 2 totiž vyplýva, že Komisia pri výkone svojej vykonávacej právomoci nemôže meniť ani dopĺňať legislatívny akt.(27) A aj keby sa vykonávacie rozhodnutie malo napriek svojmu označeniu považovať za delegovaný právny akt v zmysle článku 290 ZFEÚ, muselo by patriť do právneho rámca, ako je definovaný smernicou 2008/50.(28)
71. Rozhodujúci je preto výklad smernice 2008/50.
2. O znení článku 13 ods. 1 smernice 2008/50
72. Znenie článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 nevedie k záväznej odpovedi na otázku.
73. Podľa nemeckej jazykovej verzie článku 13 ods. 1 prvej vety smernice 2008/50 členské štáty zabezpečia, aby „überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen [všade na území ich zón a aglomerácií]“ úrovne oxidu siričitého, PM10, olova a oxidu uhoľnatého v okolitom ovzduší neprekročili limitné hodnoty stanovené v prílohe XI. Túto formuláciu možno chápať tak, že tieto limitné hodnoty musia byť dodržané všade, teda nikde nesmú byť prekročené. Už prekročenie pri jednom vzorkovacom mieste by teda predstavovalo porušenie tohto ustanovenia. Anglická jazyková verzia používa formuláciu „throughout their zones and agglomerations“, a má tak porovnateľný obsah.
74. Naproti tomu francúzsku („dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations“), holandskú („in de gehele zones en agglomeraties“) a španielsku („en todas sus zonas y aglomeraciones“) jazykovú verziu možno vykladať v tom zmysle, že sa vzťahujú na zóny a aglomerácie ako celok. To neznamená nevyhnutne, že limitné hodnoty musia byť dodržané všade, ale nie je to ani vylúčené.
75. V článku 13 ods. 1 druhej vete smernice 2008/50 okrem toho chýba odkaz na konkrétne miesto. Podľa toho limitné hodnoty určené v prílohe XI pre oxid dusičitý a benzén sa nesmú od v nej stanovených dátumov prekročiť. Toto ustanovenie preto možno vo všetkých jazykových verziách vykladať dvojako.
76. Keďže článok 13 ods. 1 prvá veta smernice 2008/50 v rôznych jazykových verziách nemá nutne rovnaký význam a druhá veta pripúšťa rôzne výklady, bližšie treba preskúmať najmä legislatívny kontext a cieľ právnej úpravy.
3. O legislatívnom kontexte článku 13 ods. 1 smernice 2008/50
77. Mimoriadny význam pre výklad článku 13 ods. 1 prvej a druhej vety smernice 2008/50 má príloha III, keďže v súlade s ňou sa vyhodnotí dodržiavanie požiadaviek uvedených v prvých dvoch vetách. Postupy merania stanovené v prílohe III však svedčia proti komplexnému posúdeniu zón a aglomerácií.
78. Kvalita ovzdušia sa podľa prílohy III časti A bodu 1 smernice 2008/50 hodnotí na všetkých miestach(29) okrem tých, ktoré sú uvedené v odseku 2. Vyňatými miestami sú pritom miesta malej rozlohy, napríklad miesta, do ktorých nemá verejnosť prístup a v ktorých nie sú stále obytné plochy, továrne alebo priemyselné zariadenia, na ktoré sa uplatňujú všetky relevantné ustanovenia týkajúce sa ochrany zdravia a bezpečnosti pri práci, ako aj vozovky a stredné oddeľujúce pásy ciest, okrem miest, kde majú chodci bežný prístup na stredný oddeľujúci pás. Podľa toho sa teda nemá vykonať komplexné posúdenie, ale lokálne hodnotenie.
79. Treba však pripustiť, že jazykové verzie ani tu nie sú koherentné, pretože v holandskej jazykovej verzii sa kvalita ovzdušia hodnotí všade („overal“), čo by bolo o čosi bližšie komplexnému posúdeniu ako napríklad nemecká jazyková verzia. Aj v tejto jazykovej verzii sú totiž určité miesta vyňaté z hodnotenia, čo by v prípade komplexného posúdenia nemalo zmysel.
80. Vytvorenie priemeru hodnôt nameraných na rôznych miestach však treba odmietnuť predovšetkým preto, lebo článok 7 ods. 1 a príloha III časť B bod 1 písm. a) smernice 2008/50 stanovujú dva druhy stálych vzorkovacích miest. V prvej zarážke také, ktoré poskytujú údaje o „oblastiach, kde sa vyskytujú najvyššie koncentrácie“, a v druhej zarážke také, ktoré poskytujú údaje o úrovniach v iných oblastiach, ktoré sú reprezentatívne z hľadiska expozície bežného obyvateľstva.
81. Oznámenie hodnôt nameraných na rôznych miestach môže mať zmysel na účely určenia expozície bežného obyvateľstva. Prečo by sa však z údajov o najvyššej koncentrácii a údajov o všeobecnom zaťažení mala vytvárať priemerná hodnota? Priemerné hodnoty majú vzhľadom na svoju povahu predstaviť všeobecnú situáciu, ale tú už ukazujú posledné uvedené údaje.
82. Okrem toho najmä právna úprava kvality údajov v prílohe I časti B štvrtej zarážke smernice 2008/50 svedčí o tom, že kvalita ovzdušia sa má hodnotiť lokálne, a nie v rámci komplexného posúdenia. Podľa toho sa má totiž opísať rozsah všetkých oblastí alebo prípadne dĺžka cesty v zóne alebo aglomerácii, nad ktorou koncentrácie prekračujú ktorúkoľvek limitnú hodnotu. V tomto bode, mimochodom, nie sú zjavné žiadne odchýlky v zneniach rôznych jazykových verzií.
83. Legislatívny kontext článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 preto jasne svedčí o tom, že dodržanie limitných hodnôt sa má posúdiť podľa výsledkov meraní stálych vzorkovacích miest bez vytvorenia priemernej hodnoty všetkých vzorkovacích miest.
4. O cieľoch článku 13 ods. 1 smernice 2008/50
84. Závery z legislatívneho kontextu potvrdzuje účel prejednávaných limitných hodnôt. Podľa článku 1 bodu 1, ako aj podľa názvu článku 13 a prílohy XI smernice 2008/50 je ich cieľom ochrana zdravia ľudí.
85. Poškodenie zdravia však hrozí všade tam, kde sú prekročené limitné hodnoty. V takých prípadoch treba prijať vhodné opatrenia na zabránenie poškodeniu. Skutočnosť, či sa prekročenie týka v priemere celej zóny, alebo aglomerácie, je z hľadiska tohto rizika relevantná len čiastočne. Trefne to vyjadruje vtip o štatistikovi, ktorý sa utopí v jazere, hoci jazero je hlboké v priemere iba zopár centimetrov.
5. Odpoveď na druhú otázku
86. O prekročenie limitnej hodnoty podľa prílohy XI smernice 2008/50 v zmysle článku 13 ods. 1 a článku 23 ods. 1 smernice ide aj vtedy, keď sa na základe výsledkov merania iba jedného vzorkovacieho miesta v zmysle článku 7 smernice zistí jej prekročenie.
V. Návrh
87. Súdnemu dvoru preto navrhujem, aby rozhodol takto:
1. Vnútroštátne súdy musia na návrh dotknutých osôb preskúmať, či boli vzorkovacie miesta zriadené v súlade s kritériami prílohy III časti B bodu 1 písm. a) smernice 2008/50/ES o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe, a ak neboli, musia prijať v rámci svojich súdnych právomocí voči vnútroštátnemu správnemu orgánu všetky potrebné opatrenia na to, aby boli vzorkovacie miesta zriadené v súlade s týmito kritériami. Z takéhoto súdneho rozhodnutia môže vyplývať povinnosť zriadiť na určitých miestach vzorkovacie miesta, ak bolo na základe predložených informácií zistené, že tam musia byť zriadené vzorkovacie miesta. V opačnom prípade možno príslušným správnym orgánom uložiť povinnosť vykonať šetrenia s cieľom identifikovať správne umiestnenia.
2. O prekročenie limitnej hodnoty podľa prílohy XI smernice 2008/50 v zmysle článku 13 ods. 1 a článku 23 ods. 1 smernice ide aj vtedy, keď sa na základe výsledkov merania iba jedného vzorkovacieho miesta v zmysle článku 7 smernice zistí jej prekročenie.