SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 28. februarja 2019(1)
Zadeva C‑723/17
Lies Craeynest in drugi
proti
Brussels Hoofdstedelijk Gewest in drugim
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (nizozemsko govoreče prvostopenjsko sodišče v Bruslju, Belgija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Direktiva 2008/50/ES – Kakovost zunanjega zraka – Mejne vrednosti – Vzorčevalna mesta – Diskrecijska pravica – Sodni nadzor – Merila za ugotavljanje preseganja mejnih vrednosti“
I. Uvod
1. Mesto Bruselj je sicer nedavno skupaj z mestom Pariz doseglo, da je Splošno sodišče izdalo sodbo glede kakovosti zunanjega zraka, v kateri je kot neveljavne razglasilo s strani Komisije določene mejne vrednosti emisij dušikovega oksida za lahka osebna vozila in vozila za gospodarsko uporabo.(2) Kljub temu je v okviru obravnavanega postopka več prebivalcev in okoljsko združenje vložilo tožbo zoper regijo Bruselj – glavno mesto zaradi ocene kakovosti zunanjega zraka.
2. Obravnavani spor se nanaša na meritve, na podlagi katerih se v skladu z Direktivo 2008/50(3) presoja skladnost oziroma neskladnost z mejnimi vrednostmi kakovosti zunanjega zraka. Po eni strani je treba pojasniti, v kolikšnem obsegu lahko nacionalna sodišča nadzirajo umestitev vzorčevalnih mest, na drugi strani pa, ali je na podlagi rezultatov meritev na različnih vzorčevalnih mestih dopustno določiti povprečje za presojo skladnosti z mejnimi vrednostmi. Pri tem je s pravnega vidika odločilnega pomena zlasti prvo vprašanje, ker zahteva natančnejšo opredelitev obsega sodnega nadzora, ki ga morajo na podlagi prava Unije izvajati nacionalna sodišča.
II. Pravni okvir
3. V členu 1, točka 1, Direktive 2008/50, so določeni njeni glavni cilji:
„Ta direktiva določa ukrepe, katerih namen je:
1. opredelitev in določitev ciljev glede kakovosti zunanjega zraka, da bi se izognili škodljivim učinkom na zdravje ljudi in okolje kot celoto, jih preprečili ali zmanjšali;
2. […]“
4. V členu 2, točki 25 in 26, Direktive 2008/50 so opredeljene nekatere merilne metode:
„25. ,meritve na stalnem merilnem mestu‘ pomenijo meritve na stalnih merilnih mestih, ki se izvajajo neprekinjeno ali z naključnim vzorčenjem, za določitev ravni v skladu z ustreznimi cilji za kakovost podatkov;
26. ‚indikativne meritve‘ pomenijo meritve, ki izpolnjujejo manj stroge cilje kakovosti podatkov od tistih, ki veljajo za meritve na stalnem merilnem mestu“.
5. Člen 6 Direktive 2008/50 določa merila ocenjevanja kakovosti zunanjega zraka:
„1. Države članice izvajajo ocenjevanje kakovosti zunanjega zraka v zvezi z onesnaževali iz člena 5 na vseh svojih območjih in v vseh aglomeracijah, v skladu z merili, opredeljenimi v odstavkih 2, 3 in 4 tega člena, ter v skladu z merili, določenimi v Prilogi III.
2. Na vseh območjih in v aglomeracijah, kjer raven onesnaževal iz odstavka 1 presega zgornji ocenjevalni prag, določen za navedena onesnaževala, se uporabijo meritve kakovosti zunanjega zraka na stalnem merilnem mestu. Za pridobitev ustreznih podatkov o prostorski razporeditvi kakovosti zunanjega zraka se lahko navedene meritve na stalnem merilnem mestu dopolnijo s tehnikami modeliranja in/ali z indikativnimi meritvami.
3. Na vseh območjih in v aglomeracijah, kjer je raven onesnaževal iz odstavka 1 pod zgornjim ocenjevalnim pragom, določenim za navedena onesnaževala, se za ocenjevanje kakovosti zunanjega zraka uporabi kombinacija meritev na stalnem merilnem mestu ter tehnik modeliranja in/ali indikativnih meritev.
4. Na vseh območjih in v aglomeracijah, kjer je raven onesnaževal iz odstavka 1 pod spodnjim ocenjevalnim pragom, določenim za navedena onesnaževala, za ocenjevanje kakovosti zunanjega zraka zadostujejo tehnike modeliranja ali objektivne ocene ali obe hkrati.
5. […]“
6. Na podlagi člena 7(1) Direktive 2008/50 se umestitev vzorčevalnih mest za merjenje žveplovega dioksida, dušikovega dioksida in dušikovih oksidov, delcev (PM10, PM2,5), svinca, benzena ter ogljikovega monoksida v zunanjem zraku določi v skladu z merili iz Priloge III.
7. Število vzorčevalnih mest za meritve se na podlagi člena 7(2) in Priloge V k Direktivi 2008/50 določi na podlagi prebivalstva aglomeracije ali območja.
8. V členu 13(1) Direktive 2008/50 je določena obveznost, da je treba doseči skladnost z različnimi mejnimi vrednostmi:
„Države članice zagotovijo, da po vseh njihovih območjih in aglomeracijah ravni žveplovega dioksida, PM10, svinca in ogljikovega monoksida v zunanjem zraku ne presežejo mejne vrednosti iz Priloge XI.
Mejne vrednosti dušikovega dioksida in benzena, določene v Prilogi XI, ne smejo biti presežene po datumih, določenih v Prilogi XI.
Spoštovanje teh zahtev se ocenjuje v skladu s Prilogo III.
[…]“
9. Člen 23(1) Direktive 2008/50 določa, da se, kadar se na nekaterih območjih ali v aglomeracijah preseže katera koli mejna vrednost, pripravijo načrti za kakovost zraka, da bi bila dosežena s tem povezana mejna vrednost.
10. V Prilogi III, del B, točka 1, k Direktivi 2008/50 so določena mesta izvajanja meritev, katerih namen je varovanje zdravja ljudi:
„(a) Vzorčevalna mesta, katerih namen je varovanje zdravja ljudi, se umestijo, tako da:
– zagotovijo podatke o predelih znotraj območij in aglomeracij, kjer se pojavljajo najvišje koncentracije, za katere je verjetno, da jim je prebivalstvo neposredno ali posredno izpostavljeno v obdobju, ki je pomembno glede na čas povprečenja mejne vrednosti (mejnih vrednosti),
– zagotovijo podatke o ravneh v drugih predelih znotraj območij in aglomeracij, ki so reprezentativni za izpostavljenost celotnega prebivalstva.
(b) Vzorčevalna mesta so na splošno umeščena tako, da se zelo majhna mikrookolja ne merijo v njihovi neposredni bližini, kar pomeni, da mora biti vzorčevalno mesto umeščeno tako, da je vzorčeni zrak reprezentativen za kakovost zraka cestnega odseka, ki ni manjši od 100 m v dolžino na prometnih mestih, in ki meri vsaj 250 m x 250 m v industrijskih predelih, kadar je to izvedljivo.
(c) […]
(f) Vzorčevalna mesta so, kadar je to mogoče, reprezentativna tudi za podobna mesta, ki niso v njihovi neposredni bližini.“
11. Iz dokumentov zadeve izhaja, da je regija Bruselj – glavno mesto upoštevne določbe Direktive 2008/50 ustrezno prenesla v nacionalno zakonodajo.
III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
12. L. Craeynest, C. Lopez Devaux, F. Mertens, K. Goeyens in K. De Schepper so oziroma so bili vsi prebivalci regije Bruselj – glavno mesto. K. Goeyens je umrla, zato se postopek nadaljuje s S. Vandermeulenom. ClientEarth je nepridobitno združenje, ustanovljeno na podlagi angleškega prava, katerega središče dejavnosti je v Belgiji. Njegov cilj je med drugim spodbujanje varstva okolja prek ozaveščanja in vodenja sodnih postopkov.
13. Pred nizozemsko govorečim prvostopenjskim sodiščem v Bruslju je v teku spor med njimi in regijo Bruselj – glavno mesto ter bruseljskim inštitutom za upravljanje okolja glede tega, ali je bil za območje Bruslja pripravljen ustrezen načrt za kakovost zraka. Predložitveno sodišče je Sodišču v tem postopku postavilo ti vprašanji:
1. Ali je treba člena 4(3) in 19(1), drugi pododstavek, Pogodbe o Evropski uniji v povezavi s členom 288, tretji odstavek, Pogodbe o delovanju Evropske unije ter členoma 6 in 7 Direktive 2008/50 razlagati tako, da mora nacionalno sodišče – kadar se navaja, da država članica ni umestila vzorčevalnih mest v skladu z merili iz Priloge III, del B, točka 1(a), k zgoraj navedeni direktivi – na zahtevo posameznikov, na katere se preseganje mejnih vrednosti iz člena 13(1) te direktive neposredno nanaša, preveriti, ali so bila vzorčevalna mesta umeščena v skladu s temi merili, in če niso bila, v zvezi z nacionalnimi organi sprejeti vse potrebne ukrepe, kot je odredba, da bi se vzorčevalna mesta umestila v skladu s temi merili?
2. Ali je podano preseganje mejne vrednosti v smislu člena 13(1) in člena 23(1) Direktive 2008/50, če se preseganje mejne vrednosti s časom povprečenja enega koledarskega leta, kot je določeno v Prilogi XI k tej direktivi, ugotovi že na podlagi rezultatov meritev na enem vzorčevalnem mestu v smislu člena 7 te direktive, ali pa je tako preseganje podano samo, če izhaja iz povprečja rezultatov meritev na vseh vzorčevalnih mestih na določenem območju v smislu te direktive?
14. Pisna stališča so podali L. Craeynest in drugi, regija Bruselj – glavno mesto, Kraljevina Nizozemska, Češka republika in Evropska komisija. Vse te stranke, razen Nizozemske, so se udeležile tudi ustne obravnave 10. januarja 2019.
IV. Pravno stanje
15. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša, prvič, na vprašanje, ali lahko nacionalno sodišče izvaja nadzor nad umestitvijo vzorčevalnih mest, in drugič, na vprašanje, ali je na podlagi rezultatov meritev na različnih vzorčevalnih mestih dopustno določiti povprečje, da bi se ocenjevala skladnost z mejnimi vrednostmi.
A. Vzorčevalna mesta
16. S prvim vprašanjem se želi razjasniti, ali lahko nacionalno sodišče preveri umestitev vzorčevalnih mest zaradi izvajanja nadzora nad skladnostjo z mejnimi vrednostmi iz Direktive 2008/50 in katere ukrepe lahko sprejme oziroma mora sprejeti v primeru kršitve meril, ki jih določa Direktiva v zvezi z umestitvijo vzorčevalnih mest.
17. Z drugimi besedami, gre za vprašanje, ali morajo imeti nacionalna sodišča pri izvrševanju prava Unije določena pooblastila, zlasti pooblastilo za izdajanje odredb nacionalnim organom. V strožji obliki se je to vprašanje zastavilo še v okviru enega drugega predloga za sprejetje predhodne odločbe iz Nemčije, s katerim se Sodišče sprašuje, ali se lahko nacionalnim sodiščem naloži obveznost, da zoper uradne osebe odredijo zaporno kazen za izpolnitev obveznosti glede priprave načrta za kakovost zraka v smislu člena 23 Direktive 2008/50.(4)
18. Na to vprašanje bi bilo treba odgovoriti, da namen prava Unije načeloma ni bil ustvariti nova pravna sredstva za zagotavljanje spoštovanja prava Unije pred nacionalnimi sodišči, kot so tista, ki jih določa nacionalno pravo.(5) Drugače bi lahko bilo le, če bi iz ureditve zadevnega nacionalnega pravnega reda izhajalo, da ni nobenega pravnega sredstva, ki bi lahko, čeprav posredno, zagotovilo spoštovanje pravic na podlagi prava Unije.(6)
19. Na ta del vprašanja v okviru obravnavanega postopka ni treba podrobneje odgovoriti, ker je nacionalno sodišče nedvomno pooblaščeno za izdajo odredb. Pojasniti pa je treba, katero merilo nadzora mora nacionalno sodišče uporabiti v zvezi z vzorčevalnim mestom.
20. Kot izhaja iz predloga za sprejetje predhodne odločbe in bo podrobneje predstavljeno v nadaljevanju, se namreč pravila o vzorčevalnih mestih presojajo na podlagi prostega preudarka ter zahtevajo zapleteno znanstveno oceno in presojo.
21. V tej zvezi se porajajo tudi dvomi, ali so te določbe dovolj jasne, da se lahko neposredno uporabljajo.(7) Čeprav določb direktive ni mogoče neposredno uporabljati, obstaja pravica, da se pred sodiščem preveri, ali sta nacionalna zakonodaja in njena uporaba v mejah polja proste presoje, začrtane z navedeno direktivo.(8)
22. Kot pravilno opozarja Komisija, pa v obravnavanem primeru pravzaprav ne gre za neposredno uporabo prava Unije, ker so bile določbe Direktive 2008/50 prenesene v nacionalno pravo. Vendar tudi za uporabo nacionalnega prava v postopku o glavni stvari velja, da je treba določiti meje polja proste presoje pristojnih organov. V ta namen je treba podrobneje določiti minimalni obseg sodnega nadzora pri uporabi zadevnih določb, ki izhaja iz prava Unije.
23. Zato bom v nadaljevanju najprej predstavila pravila o umeščanju vzorčevalnih mest, v nadaljevanju pa obseg sodnega nadzora na podlagi prava Unije.
24. Uvodoma je treba ugotoviti, da določbe Direktive 2008/50 o izvajanju nadzora nad uporabo te direktive s strani Komisije ne zmanjšujejo odgovornosti nacionalnih sodišč. Te določbe pomenijo zgolj konkretizacijo splošne naloge, ki jo člen 17(1), drugi in tretji stavek, PEU nalaga Komisiji, in sicer da celovito skrbi za uporabo prava Unije.
1. Pravila o umestitvi vzorčevalnih mest
25. Nacionalnemu sodišču se porajajo zlasti dvomi, ali določbe o umestitvi vzorčevalnih mest vsebujejo nepogojne obveznosti, katerih spoštovanje lahko sodišča na zahtevo posameznikov enostavno nadzirajo. Ne nazadnje niso določena natančnejša pravila glede tega, kako je treba opredeliti ali določiti „predele […], kjer se pojavljajo najvišje koncentracije“.
26. V zvezi s tem se navedeno sodišče sklicuje na člen 7(1) in Prilogo III, del B, točka 1(a), prva alinea, k Direktivi 2008/50. V skladu z navedenima določbama se vzorčevalna mesta umestijo, tako da zagotovijo podatke o predelih znotraj območij in aglomeracij, kjer se pojavljajo najvišje koncentracije, za katere je verjetno, da jim je prebivalstvo neposredno ali posredno izpostavljeno v obdobju, ki je pomembno glede na čas povprečenja mejne vrednosti (mejnih vrednosti).
27. Poleg tega so vzorčevalna mesta na podlagi člena 7(1) in Priloge III, del B, točka 1(b), k Direktivi 2008/50 na splošno umeščena tako, da se zelo majhna mikrookolja ne merijo v njihovi neposredni bližini. Navedeno pomeni, da je vzorčeni zrak reprezentativen za kakovost zraka cestnega odseka, ki ni manjši od 100 m v dolžino na prometnih mestih in ki meri vsaj 250 m x 250 m v industrijskih predelih, kadar je to izvedljivo.
28. Velikosti predelov, kjer se lahko pojavljajo najvišje koncentracije, so torej določene. Sicer jih ni mogoče določiti zgolj s pravnimi sredstvi, temveč zgolj z uporabo upoštevnih znanstvenih metod, kar pa ne izključuje sodnega nadzora.
29. Direktiva 2008/50 sicer podrobneje izrecno ne ureja znanstvenih metod glede opredelitve predelov, kjer se pojavljajo najvišje koncentracije, vendar morajo pristojni organi v skladu z določbami te direktive pri tem uporabljati meritve, modele in druge podatke.
30. Navedeno potrjuje zlasti določba o nadzornih metodah za zagotavljanje skladnosti z mejnimi vrednostmi kakovosti zunanjega zraka. Na podlagi člena 5 in Priloge II, del B, k Direktivi 2008/50 se onesnaženost aglomeracij in območij določi bodisi na podlagi izmerjenih podatkov v petletnem obdobju ali vsaj na podlagi združevanja rezultatov, pridobljenih na podlagi podatkov iz popisov emisij in modeliranja s kratkotrajnimi merilnimi kampanjami v enem letu in na mestih, ki so verjetno značilna za najvišje ravni onesnaženosti.
31. Na podlagi tako pridobljenih vrednosti je mogoče preveriti preseganje spodnjega ali zgornjega ocenjevalnega praga. Pod spodnjim pragom, kjer je prekoračitev mejnih vrednosti zelo malo verjetna, za nadzor skladnosti z mejnimi vrednostmi na podlagi člena 6(4) Direktive 2008/50 zadostujejo tehnike modeliranja ali tehnike objektivne ocene ali obe vrsti tehnik hkrati. Med obema pragoma, kjer so lahko mejne vrednosti presežene, se lahko na podlagi člena 6(3) uporabi kombinacija meritev na stalnem merilnem mestu (člen 2, točka 25) ter tehnik modeliranja in/ali indikativnih meritev (člen 2, točka 26). V primeru preseganja zgornjega praga, kjer je torej preseganje mejnih vrednosti najverjetnejše, se na podlagi člena 6(2) uporabijo meritve kakovosti zunanjega zraka na stalnem merilnem mestu. Za pridobitev ustreznih podatkov o prostorski razporeditvi kakovosti zunanjega zraka se lahko navedene meritve dopolnijo s tehnikami modeliranja in/ali z indikativnimi meritvami.
32. Te možne metode za določitev kakovosti zunanjega zraka, to je zlasti meritve in tehnike modeliranja, se morajo uporabiti že pri umestitvi stalnih vzorčevalnih mest.
33. Če gre za spor glede vzorčevalnih mest – kot je to podano v sporu o glavni stvari – morajo pristojni organi dokazati, na podlagi katerih ustreznih podatkov o prostorski razporeditvi kakovosti zunanjega zraka so ta mesta umestili in kako so te podatke zagotovili.
2. Obseg sodnega nadzora
34. Vendar s tem še ni bilo odgovorjeno na vprašanje, kako nacionalna sodišča nadzirajo spoštovanje določb o vzorčevalnih mestih.
35. Pristojni organi te določbe očitno kršijo, če vzorčevalnih mest ne umestijo na območjih, kjer se pojavljajo najvišje koncentracije, ali če umestitev ni znanstveno utemeljena. Nacionalna sodišča morajo imeti možnost za ugotavljanje takšnih kršitev.
36. Poleg tega iz zgoraj predstavljenih razmislekov izhaja, da je treba predele, kjer se pojavljajo najvišje koncentracije, praviloma določiti na podlagi kombinacije meritev, tehnik modeliranja in drugih podatkov. Znotraj tega okvira pa je podano široko polje za različna mnenja, na primer glede kraja, časa in pogostosti meritev ter zlasti glede uporabljenih tehnik modeliranja.
37. Glede na navedeno je treba določiti obseg sodnega nadzora na podlagi prava Unije, to je polje proste presoje, ki ga imajo pristojni organi pri uporabi meril za umestitev vzorčevalnih mest. Nacionalno sodišče namreč sprašuje, ali Direktiva 2008/50 dovoljuje, da (nacionalno) načelo delitve oblasti omejuje njegovo pooblastilo za izvajanje nadzora nad upravnimi organi pri umestitvi vzorčevalnih mest.
a) Procesna avtonomija držav članic
38. Na to vprašanje je treba odgovoriti ob upoštevanju procesne avtonomije držav članic. V teh okoliščinah mora zaradi neobstoja pravil o sodnem nadzoru upravnih odločb za izvajanje Direktive 2008/50, ki bi bila določena s pravom Unije, pravni red vsake države članice urediti taka postopkovna pravila na podlagi načela procesne avtonomije, vendar pod pogojem, da ta pravila niso manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobne notranje položaje (načelo enakovrednosti), in v praksi ne onemogočajo ali čezmerno otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti).(9)
39. Sicer lahko države članice pri izvajanju procesne avtonomije svojim sodiščem podelijo zelo široka nadzorna pooblastila, ki jim celo omogočajo, da se postavijo v vlogo upravnih organov in spremenijo ali nadomestijo njihove odločbe. Če so takšne sodne odločbe v skladu z zahtevami prava Unije glede upravnih odločb in temeljijo zlasti na zadostni znanstveni podlagi ter spoštujejo postopkovna pravila, temu ni mogoče nasprotovati.(10)
40. Vendar se predlog za sprejetje predhodne odločbe ne nanaša na takšno pravno stanje, temveč je namenjen opredelitvi potrebnega minimalnega obsega sodnega nadzora. Ker iz predloga ne izhajajo morebitni indici o kršitvi načela enakovrednosti, je izključno upoštevno načelo učinkovitosti, torej določitev merila sodnega nadzora, ki pretirano ne otežuje sklicevanja na upoštevne določbe prava Unije.
b) Nadzor znanstveno zapletene ocene
41. Kar zadeva učinkovit nadzor umestitve vzorčevalnih mest, je treba ugotoviti, da tovrstna pravila zahtevajo zapleteno znanstveno oceno. Najprej je treba določiti metode za pridobivanje ustreznih podatkov, ki se uporabijo kot podlaga za umestitev vzorčevalnega mesta, nato pa je treba te podatke še ustrezno oceniti, da se določi primerno mesto.
42. Minimalni standardi za izvajanje nadzora nad takšnimi odločbami s strani nacionalnih sodišč izhajajo iz meril nadzora, ki jih uporabljajo sodišča Unije, ko presojajo podobne ukrepe organov. Pravo Unije namreč ne zahteva, da države članice uvedejo postopek sodnega nadzora nad nacionalnimi odločbami o uporabi določb prava Unije, ki zahtevajo širši nadzor, kot ga v podobnih primerih izvaja Sodišče.(11)
43. Za tako pridobljena merila je značilno, da je glede presoje zapletenih znanstvenih ali tehničnih dejstev praviloma podano široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ki ga je mogoče nadzirati zgolj v omejenem obsegu. Kljub temu je to pooblastilo v nekaterih primerih omejeno, zaradi česar mora biti podvrženo strožjemu nadzoru, zlasti v primeru posebej težkega poseganja v temeljne pravice.
44. Organi Unije imajo široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, zlasti glede presoje zapletenih znanstvenih in tehničnih dejstev za določitev narave in obsega ukrepov, ki jih sprejmejo, do neke mere pa tudi za ugotovitev dejanske podlage svojih dejanj.(12)
45. Vsebinski nadzor sodišč Unije se mora omejiti na preučitev, ali pri izvajanju takega pooblastila ti organi niso očitno prekoračili svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku. V tem okviru sodišče Unije ne sme s svojo presojo znanstvenih in tehničnih dejstev nadomestiti presoje institucij, ki jim je Pogodba podelila to nalogo.(13)
46. Vendar mora pristojna institucija v takih okoliščinah skrbno in nepristransko preučiti vse upoštevne dokaze v posamezni zadevi,(14) upoštevati postopkovna pravila(15) in svojo sodbo zlasti ustrezno utemeljiti, da lahko sodišče Unije preveri, ali so bili podani dejanski in pravni elementi, od katerih je odvisno izvrševanje pravice do proste presoje.(16)
47. Poleg tega je Sodišča odločilo, da se lahko, če gre za poseganje v temeljne pravice, izkaže, da je obseg polja proste presoje, ki ga ima zakonodajalec Unije, ob upoštevanju načela sorazmernosti omejen glede na nekatere elemente. Med te elemente spadajo zlasti zadevno področje, narava zadevne pravice, zagotovljene z Listino, narava in teža poseganja ter cilj tega poseganja.(17) Tako je bila Direktiva 2006/24(18) ob upoštevanju, prvič, pomembne vloge varstva osebnih podatkov z vidika temeljne pravice do spoštovanja zasebnega življenja ter, drugič, obsega in teže poseganja v to pravico na način obsežnega shranjevanja podatkov brez podlage, tako da je treba izvajati strog nadzor,(19) s strani Sodišča posledično razglašena za neveljavno.
48. Povedano splošneje, pravicam, ki se zagotavljajo s pravom Unije, ne sme biti odvzet vsakršen polni učinek in se zlasti ne smejo izkrivljati, in sicer se ne sme izničiti njihov pomen.(20)
49. Ta merila pomenijo zahtevan minimalni standard sodnega nadzora nad spoštovanjem prava Unije v državah članicah. Vendar je Sodišče tudi ugotovilo, da mora vsak nacionalni postopek sodnega nadzora nad odločbami, ki jih sprejmejo nacionalni organi, sodišču omogočiti, da pri nadzoru zakonitosti te odločitve dejansko uporablja upoštevna načela in pravila prava Unije.(21)
50. Zadnjenavedeni pogoj razumem kot opozorilo, da morajo nacionalna sodišča skrbno razlikovati, ali neko vprašanje spada na področje širokega pooblastila za odločanje po prostem preudarku in zahteva samo omejen sodni nadzor ali pa gre za druga vprašanja, ki zahtevajo strožji sodni nadzor, zlasti glede obsega pooblastila ali procesnih kršitev.
c) Uporaba v tej zadevi
51. Pri uporabi teh meril za umestitev vzorčevalnih mest za oceno kakovosti zunanjega zraka je treba izhajati iz zapletene ocene, ki jo morajo izvesti pristojni organi za umestitev vzorčevalnih mest. Za pridobitev potrebnih podatkov morajo uporabiti znanstvene metode, izvesti oceno zahtevanega obsega nadzora in na koncu rezultate oceniti.
52. Na podlagi prava Unije bi pri tej oceni praviloma morali imeli široko polje proste presoje, možen pa bi bil samo omejen sodni nadzor.
53. Vendar je treba izpostaviti velik pomen določb o kakovosti zunanjega zraka, ki ga je predstavila Komisija. Direktiva 2008/50 temelji na domnevi, da ima prekoračitev mejnih vrednosti za posledico veliko število prezgodnjih smrtnih primerov.(22) Določbe o kakovosti zunanjega zraka zato pomenijo konkretizacijo obveznosti Unije glede zagotavljanja temeljne pravice do življenja na podlagi člena 2(1) Listine ter visoke ravni varstva okolja na podlagi člena 3(3) PEU, člena 37 Listine in člena 191(2) PDEU. Ukrepe, ki lahko vplivajo na učinkovito uporabo Direktive 2008/50, je tako glede na njihovo težo vsekakor mogoče primerjati s težkimi posegi v temeljne pravice, zaradi česar je Sodišče določilo strožji nadzor nad pravili o hrambi podatkov.
54. Če vzorčevalna mesta niso umeščena v predelih, kjer se dejansko pojavljajo najvišje koncentracije, lahko to pomembno vpliva na učinkovitost Direktive 2008/50. Zahtevane mejne vrednosti namreč nimajo učinka, če se njihovo zagotavljanje nadzira na napačnem mestu. V tem primeru se prekoračitve mejnih vrednosti morda ne bi odkrile, zaradi česar tudi ne bi bili sprejeti nujni ukrepi za zagotavljanje kakovosti zunanjega zraka.
55. To tveganje in zlasti v členu 1 Direktive 2008/50 določen cilj, da se skrbi za ustrezno kakovost zunanjega zraka zaradi varstva življenja in zdravja prebivalcev, omejujeta pooblastilo pristojnih organov pri zapleteni oceni, na podlagi katere se umeščajo vzorčevalna mesta.(23) V dvomu morajo ti organi izbrati strategijo, ki zmanjšuje tveganja, da bodo prekoračitve mejnih vrednosti ostale neodkrite.
56. To mora veljati tudi za sodni nadzor nad pooblastilom za odločanje po prostem preudarku: sodišča se sicer lahko omejijo na ugotavljanje očitnih napak, ki bi lahko imele za posledico pretirano strogo uporabo Direktive 2008/50, vendar je treba natančneje preučiti dvome, ki povzročajo pomisleke o varstvenih ciljih Direktive.
57. Kaj to pomeni za upoštevno merilo nadzora?
58. Ob upoštevanju previdnostnega načela je Sodišče pri presoji, ki se opravlja na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih(24), določilo strožje merilo. To mora obsegati celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, s katerimi je mogoče ovreči vsak razumen znanstveni dvom o učinkih del, ki so predvidena na zadevnem ohranitvenem območju.(25) Sicer soglasja k načrtu ali projektu na podlagi člena 6(3) ni mogoče dati in mogoča je kvečjemu odobritev iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa na podlagi člena 6(4).
59. Ta standard ima enak učinek kot domneva, da načrti ali projekti vplivajo na ohranitveno območje, zaradi česar se načeloma ne bi smeli izvajati. Lahko se ovržejo edino, če ovržemo vsak razumen znanstveni dvom.
60. Takšnega standarda pa ni mogoče uporabiti pri nadzoru umestitve vzorčevalnih mest, ker se razumni znanstveni dvomi najverjetneje pojavljajo v zvezi z vsemi obstoječimi metodami uvrstitve vzorčevalnih mest. Pristojni organi pa morajo uporabiti katero koli metodo, saj v nasprotnem primeru – v nasprotju z zahtevami iz Direktive 2008/50 – vzorčevalnih mest sploh ne bi bilo mogoče umestiti. Povedano drugače: pri izbiri vzorčevalnega mesta ni mogoče izhajati iz domneve, da je določeno mesto posebej primerno.
61. Pristojni organi lahko načeloma uporabijo „najboljšo“ razpoložljivo metodo. To naj bi bila metoda, pri kateri se pojavlja najmanj razumnih znanstvenih dvomov. Opredelitev te metode pa že z znanstvenega vidika ni trivialna, ker je treba presoditi različne dvome za ugotovitev, kateri dvom ima manjšo težo.
62. Poleg tega je mogoče metode za določitev predelov, kjer se pojavljajo najvišje koncentracije, izboljšati z dodatnimi preiskovalnimi napori. Tako je zlasti z večjim številom meritev, to je podaljšanjem obdobja meritev, pa tudi z večjim številom indikativnih meritev na različnih mestih, mogoče priti do natančnejših rezultatov. Vendar je to praviloma povezano z večjimi stroški in zamudami. Odločitev je zato odvisna od presoje, ki se odraža tudi v tem, da je treba na podlagi člena 6(2), drugi stavek, Direktive 2008/50 pridobiti ustrezne podatke.
63. Pri obeh vidikih, to je pri presoji razumnih znanstvenih dvomov in oceni, kateri napor je upravičen za njihovo ovrženje, se nacionalna sodišča zaradi pomena določb o kakovosti zunanjega zraka za zdravje in življenje ljudi ne smejo omejiti na ugotavljanje očitnih napak.
64. Pristojni organi morajo sodišča prepričati zlasti z utemeljenimi trditvami. Te trditve morajo praviloma biti znanstveno podkrepljene, lahko pa se nanašajo tudi na gospodarske vidike. Nasprotna stran lahko takšne trditve izpodbija z lastnimi znanstveno podkrepljenimi trditvami. Seveda je tudi mogoče, da sodišče v okviru takšnega znanstvenega spora k sodelovanju pritegne neodvisne izvedence.
65. Če organom ne uspe prepričati Sodišča, morajo izvesti vsaj dodatne ukrepe, na primer nadaljnje meritve, ali uporabiti dodatne modele o spremembah kakovosti zunanjega zraka.
66. Če imajo nacionalna sodišča pooblastilo za izdajo odredb, lahko odredijo takšne nadaljnje preiskave. Če pa lahko sodišča upravne odločitve zgolj razveljavijo, morajo imeti možnost organom naložiti, naj na podlagi te razveljavitve in njene obrazložitve sprejmejo potrebne ukrepe.
3. Odgovor na prvo vprašanje
67. Na prvo vprašanje je zato treba odgovoriti, da mora nacionalno sodišče na zahtevo zadevnih oseb preveriti, ali so bila vzorčevalna mesta umeščena v skladu z merili iz Priloge III, del B, točka 1(a), k Direktivi 2008/50, in če niso bila, v okviru svojih sodnih pooblastil v zvezi z nacionalnimi organi sprejeti vse potrebne ukrepe, da bi se vzorčevalna mesta umestila v skladu s temi merili. Iz takšne sodne odločbe lahko izhaja obveznost umestitve vzorčevalnih mest na določenih mestih, če iz obstoječih podatkov izhaja, da morajo biti vzorčevalna mesta umeščena na teh mestih. Sicer se lahko pristojnim organom naloži, naj izvedejo preiskave za določitev pravih mest.
B. Presoja skladnosti z mejnimi vrednostmi
68. Z drugim vprašanjem se želi razjasniti, ali je podano preseganje mejne vrednosti v smislu člena 13(1) in člena 23(1) Direktive 2008/50, če se preseganje mejne vrednosti s časom povprečenja enega koledarskega leta, kot je določeno v Prilogi XI k tej direktivi, ugotovi že na podlagi rezultatov meritev na enem vzorčevalnem mestu v smislu člena 7 te direktive, ali pa je tako preseganje podano samo, če izhaja iz povprečja rezultatov meritev na vseh vzorčevalnih mestih na določenem območju v smislu te direktive.
1. Izvedbeni sklep 2011/850/EU
69. Komisija se sklicuje na Izvedbeni sklep 2011/850/EU(26) k Direktivi 2008/50, ki v členu 10 določa, da se Komisiji dajo na voljo rezultati meritev na posameznem vzorčevalnem mestu. Če bi se skladnost z mejnimi vrednostmi presojala na podlagi celostne presoje, to ne bi bilo potrebno.
70. Vendar Komisija z izvedbenim sklepom ne more določiti, kako se presoja skladnost z mejnimi vrednostmi. Iz člena 290(1) PDEU v povezavi s členom 291(2) namreč izhaja, da Komisija pri izvajanju izvedbenih pooblastil ne sme niti spremeniti niti dopolniti zakonodajnega akta.(27) Čeprav bi bilo treba izvedbeni sklep, v nasprotju z njegovim imenom, šteti za delegirani akt v smislu člena 290 PDEU, spada pod uredbeni okvir, kakor ga opredeljuje Direktiva 2008/50.(28)
71. Zato je odločilna razlaga Direktive 2008/50.
2. Besedilo člena 13(1) Direktive 2008/50
72. Besedilo člena 13(1) Direktive 2008/50 ne daje prepričljivega odgovora na vprašanje.
73. Na podlagi nemške različice člena 13(1), prvi stavek, Direktive 2008/50 države članice zagotovijo, da „po vseh njihovih območjih in aglomeracijah“ („überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen“) ravni žveplovega dioksida, PM10, svinca in ogljikovega monoksida v zunanjem zraku ne presežejo mejne vrednosti iz Priloge XI. To opredelitev je mogoče razumeti tako, da morajo biti te mejne vrednosti zagotovljene na vseh mestih oziroma se na nobenem mestu ne smejo preseči. Posledično bi že prekoračitev na enem vzorčevalnem mestu pomenila kršitev te določbe. V angleški različici se uporablja opredelitev „throughout their zones and agglomerations“, torej ima ta podobno vsebino.
74. Nasprotno je mogoče francosko („dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations“), nizozemsko („in de gehele zones en agglomeraties“) in špansko („en todas sus zonas y aglomeraciones“) različico razlagati tako, da se nanašajo na območja in aglomeracije kot celoto. Navedeno ne pomeni, da se morajo mejne vrednosti zagotavljati na vsakem mestu, vendar tega tudi ne izključuje.
75. Poleg se člen 13(1), drugi stavek, Direktive 2008/50 ne sklicuje na določeno mesto. V skladu z navedeno določbo mejne vrednosti dušikovega dioksida in benzena, določene v Prilogi XI, ne smejo biti presežene po datumih, določenih v Prilogi XI. Ta določba zato v vseh jezikovnih različicah dopušča obe razlagi.
76. Ker tako člen 13(1), prvi stavek, Direktive 2008/50 v različnih jezikovnih različicah nima nujno enakega pomena in ker so na podlagi drugega stavka mogoče različne razlage, je treba podrobneje preučiti zlasti ozadje in namen te določbe.
3. Zakonodajni okvir člena 13(1) Direktive 2008/50
77. Pri razlagi člena 13(1), prvi in drugi stavek, Direktive 2008/50 je treba upoštevati zlasti Prilogo III, v skladu s katero se na podlagi tretjega stavka navedenega člena ocenjuje spoštovanje zahtev iz prvih dveh stavkov. Različne možnosti meritev, opredeljene v Prilogi III, pa govorijo proti obravnavi območij in aglomeracij kot celote.
78. Tako se zlasti kakovost zunanjega zraka na podlagi Priloge III, del A, točka 1, k Direktivi 2008/50 ocenjuje na vseh mestih(29) razen tistih iz odstavka 2. Izvzete postavitve so manjša območja, kot na primer postavitve, do katerih javnost nima dostopa in kjer ni stalnih bivališč, tovarniški kompleksi ali industrijski obrati, za katere veljajo ustrezne določbe o zdravju in varnosti pri delu, ter vozni pasovi cest in vmesni ločilni pasovi na cestah, razen tam, kjer je pešcem običajno omogočen dostop do vmesnega ločilnega pasu. Glede na navedeno se torej ne izvaja celovita, temveč lokalna ocena.
79. Vendar je treba opozoriti, da se tudi glede tega jezikovne različice med seboj razlikujejo, saj se v skladu z nizozemsko jezikovno različico kakovost zunanjega zraka ocenjuje povsod („overal“), kar govori nekoliko bolj v prid celostni presoji od nemške opredelitve. Vendar tudi ta jezikovna različica nekatere postavitve izvzema iz ocene, kar v primeru celostne ocene ne bi bilo smiselno.
80. Oblikovanje povprečja rezultatov meritev na različnih vzorčevalnih mestih je treba zavrniti zlasti zato, ker člen 7(1) in Priloga III, del B, točka 1(a), k Direktivi 2008/50 določata dve vrsti vzorčevalnih mest na stalnem merilnem mestu. V Prilogi III, del B, so v prvi alinei točke 1(a) določena mesta, ki zagotavljajo podatke o „predelih, kjer se pojavljajo najvišje koncentracije“, in v drugi alinei mesta, ki zagotavljajo podatke o ravneh v drugih predelih, ki so reprezentativni za izpostavljenost celotnega prebivalstva.
81. Spremljanje podatkov merjenja na različnih vzorčevalnih mestih je sicer smiselna za splošno določitev izpostavljenosti prebivalstva. Vendar se postavlja vprašanje, čemu bi se na podlagi podatkov o najvišjih koncentracijah in podatkov o splošni obremenitvi določalo povprečje? Povprečne vrednosti naj bi po naravi stvari prikazovale splošno stanje, vendar to izhaja že iz navedenih podatkov.
82. Poleg tega zlasti določba o kakovosti podatkov v Prilogi I, del B, četrta alinea, k Direktivi 2008/50 potrjuje, da je treba kakovost zunanjega zraka presojati lokalno, in ne kot celoto. V skladu z navedeno določbo je treba opisati obseg katerega koli področja, ali če je to pomembno, dolžino ceste na območju ali v aglomeracijah, v katerih koncentracije presegajo katero koli mejno vrednost. V tej točki se jezikovne različice med seboj sicer ne razlikujejo.
83. Glede na navedeno zakonodajni okvir člena 13(1) Direktive 2008/50 jasno govori v prid temu, da je treba skladnost z mejnimi vrednostmi presojati na podlagi rezultatov meritev na vzorčevalnih stalnih merilnih mestih, brez oblikovanja povprečja rezultatov na vseh vzorčevalnih mestih.
4. Namen člena 13(1) Direktive 2008/50
84. Ugotovitve, ki izhajajo iz ozadja navedene določbe, potrjuje namen obravnavanih mejnih vrednosti. V skladu s členom 1, točka 1, ter ob upoštevanju naslova člena 13 in naslova Priloge XI k Direktivi 2008/50 je njihov namen varovanje zdravja ljudi.
85. Škodljivi vplivi na zdravje pa so mogoči povsod, kjer so presežene mejne vrednosti. V tem primeru je treba sprejeti primerne ukrepe za preprečitev negativnih posledic. Ali se prekoračitev v povprečju nanaša na celotno območje ali aglomeracijo, na to tveganje vpliva zgolj v omejenem obsegu. Šala o statistiku, ki se je utopil v morju, v povprečju globokem zgolj nekaj centimetrov, to samo potrjuje.
5. Odgovor na drugo vprašanje
86. Preseganje mejne vrednosti, kot je določeno v Prilogi XI k Direktivi 2008/50, je tako v smislu člena 13(1) in člena 23(1) te direktive podano, če se ugotovi že na podlagi rezultatov meritve na enem vzorčevalnem mestu v smislu člena 7 te direktive.
V. Rezultat
87. Sodišču zato predlagam, naj odloči tako:
1. Nacionalno sodišče mora na zahtevo zadevnih oseb preveriti, ali so bila vzorčevalna mesta umeščena v skladu z merili iz Priloge III, del B, točka 1(a), k Direktivi 2008/50/ES o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo, in če niso bila, v okviru svojih sodnih pooblastil v zvezi z nacionalnimi organi sprejeti vse potrebne ukrepe, da bi se vzorčevalna mesta umestila v skladu s temi merili. Iz takšne sodne odločbe lahko izhaja obveznost umestitve vzorčevalnih mest na določenih mestih, če iz obstoječih podatkov izhaja, da morajo biti vzorčevalna mesta umeščena na teh mestih. Sicer se lahko pristojnim organom naloži, naj izvedejo preiskave za določitev pravih mest.
2. Preseganje mejne vrednosti, kot je določeno v Prilogi XI k Direktivi 2008/50, je v smislu člena 13(1) in člena 23(1) te direktive podano, če se ugotovi že na podlagi rezultatov meritve na enem vzorčevalnem mestu v smislu člena 7 te direktive.