EUROOPA KOHTU OTSUS (esimene koda)
26. juuni 2019(*)
Eelotsusetaotlus – Direktiiv 2008/50/EÜ – Artiklid 6, 7, 13 ja 23 – III lisa – Õhu kvaliteedi hindamine – Kriteeriumid, mis võimaldavad tuvastada lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamise – Püsivate proovivõtukohtade abil tehtud mõõtmised – Sobiva koha valik – Proovivõtukohtades mõõdetud tulemuste tõlgendamine – Liikmesriikide kohustused – Kohtulik kontroll – Kontrolli põhjalikkus – Õigus teha ettekirjutus
Kohtuasjas C‑723/17,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brusseli (Brüsseli hollandikeelne esimese astme kohus, Belgia) 15. detsembri 2017. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 29. detsembril 2017, menetluses
Lies Craeynest,
Cristina Lopez Devaux,
Frédéric Mertens,
Stefan Vandermeulen,
Karin De Schepper,
ClientEarth VZW
versus
Brussels Hoofdstedelijk Gewest,
Brussels Instituut voor Milieubeheer,
menetluses osalesid:
Belgische Staat,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja president J.-C. Bonichot (ettekandja), kohtunikud C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen ja M. Safjan,
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: vanemametnik M. Ferreira,
arvestades kirjalikku menetlust ja 10. jaanuari 2019. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– L. Craeynest, C. Lopez Devaux, F. Mertens, S. Vandermeulen, K. De Schepper ja ClientEarth VZW, esindajad: advocat T. Malfait ja advocat A. Croes,
– Brussels Hoofdstedelijk Gewest ja Brussels Instituut voor Milieubeheer, esindajad: advocat G. Verhelst, advocat B. Van Weerdt ja avocat I.‑S. Brouhns,
– Tšehhi valitsus, esindajad: M. Smolek, J. Vláčil ja L. Dvořáková,
– Madalmaade valitsus, esindajad: M. K. Bulterman ja A. M. de Ree,
– Euroopa Komisjon, esindajad: E. Manhaeve ja K. Petersen,
olles 28. veebruari 2019. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb ühelt poolt küsimust, kuidas tõlgendada ELL artikli 4 lõiget 3 ja ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku koostoimes ELTL artikli 288 kolmanda lõiguga, ja teiseks küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (ELT 2008, L 152, lk 1) artikleid 6, 7, 13 ja 23 ning III lisa.
2 Taotlus esitati ühelt poolt Lies Craeynesti, Cristina Lopez Devaux', Frédéric Mertensi, Stefan Vandermeuleni, Karin De Schepperi ja ClientEarth VZW ning teiselt poolt Brussels Hoofdstedelijk Gewesti (Pealinna Brüsseli piirkond, Belgia) ja Brussels Instituut voor Milieubeheeri (Brüsseli keskkonnakorralduse instituut, Belgia) vahel toimuvas kohtuvaidluses kohustuse üle koostada õhukvaliteedi kava Brüsseli piirkonna (Belgia) kohta ja rajada proovivõtukohad, mille olemasolu on seaduse järgi nõutud õhu kvaliteedi järelevalveks.
Õiguslik raamistik
3 Direktiivi 2008/50 põhjendused 2, 5–7 ja 14 on sõnastatud järgmiselt:
„(2) Inimeste tervise ja kogu keskkonna kaitsmiseks on eelkõige oluline võidelda saasteainete heitmete allikatega ning määrata kindlaks ning rakendada kõige tõhusamad meetmed heitmete vähendamiseks kohalikul, siseriiklikul ning ühenduse tasandil. Seetõttu tuleks kahjulike õhusaasteainete heitmeid vältida, ennetada või vähendada ning kehtestada välisõhu kvaliteedile asjakohased eesmärgid, võttes arvesse Maailma Terviseorganisatsiooni asjakohaseid standardeid, suuniseid ja programme.
[…]
(5) Välisõhu kvaliteedi hindamisel tuleks järgida ühist lähenemisviisi vastavalt ühistele hindamiskriteeriumidele. Välisõhu kvaliteedi hindamisel tuleks arvesse võtta õhusaastega kokku puutuva elanikkonna ja ökosüsteemide suurust. Seetõttu oleks asjakohane jagada liikmesriikide territooriumid rahvastikutihedust kajastades piirkondadeks või linnastuteks.
(6) Võimaluse korral tuleks kasutada modelleerimismeetodeid, et võimaldada proovivõtukohtade andmeid tõlgendada geograafilise kontsentratsioonijaotuse abil. See võiks olla vastava piirkonna elanikkonna kollektiivse kokkupuute taseme arvutamise alus.
(7) Et tagada õhusaaste kohta kogutud teabe esinduslikkus ja võrreldavus kogu ühenduses, on oluline kasutada välisõhu kvaliteedi hindamisel standardseid mõõtmismeetodeid ning ühiseid kriteeriume mõõtejaamade paiknemise ja arvu kohta. Välisõhu kvaliteedi hindamiseks võib peale mõõtmise kasutada ka muid meetodeid, seetõttu on vaja määratleda selliste meetodite kasutamise ja nõutava mõõtmistäpsuse kriteeriumid.
[…]
(14) Statsionaarsed mõõtmised peaksid olema kohustuslikud piirkondades ja linnastutes, kus osooni pikaajalised eesmärgid või teiste saasteainete tasemete hindamispiirid on ületatud. Statsionaarsete mõõtmiste teel saadud teavet võib täiendada modelleerimismeetodite ja/või indikaatormõõtmistega, et võimaldada proovivõtukohtade andmeid tõlgendada geograafiliste kontsentratsioonijaotuste abil. Täiendavate hindamistehnikate kasutamine peaks samuti võimaldama statsionaarsete proovivõtukohtade miinimumarvu vähendada.“
4 Direktiivi 2008/50 artiklis 1 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse meetmed, mille eesmärgid on järgmised:
1) välisõhu kvaliteedi eesmärkide määratlemine ja püstitamine, et vältida, ära hoida või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja kogu keskkonnale;
2) välisõhu kvaliteedi hindamine liikmesriikides ühiste meetodite abil ja ühiste kriteeriumide alusel;
3) teabe saamine välisõhu kvaliteedi kohta, et aidata võidelda õhusaaste ja selle kaasnähtuste vastu ning jälgida pikaajalisi suundumusi ja edusamme, mis tulenevad siseriiklikest ja ühenduse meetmetest;
[…]“.
5 Direktiivi artiklis 2 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
3. „tase“ – saasteaine sisaldus välisõhus või sealt teatava aja jooksul pindadele sadestumise määr;
4. „hindamine“: igasugune meetod saasteaine taseme mõõtmiseks, arvutamiseks, hinnanguliseks määramiseks või prognoosimiseks;
5. „piirtase“ – tase, mis on kehtestatud teaduslike andmete alusel eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada saasteaine kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale; piirtase tuleb saavutada teatava tähtaja jooksul ning hiljem ei tohi seda ületada;
[…]
17. „linnastu“ – piirkond, kus elanike arv on üle 250 000, või piirkond, kus elanike arv on 250 000 või vähem, kusjuures asustustiheduse ruutkilomeetri kohta kehtestab liikmesriik;
[…]
20. „keskmise kokkupuute näitaja“ – liikmesriigi kogu territooriumil linnakeskkonna taustapiirkondades tehtud mõõtmiste põhjal määratletud ja elanikkonna kokkupuudet iseloomustav keskmine tase. Seda kasutatakse liikmesriigi kokkupuute vähendamise eesmärgi ja kohustuslikult saavutatava saastatuse taseme määra arvutamiseks;
[…]
23. „linnakeskkonna taustapiirkonnad“ – kohad linnapiirkonnas, mille tasemed iseloomustavad linnaelanikkonna üldist saasteainetega kokkupuute määra;
24. „lämmastikoksiidid“ – lämmastikmonooksiidi (lämmastikoksiid) ja lämmastikdioksiidi sisalduse suhte summa (ppbv) väljendatuna lämmastikdioksiidi massikontsentratsioonina (μg/m3);
25. „statsionaarsed mõõtmised“ – mõõtmised kindlas kohas kas pidevalt või pisteliste proovide abil, et teha kindlaks tasemed vastavalt asjakohastele andmekvaliteedi normidele;
[…]“.
6 Direktiivi 2008/50 artiklis 4 on sätestatud:
„Liikmesriigid määravad piirkonnad ja linnastud kogu oma territooriumil. Õhukvaliteedi hindamist ja õhukvaliteedi juhtimist tehakse kõigis piirkondades ja linnastutes.“
7 Direktiivi artikli 5 lõike 1 kohaselt:
„Vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ja lämmastikoksiidide, tahkete osakeste (PM10 ja PM2,5), plii, benseeni ja süsinikmonooksiidi puhul kohaldatakse II lisa A jaos märgitud ülemisi ja alumisi hindamispiire.
Piirkonnad ja linnastud liigitatakse neist hindamispiiridest lähtudes.“
8 Direktiivi artiklis 6 „Hindamiskriteeriumid“ on sätestatud:
„1. Liikmesriigid hindavad välisõhu kvaliteeti artiklis 5 viidatud saasteainete suhtes kõigis nende piirkondades ja linnastutes vastavalt käesoleva artikli lõigetes 2, 3 ja 4 ning III lisas sätestatud kriteeriumidele.
2. Kõigis piirkondades ja linnastutes, kus lõikes 1 viidatud saasteainete tase ületab nende saasteainete ülemist hindamispiiri, tuleb välisõhu kvaliteedi hindamiseks kasutada statsionaarseid mõõtmisi. Et saada piisavalt teavet välisõhu kvaliteedi ruumilise jagunemise kohta, võib neid statsionaarseid mõõtmisi täiendada modelleerimismeetodite ja/või indikaatormõõtmistega.
3. Kõigis piirkondades ja linnastutes, kus lõikes 1 viidatud saasteainete tase on madalam nende saasteainete ülemisest hindamispiirist, võib välisõhu kvaliteedi hindamiseks kasutada statsionaarsete mõõtmiste, modelleerimismeetodite ja/või indikaatormõõtmiste kombinatsiooni.
4. Kõigis piirkondades ja linnastutes, kus lõikes 1 nimetatud saasteainete tase on madalam nende saasteainete alumisest hindamispiirist, on välisõhu kvaliteedi hindamiseks piisav kasutada ainult modelleerimist või objektiivset hindamist või mõlemat.
[…]“.
9 Direktiivi artiklis 7 „Proovivõtukohad“ on ette nähtud:
„1. Välisõhus sisalduva vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste (PM10, PM2,5), plii, benseeni ja süsinikmonooksiidi mõõtmise proovivõtukohtade paiknemine määratakse vastavalt III lisas sätestatud kriteeriumidele.
2. Piirkondades ja linnastutes, kus statsionaarsed mõõtmised on õhukvaliteedi hindamiseks ainus teabeallikas, peab proovivõtukohtade arv iga asjakohase saasteaine kohta olema vähemalt sama suur kui V lisa A jaos sätestatud väikseim proovivõtukohtade arv.
3. Piirkondades ja linnastutes, kus lisaks statsionaarsete proovivõtukohtade mõõtmisandmetele on kättesaadav ka õhukvaliteedi modelleerimise ja/või indikaatormõõtmise abil saadud teave, võib V lisa A jaos määratud proovivõtukohtade üldarvu siiski vähendada kuni 50% võrra järgmistel tingimustel:
a) täiendavad meetodid tagavad õhukvaliteedi hindamiseks küllaldase teabe piirtasemete või häiretasemete kohta, samuti nõuetekohase teabe üldsuse teavitamiseks;
b) loodavate proovivõtukohtade arv ja vahemaa teiste mõõtmismeetodite rakendamise kohtadeni on küllaldane, et teha asjassepuutuv saasteaine kindlaks vastavalt I lisa A jaos kindlaksmääratud andmekvaliteedi normidele, ning võimaldab saada I lisa B jaos ette nähtud kriteeriumidele vastavad hindamistulemused.
Õhukvaliteedi hindamisel sihtväärtuste suhtes võetakse arvesse modelleerimise ja/või indikaatormõõtmise tulemused.
4. Komisjon jälgib, et liikmesriigid rakendaksid proovivõtukohtade valimisega seotud kriteeriume, et hõlbustada nimetatud kriteeriumide ühtlustatud rakendamist kogu Euroopa Liidus.“
10 Direktiivi 2008/50 artikli 13 „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed ja häiretasemed“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid.
Lämmastikdioksiidi ja benseeni suhtes XI lisas määratletud piirtasemeid ei tohi ületada alates selles lisas märgitud tähtpäevadest.
Nende nõuete järgimist hinnatakse kooskõlas III lisaga.
[…]“.
11 Direktiivi artikli 15 on sätestatud:
„[…]
2. Liikmesriigid tagavad, et keskmise kokkupuute näitaja aastaks 2015, mis on kehtestatud vastavalt XIV lisa A jaole, ei ületa nimetatud lisa C jaos sätestatud kohustuslikult saavutatavat saastatuse taseme määra.
[…]
4. Iga liikmesriik tagab, et PM2,5-osakestega keskmise kokkupuute näitaja proovivõtukohtade paiknemine ja arv tagaksid elanikkonna üldise kokkupuute asjakohase kajastamise vastavalt III lisale. Proovivõtukohtade arv ei tohi olla väiksem, kui on määratud V lisa B jaos.“
12 Direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikes 1 on sätestatud:
„Kui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastavate XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks.
Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Õhukvaliteedi kavadesse võidakse kaasata ka erimeetmed, mille eesmärk on kaitsta elanikkonna tundlikke rühmi, sealhulgas lapsi.
Kõnealused õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet ja võivad sisaldada artikli 24 kohaseid meetmeid. Kõnealused kavad tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati.
[…]“.
13 Direktiivi 2008/50 III lisa käsitleb „[v]älisõhu kvaliteedi hindami[st] ja proovivõtukohtade valimi[st] vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ja lämmastikoksiidide, tahkete osakeste (PM10 ja PM2,5), plii, benseeni ja süsinikmonooksiidi kontsentratsiooni mõõtmiseks välisõhus“. Selle lisa A jao „Üldsätted“ punktis 1 on sätestatud:
„Välisõhu kvaliteeti hinnatakse kõikides piirkondades ja linnastutes vastavalt järgmistele kriteeriumitele:
1. Välisõhu kvaliteeti hinnatakse kõigis kohtades, välja arvatud kohtades, mis on loetletud lõikes 2, vastavalt B ja C jaos statsionaarseteks mõõtmiseks proovivõtukohtade paiknemise kohta kehtestatud kriteeriumitele. B ja C jaos kehtestatud põhimõtteid kohaldatakse seni, kuni need on asjakohased konkreetsete kohtade kindlaksmääramiseks, kus vastavate saasteainete kontsentratsioon on tehtud kindlaks välisõhu kvaliteedi hindamise käigus indikaatormõõtmise või modelleerimise abil.“
14 Selle direktiivi III lisa B jao „Proovivõtukohtade valimise üldtingimused“ punktis 1 „Inimese tervise kaitse“ on sätestatud:
„a) Inimese tervise kaitse eesmärgil võetavate proovide võtmise kohad valitakse nii, et saada järgmisi andmeid:
– andmeid nende alade kohta piirkondades ja linnastutes, mille elanikud võivad piirtasemele või piirtasemetele vastava keskmistamisaja suhtes olulise aja jooksul otse või kaudselt kokku puutuda kõrgeima saastetasemega,
– andmeid, mis iseloomustavad elanike kokkupuudet saasteainetega piirkondade ja linnastute muudel aladel.
b) Proovivõtukohad tuleb üldiselt valida nii, et mõõtmised ei kajastaks väga väikest ala seadme vahetus naabruses, mis tähendab, et proovivõtukoht tuleb valida nii, et õhuproov iseloomustaks võimaluse korral õhukvaliteeti vähemalt 100 m pikkusel tänavalõigul liiklusega seotud proovivõtukohas ja alal mõõtmetega vähemalt 250 m × 250 m tööstusrajooni proovivõtukohas.
c) Linnakeskkonna taustapiirkondades valitakse proovivõtukoht nii, et mõõdetavat saastetaset mõjutaksid kõik tuulepealses küljes asuvad saasteallikad. Ükski saastetase ei tohiks olla domineeriv, kui tegemist ei ole suurele linnapiirkonnale iseloomuliku olukorraga. Sellised proovivõtukohad peaksid tavaliselt olema iseloomulikud vähemalt mitme ruutkilomeetri suurusele alale.
[…]
f) Proovivõtukohad peaksid võimaluse korral iseloomustama ka nende vahetust naabrusest kaugemal paiknevaid samalaadseid kohti.
[…]“.
15 Direktiivi 2008/50 III lisa C jaos on sätestatud proovivõtukohtade vahetu ümbruse nõuded, näiteks proovivõtuotsiku kõrgus maapinnast, selle paiknemine sõiduteede ja ristmike suhtes ning muud tehnilised nõuded.
16 Direktiivi III lisa D jaos „Koha valiku dokumenteerimine ja kontrollimine“ on ette nähtud:
„Koha valik tuleb liigitamise etapil täielikult dokumenteerida näiteks ümbrusest eri ilmakaarte suunas võetud fotode ja üksikasjaliku kaardiga. Proovivõtukohti tuleb korrapäraselt kontrollida ja dokumentatsiooni uuendada tagamaks, et kohavaliku kriteeriumid oleksid endiselt täidetud.“
17 Direktiivi V lisas on sätestatud „[k]riteeriumid statsionaarsete mõõtmiste proovivõtukohtade väikseima arvu määramiseks vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ja lämmastikoksiidide, tahkete osakeste (PM10, PM2,5), plii, benseeni ja süsinikmonooksiidi kontsentratsiooni mõõtmisel välisõhus“. Selle lisa A jaos on muu hulgas täpsustatud:
„Lämmastikdioksiidi, tahkete osakeste, benseeni ja süsinikmonooksiidi puhul peab proovivõtukohtade hulgas olema vähemalt üks linnakeskkonna taustapiirkondi jälgiv ja üks liikluse mõju jälgiv jaam, tingimusel et see ei suurenda proovivõtukohtade arvu. Seoses nende saasteainetega ei tohi linnakeskkonna taustapiirkondi jälgivate ja liikluse mõju jälgivate A jao punkti 1 kohaselt nõutavate jaamade koguarvud liikmesriikides erineda üle kahe korra. Tuleb säilitada proovivõtukohad, kus PM10 piirtaset on ületatud viimasel kolmel aastal, kui ei teki vajadust valida uus koht eriliste asjaolude, eelkõige ruumilise arengu tõttu.“
18 Sama direktiivi XI lisa kannab pealkirja „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed“. Selle lisa B jaos on sätestatud piirtasemed saasteaine kohta, mis puudutab selle aine kontsentratsiooni välisõhus, mõõdetuna eri ajavahemike jooksul. Lämmastikdioksiidi osas on lisas ette nähtud eeskätt järgmist:
Keskmistamise ajavahemik | Piirtase | Lubatud kõikumine | Piirtaseme saavutamise tähtpäev |
1 tund | 200 μg/m3, mida ei tohi ületada rohkem kui 18 korral kalendriaasta jooksul | […] 0 % […] 1. jaanuari[l] 2010 | 1. jaanuar 2010 |
Kalendriaasta | 40 μg/m3 | […] 0 % […] 1. jaanuari[l] 2010 | 1. jaanuar 2010 |
19 Direktiivi 2008/50 XV lisas on kindlaks määratud „[k]ohalikus, piirkondlikus või riiklikus välisõhu kvaliteedi parandamise kavas esitatav teave“. Selle lisa A jaos on „[t]ea[b]e[na], mida tuleb esitada vastavalt artiklile 23 (õhukvaliteedi kavad)“, ära toodud „[s]aastetaseme ületamise koht“, mis sisaldab teavet piirkonna, linna ja „mõõtejaam[a kohta] (kaart, geograafilised koordinaadid)“. Lisaks tuleb üldteabe hulgas esitada „saastunud ala suurus (km2) ja saastega kokku puutuvate elanike arv (hinnanguliselt)“.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
20 Eelotsusetaotlusest ilmneb, et Pealinna Brüsseli piirkond on üks piirkondadest, kus õhukvaliteeti hinnatakse ja juhitakse direktiivi 2008/50 artikli 4 mõttes. Seal jälgitakse õhu kvaliteeti proovivõtukohtade abil. Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brusseli (Brüsseli hollandikeelne esimese astme kohus, Belgia) sõnul tuleb need rajada kooskõlas direktiivi 2008/50 artikli 7 lõikega 1 koostoimes direktiivi III lisa B jao punkti 1 alapunktiga a, et eelkõige esitada direktiivis loetletud saasteainete kohta andmed „nende alade kohta piirkondades ja linnastutes, [kus võib] […] kokku puutuda kõrgeima saastetasemega“.
21 Põhikohtuasja kaebajate hulgas on neli Pealinna Brüsseli piirkonna elanikku, kes on mures õhu kvaliteedi pärast nende elukeskkonnas. Viies põhikohtuasja kaebaja on Inglise õiguse alusel asutatud mittetulundusühing, kelle tegevuse kese on Belgias. Selle ühingu eesmärk on eelkõige keskkonnakaitse.
22 21. septembril 2016 esitatud kaebuses palusid põhikohtuasja kaebajad, et eelotsusetaotluse esitanud kohus tuvastaks, et eespool nimetatud nõuet ei ole Pealinna Brüsseli piirkonnas järgitud ja et viimasele tehtaks ettekirjutus paigaldada proovivõtukohad sobivatesse kohtadesse, nt konkreetsele sõiduteele või ristmikule.
23 Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et direktiiviga 2008/50 kehtestatud eeskirjad, mis käsitlevad „nende alade“ kindlakstegemist või piiritlemist „piirkondades ja linnastutes, [kus võib] […] kokku puutuda kõrgeima saastetasemega“, jätavad pädevatele ametiasutustele teatava kaalutlusruumi. Seetõttu ei ole selle kohtu arvates kindel, et kohus võiks kontrollida, kas proovivõtukohad on õigesti valitud, ja teha vajaduse korral ametiasutustele ettekirjutuse paigaldada need proovivõtukohad aladele, mille ta ise kindlaks määrab.
24 Põhikohtuasja kaebajad on omalt poolt seisukohal, et direktiivis 2008/50 alates 1. jaanuarist 2010 ette nähtud lämmastikdioksiidi piirmäär on Pealinna Brüsseli piirkonnas tõepoolest ületatud. Sellest tulenevalt peaksid pädevad ametiasutused koostama õhukvaliteedi kava, nagu on ette nähtud direktiivi artiklis 23.
25 Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et kui ületatakse direktiivis 2008/50 ette nähtud piirtasemeid, siis tuleb tõepoolest liikmesriikidel koostada direktiivi artikli 23 lõike 1 alusel õhukvaliteedi kava, kus on ette nähtud asjakohased meetmed tagamaks, et piirtasemete ületamine jääks võimalikult lühiajaliseks. Nagu tuleneb 19. novembri 2014. aasta kohtuotsusest ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382), saab selle kohustuse üle teostada kohtulikku kontrolli ja kohtul, kelle poole on pöördutud, on õigus teha pädevatele ametiasutustele ettekirjutus niisugune kava koostada.
26 See kohus märgib lisaks, et põhikohtuasja pooled ei ole vaidlustanud erinevaid mõõtmistulemusi, mis on saadud Pealinna Brüsseli piirkonna eri proovivõtukohtades. Samas aga vaidlevad nad vastu direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 tõlgendusele, millest tulenevat, et lämmastikdioksiidi aasta keskmine tase välisõhus ei või ületada 40 μg/m3 „kõigis“ liikmesriigi „piirkondades ja linnastutes“.
27 Selle sätte sõnastus ei võimalda lahendada küsimust, kas Pealinna Brüsseli piirkonnas on piirtase tõepoolest ületatud. Lämmastikdioksiidi määr 40 μg/m3 on seal küll väidetavalt ületatud mitmes proovivõtukohas. Samas jääb lämmastikdioksiidi aasta keskmine tase seal alla 40 μg/m3, kui määrata see kindlaks, arvestades ainult kõigi nende tulemuste keskmist, mis on mõõdetud kõigis selle piirkonna proovivõtukohtades.
28 Põhikohtuasja kaebajate hinnangul tuleneb direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 sõnastusest, et piirtasemeid ei tohi ületada direktiivi artikli 4 mõttes ühe piirkonna ühelgi alal. Pealinna Brüsseli piirkond ja Brüsseli keskkonnakorralduse instituut on seevastu seisukohal, et õhu kvaliteedi hindamine tuleb läbi viia üldiselt ühe piirkonna või ühe linnastu kohta.
29 Neil asjaoludel otsustas Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Brüsseli hollandikeelne esimese astme kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [ELL] artikli 4 lõiget 3 ja artikli 19 lõike 1 teist lõiku koosmõjus [ELTL] artikli 288 kolmanda lõiguga ja direktiivi [2008/50] artikleid 6 ja 7 tuleb tõlgendada nii, et väite korral, et teatavas piirkonnas ei ole liikmesriik rajanud proovivõtukohti direktiivi III lisa B jao punkti 1 alapunktis a nimetatud kriteeriume järgides, on liikmesriigi kohtutel õigus nende isikute taotluse alusel, keda direktiivi artikli 13 lõikes 1 nimetatud piirtasemete ületamine otseselt puudutab, hinnata, kas proovivõtukohad on rajatud nimetatud kriteeriume järgides, ja kui see nii ei ole, siis võtta liikmesriigi asutuse suhtes kõik vajalikud meetmed, näiteks teha ettekirjutus, selleks et proovivõtukohad valitaks nimetatud kriteeriume järgides?
2. Kas tegemist on piirtaseme ületamisega direktiivi [2008/50] artikli 13 lõike 1 ja artikli 23 lõike 1 tähenduses juba siis, kui kõnealuse direktiivi XI lisas ette nähtud aasta keskmise piirtaseme ületamine on kindlaks tehtud mõõtmistulemuste põhjal, mis pärinevad ainult ühest proovivõtukohast direktiivi artikli 7 tähenduses, või on piirtaset ületatud vaid juhul, kui ületamine tuleneb teatava piirkonna kõikides proovivõtukohtades saadud mõõtmistulemuste keskmisest väärtusest [sama] direktiivi tähenduses?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
30 Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas ELL artikli 4 lõiget 3 ja artikli 19 lõike 1 teist lõiku koosmõjus ELTL artikli 288 kolmanda lõiguga ja direktiivi 2008/50 artikleid 6 ja 7 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi kohtul, kellele on esitanud sellekohase taotluse isikud, keda otseselt puudutab kõnealuse direktiivi artikli 13 lõikes 1 ette nähtud piirtasemete ületamine, tuleb kontrollida, kas konkreetses piirkonnas asuvad proovivõtukohad on paigaldatud vastavalt sama direktiivi III lisa B jao punkti 1 alapunktis a sätestatud kriteeriumidele, ja kui see nii ei ole, siis võtta pädeva riigisisese ametiasutuse suhtes kõik vajalikud meetmed, näiteks teha ettekirjutus, et proovivõtukohad valitaks nimetatud kriteeriume järgides.
31 Olgu märgitud, et järjepideva kohtupraktika kohaselt peavad liikmesriikide kohtud ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtte alusel tagama isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kohtuliku kaitse. Lisaks kohustab ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik liikmesriike nägema ette tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalikud õiguskaitsevahendid liidu õigusega hõlmatud valdkondades (19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 52).
32 Pealegi, nagu Euroopa Kohus on paljudel juhtudel tõdenud, oleks direktiivi siduvusega, mis on sätestatud ELTL artiklis 288, vastuolus põhimõtteliselt välistada huvitatud isikute võimalus tugineda direktiiviga kehtestatud kohustusele. See seisukoht kehtib iseäranis sellise direktiivi osas, mille eesmärk on saada välisõhu saaste kontrolli alla ja seda vähendada ning mis on seega suunatud rahvatervise kaitsmisele (25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punkt 37, ja 19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 55).
33 Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 53 sisuliselt märkis, täpsustavad direktiiviga 2008/50 kehtestatud välisõhu kvaliteedi normid liidul keskkonna ja rahvatervise valdkonnas olevaid kaitsekohustusi, mis tulenevad muu hulgas ELL artikli 3 lõikest 3 ja ELTL artikli 191 lõigetest 1 ja 2, mille kohaselt liidu keskkonnapoliitika, võttes arvesse liidu eri piirkondade olukorra mitmekesisust, seab eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme ning rajaneb muu hulgas ettevaatusprintsiibil ja põhimõttel, mille järgi tuleb võtta ennetusmeetmeid (13. juuli 2017. aasta kohtuotsus Túrkevei Tejtermelő Kft., C‑129/16, EU:C:2017:547).
34 Eriti juhtudel, mil liidu seadusandja on direktiiviga kohustanud liikmesriike teatud viisil käituma, nõrgendaks sellise akti soovitud toimet see, kui õigussubjektidel takistataks sellele kohtus tuginemast ja riigisisestel kohtutel takistataks seda arvestamast kui liidu õiguse osa, et kontrollida, kas liikmesriigi seadusandja ei ole talle direktiivi rakendamise vormi ja vahendite valiku õiguse piire arvestades ületanud selle kaalutlusõiguse piire, mis talle direktiivist tuleneb (24. oktoobri 1996. aasta kohtuotsus Kraaijeveld jt, C‑72/95, EU:C:1996:404, punkt 56).
35 Direktiivis 2008/50 on ette nähtud üksikasjalikud eeskirjad, mis käsitlevad liikmesriikide poolt kooskõlas artikliga 4 kindlaks määratud piirkondades ja linnastutes õhu kvaliteedi mõõtmist võimaldavate proovivõtukohtade kasutamist ja paigutamist.
36 Direktiivi 2008/50 artiklis 6 on ette nähtud erinevad tehnilised meetodid, mida liikmesriikidel tuleb kasutada piirkondades ja linnastutes õhu kvaliteedi hindamisel. Artikli 6 lõigetes 2–4 on ette nähtud, et kõigis piirkondades ja linnastutes, kus direktiivi artiklis 5 viidatud saasteainete tase ületab nende saasteainete ülemist hindamispiiri, mis on ette nähtud direktiivi II lisa A jaos, tuleb välisõhu kvaliteedi hindamiseks kasutada statsionaarseid mõõtmisi, mida võib täiendada modelleerimismeetodite ja indikaatormõõtmistega. Kui saasteainete tase on madalam nende saasteainete ülemisest hindamispiirist, võib välisõhu kvaliteedi hindamiseks kasutada ühelt poolt statsionaarsete mõõtmiste ning teiselt poolt modelleerimismeetodite ja indikaatormõõtmiste kombinatsiooni. Ainult siis, kui saasteainete tase on madalam nende saasteainete alumisest hindamispiirist, mis on samuti sätestatud direktiivi 2008/50 II lisa A jaos, on välisõhu kvaliteedi jälgimiseks piisav kasutada ainult modelleerimist või objektiivset hindamist.
37 Direktiivi 2008/50 artiklis 7 on reguleeritud proovivõtukohtade paigutust ja miinimumarvu. Vastavalt selle artikli lõikele 1 määratakse välisõhus sisalduva vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste (PM10, PM2,5), plii, benseeni ja süsinikmonooksiidi mõõtmise proovivõtukohtade paiknemine vastavalt direktiivi III lisas sätestatud kriteeriumidele.
38 Sama lisa B jaos on ette nähtud kriteeriumid, mis reguleerivad proovivõtukohtade „üldtingimusi“. Punkti 1 alapunktist a ilmneb, et inimese tervise kaitse eesmärgil võetavate proovide võtmise kohad valitakse nii, et saada andmeid õhukvaliteedi kohta esiteks nendel aladel piirkondades ja linnastutes, mille elanikud võivad ajaomastele piirtasemetele vastava keskmistamisaja suhtes olulise aja jooksul otse või kaudselt kokku puutuda asjaomase saasteaine kõrgeima saastetasemega, ja teiseks andmeid, mis iseloomustavad elanike kokkupuudet saasteainetega piirkondade ja linnastute muudel aladel. Selle lisa B jao punkti 1 alapunktis f on täpsustatud, et proovivõtukohad peaksid võimaluse korral iseloomustama ka nende vahetust naabrusest kaugemal paiknevaid samalaadseid kohti.
39 Seega on direktiivi 2008/50 III lisa B jao punkti 1 alapunktides a ja f nõutud, et proovivõtukohad pakuksid andmeid, mis iseloomustavad piirkonna või linnastu alasid, millele on omane teatav saastetase.
40 Direktiivi III lisa B jao punkti 1 alapunktist b tuleneb, et proovivõtukohad tuleb valida esiteks nii, et mõõtmised ei kajastaks „väga väikest ala“ seadme vahetus naabruses, ja teiseks nii, et õhuproov iseloomustaks võimaluse korral õhukvaliteeti teatava suurusega alal. Selles sättes on nõutud, et mõõtmised võimaldaksid kajastada õhu kvaliteeti liiklusega seotud proovivõtukohas vähemalt 100 m pikkusel tänavalõigul ja tööstusrajooni proovivõtukohas alal mõõtmetega vähemalt 250 m × 250 m.
41 Lisaks võimaldavad direktiivi 2008/50 V lisa normid, millele on viidatud selle direktiivi artikli 7 lõigetes 2 ja 3, määrata kindlaks minimaalne proovivõtukohtade arv piirkonnas või linnastus ja taustapiirkonna saastatuse ja liikluses tõttu tekkiva saastatuse mõõtmiseks mõeldud proovivõtukohtade omavaheline suhtarv.
42 Direktiivi 2008/50 sätete hulgast, mida on käsitletud käesoleva kohtuotsuse eelmistes punktides, näeb osa ette selge, täpse ja tingimusteta kohustuse, nii et eraisikud võivad neile riigi vastu tugineda.
43 Nii on see muu hulgas direktiivi 2008/50 III lisa B jao punkti 1 alapunkti a esimeses taandes ette nähtud kohustusega rajada proovivõtukohad viisil, mis võimaldab saada teavet kõige saastatumate alade saastetaseme kohta, või kohustusega rajada vähemalt selle direktiivi V lisas ette nähtud miinimumarv proovivõtukohti. Liikmesriigi kohtutel tuleb kontrollida, kas neid kohustusi on täidetud.
44 Vastab muidugi tõele, et sõltuvalt piirkonna või linnastu kohapealsest olukorrast võib mitu proovivõtukohta täita direktiivi 2008/50 III lisa B jao punkti 1 alapunktis a sätestatud kriteeriumid. Sellest tulenevalt peavad liikmesriigi pädevad asutused valima konkreetsete proovivõtukohtade asukoha oma kaalutlusõiguse piires.
45 Niisuguse kaalutlusõiguse olemasolu ei tähenda aga mingil juhul, et ametiasutuste selles valdkonnas võetud meetmete üle oleks välistatud igasugune kohtulik kontroll, eeskätt selleks, et kindlaks teha, et asutused ei ületanud kaalutlusõiguse kasutamisele seatud piire (vt selle kohta 24. oktoobri 1996. aasta kohtuotsus Kraaijeveld jt, C‑72/95, EU:C:1996:404, punkt 59, ning 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punkt 46).
46 Pealegi, hoolimata sellest, et liidu õiguses puuduvad õigusnormid, mis reguleeriksid riigisisesesse kohtusse pöördumise võimalusi, ja selleks, et määrata kindlaks, kui süvitsi peab minema liidu õiguse akti alusel vastu võetud riigisisese otsuse kohtulik kontroll, tuleb arvesse võtta selle akti eesmärki ja tagada, et akti tõhusust ei riivataks (vt selle kohta 18. juuni 2002. aasta kohtuotsus HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, punkt 59, ja 11. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Croce Amica One Italia, C‑440/13, EU:C:2014:2435, punkt 40).
47 Mis puudutab direktiivi 2008/50, siis on proovivõtukohtade paigutusel direktiiviga loodud õhukvaliteedi hindamise ja parandamise süsteemis keskne koht, eriti siis, kui saastetase on kõrgem kui direktiivi artiklites 5 ja 6 ette nähtud ülemine hindamispiir. Nagu sai ka märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 36, kujutavad proovivõtukohad vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 6 lõikele 2 niisugusel juhul endast õhukvaliteedi hindamise põhiinstrumenti.
48 Proovivõtukohtade abil saadud mõõtmistulemused võimaldavad liikmesriikidel tagada, nagu nõuab direktiivi 2008/50 artikli 13 lõige 1, et direktiiviga reguleeritud saasteainete tase ei ületaks kõigis nende piirkondades ja linnastutes piirtasemeid, mis on ette nähtud selle direktiivi XI lisas. Juhul, kui piirtasemeid on pärast nende jõustamiseks ette nähtud tähtpäeva ületatud, peab puudutatud liikmesriik koostama kooskõlas selle direktiivi artikli 23 lõikega 1 õhukvaliteedi kava, mis vastab teatud nõuetele (vt selle kohta 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punktid 35 ja 42, ning 19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punktid 25 ja 40).
49 Eelöeldust tuleneb, et direktiivi 2008/50 eesmärki ennast riivataks, kui mõnes piirkonnas või linnastus asuvad proovivõtukohad ei oleks paigutatud kooskõlas selles direktiivis ette nähtud kriteeriumidega.
50 Niisugune risk võib samuti realiseeruda, kui riigisisesed pädevad ametiasutused ei püüa neile direktiiviga 2008/50 jäetud kaalutlusruumi piires tagada direktiivi tõhusust. Eelkõige hüpoteesi korral, et mitmes proovivõtukohas mõõdetud tulemused võivad põhimõtteliselt anda teavet kõige kõrgeima saastetasemega alade kohta kõnealuse direktiivi III lisa B jao punkti 1 alapunkti a esimese taande mõttes, tuleb riigisisestel pädevatel ametiasutustel valida proovivõtukohtade asukoht nii, et see minimeerib riski, et piirtasemete ületamine jääb tähelepanuta.
51 Niisuguses raamistikus on neil ametiasutustel kohustus teha oma otsused usaldusväärsete teaduslike andmete alusel ja nagu tuleneb direktiivi 2008/50 III lisa D jaost, koostada ammendav dokumentatsioon, milles on ära näidatud elemendid, mis toetavad kõigi järelevalvekohtade paigutuse valikut. Seda dokumentatsiooni tuleb regulaarselt ajakohastada, et kontrollida, et valikukriteeriumid on endiselt täidetud.
52 Järelikult, kuigi proovivõtukohtade valik eeldab tehniliste ja keeruliste hinnangute andmist, piiravad riigisiseste pädevate ametiasutuste kaalutlusõigust sellekohaste asjasse puutuvate normidega taotletavad eesmärgid.
53 Pealegi, kuivõrd õigussubjektil on õigus paluda kohtul kontrollida, kas riigisisesed õigusnormid ja nende rakendamine on jäänud proovivõtukohtade asukoha valikul direktiivis 2008/50 sätestatud kaalutlusõiguse piiresse, on liikmesriigi õiguse alusel selleks pädeval kohtul samuti pädevus võtta asjaomase riigisisese ametiasutuse suhtes mis tahes vajalikud meetmed, näiteks teha ettekirjutus, et tagada, et proovivõtukohad valitaks vastavalt direktiivis ette nähtud kriteeriumidele (vt selle kohta 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punktid 38 ja 39, ning 19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punktid 55, 56 ja 58).
54 Selle kohta ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, et kui puuduvad vastavad liidu õigusnormid, siis tuleb iga liikmesriigi riigisisese õigusega määrata kindlaks pädevad kohtud ja reguleerida õigussubjektidele liidu õigusaktist, näiteks direktiivist 2008/50 tulenevate õiguste kaitse tagamiseks mõeldud õiguskaitsevahendite menetluslikud aspektid. Need ei tohi siiski olla ebasoodsamad kui samalaadsete riigisiseste olukordade puhul (võrdväärsuse põhimõte) ja need ei tohi muuta liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte) (vt selle kohta 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, punkt 52, ja 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsus INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, punkt 42). Mis puudutab viimati nimetatud põhimõtet, siis tuleb tõdeda, et õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele on ette nähtud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 47, mis kujutab endast tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtte kinnitust (vt selle kohta 26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Sacko, C‑348/16, EU:C:2017:591, punkt 31, ja 27. septembri 2017. aasta kohtuotsus Puškár, C‑73/16, EU:C:2017:725, punkt 59).
55 Käesolevas kohtuasjas väideti Euroopa Kohtus toimunud kohtuistungil, ilma et seda oleks vaidlustatud, et riigisisestel kohtutel, kes on pädevad kontrollima proovivõtukohtade paigutust, on Belgia õiguse asjasse puutuvate normide alusel pädevus teha riigisisestele ametiasutustele ettekirjutus. Seega tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul vajaduse korral kasutada seda pädevust liikmesriigi õiguses ette nähtud tingimustel.
56 Kõiki eelnevalt esitatud kaalutlusi arvesse võttes tuleb vastata esimesele küsimusele, et ELL artikli 4 lõiget 3 ja artikli 19 lõike 1 teist lõiku koosmõjus ELTL artikli 288 kolmanda lõiguga, ja direktiivi 2008/50 artikleid 6 ja 7 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi kohtul, kellele on esitanud sellekohase taotluse isikud, keda otseselt puudutab kõnealuse direktiivi artikli 13 lõikes 1 ette nähtud piirtasemete ületamine, tuleb kontrollida, kas konkreetses piirkonnas asuvad proovivõtukohad on paigaldatud vastavalt sama direktiivi III lisa B jao punkti 1 alapunktis a sätestatud kriteeriumidele, ja kui see nii ei ole, siis võtta pädeva riigisisese ametiasutuse suhtes kõik vajalikud meetmed, näiteks – juhul kui see on ette nähtud riigisiseses õiguses – teha ettekirjutus, et proovivõtukohad valitaks nimetatud kriteeriume järgides.
Teine küsimus
57 Teise küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas direktiivi 2008/50 artikli 13 lõiget 1 ja artikli 23 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selleks, et tuvastada, et aasta keskmise osas on ületatud selle direktiivi XI lisas kehtestatud piirtaset, piisab, kui seda piirtaset ületav mõõtmine on tehtud ühes proovivõtukohas eraldivõetuna, või on tarvis, et seda taset ületab kõigis konkreetse piirkonna või linnastu proovivõtukohtades tehtud mõõtmiste keskmine.
58 Käesoleva kohtuotsuse punktis 48 sai meelde tuletatud, et liikmesriikidel on vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikele 1 kohustus tagada, et direktiiviga reguleeritud saasteainete tase ei ületaks kõigis nende piirkondades ja linnastutes piirtasemeid, mis on ette nähtud selle direktiivi XI lisas. Juhul, kui piirtasemeid on pärast nende jõustamiseks ette nähtud tähtpäeva ületatud, peab puudutatud liikmesriik koostama kooskõlas selle direktiivi artikli 23 lõikega 1 õhukvaliteedi kava.
59 Nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 72–75, ei võimalda direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 sõnastus vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu teisele küsimusele. Samale järeldusele tuleb jõuda selle direktiivi artikli 23 lõike 1 osas.
60 Kui liidu õigusnormi grammatiline tõlgendamine ei võimalda hinnata normi täpset ulatust, tuleb kõnealust sätet tõlgendada selle õigusakti üldise ülesehituse ja eesmärgi alusel, mille osaks see on (6. juuni 2018. aasta kohtuotsus Koppers Denmark, C‑49/17, EU:C:2018:395, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).
61 Direktiivi 2008/50 artikli 6 lõikest 1 ja artikli 13 lõike 1 kolmandast lõigust tuleneb, et liikmesriigid peavad hindama piirtasemetest kinnipidamist kooskõlas selle direktiivi III lisas ette nähtud nõuete ja kriteeriumidega. Nagu tuleneb selle lisa A jao punktist 1, käsitlevad selle lisa B ja C jagu proovivõtukohtade paigutust, aga pakuvad ka juhtnööre muude direktiivis 2008/50 ette nähtud õhukvaliteedi hindamise meetmete rakendamiseks.
62 Sellega seoses on käesoleva kohtuotsuse punktis 39 märgitud, et direktiivi 2008/50 III lisa B jao punkti 1 alapunktides a ja f on nõutud, et proovivõtukohad pakuksid andmeid, mis iseloomustavad piirkonna või linnastu alasid, millele on omane teatav saastetase. Liidu seadusandja poolt selliselt loodud süsteemiga on soovitud võimaldada pädevatel ametiasutustel mitte üksnes teada, milline on õhusaaste tase konkreetses kohas, mille kohta proovivõtukoht ülevaate annab, vaid järeldada sellest ka seda, milline on saastetase teistes sarnastes kohtades. Nagu ilmneb direktiivi 2008/50 põhjendusest 14, võib viimati nimetatud eesmärgi saavutada muu hulgas modelleerimismeetodite abil.
63 Eelnevalt esitatust järeldub, et piirkonna või linnastu kõigi proovivõtukohtade mõõtmistulemuste keskmise kindlaksmääramine ei anna kasulikku teavet elanike saasteainetega kokkupuute kohta. Konkreetsemalt ei võimalda niisugune keskmine kindlaks määrata elanikkonna üldist kokkupuute määra, kuivõrd seda hinnatakse spetsiaalselt sellel eesmärgil paigaldatud proovivõtukohtade abil kooskõlas direktiivi 2008/50 III lisa B jao punkti 1 alapunkti a teise taandega.
64 Niisugune seisukoht leiab kinnitust direktiivi 2008/50 artiklist 15 koostoimes selle direktiivi artikli 2 punktidega 20 ja 23 ning XIV lisa A jaoga. Nimelt, vastavalt artiklile 15 tuvastavad liikmesriigid PM2,5 keskmise kokkupuute näitaja. Seda näitajat ei määrata kindlaks, lähtudes teatava piirkonna või linnastu kõigi proovivõtukohtade keskmisest saastetasemest, vaid see rajaneb väärtustel, mis saadakse üksnes neis proovivõtukohtades, mis mõõdavad linnakeskkonna taustapiirkonna saastatust ja mis peavad kooskõlas artikli 15 lõikega 4 näitama, milline on rahvastiku üldine PM2,5 kokkupuute näitaja, vastavalt direktiivi 2008/50 III lisale.
65 Mis lisaks puudutab direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 kolmandat lõiku, siis on selles ette nähtud, et õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt direktiivi XV lisa A jaos loetletud teavet. Vastavalt XV lisa A jao punktile 1 peavad õhukvaliteedi kavad näitama ära koha, kus saastetaseme ületamine tuvastati, sh asjasse puutuva(d) proovivõtukoha(d).
66 Neid kaalutlusi arvesse võttes tuleb tõdeda, et direktiivi 2008/50 üldisest ülesehitusest tuleneb, et selleks, et liikmesriigid saaksid hinnata selle direktiivi XI lisas kehtestatud piirtasemetest kinnipidamist, on otsustav saastetase, mis on mõõdetud igas proovivõtukohas eraldivõetuna.
67 Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 ja artikli 23 lõike 1 niisugust tõlgendust kinnitab direktiivi eesmärk. Selle direktiiviga on soovitud, nagu tuleneb põhjendusest 2 ja artiklist 1, kaitsta inimeste tervist ja sel eesmärgil nähakse sellega ette meetmed, mis võimaldavad võidelda saasteainete heitmete allikatega. Kooskõlas selle eesmärgiga tuleb teha kindlaks, milline on tegelik õhusaaste, millega rahvastik või osa sellest kokku puutub, ja tagada, et võetakse vajalikud meetmed, et vastavate saasteallikatega võidelda. Järelikult piisab piirtaseme ületamisest ühesainsas proovivõtukohas selleks, et tekiks kohustus koostada õhukvaliteedi kava kooskõlas direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikega 1.
68 Kõiki eelnevalt esitatud kaalutlusi arvesse võttes tuleb vastata teisele küsimusele, et direktiivi 2008/50 artikli 13 lõiget 1 ja artikli 23 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selleks, et tuvastada, et aasta keskmise osas on ületatud selle direktiivi XI lisas kehtestatud piirtaset, piisab, kui seda piirtaset ületav mõõtmine on tehtud ühes proovivõtukohas eraldivõetuna.
Kohtukulud
69 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
1. ELL artikli 4 lõiget 3 ja ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku koostoimes ELTL artikli 288 kolmanda lõiguga ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta artikleid 6 ja 7 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi kohtul, kellele on esitanud sellekohase taotluse isikud, keda otseselt puudutab kõnealuse direktiivi artikli 13 lõikes 1 ette nähtud piirtasemete ületamine, tuleb kontrollida, kas konkreetses piirkonnas asuvad proovivõtukohad on paigaldatud vastavalt sama direktiivi III lisa B jao punkti 1 alapunktis a sätestatud kriteeriumidele, ja kui see nii ei ole, siis võtta pädeva riigisisese ametiasutuse suhtes kõik vajalikud meetmed, näiteks – juhul kui see on ette nähtud riigisiseses õiguses – teha ettekirjutus, et proovivõtukohad valitaks nimetatud kriteeriume järgides.
2. Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõiget 1 ja artikli 23 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selleks, et tuvastada, et aasta keskmise osas on ületatud selle direktiivi XI lisas kehtestatud piirtaset, piisab, kui seda piirtaset ületav mõõtmine on tehtud ühes proovivõtukohas eraldivõetuna.
Allkirjad