FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 28 februari 2019(1)
Mål C‑723/17
Lies Craeynest m.fl.
mot
Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl.
(begäran om förhandsavgörande från Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Nederländskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien))
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2008/50/EG – Luftkvalitet – Gränsvärden – Placering av provtagningspunkter – Skönsmässig bedömning – Domstolsprövning – Kriterier för att fastställa överskridande av gränsvärden”
I. Inledning
1. Staden Bryssel slog visserligen, tillsammans med staden Paris, nyligen ett slag för luftkvaliteten, genom att uppnå en dom från domstolen, vilken fastställde att de utsläppsgränsvärden för kväveoxider som kommissionen fastställt för de nya kontrollerna av utsläppen vid verklig körning från lätta personbilar och lätta nyttofordon var ogiltiga.(2) Trots detta invänder i förevarande förfarande flera innevånare och en miljöorganisation mot regionen Bryssel på grund av bedömningen av luftkvaliteten.
2. Tvisten berör mätningar som avser att fastställa huruvida de ambitiösa gränsvärdena för luftkvalitet enligt direktiv 2008/50(3) iakttagits eller överträtts. Det ska å ena sidan klargöras i vilken utsträckning de nationella domstolarna kan kontrollera placeringen av provtagningspunkter och å andra sidan huruvida det är tillåtet att beräkna ett medelvärde från resultaten av olika provtagningspunkter för att bedöma huruvida gränsvärdena iakttagits. I synnerhet den första frågan är av grundläggande rättslig betydelse, eftersom den kräver en precisering av hur omfattande de nationella domstolarnas kontroll ska vara i enlighet med unionsrätten.
II. Tillämpliga bestämmelser
3. Artikel 1.1 i direktiv 2008/50 anger dess huvudsakliga målsättning:
”I detta direktiv fastställs åtgärder som syftar till att
1) utforma och fastställa mål för luftkvaliteten, så att skadliga effekter på människors hälsa och på miljön som helhet kan undvikas, förebyggas eller minskas,
2) …”
4. Artikel 2.25 och 2.26 i direktiv 2008/50 definierar vissa mätmetoder:
”25) fasta mätningar: mätningar som utförs på fasta platser, antingen kontinuerligt eller genom stickprover, för att bestämma nivåerna i enlighet med de relevanta kvalitetsmålen för mätdata,
26) indikativa mätningar: mätningar som uppfyller mindre stränga kvalitetsmål för mätdata än de som krävs för fasta mätningar,”.
5. Artikel 6 i direktiv 2008/50 innehåller bedömningskriterierna för luftkvaliteten:
”1. Medlemsstaterna ska utvärdera luftkvaliteten med avseende på de föroreningar som anges i artikel 5 i alla sina zoner och all tätbebyggelse, i enlighet med kriterierna i punkterna 2, 3 och 4 i den här artikeln och i enlighet med kriterierna i bilaga III.
2. I alla zoner och all tätbebyggelse där nivån av de föroreningar som avses i punkt 1 överskrider den övre utvärderingströskel som fastställs för dessa föroreningar ska luftkvaliteten utvärderas genom fasta mätningar. För att tillräcklig information om den rumsliga fördelningen av luftkvaliteten ska erhållas får dessa fasta mätningar kompletteras med beräkningsmodeller och/eller indikativa mätningar.
3. I alla zoner och all tätbebyggelse där nivån av de föroreningar som avses i punkt 1 underskrider den övre utvärderingströskel som fastställts för dessa föroreningar får en kombination av fasta mätningar och beräkningsmodeller och/eller indikativa mätningar användas för att utvärdera luftkvaliteten.
4. I alla zoner och all tätbebyggelse där nivån av de föroreningar som avses i punkt 1 underskrider den nedre utvärderingströskel som fastställts för dessa föroreningar ska det vara tillåtet att enbart använda beräkningsmodeller eller objektiva skattningsmetoder eller båda för att utvärdera luftkvaliteten.
5. …”
6. Enligt artikel 7.1 i direktiv 2008/50 ska vid mätning av svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar (PM10 och PM2,5), bly, bensen och kolmonoxid i luften provtagningspunkternas placering fastställas i enlighet med kriterierna i bilaga III.
7. Antalet provtagningspunkter ska enligt artikel 7.2 och bilaga V i direktiv 2008/50 fastställas på grundval av befolkningen i den aktuella tätbebyggelsen eller zonen.
8. Artikel 13.1 i direktiv 2008/50 föreskriver en skyldighet att iaktta olika gränsvärden:
”Medlemsstaterna ska se till att nivåerna av svaveldioxid, PM10, bly och kolmonoxid i luften inte i någon av deras zoner och tätbebyggelse överskrider gränsvärdena i bilaga XI.
Gränsvärdena för kvävedioxid och bensen i bilaga XI får inte överskridas från och med de datum som anges där.
Efterlevnaden av dessa krav ska bedömas i enlighet med bilaga III.
…”
9. Artikel 23.1 i direktiv 2008/50 föreskriver att medlemsstaterna ska se till att det upprättas luftkvalitetsplaner om luftens föroreningsnivåer i vissa zoner eller viss tätbebyggelse överskrider något gränsvärde i syfte att klara det gränsvärdet.
10. Bilaga III avsnitt B punkt 1 i direktiv 2008/50 avser hur platsen där provtagningspunkter med inriktning på skyddet för människors hälsa ska väljas:
”a) Provtagningspunkter med inriktning på skyddet för människors hälsa ska väljas så att de ger data om
– de områden inom en zon eller tätbebyggelse där befolkningen sannolikt direkt eller indirekt exponeras för de högsta koncentrationerna under en tidsperiod som är relevant i förhållande till den period som gränsvärdena avser,
– nivåer på andra platser inom en zon eller tätbebyggelse som är representativa för den exponering som befolkningen i allmänhet är utsatt för.
b) Provtagningspunkterna bör generellt sett förläggas så att mätningar inom mycket små mikromiljöer i deras omedelbara närhet undviks. I möjligaste mån bör en provtagningspunkt väljas så att den provtagna luften är representativ för luftkvaliteten för en gatsträcka som är minst 100 m lång i trafikmiljöer och minst 250 m × 250 m i industrimiljöer.
c) …
f) Provtagningspunkterna ska om möjligt också vara representativa för liknande platser som inte ligger i provtagningsplatsernas omedelbara närhet.”
11. Det framgår av akterna i målet att regionen Bryssel har införlivat de relevanta bestämmelserna i direktiv 2008/50 korrekt.
III. Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
12. Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, Fru Goeyens och Karin De Schepper bor eller bodde i regionen Bryssel. Goeyens har emellertid under tiden avlidit och hennes förfarande fullföljs av Stefan Vandermeulen. ClientEarth är en ideell förening bildad enligt engelsk rätt vars huvudsakliga verksamhet bedrivs i Belgien. Föreningen eftersträvar bland annat att främja skydd av miljön genom upplysning och genom att vidta rättsliga åtgärder.
13. De tvistar vid Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Nederländskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) med regionen Bryssel och den regionala miljöförvaltningen i Bryssel om frågan huruvida en adekvat luftkvalitetsplan har upprättats för området Bryssel. Den nationella domstolen har i förfarandet hänskjutit följande frågor till domstolen:
”1) Ska artiklarna 4.3 och 19.1 andra stycket i fördraget om Europeiska unionen, jämförda med artikel 288.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artiklarna 6 och 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa tolkas så, att om det hävdas att en medlemsstat inte har placerat provtagningspunkterna i en zon i enlighet med de kriterier som anges i punkt B.1 a i bilaga III till ovannämnda direktiv, ankommer det på den nationella domstolen att – på begäran av enskilda personer som omedelbart berörs av överskridandet av de gränsvärden som avses i artikel 13.1 i ovannämnda direktiv – undersöka huruvida provtagningspunkterna har placerats i enlighet med dessa kriterier, och om så inte är fallet vidta alla åtgärder som krävs gentemot den nationella myndigheten, exempelvis utfärda ett föreläggande, så att provtagningspunkterna placeras i enlighet med dessa kriterier?
2) Har ett gränsvärde överskridits i den mening som avses i artikel 13.1 och artikel 23.1 i direktiv 2008/50/EG av den [21] maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa, om det grundat på mätresultatet från en enda provtagningspunkt i den mening som avses i artikel 7 i det direktivet redan har fastställts att det har skett ett överskridande av ett gränsvärde som utgörs av medelvärdet under ett kalenderår i enlighet med bilaga XI till det direktivet, eller ska ett sådant överskridande endast anses ha ägt rum om medelvärdet av mätresultaten från samtliga provtagningspunkter i en viss zon har överskridits i den mening som avses i det direktivet?”
14. Lies Craeynest m.fl., regionen Bryssel, Konungariket Nederländerna, Republiken Tjeckien och Europeiska kommissionen har avgett skriftliga yttranden. Dessa parter, med undantag för de två sistnämnda, deltog även vid den muntliga förhandlingen den 10 januari 2019.
IV. Rättslig bedömning
15. Begäran om förhandsavgörande syftar i första hand till ett klargörande av i vilken utsträckning de nationella domstolarna kan utöva kontroll över placeringen av provtagningspunkter, och för det andra huruvida det är tillåtet att beräkna ett medelvärde av resultaten från olika provtagningspunkter för att bedöma om gränsvärdena iakttagits.
A. Placeringen av provtagningspunkter
16. Den första frågan har ställts för att få klarhet i huruvida de nationella domstolarna kan granska placeringen av provtagningspunkterna för kontroll av iakttagande av gränsvärdena enligt direktiv 2008/50 och vilka åtgärder de kan respektive måste vidta om kriterierna som anges i direktivet avseende placeringen åsidosatts.
17. Denna fråga kan tolkas på så sätt att den avser huruvida de nationella domstolarna måste ha vissa befogenheter vid genomförande av unionsrätten, i synnerhet en befogenhet att utföra förelägganden till myndigheterna. I skärpt form har denna fråga även uppkommit i ett annat förfarande om förhandsavgörande från Tyskland, i vilket domstolen ska klargöra huruvida nationella domstolar är skyldiga att besluta om frihetsberövande av en tjänsteman för att på så sätt genomdriva en skyldighet att uppdatera en luftkvalitetsplan i den mening som avses i artikel 23 i direktiv 2008/50.(4)
18. Denna fråga ska besvaras på så sätt att unionsrätten i princip inte skapar några andra former av rättsliga förfaranden vid de nationella domstolarna, i syfte att upprätthålla unionsrätten, än de som redan föreskrivs i den nationella rätten.(5) Det förhåller sig på annat sätt endast om det av den nationella rättsordningens systematik framgår att det inte finns någon form av rättsligt förfarande som ens prejudiciellt ger möjlighet att säkerställa skyddet för rättigheter enligt unionsrätten.(6)
19. I det aktuella förfarandet är det emellertid inte nödvändigt att gå in djupare på denna aspekt av frågan, eftersom det är otvistigt att den nationella domstolen är behörig att utfärda förelägganden. Det ska i stället klargöras vilka kriterier som den nationella domstolen ska tillämpa med avseende på placeringen av provtagningspunkter.
20. Tillämpningen av bestämmelserna om placering av provtagningspunkter kräver – vilket även framgår i begäran om förhandsavgörande och som kommer att visas närmare nedan – en skönsmässig bedömning i samband med en komplicerad bedömning av vetenskapliga frågor, liksom en avvägning.
21. I detta avseende finns det tvivel med avseende på om dessa bestämmelser är tillräckligt precisa för att kunna tillämpas direkt.(7) Även om en direktivbestämmelse inte kan åberopas direkt föreligger likväl en rätt att få prövat i domstol huruvida den nationella lagstiftningen och tillämpningen av denna har hållit sig inom gränserna för det bedömningsutrymme som framgår av direktivet.(8)
22. Som kommissionen med fog påpekat är det i slutändan i förevarande fall inte fråga om en direkt tillämpning av unionsrätten eftersom bestämmelserna i direktiv 2008/50 har införlivats med nationell rätt. Emellertid gäller det även för tillämpningen av den nationella rätten i det nationella förfarandet att fastställa gränserna för de ansvariga myndigheternas bedömningsutrymme. Och för detta måste den miniminivå för domstolskontrollen som unionsrätten föreskriver preciseras vid tillämpningen av de relevanta bestämmelserna.
23. Mot denna bakgrund kommer jag först att pröva bestämmelserna som avser identifieringen av platser och därefter vilken omfattning för domstolsprövningen som unionsrätten föreskriver.
24. Som redan tidigare konstaterats kan bestämmelserna i direktiv 2008/50 om kommissionens kontroll av tillämpningen av direktivet inte inskränka de nationella domstolarnas ansvar. Dessa bestämmelser är endast en konkretisering av den allmänna uppgiften som tillkommer kommissionen enligt artikel 17.1 andra och tredje meningen i FEU, nämligen att övervaka tillämpningen av unionsrätten i sin helhet.
1. Bestämmelserna om identifiering av platser
25. Den nationella domstolen hyser särskilt tvivel med avseende på huruvida bestämmelserna för att fastställa placeringen av provtagningspunkter innebär en ovillkorlig skyldighet vars fullgörande helt enkelt kan kontrolleras av domstolarna på begäran av enskilda. Det verkar inte finnas närmare bestämmelser om hur ”områden … där de högsta koncentrationerna förekommer” ska utredas eller avgränsas.
26. Den avser således artikel 7.1 och bilaga III avsnitt B punkt 1 a första strecksatsen i direktiv 2008/50. Enligt nämnda bestämmelse kan provtagningspunkter väljas så att de ger data om de områden inom en zon eller tätbebyggelse där befolkningen sannolikt direkt eller indirekt exponeras för de högsta koncentrationerna under en tidsperiod som är relevant i förhållande till den period som gränsvärdena avser.
27. Dessutom bör provtagningspunkterna generellt sett förläggas så att mätningar inom mycket små mikromiljöer i deras omedelbara närhet undviks enligt artikel 7.1 och bilaga III avsnitt B punkt 1 b i direktiv 2008/50. Detta preciseras på så sätt att den provtagna luften – i möjligaste mån – är representativ för luftkvaliteten för en gatsträcka som är minst 100 m lång i trafikmiljöer och minst 250 m × 250 m i industrimiljöer.
28. Dimensionerna för möjliga områden i vilka de högsta koncentrationerna förekommer har således fastställts. De kan visserligen inte identifieras enbart med rättsvetenskapliga verktyg, utan endast genom att tillämpa relevanta naturvetenskapliga metoder. Detta utesluter emellertid inte en domstolsprövning.
29. Direktiv 2008/50 innehåller visserligen inte någon närmare uttrycklig angivelse av vilka naturvetenskapliga metoder som ska tillämpas för att identifiera områden där de högsta koncentrationerna förekommer, men det framgår av direktivets systematik att de ansvariga organen måste använda sig av mätningar, modeller och annan information i detta syfte.
30. Det framgår i synnerhet av bestämmelsen på grundval av vilken kontrollmetoderna för iakttagande av gränsvärdena för luftkvaliteten fastställs. Enligt artikel 5 och bilaga II avsnitt B i direktiv 2008/50 ska belastning av zoner och områden antingen utvärderas på grundval av mätvärden under fem års tid, eller åtminstone genom att kombinera resultat från utsläppsinventeringar och modellberäkningar med resultat från kortvariga mätkampanjer som genomförts vid de tidpunkter och på de platser där nivåerna kan antas vara högst.
31. Med hjälp av resultaten som inhämtats på detta sätt är det möjligt att pröva huruvida en nedre eller övre utvärderingströskel har överskridits. Under den nedre tröskeln, alltså där det är mycket osannolikt att ett gränsvärde överskridits, är det enligt artikel 6.4 i direktiv 2008/50 tillräckligt att enbart använda beräkningsmodeller eller objektiva skattningsmetoder eller båda för att kontrollera att gränsvärdena iakttagits. Mellan de båda tröskelvärdena, där gränsvärdena kan ha överskridits, får enligt artikel 6.3 en kombination av fasta mätningar (artikel 2 punkt 25) och beräkningsmodeller och/eller indikativa mätningar (artikel 2 punkt 26) användas för att utvärdera luftkvaliteten. Om det övre tröskelvärdet överskridits, där det alltså är sannolikast att gränsvärdet överskridits, ska luftkvaliteten utvärderas genom fasta mätningar enligt artikel 6.2. För att tillräcklig information om den rumsliga fördelningen av luftkvaliteten ska erhållas får dessa fasta mätningar kompletteras med beräkningsmodeller och/eller indikativa mätningar.
32. Dessa möjliga metoder för att fastställa luftkvaliteten, det vill säga i synnerhet mätningar och beräkningsmodeller, måste tillämpas redan när placeringen av fasta provtagningspunkter ska fastställas.
33. Om det – som i det nationella målet – föreligger en tvist avseende placeringen av provtagningspunkterna ska de ansvariga organen således visa vilken tillräcklig information om den rumsliga fördelningen av luftkvaliteten som den lagt till grund för valet av de aktuella platserna och hur de har inhämtat denna information.
2. Domstolsprövningens omfattning
34. Det har emellertid ännu inte fastställts någonting med avseende på hur de nationella domstolarna ska kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna om placeringen av provtagningspunkter.
35. Det är uppenbart att de ansvariga organen åsidosätter dessa bestämmelser om de mot bättre vetande inte placerar provtagningspunkter på de platser där de högsta koncentrationerna förekommer, eller om det saknas vetenskaplig grund för valet av platserna. Det måste vara möjligt för de nationella domstolarna att fastställa sådana överträdelser.
36. Dessutom följer det av de överväganden som gjorts ovan att områdena där de högsta koncentrationerna förekommer åtminstone i regel ska identifieras på grundval av en kombination av mätningar, beräkningsmodeller och annan information. Inom denna ram finns dock ett betydande utrymme för meningsskiljaktigheter, till exempel avseende platsen och tidpunkten för mätningar och hur ofta de ska genomföras och framför allt med avseende på de använda beräkningsmodellerna.
37. Följaktligen är det nödvändigt att pröva omfattningen av domstolskontrollen som föreskrivs enligt unionsrätten, det vill säga bedömningsutrymmet som de ansvariga organen har vid tillämpningen av kriterierna för att avgöra placeringen av provtagningspunkterna. Den nationella domstolen vill nämligen veta i vilken utsträckning direktiv 2008/50 tillåter att den (nationella) maktdelningsprincipen inskränker dess befogenhet att kontrollera administrativa åtgärder som rör upprättande av provtagningspunkterna.
a) Medlemsstaternas processuella autonomi
38. Denna fråga ska besvaras mot bakgrund av medlemsstaternas processuella autonomi. Såvitt det saknas unionsrättsliga bestämmelser med avseende på villkoren för en domstolsprövning av förvaltningsbeslut för genomförande av direktiv 2008/50 ankommer det på den inhemska rättsordningen i varje medlemsstat att föreskriva sådana bestämmelser enligt principen om processuell autonomi. Dessa bestämmelser får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).(9)
39. Det kan tänkas att medlemsstater när de utövar sin processuella autonomi ger sina domstolar mycket vidsträckta kontrollbefogenheter som till och med tillåter dem att sätta sig före förvaltningsmyndigheter och ändra eller ersätta deras beslut. Såvitt sådana domstolsbeslut uppfyller unionsrättens krav på ett förvaltningsbeslut och i synnerhet vilar på en tillräcklig vetenskaplig grund, men även efterlever de processuella bestämmelserna, finns inget att anmärka på det.(10)
40. Begäran om förhandsavgörande är emellertid inte baserad på ett sådant rättsläge, utan syftar till att identifiera den nödvändiga miniminivån hos domstolens prövningsbefogenheter. Eftersom begäran inte innehåller några upplysningar som tyder på att likvärdighetsprincipen kan komma i fråga är det i detta avseende endast effektivitetsprincipen som är relevant, det vill säga i vilken utsträckning domstolskontroll är nödvändig så att det inte blir orimligt svårt att åberopa de tillämpliga bestämmelserna i unionsrätten.
b) Kontroll av komplicerade vetenskapliga bedömningar
41. Vad gäller den effektiva kontrollen av placeringen av provtagningspunkter så ska det konstateras att de aktuella bestämmelserna kräver en komplex vetenskaplig bedömning. Det är först nödvändigt att avgöra vilka metoder som ska användas för att erhålla tillräcklig information som ska läggas till grund för valet av platser, och därefter ska denna information utvärderas för att fastställa en plats.
42. Minimistandarderna, som är tillräckliga vid de nationella domstolarnas kontroll av ett sådant beslut, kan härledas från prövningskriterierna som unionsdomstolarna tillämpar när de bedömer jämförbara åtgärder som vidtas av institutionerna. Det krävs inte enligt unionsrätten att medlemsstaterna inför ett förfarande för domstolsprövning av nationella beslut om tillämpningen av unionsrättsliga bestämmelser som innebär en mer omfattande prövning än den som domstolen gör i liknande fall.(11)
43. De kriterier som följer av detta kännetecknas av att det vid komplicerade vetenskapliga eller tekniska bedömningar liksom vid avvägningar i regel finns ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, som endast delvis är möjligt att kontrollera. Likväl är detta utrymme för skönsmässig bedömning begränsat i vissa fall och ska då vara föremål för en noggrannare kontroll, i synnerhet om det är fråga om ett synnerligen allvarligt ingrepp i en grundläggande rättighet.
44. Det stora utrymme för skönsmässig bedömning som en unionsinstitution har när den utvärderar komplicerade vetenskapliga och tekniska sakomständigheter omfattar särskilt att avgöra vilket slags åtgärder som ska vidtas och omfattningen av åtgärderna i synnerhet, men i viss mån även fastställandet av de sakomständigheter som ligger till grund för institutionens åtgärd.(12)
45. Unionsdomstolarnas materiellrättsliga prövning inskränker sig då till en prövning av huruvida utövandet av den skönsmässiga bedömningen inte uppenbart överskrider gränserna för deras bedömningsutrymme. I detta sammanhang ankommer nämligen bedömningen av de vetenskapliga och tekniska sakomständigheterna endast på unionsinstitutionerna, vilket varit lagstiftarens vilja, och domstolen får inte ersätta institutionernas bedömning med sin egen bedömning.(13)
46. Den behöriga institutionen är dock skyldig att under dessa omständigheter noggrant och opartiskt undersöka samtliga omständigheter i det aktuella fallet,(14) i enlighet med processuella regler(15) och i synnerhet att tillräckligt motivera sitt beslut för att unionsdomstolarna ska kunna kontrollera om de rättsliga och faktiska omständigheter förelegat som ligger till grund för det stora utrymmet för skönsmässig bedömning.(16)
47. Dessutom har domstolen fastställt att unionslagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning, när det är fråga om ingrepp i grundläggande rättigheter, kan vara begränsad på grund av ett antal omständigheter, såsom bland annat det område som berörs, beskaffenheten av den rättighet som garanteras genom stadgan, ingreppets beskaffenhet och allvar samt ingreppets syfte.(17) Exempelvis omfattades direktiv 2006/24(18) av en strikt kontroll(19) med hänsyn till den stora betydelse som skyddet för personuppgifter har för den grundläggande rätten till respekt för privatlivet och med hänsyn till det långtgående och allvarliga ingrepp i denna rätt som lagring av uppkopplingsdata innebär och domstolen fastställde i slutändan att den nämnda rättsakten är ogiltig.
48. Mer allmänt uttryckt får de rättigheter som grundas på unionsrätten inte fråntas sin ändamålsenliga verkan och i synnerhet inte undergrävas, det vill säga förlora sitt innehåll.(20)
49. Dessa kriterier utgör miniminivån för en domstolsprövning av efterlevnaden av unionsrätten i medlemsstaterna. Likväl har domstolen fastställt att alla nationella förfaranden för domstolsprövning av sådana beslut vilka har fattats av de nationella myndigheterna, ska ge den domstol som handlägger en talan om ett sådant beslut möjlighet att vid legalitetsprövningen av beslutet faktiskt tillämpa de unionsrättsliga principer och regler som är relevanta.(21)
50. Jag förstår det sistnämnda villkoret som en erinran om att de nationella domstolarna måste göra en noggrann åtskillnad mellan fall då en viss fråga omfattas av det stora området för skönsmässig bedömning och endast kräver en begränsad domstolsprövning, och fall som gäller andra frågor som kräver en strängare domstolsprövning, i synnerhet då det är fråga om gränserna för den skönsmässiga bedömningen eller processuella invändningar.
c) Tillämpning på den aktuella frågeställningen
51. För tillämpningen av dessa kriterier på beslutet om placeringen av provtagningspunkter för att bedöma luftkvalitet är utgångspunkten den komplicerade bedömning som de ansvariga organen måste genomföra för att besluta om placeringen av provtagningspunkter. De måste välja vilka vetenskapliga metoder som ska tillämpas för att erhålla nödvändig information och därvid göra en avvägning i fråga om hur omfattande undersökningen behöver vara och därefter bedöma resultaten.
52. Vid denna bedömning har organen i regel ett stort utrymme enligt unionsrätten, enligt vilken det endast krävs en domstolsprövning i begränsad omfattning.
53. Det är dock viktigt att understryka den stora betydelse som bestämmelserna om luftkvalitet har, vilket kommissionen har visat. Direktiv 2008/50 grundas på antagandet att överskridande av gränsvärdena leder till ett stort antal förtida dödsfall.(22) Bestämmelserna om luftkvaliteten preciserar följaktligen unionens skyddsuppgifter som följer av den grundläggande rätten till liv enligt artikel 2.1 i stadgan liksom den höga nivå för miljöskydd som föreskrivs enligt artikel 3.3 FEU, artikel 37 i stadgan och artikel 191.2 FEUF. Åtgärder som undergräver en effektiv tillämpning av direktiv 2008/50 är således helt klart jämförbara med allvarliga ingrepp i de grundläggande rättigheterna, på grundval av vilket domstolen har underkastat lagring av uppkopplingsdata noggrann kontroll.
54. Om provtagningspunkterna inte upprättas i de områden där de högsta koncentrationerna faktiskt förekommer kan det medföra att en effektiv tillämpning av direktiv 2008/50 undergrävs avsevärt. Även de mest ambitiösa gränsvärden blir verkningslösa om kontrollen av deras efterlevnad sker på fel plats. I ett sådant fall vore det möjligt att det inte upptäcks att ett gränsvärde överskrids och de nödvändiga åtgärderna för att garantera luftkvaliteten uteblir.
55. Denna risk och i synnerhet målsättningen som anges i artikel 1 direktiv 2008/50, som är att säkerställa en adekvat luftkvalitet för att skydda innevånares liv och hälsa, begränsar de ansvariga organens utrymme för skönsmässig bedömning vid den komplicerade bedömningen som ligger till grund för att fastställa placeringen av provtagningspunkter.(23) Om det finns tvivel måste de välja en strategi som minimerar risken att överskridande av gränsvärden förblir oupptäckta.
56. I enlighet med detta måste även domstolskontrollen vara inriktad på utövandet av skönsmässig bedömning: Domstolarna kan visserligen inskränka sin bedömning till att enbart fastställa uppenbara fel om det annars skulle kunna leda till en överdrivet sträng tillämpning av direktiv 2008/50, medan tvivel med avseende på huruvida direktivets skyddsändamål uppfylls måste prövas noggrannare.
57. Vilka konsekvenser får detta för frågan om vilka kriterier som ska tillämpas?
58. I ljuset av försiktighetsprincipen har domstolen fastställt strikta kriterier för kontrollen av den lämpliga bedömningen enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet(24). Denna ska innehålla fullständiga, exakta och slutliga bedömningar och slutsatser, på grundval av vilka varje rimligt vetenskapligt tvivel kan skingras vad gäller de planerade arbetenas inverkan på det skyddade området.(25) Det är annars inte möjligt att godkänna planen eller projektet enligt artikel 6.3 och endast ett godkännande på grundval av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse enligt artikel 6.4 kan då komma i fråga.
59. Denna standard har samma effekt som en presumtion att planer eller projekt påverkar bevarandeområden och således i princip inte ska genomföras. Man kan endast motbevisa denna genom att man undanröjer alla rimliga tvivel i vetenskapligt hänseende.
60. Ett sådant kriterium kan man emellertid inte tillämpa vid kontrollen av ett beslut om placering av provtagningspunkter, redan på den grunden att det är mycket troligt att det finns rimliga tvivel i vetenskapligt hänseende för alla existerande metoder för att välja plats. Någon metod måste de ansvariga organen dock tillämpa, eftersom det annars – i strid med kraven i direktiv 2008/50 – över huvud taget inte kan upprättas några provtagningspunkter. Med andra ord: för placeringen av provtagningspunkter föreligger inte någon presumtion om att en viss plats är särskilt lämplig.
61. De ansvariga organen kan dock i princip tillämpa den ”bästa” tillgängliga metoden. Det bör vara den metod som omfattas av den lägsta graden av rimliga tvivel med avseende på dess vetenskapliga underlag. Bara det att identifiera denna metod är emellertid inte trivialt ur vetenskaplig synvinkel, eftersom de olika tvivel som föreligger måste vägas mot varandra för att ta reda på vilka tvivel som är av mindre betydelse.
62. Dessutom måste man utgå från att metoderna för att identifiera områdena där de högsta koncentrationerna förekommer kan förbättras genom att lägga ned mer arbete vid undersökningarna. Man kan i synnerhet anta att ett större antal mätningar, det vill säga en förlängning av tidsperioden då mätningarna genomförs, men även ett större antal orienterande mätningar på olika platser, leder till mer exakta resultat. Större ansträngningar är emellertid i regel förbundet med större kostnader och kan leda till förseningar. Beslutet om hur stora ansträngningar man ska göra kräver därför en avvägning, vilket även framgår av att artikel 6.2 andra meningen i direktiv 2008/50, som kräver att tillräcklig information ska erhållas.
63. När det gäller båda dessa aspekter – viktningen av rimliga tvivel i vetenskapligt hänseende och avvägningen hur stora ansträngningar som är motiverade för att undanröja dessa tvivel – får de nationella domstolarna inte begränsa sin bedömning till att enbart fastställa uppenbara fel på grund av den betydelse som bestämmelserna om luftkvalitet har för människors liv och hälsa.
64. Tvärtom ankommer det på de ansvariga organen att övertyga domstolarna med välgrundad argumentation. Denna måste i huvudsak vara av vetenskaplig karaktär, men kan inom ramen för avvägningen även omfatta ekonomiska överväganden. Det står motparten fritt att invända mot sådan argumentation med sina egna vetenskapligt grundade argument. Det är naturligtvis även tänkbart att domstolen tar in oberoende sakkunniga som stöd för att kunna bedöma en vetenskaplig tvist av denna art.
65. Om det inte är möjligt för myndigheterna att övertyga domstolarna måste de genomföra ytterligare undersökningar, som exempelvis ytterligare mätningar eller genom att tillämpa andra modeller för luftkvalitetens utveckling.
66. I den utsträckning som de nationella domstolarna är behöriga att utfärda förelägganden kan de också förordna att ytterligare undersökningar ska genomföras. Om domstolarna däremot endast har rätt ett upphäva förvaltningsbeslut, så måste myndigheterna ändå vara skyldiga att dra nödvändiga slutsatser av upphävandet och motiveringen till upphävandebeslutet.
3. Svar på den första frågan
67. Den första frågan ska således besvara så att de nationella domstolarna på begäran av berörda personer ska pröva huruvida provtagningspunkter har placerats i enlighet med de kriterier som anges i punkt B.1 a i bilaga III i direktiv 2008/50, och om så inte är fallet, vidta alla åtgärder som krävs gentemot den nationella myndigheten, så att provtagningspunkterna placeras i enlighet med dessa kriterier. Av ett sådant domstolsbeslut kan en skyldighet följa att placera provtagningspunkter på vissa platser, om det på grundval av tillgänglig information står klart att en provtagningspunkt måste placeras där. I annat fall kan de behöriga myndigheterna vara skyldiga att genomföra undersökningar i syfte att identifiera de korrekta platserna.
B. Bedömningen av gränsvärdenas efterlevnad
68. Den andra frågan syftar till att klargöra huruvida ett gränsvärde har överskridits i den mening som avses i artikel 13.1 och artikel 23.1 i direktiv 2008/50 om det grundat på mätresultatet från en enda provtagningspunkt i den mening som avses i artikel 7 i direktivet redan har fastställts att det har skett ett överskridande av ett gränsvärde som utgörs av medelvärdet under ett kalenderår i enlighet med bilaga XI till det direktivet, eller om ett sådant överskridande endast ska anses ha ägt rum om medelvärdet av mätresultaten från samtliga provtagningspunkter i en viss zon har överskridits i den mening som avses i direktivet.
1. Genomförandebeslut 2011/850/EU
69. Kommissionen har åberopat sitt genomförandebeslut 2011/850/EU för direktiv 2008/50(26), eftersom dess artikel 10 föreskriver att kommissionen ska erhålla information om mätresultaten från de enskilda provtagningspunkterna. Om iakttagandet av gränsvärdena bedöms genom en samlad bedömning är det inte nödvändigt.
70. Kommissionen kan emellertid inte fastställa hur iakttagande av gränsvärden ska bedömas genom ett genomförandebeslut. Det följer nämligen av artikel 290.1 FEUF i förening med artikel 291.2 att kommissionen när den utövar en genomförandebefogenhet inte får ändra eller komplettera lagstiftningsakten.(27) Och även om genomförandebeslutet i strid med dess beteckning vore att anse som en delegerad rättsakt i den mening som avses i artikel 290 FEUF, måste den dock införlivas i det regelverk som definierats genom direktiv 2008/50.(28)
71. Tolkningen av direktiv 2008/50 är således avgörande.
2. Lydelsen av artikel 13.1 i direktiv 2008/50
72. Ordalydelsen av artikel 13.1 i direktiv 2008/50 ger inte ett otvetydigt svar på frågan.
73. Enligt den tyska språkversionen av artikel 13.1 första meningen i direktiv 2008/50 ska medlemsstaterna se till att nivåerna av svaveldioxid, PM10, bly och kolmonoxid i luften ”inte i någon av deras zoner och tätbebyggelse” (tyska: ”überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen”) överskrider gränsvärdena i bilaga XI. Denna formulering kan tolkas så att dessa gränsvärden måste iakttas på alla platser, och alltså inte får överskridas någonstans. Följaktligen skulle överskridande vid en provtagningspunkt redan utgöra en överträdelse av denna bestämmelse. Den engelska språkversionen använder formuleringen ”throughout their zones and agglomerations” och har således ett jämförbart innehåll.
74. Man kan däremot tolka de franska (”dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations”), nederländska (”in de gehele zones en agglomeraties”) och spanska (”en todas sus zonas y aglomeraciones”) språkversionerna på så sätt att de avser zonerna och tätbebyggelsen i sin helhet. Det betyder inte nödvändigtvis att gränsvärdena måste iakttas på varje plats, men utesluter inte heller detta.
75. Dessutom förekommer inte någon hänvisning till en viss plats i artikel 13.1 andra meningen i direktiv 2008/50. Därför får de gränsvärden för kvävedioxid och bensen som fastställs i bilaga XI från den tidpunkt som fastställs där inte längre överskridas. Denna bestämmelse är således öppen för båda tolkningarna i alla språkversioner.
76. Eftersom artikel 13.1 första meningen i direktiv 2008/50 alltså inte nödvändigtvis har samma betydelse i de olika språkversionerna och bestämmelsens andra mening tillåter olika tolkningar, ska bestämmelsens sammanhang och dess ändamål undersökas närmare.
3. Det sammanhang i vilket artikel 13.1 i direktiv 2008/50 ingår
77. Bilaga III har särskild betydelse för tolkningen av artikel 13.1 första och andra meningen i direktiv 2008/50, eftersom det följer av tredje meningen att efterlevnaden av de båda första meningarna ska bedömas i enlighet med bilagan. De mätförfaranden som anges i bilaga III talar emellertid mot en samlad bedömning av zoner och tätbebyggelse.
78. I synnerhet ska luftkvalitet enligt bilaga III avsnitt A punkt 1 i direktiv 2008/50 utvärderas på alla platser(29) med undantag för vissa platser som anges i punkt 2. Platserna som är undantagna är genomgående mindre områden, till exempel platser som allmänheten inte har tillträde till och där det inte finns någon fast befolkning, fabriker eller industrianläggningar där samtliga relevanta bestämmelser om hälsa och säkerhet på arbetsplatser tillämpas, liksom vägars körbana och mittremsa, utom om fotgängare normalt har tillträde till mittremsan. Följaktligen ska inte en samlad bedömning göras, utan en lokal bedömning.
79. Det ska dock noteras att de olika språkversionerna inte överensstämmer med varandra heller på denna punkt, eftersom luftkvaliteten i den nederländska språkversionen ska bedömas överallt (”overal”), vilket är något mer öppet för en samlad bedömning än exempelvis den tyska formuleringen. Men även i denna språkversion har vissa platser undantagits från bedömningen vilket inte vore meningsfullt vid en samlad bedömning.
80. Att beräkna ett genomsnitt av mätvärden på olika platser är dock inte acceptabelt framför allt eftersom artikel 7.1 och bilaga III avsnitt B punkt 1 a i direktiv 2008/50 föreskriver två typer av fasta provtagningspunkter. I bilaga III, avsnitt B, punkt 1 a första strecksatsen nämns sådana som ger data om ”områden … där … de högsta koncentrationerna” förekommer, och i andra strecksatsen sådana som ger data om nivåer på andra platser som är representativa för den exponering som befolkningen i allmänhet är utsatt för.
81. Ett meddelande om mätdata från olika platser kan vara lämpligt för att fastställa den exponering som befolkningen i allmänhet är utsatt för. Men vad är poängen med att beräkna ett medelvärde utifrån data om de högsta koncentrationerna respektive allmän belastning? Syftet med genomsnittsvärden är att ge en bild av den allmänna situationen, men det sker redan genom den sistnämnda datamängden.
82. Dessutom visar i synnerhet bestämmelserna om datakvalitet i bilaga I avsnitt B fjärde strecksatsen i direktiv 2008/50 att luftkvalitet ska bedömas lokalt och inte genom en samlad bedömning. Enligt nämnda bestämmelse ska den sammanlagda väglängden inom den zon eller tätbebyggelse där koncentrationerna överskrider gränsvärdet beaktas. På denna punkt skiljer sig de olika språkversionerna för övrigt inte åt.
83. Det sammanhang i vilket artikel 13.1 i direktiv 2008/50 ingår talar således tydligt för att iakttagandet av gränsvärdena ska bedömas med hjälp av mätresultat från de fasta provtagningspunkterna utan att beräkna ett medelvärde för alla provtagningspunkter.
4. Målsättningarna med artikel 13.1 i direktiv 2008/50
84. Slutsatserna som dragits av det sammanhang i vilket bestämmelsen ingår bekräftas även av målsättningarna med de aktuella gränsvärdena. De syftar enligt artikel 1.1 liksom rubrikerna till artikel 13 och bilaga XI i direktiv 2008/50 till att skydda människors hälsa.
85. Det finns anledning att befara negativ hälsopåverkan överallt där gränsvärdena överskrids. På dessa platser måste lämpliga åtgärder vidtas för att förhindra negativ påverkan. Huruvida ett gränsvärde överskrids i genomsnitt över hela zonen eller tätbebyggelsen har endast begränsad betydelse för denna risk. Skämtet om statistikern som drunknar i en sjö trots att den i genomsnitt bara är några centimeter djup ger uttryck för detta på ett träffande sätt.
5. Svar på den andra frågan
86. Ett gränsvärde enligt bilaga XI i direktiv 2008/50 har överskridits i den mening som avses i artikel 13.1 och artikel 23.1 i direktiv 2008/50 om det grundat på mätresultatet från en enda provtagningspunkt i den mening som avses i artikel 7 i direktivet föreligger ett sådant överskridande.
V. Förslag till avgörande
87. Jag föreslår mot bakgrund av det ovan anförda att domstolen meddelar följande dom:
1) De nationella domstolarna ska på begäran av berörda personer pröva huruvida provtagningspunkter har placerats i enlighet med de kriterier som anges i punkt B.1 a i bilaga III i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa, och om så inte är fallet, vidta alla åtgärder som krävs gentemot den nationella myndigheten, så att provtagningspunkterna placeras i enlighet med dessa kriterier. Av ett sådant domstolsbeslut kan en skyldighet följa att placera provtagningspunkter på vissa platser, om det på grundval av tillgänglig information står klart att en provtagningspunkt måste placeras där. I annat fall kan de behöriga myndigheterna vara skyldiga att genomföra undersökningar i syfte att identifiera de korrekta platserna.
2) Ett gränsvärde enligt bilaga XI i direktiv 2008/50 har överskridits i den mening som avses i artikel 13.1 och artikel 23.1 i direktiv 2008/50 om det grundat på mätresultatet från en enda provtagningspunkt i den mening som avses i artikel 7 i direktivet har fastställts att det föreligger ett sådant överskridande.