A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)
2019. június 26.(*)
„Előzetes döntéshozatal – 2008/50/EK irányelv – 6., 7., 13. és 23. cikk – III. melléklet – Levegőminőség‑vizsgálat – A nitrogén‑dioxid határértékei túllépésének megállapítását lehetővé tevő kritériumok – A helyhez kötött mintavételi pontok segítségével végzett mérések – A megfelelő helyszínek kiválasztása – A mintavételi pontokon mért értékek értelmezése – A tagállamok kötelezettségei – Bírósági felülvizsgálat – A felülvizsgálat terjedelme – Meghagyás kibocsátására irányuló hatáskör”
A C‑723/17. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (brüsszeli holland nyelvű elsőfokú bíróság, Belgium) a Bírósághoz 2017. december 29‑én érkezett, 2017. december 15‑i határozatával terjesztett elő a
Lies Craeynest,
Cristina Lopez Devaux,
Frédéric Mertens,
Stefan Vandermeulen,
Karin De Schepper,
a ClientEarth VZW
és
a Brussels Hoofdstedelijk Gewest,
a Brussels Instituut voor Milieubeheer
között,
a Belgische Staat
részvételével folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: J.‑C. Bonichot tanácselnök (előadó), C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen és M. Safjan bírák,
főtanácsnok: J. Kokott,
hivatalvezető: M. Ferreira főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2019. január 10‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– L. Craeynest, C. Lopez Devaux, F. Mertens, S. Vandermeulen, K. De Schepper és a ClientEarth VZW képviseletében T. Malfait és A. Croes advocaten,
– a Brussels Hoofdstedelijk Gewest és a Brussels Instituut voor Milieubeheer képviseletében G. Verhelst, B. Van Weerdt advocaten és I.‑S. Brouhns avocat,
– a cseh kormány képviseletében M. Smolek, J. Vláčil és L. Dvořáková, meghatalmazotti minőségben,
– a holland kormány képviseletében M. K. Bulterman és M. A. M. de Ree, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében E. Manhaeve és K. Petersen, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2019. február 28‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem egyrészről az EUMSZ 288. cikk harmadik bekezdésével összefüggésben értelmezett EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének és EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második bekezdésének, másrészről pedig a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21‑i 2008/50/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 152., 1. o.; helyesbítés: HL 2014. L 346., 62. o.) 6., 7., 13. és 23. cikkének, valamint III. mellékletének értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelmet a Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, Stefan Vandermeulen, Karin De Schepper és a Clientearth VZW, valamint a Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Région de Bruxelles‑Capitale, Belgium) és a Brussels Instituut voor Milieubeheer (brüsszeli környezetvédelmi intézet, Belgium) között a brüsszeli (Belgium) zónára vonatkozó levegőminőségi terv kidolgozása és a levegőminőség felügyelete céljából jogszabályban megkövetelt mintavételi pontok felállítására irányuló kötelezettség tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
3 A 2008/50 irányelv (2), (5)–(7) és (14) preambulumbekezdése értelmében:
„(2) Az emberi egészség és a környezet egészének védelme érdekében különösen fontos, hogy a szennyező anyagok kibocsátása elleni küzdelem a szennyezés forrásánál valósuljon meg, és hogy helyi, nemzeti és közösségi szinten azonosítsák és hajtsák végre a szennyezőanyag‑kibocsátás csökkentését célzó leghatékonyabb intézkedéseket. Ezért el kell kerülni, meg kell előzni vagy le kell csökkenteni a káros légszennyező anyagok kibocsátását, valamint az Egészségügyi Világszervezet vonatkozó előírásainak, iránymutatásainak és programjainak figyelembevételével megfelelő célokat kell megállapítani a környezeti levegő minőségére vonatkozóan.
[…]
(5) A környezeti levegő minőségének vizsgálatára vonatkozóan közös vizsgálati kritériumok alapján közös megközelítést kell követni. A környezeti levegő minőségének vizsgálatakor figyelembe kell venni a levegőszennyezésnek kitett népességcsoportok és ökológiai rendszerek méretét. Helyénvaló tehát valamennyi tagállam területét a népsűrűséget tükröző zónákba vagy agglomerációkba sorolni.
(6) Amennyiben lehetséges, modellezési módszereket kell alkalmazni annak érdekében, hogy a mintavételi pontokon mért adatokat a koncentráció földrajzi eloszlása szempontjából is értelmezni lehessen. Ez az adott területen élő lakosság együttes expozíciójának számítási alapjául szolgálhat.
(7) Annak biztosítása érdekében, hogy a levegőszennyezésről gyűjtött információk kellően reprezentatívak és Közösség‑szerte egymással összehasonlíthatók legyenek, a környezeti levegő minőségének vizsgálatakor fontos, hogy szabványosított mérési technikákat, valamint a mérőállomások számára és helyére vonatkozóan közös kritériumokat alkalmazzanak. A környezeti levegő minőségének vizsgálata során a mérési technikákon kívül más technikák is alkalmazhatóak, ezért meg kell határozni az ilyen technikák alkalmazásának és elvárt pontosságának kritériumait.
[…]
(14) A helyhez kötött méréseket kötelezővé kell tenni azokban a zónákban és agglomerációkban, ahol az ózonra vonatkozó hosszú távú célkitűzéseknek, vagy más szennyező anyagok vizsgálati küszöbértékének túllépése tapasztalható. A helyhez kötött mérések eredményei kiegészíthetők olyan modellezési technikákkal és/vagy indikatív mérésekkel, amelyek lehetővé teszik, hogy az adott pontokról származó adatokat a koncentrációk földrajzi megoszlásának összefüggésében értelmezzék. A kiegészítő vizsgálati technikák alkalmazása lehetővé teheti a helyhez kötött mintavételi pontok minimális számának csökkentését is.”
4 A 2008/50 irányelv 1. cikke a következőket írja elő:
„Ezen irányelv olyan intézkedéseket állapít meg, amelyek célja a következő:
1. a környezeti levegő minőségére vonatkozó célkitűzések meghatározása és létrehozása az emberi egészségre, valamint a környezet egészére gyakorolt káros hatások elkerülése, megelőzése vagy csökkentése érdekében;
2. a környezeti levegő minőségének vizsgálata a tagállamokban közös módszerek és kritériumok alapján;
3. a környezeti levegő minőségére vonatkozó információk szerzése a levegőszennyezés és a káros hatások elleni küzdelem érdekében, továbbá a hosszú távú tendenciák, valamint a nemzeti és a közösségi intézkedések alapján elért eredmények figyelemmel kísérése céljából;
[…]”
5 Ezen irányelv 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
3. »szint«: valamely szennyező anyagnak a környezeti levegőben lévő koncentrációja vagy adott idő alatt felületeken történő kiülepedése;
4. »vizsgálat«: a szintek mérésére, számítására, előrejelzésére vagy becslésére használt bármely módszer;
5. »határérték«: az emberi egészségre és/vagy a környezet egészére gyakorolt káros hatások elkerülése, megelőzése vagy csökkentése céljából tudományos ismeretek alapján meghatározott szint, amelyet adott időtartamon belül kell elérni, elérése után pedig nem szabad túllépni;
[…]
17. »agglomeráció«: olyan városias zóna, ahol a népesség száma meghaladja a 250 000 lakost, vagy ahol a népesség száma 250 000 lakos vagy annál kevesebb, de a tagállamok által meghatározandó, adott négyzetkilométerenkénti népsűrűséggel rendelkezik;
[…]
20. »átlagexpozíció‑mutató«: a tagállamok területén, városi hátterű helyszíneken elvégzett mérések alapján meghatározott átlagos szint, amely a lakosság expozícióját tükrözi. A nemzeti expozíciócsökkentési cél és az expozíciókoncentrációra vonatkozó kötelezettség kiszámítására használják;
[…]
23. »városi hátterű helyszínek«: városi területeken belüli helyek, ahol a szintek a teljes városi lakosság expozíciója vonatkozásában reprezentatívak;
24. »nitrogén‑oxidok«: a nitrogén‑monoxid és nitrogén‑dioxid térfogati keverési arányának (ppbv) a nitrogén‑dioxid tömegkoncentrációjának egységeiben kifejezett (μg/m3) összege;
25. »helyhez kötött mérések«: meghatározott helyszíneken, folyamatosan vagy véletlenszerű mintavétellel végzett mérések a szinteknek a vonatkozó adatminőségi célkitűzéseknek megfelelően történő meghatározása céljából;
[…]”
6 A 2008/50 irányelv 4. cikke a következőket írja elő:
„A tagállamok zónákat és agglomerációkat jelölnek ki területükön. Valamennyi zónában és agglomerációban el kell végezni a levegőminőség vizsgálatát és kezelését.”
7 Ezen irányelv 5. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„A kén‑dioxid, a nitrogén‑dioxid és a nitrogén‑oxidok, a szálló por (PM10 és PM2,5), az ólom, a benzol és a szén‑monoxid tekintetében a II. melléklet A. szakaszában meghatározott felső és alsó vizsgálati küszöbértékeket kell alkalmazni.
Minden zónát és agglomerációt ezen vizsgálati küszöbértékek alapján osztályba kell sorolni.”
8 Az említett irányelvnek a „Vizsgálati kritériumok” címet viselő 6. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Az 5. cikkben említett szennyező anyagok tekintetében a tagállamoknak valamennyi zónájukban és agglomerációjukban – az ezen cikk (2), (3) és (4) bekezdésében és a III. mellékletben meghatározott kritériumoknak megfelelően – a környezeti levegő minőségével kapcsolatos vizsgálatokat kell végezniük.
(2) A környezeti levegő minőségének vizsgálata céljából helyhez kötött méréseket kell alkalmazni valamennyi olyan zónában és agglomerációban, ahol az (1) bekezdésben említett szennyező anyagok szintje meghaladja az ezen szennyező anyagokra vonatkozó felső vizsgálati küszöbértéket. Ezen helyhez kötött méréseket modellezési technikákkal és/vagy indikatív mérésekkel ki lehet egészíteni annak érdekében, hogy ezek megfelelő információkat nyújtsanak a környezeti levegő minőségének térbeli eloszlásáról.
(3) A környezeti levegő minőségének vizsgálatára irányuló helyhez kötött mérések, valamint modellezési technikák és/vagy indikatív mérések kombinációja alkalmazható valamennyi olyan zónában és agglomerációban, amelyekben az (1) bekezdésben említett szennyező anyagok szintje alacsonyabb, mint az ezen szennyező anyagokra megállapított felső vizsgálati küszöbérték.
(4) A környezeti levegő minőségének vizsgálata céljából modellezési technikák vagy objektív becslési technikák, illetőleg mindkettő alkalmazása elegendő valamennyi olyan zónában és agglomerációban, ahol a környezeti levegőben lévő, az (1) bekezdésben említett szennyező anyagok szintje alacsonyabb, mint az ezen szennyező anyagokra megállapított alsó vizsgálati küszöbérték.
[…]”
9 Ugyanezen irányelvnek a „Mintavételi pontok” címet viselő 7. cikke értelmében:
„(1) A környezeti levegőben lévő kén‑dioxid, nitrogén‑dioxid és nitrogén‑oxidok, szálló por (PM10, PM2,5), ólom, benzol és szén‑monoxid mérésére szolgáló mintavételi pontok elhelyezkedését a III. mellékletben felsorolt kritériumok felhasználásával kell meghatározni.
(2) Valamennyi olyan zónában vagy agglomerációban, ahol a helyhez kötött mérések képezik a levegőminőség vizsgálatára vonatkozó egyedüli információforrást, az egyes megfelelő szennyező anyagokra vonatkozó mintavételi pontok száma nem lehet kevesebb a mintavételi pontoknak az V. melléklet A. szakaszában meghatározott minimális számánál.
(3) Azokban a zónákban és agglomerációkban azonban, ahol a helyhez kötött mérések mintavételi pontjaiból származó információkat a modellezésből és/vagy indikatív mérésből származó információk is kiegészítik, a mintavételi pontoknak az V. melléklet A. szakaszában meghatározott összes száma akár 50%‑kal csökkenthető, amennyiben az alábbi feltételek teljesülnek:
a) a kiegészítő módszerek elegendő információt nyújtanak a levegő minőségének a határértékek vagy a riasztási küszöbértékek tekintetében történő vizsgálatához, valamint megfelelő információt a lakosság tájékoztatásához;
b) a létesítendő mintavételi pontok száma és az egyéb technikák térbeli eloszlása elegendő a megfelelő szennyező anyagok koncentrációjának az I. melléklet A. szakaszában meghatározott adatminőségi célkitűzésekkel összhangban történő megállapításához, és lehetővé teszi, hogy a vizsgálati eredmények megfeleljenek az I. melléklet B. szakaszában meghatározott kritériumoknak.
A levegő minőségének a határértékek tekintetében történő vizsgálatának figyelembe kell vennie a modellezésből és/vagy az indikatív mérésből származó eredményeket.
(4) A Bizottság figyelemmel kíséri a mintavételi pontok kiválasztási kritériumainak tagállamok általi alkalmazását annak érdekében, hogy elősegítse ezen kritériumok összehangolt alkalmazását az Európai Unión belül.”
10 A 2008/50 irányelv „Az emberi egészség védelme érdekében meghatározott határértékek és riasztási küszöbértékek” címet viselő 13. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„A tagállamok biztosítják, hogy zónáikban és agglomerációikban a környezeti levegőben lévő kén‑dioxid, PM10, ólom és szén‑monoxid szintje nem lépi túl [helyesen: ne lépje túl] a XI. mellékletben meghatározott határértékeket.
A nitrogén‑dioxid és a benzol tekintetében a XI. mellékletben meghatározott határértékeket az ott meghatározott időponttól kezdődően nem lehet túllépni.
Ezen követelmények betartását a III. mellékletnek megfelelően kell vizsgálni.
[…]”
11 Ezen irányelv 15. cikke a következőképpen rendelkezik:
„[…]
(2) A tagállamok biztosítják, hogy a XIV. melléklet A. szakaszának megfelelően 2015‑re meghatározott átlagexpozíció‑mutató ne haladja meg az ugyanazon melléklet C. szakaszában meghatározott, expozíciókoncentrációra vonatkozó kötelezettséget..
[…]
(4) Minden tagállam – a III. melléklettel összhangban – biztosítja, hogy a PM2,5‑re vonatkozó átlagexpozíció‑mutató alapjául szolgáló mintavételi pontok eloszlása és száma megfelelően tükrözze a lakosság általános expozícióját. A mintavételi pontok száma nem lehet kevesebb az V. melléklet B. szakaszának alkalmazása révén meghatározottnál.”
12 A 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdése a következőket mondja ki:
„A XI. és XIV. mellékletben meghatározott határérték vagy célérték teljesítése céljából a tagállamok biztosítják az olyan zónákra és agglomerációkra vonatkozó levegőminőségi tervek kidolgozását, ahol a környezeti levegőben lévő szennyező anyagok szintje túllép bármilyen határértéket vagy célértéket, valamint az ezekhez kapcsolódó bármilyen megfelelő tűréshatárt.
Azon határértékek túllépéskor, amelyek esetében már lejárt a teljesítésre vonatkozó határidő, a levegőminőségi tervek megfelelő intézkedéseket állapítanak meg annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson. A levegőminőségi tervek ezenfelül magukban foglalhatnak érzékeny népességcsoportok – köztük a gyermekek – védelmére irányuló egyedi intézkedéseket is.
Ezen levegőminőségi terveknek tartalmazniuk kell legalább a XV. melléklet A. szakaszában felsorolt információkat és tartalmazhatnak a 24. cikknek megfelelő intézkedéseket. Ezen tervekről a Bizottságot haladéktalanul, de legkésőbb két évvel azon év végét követően, amikor az első túllépést megfigyelték, tájékoztatni kell.
[…]”
13 A 2008/50 irányelv III. melléklete a következőkre vonatkozik: „a környezeti levegő vizsgálata és a környezeti levegőben lévő kén‑dioxid, nitrogén‑dioxid és nitrogén‑oxidok, szálló por (PM10 és PM2,5), ólom, benzol és szén‑monoxid mérésére szolgáló mintavételi pontok elhelyezkedése”. E melléklet „Általános elvek” címet viselő A. szakaszának 1. pontja a következőket írja elő:
„A környezeti levegő minőségét valamennyi zónában és agglomerációban vizsgálni kell, az alábbi kritériumokkal összhangban:
1. A környezeti levegő minőségét valamennyi helyszínen vizsgálni kell a 2. pontban felsoroltak kivételével, a helyhez kötött mérések tekintetében a B. és C. szakaszban meghatározott kritériumokkal összhangban. A B. és C. szakaszban megállapított elveket is alkalmazni kell, amennyiben jelentőséggel bírnak azon konkrét helyszínek meghatározása tekintetében, ahol a vonatkozó szennyező anyagok koncentrációját megállapították és ahol a környezeti levegő minőségének vizsgálata indikatív méréssel vagy modellezéssel történik.”
14 Ezen irányelv III. melléklete „A mintavételi pontok nagyléptékű elhelyezése” címet viselő B. szakasza „Az emberi egészség védelme” című 1. pontjában a következőket írja elő:
„a) Az emberi egészség védelmének érdekében kialakított mintavételi pontokat úgy kell elhelyezni, hogy az alábbiakról nyújtsanak adatokat:
– a zónákon és agglomerációkon belüli azon területek, ahol a lakosság közvetlenül vagy közvetve valószínűleg a legnagyobb koncentrációnak van kitéve azon időtartam alatt, amely a határérték(ek) átlagszámítási időszakához viszonyítva jelentős,
– a zónákon és az agglomerációkon belüli azon egyéb területek szintjei, amelyek a lakosság expozíciójának vonatkozásában általában véve reprezentatívak.
b) A mintavételi pontokat általában úgy kell elhelyezni, hogy ne mérjék a közvetlen közelükben lévő igen kicsiny mikrokörnyezetet, ami azt jelenti, hogy egy mintavételi pontot úgy kell elhelyezni, hogy a vizsgált levegő lehetőleg a közlekedési helyszíneken elhelyezkedő, legalább 100 m hosszúságú utcaszakasz levegőjének, az ipari helyszíneknél pedig legalább egy 250 m × 250 m‑es terület levegőjének minőségére vonatkozóan reprezentatív legyen.
c) A városi hátterű helyszíneket úgy kell meghatározni, hogy szennyezési szintjüket a mérőállomástól az uralkodó széljárás irányával ellentétes irányban elhelyezkedő valamennyi forrás integrált hozzájárulása befolyásolja. A szennyezési szintet tekintve egyetlen forrás sem lehet uralkodó, kivéve, ha az ilyen helyzet egy adott nagyobb városi térségre jellemző. A mintavételi pontoknak általános szabályként több négyzetkilométer vonatkozásában kell reprezentatívnak lenniük.
[…]
f) A mintavételi pontoknak, amennyiben lehetséges, a nem közvetlen közelükben lévő hasonló helyek tekintetében is reprezentatívnak kell lenniük.
[…]”
15 A 2008/50 irányelv III. mellékletének C. szakasza a mintavételi pontok kisléptékű elhelyezésével kapcsolatos kritériumokat – például a mintavételi szonda és a talaj közötti távolságot, a mintavételi szondának az utcákhoz és a forgalmi csomópontokhoz viszonyított helyzetét, valamint más technikai követelményeket – ír elő.
16 Ezen irányelv III. mellékletének „A helyszín kiválasztásának dokumentálása és felülvizsgálata” címet viselő D. szakasza a következőképpen rendelkezik:
„A helyszín kiválasztásának eljárásait a besorolási szakaszban teljeskörűen dokumentálni kell olyan módszerek segítségével, mint a környező terület iránytűvel tájolt fényképe és a hozzá tartozó részletes térkép. Annak biztosítása érdekében, hogy a kiválasztási kritériumok mindenkor érvényesek maradjanak, a helyszíneket rendszeres időközönként felül kell vizsgálni, a dokumentációt pedig meg kell újítani.”
17 Az említett irányelv V. melléklete a „környezeti levegőben lévő kén‑dioxid, nitrogén‑dioxid és nitrogén‑oxidok, szálló por (PM10, PM2,5), ólom, benzol és szén‑monoxid koncentrációinak helyhez kötött mérésére szolgáló mintavételi pontok minimális számának meghatározására vonatkozó kritériumokat” írja elő. E melléklet A. szakasza többek között a következőket pontosítja:
„A nitrogén‑dioxid, a szálló por, benzol és a szén‑monoxid tekintetében: biztosítani kell legalább egy városi hátterű megfigyelő állomást és egy közlekedési helyszínen elhelyezett mérőállomást, feltéve, hogy ez nem növeli a mintavételi pontok számát. Ezen szennyező anyagok tekintetében egy adott tagállamban a városi hátterű mérőállomások és a közlekedési helyszíneken elhelyezett mérőállomásoknak az A. szakasz 1. pontjában előírt összes száma közötti eltérési tényező legfeljebb kettő lehet. Fenn kell tartani azokat a mintavételi pontokat, ahol a PM10‑re vonatkozó határértéket a megelőző három évben túllépték, kivéve ha az áthelyezés különleges körülmények, különösen városrendezési okok miatt szükséges.”
18 Ugyanezen irányelv XI. melléklete „Az emberi egészség védelme érdekében meghatározott határértékek” címet. E melléklet B. szakasza határértékeket rögzít szennyező anyagonként, a szennyező anyagnak a környezeti levegőben különféle időpontokban mért koncentrációja alapján. A nitrogén‑dioxidot illetően ez a melléklet a következőket írja elő:
Átlagszámítási időszak | Határérték | Tűréshatár | A határérték elérésének időpontja |
1 óra | 200 μg/m3, egy naptári évben legfeljebb tizennyolcszor léphető túl | […] 2010. január 1‑jére […] 0% […] | 2010. január 1. |
Naptári év | 40 μg/m3 | […] 2010. január 1‑jére […] 0% […] | 2010. január 1. |
19 A 2008/50 irányelv XV. melléklete határozza meg a „helyi, regionális vagy nemzeti levegőminőségi tervekben rögzítendő információk[at]”. Az e melléklet A. szakaszában felsorolt, a „23. cikk (levegőminőségi tervek) értelmében nyújtandó információk” körében szerepel a „túlzott szennyezés helye”, amely a régióra, a városra, valamint a „mérőállomás[ra] (térkép, földrajzi koordináták)” vonatkozóan tartalmaz információkat. Ezen túlmenően, a bejelentendő általános információk körében szerepel „a szennyezett terület (km2) és a szennyezettségnek kitett lakosság becsült nagysága”.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
20 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a Région de Bruxelles‑Capitale olyan zónát képez, amelyben a 2008/50 irányelv 4. cikke értelmében el kell végezni a levegőminőség vizsgálatát és a levegőminőség kezelését. A levegőminőséget ebben a zónában mintavételi pontok segítségével felügyelik. A Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (brüsszeli holland nyelvű elsőfokú bíróság, Belgium) szerint ezen utóbbiakat – a 2008/50 irányelv III. melléklete B. szakaszának 1. a) pontjával összefüggésben értelmezett 7. cikke (1) bekezdésének megfelelően – úgy kell elhelyezni, hogy adatokat nyújtsanak többek között „a zónákon és agglomerációkon belüli azon területek[re vonatkozóan], ahol […] a legnagyobb [az ezen irányelvben említett szennyező anyagok] koncentráció[ja] […]”.
21 Az alapeljárás felperesei közül négy a Région de Bruxelles‑Capitale‑nak a környezetükben tapasztalható levegőminőség miatt aggódó négy lakosa. Az alapeljárás ötödik felperese egy, az angol jog szerint alapított nonprofit egyesület, amely Brüsszelben rendelkezik tevékenységi központtal. Ezen egyesület célja – többek között – a környezet védelme.
22 2016. szeptember 21‑én benyújtott keresetükben az alapeljárás felperesei annak megállapítását kérték a kérdést előterjesztő bíróságtól, hogy a Région de Bruxelles‑Capitale‑ban nem tartották tiszteletben a fent említett követelményt, valamint azt kérték, hogy a bíróság kötelezze ezen utóbbit mintavételi pontok megfelelő helyeken – például utcán vagy konkrét forgalmi csomóponton – való felállítására.
23 A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy mérlegelési mozgásteret engednek a hatáskörrel rendelkező hatóságok számára a 2008/50 irányelvben rögzített és az azon „zónákon és agglomerációkon belüli területek” meghatározásával, vagy behatárolásával kapcsolatos szabályok, ahol „a legnagyobb” a szennyező anyagok „koncentráció[ja]”. Következésképpen nem biztos, hogy egy bíróság vizsgálhatja, hogy a mintavételi pontokat megfelelően helyezték‑e el, és hogy szükség esetén kötelezheti ezeket a hatóságokat, hogy ilyen pontokat állítsanak fel a maga a bíróság által meghatározott helyeken.
24 A maguk részéről az alapeljárás felperesei úgy vélik, hogy a Région de Bruxelles‑Capitale‑ban ténylegesen túllépték a 2008/50 irányelvben 2010. január 1‑je óta a nitrogén‑dioxid vonatkozásában előírt határértéket. Emiatt a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak – az ezen irányelv 23. cikkében előírtaknak megfelelően – levegőminőségi tervet kellene kidolgozniuk.
25 A kérdést előterjesztő bíróság szerint a 2008/50 irányelvben előírt határértékek túllépése esetén ténylegesen a tagállamok feladata olyan levegőminőségi tervnek az irányelv 23. cikke (1) bekezdésének megfelelően történő kidolgozása, amely megfelelő intézkedéseket ír elő ahhoz, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen. Amint az a 2014. november 19‑i ClientEarth ítéletből (C‑404/13, EU:C:2014:2382) kitűnik, e kötelezettség tiszteletben tartása bírósági felülvizsgálat tárgyát képezheti, az eljáró bíró pedig kötelezheti a hatáskörrel rendelkező hatóságokat ilyen terv kidolgozására.
26 Ez a bíróság emellett kiemeli, hogy az alapeljárás felei nem vitatják a Région de Bruxelles‑Capitale‑ban található különféle mintavételi pontokon mért értékeket. Ugyanakkor eltérő álláspontra helyezkednek a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének értelmezésével kapcsolatban, amely bekezdésből az következik, hogy a környezeti levegőben a tagállamok „zóná[i]ban és agglomeráció[i]ban a nitrogén‑dioxid koncentrációja nem haladhatja meg a 40 μg/m3 éves átlagértéket.
27 E rendelkezés szövege alapján nem lehet eldönteni azt a kérdést, hogy a Région de Bruxelles‑Capitale‑ban ténylegesen sor került‑e a határérték túllépésére. Kétségtelen, hogy a nitrogén‑dioxid 40 μg/m3 értékét túllépték különféle mintavételi pontokon. A nitrogén‑dioxid koncentrációja azonban továbbra sem érné el a 40 μg/m3 éves átlagértéket, ha azt az ott található összes mintavételi ponton mért értékek egyetlen átlaga alapján határoznák meg.
28 Az alapeljárás felperesei úgy vélik, hogy a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének szövegéből az következik, hogy – az irányelv 4. cikke értelmében – a határértékeket a zónák egyik helyszínén sem lehet túllépni. A Région de Bruxelles‑Capitale és a brüsszeli környezetvédelmi intézet ezzel szemben úgy véli, hogy a levegőminőség vizsgálatát átfogóan egy adott zóna vagy agglomeráció tekintetében kell elvégezni.
29 E körülmények között a Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (brüsszeli holland nyelvű elsőfokú bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Úgy kell‑e értelmezni az [EUSZ] [EUMSZ 288. cikk] (3) bekezdésével és a 2008/50 irányelv 6. és 7. cikkével összefüggésben értelmezett 4. cikkének (3) bekezdését és 19. cikke (1) bekezdésének második albekezdését, hogy – amennyiben valamely tagállam valamely zónában nem az irányelv III. melléklete B. szakasza 1. pontjának a) alpontjában foglalt kritériumoknak megfelelően állított fel mintavételi pontokat – a tagállami bíróságok feladata az irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében megjelölt határértékek túllépésével közvetlenül érintett magánszemélyek kérelmére annak vizsgálata, hogy a mintavételi pontok felállítására e kritériumokkal összhangban került‑e sor, és amennyiben nem ez a helyzet, kötelesek valamennyi szükséges intézkedést megtenni – például kötelezést tartalmazó végzést hozni – a nemzeti hatóságokkal szemben annak érdekében, hogy a mintavételi pontokat e kritériumoknak megfelelően állítsák fel?
2) A 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdése és 23. cikkének (1) bekezdése értelmében fennáll‑e már abban az esetben is a határérték túllépése, amennyiben valamely határérték túllépését az egy naptári évre számított átlagszámítási időszakban – amint azt az irányelv XI. melléklete előírja – csak egy, az irányelv 7. cikke értelmében vett mintavételi pont mérési eredményei alapján állapítják meg, vagy ilyen túllépés csak akkor áll fenn, amennyiben az egy meghatározott zóna valamennyi mérési pontja mérési eredményeinek átlagából adódik az irányelv értelmében?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
30 Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra kíván választ kapni, hogy az EUMSZ 288. cikk harmadik bekezdésével, valamint a 2008/50 irányelv 6. és 7. cikkével összefüggésben értelmezett EUSZ 4. cikk (3) bekezdését és EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését akként kell‑e értelmezni, hogy az ezen irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében említett határértékek túllépésével közvetlenül érintett magánszemélyek által e célból benyújtott kérelem alapján eljáró nemzeti bíróság feladata vizsgálni, hogy a valamely adott zónában található mintavételi pontokat az említett irányelv III. melléklete B. szakaszának 1. a) pontjában előírt kritériumoknak megfelelően állították‑e fel, és ha nem ez a helyzet, e bíróság feladata megtenni a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatósággal szemben minden intézkedést – például kötelezést tartalmazó végzést hozni – annak érdekében, hogy a mintavételi pontokat e kritériumoknak megfelelően helyezzék el.
31 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében előírt lojális együttműködés elve értelmében a tagállami bíróságok feladata a jogalanyok számára az uniós jogból eredő jogok bírói védelmének a biztosítása. Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése egyebekben előírja, hogy a tagállamok megteremtik azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosításához szükségesek (2014. november 19‑i ClientEarth ítélet, C‑404/13, EU:C:2014:2382, 52. pont).
32 A Bíróság emellett több alkalommal emlékeztetett arra, hogy az irányelvnek az EUMSZ 288. cikk által elismert kötelező erejével összeegyeztethetetlen lenne annak elvi szinten történő kizárása, hogy az érintett személyek az irányelvben előírt kötelezettségre hivatkozhassanak. Ez a megfontolás különösen érvényes az olyan irányelvre, amelynek célkitűzése a légszennyezés megfékezése és csökkentése, és amely ennélfogva a közegészségügy védelmére irányul (2008. július 25‑i Janecek ítélet, C‑237/07, EU:C:2008:447, 37. pont; 2014. november 19‑i ClientEarth ítélet, C‑404/13, EU:C:2014:2382, 55. pont).
33 Amint arra a főtanácsnok lényegében az indítványának 53. pontjában rámutatott, a 2008/50 irányelvben a környezeti levegő minőségével kapcsolatban megállapított szabályok az Uniónak a környezetvédelem és a közegészségügy területén fennálló, többek között az EUSZ 3. cikk (3) bekezdéséből és az EUMSZ 191. cikk (1) és (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit konkretizálják, amely utóbbi szerint az Unió környezetpolitikájának célja a magas szintű védelem, figyelembe véve ugyanakkor az Unió különböző régióinak helyzetében mutatkozó különbségeket, és amely politika többek között az elővigyázatosság és a megelőzés elvén alapul (2017. július 13‑i Túrkevei Tejtermelő Kft. ítélet, C‑129/16, EU:C:2017:547).
34 Különösen az olyan esetekben, amikor az uniós jogalkotó irányelv útján kötelezi a tagállamokat valamely meghatározott magatartás átvételére, az ilyen jogi aktus hatékony érvényesülését gyengítené, ha a jogalanyok nem hivatkozhatnának rá a bíróságok előtt, a nemzeti bíróságok pedig nem vehetnék azt figyelembe az uniós jog részeként annak vizsgálata érdekében, hogy a nemzeti jogalkotó – az irányelv végrehajtásának formájával és eszközeivel kapcsolatos lehetőségeit illetően – nem lépett‑e túl az irányelvben a számára kijelölt mérlegelési jogkör keretein (1996. október 24‑i Kraaijeveld és társai ítélet, C‑72/95, EU:C:1996:404, 56. pont).
35 A 2008/50 irányelv részletes szabályokat ír elő a tagállamok által az irányelv 4. cikkének megfelelően meghatározott zónákban és agglomerációkban a levegőminőség mérését lehetővé tevő mintavételi pontok alkalmazását és elhelyezését illetően.
36 A 2008/50 irányelv 6. cikke különféle olyan technikai módszereket ír elő, amelyeket a tagállamoknak a zónákban és agglomerációkban a levegőminőség értékelése céljából alkalmazniuk kell. E 6. cikk (2)–(4) bekezdésének megfelelően, a környezeti levegő minőségének vizsgálata céljából – esetlegesen modellezési technikákkal és indikatív mérésekkel kiegészíthető – helyhez kötött méréseket kell alkalmazni valamennyi olyan zónában és agglomerációban, ahol az ezen irányelv 5. cikkében említett szennyező anyagok szintje meghaladja az irányelv II. mellékletének A. szakaszában rögzített felső vizsgálati küszöbértéket. A felső vizsgálati küszöbérték alatt egyfelől helyhez kötött mérések, másfelől modellezési technikák és indikatív mérések kombinációja alkalmazható. A levegőminőség csak akkor vizsgálható kizárólag modellezési technikák vagy objektív becslési technikák segítségével, ha a szennyezési szint nem éri el a szintén a 2008/50 irányelv II. mellékletének A. szakaszában rögzített alsó vizsgálati küszöbértéket.
37 A 2008/50 irányelv 7. cikke a mintavételi pontok elhelyezkedésére és minimális számára vonatkozik. E cikk (1) bekezdése értelmében a környezeti levegőben lévő kén‑dioxid, nitrogén‑dioxid és nitrogén‑oxidok, szálló por (PM10, PM2,5), ólom, benzol és szén‑monoxid mérésére szolgáló mintavételi pontok elhelyezkedését az ezen irányelv III. mellékletében felsorolt kritériumok felhasználásával kell meghatározni.
38 E melléklet B. szakasza előírja a mintavételi pontok „nagyléptékű elhelyezésére” irányadó kritériumokat. E szakasz 1. a) pontjából kitűnik, hogy az emberi egészség védelme érdekében kialakított mintavételi pontokat úgy kell elhelyezni, hogy adatokat nyújtsanak egyfelől a zónákon és agglomerációkon belüli azon területek levegőjének minőségéről, ahol a lakosság közvetlenül vagy közvetve a szóban forgó szennyező anyagok legnagyobb koncentrációjának van kitéve azon időtartam alatt, amely az érintett határértékek időszakához viszonyítva jelentős, másfelől pedig a zónákon és az agglomerációkon belüli azon egyéb területek levegőjének minőségéről, amelyek a lakosság expozíciójának vonatkozásában általában véve reprezentatívak. Az említett melléklet B. szakaszának 1. f) pontja pontosítja, hogy a mintavételi pontoknak, amennyiben lehetséges, a nem közvetlen közelükben lévő hasonló helyek tekintetében is reprezentatívnak kell lenniük.
39 Ily módon a 2008/50 irányelv III. melléklete B. szakaszának 1. a) és f) pontjában szereplő rendelkezések megkövetelik, hogy a mintavételi pontok reprezentatív adatokat nyújtsanak a valamely zónán vagy agglomeráción belüli, egy bizonyos szennyezési szinttel jellemzett területek vonatkozásában.
40 Ezen irányelv III. melléklete B. szakaszának 1. b) pontjából kitűnik egyrészről, hogy a mintavételi pontokat úgy kell elhelyezni, hogy ne mérjék a közvetlen közelükben lévő igen kicsiny „mikrokörnyezetet”, másrészről pedig, hogy a vizsgált levegőnek lehetőleg reprezentatívnak kell lennie egy bizonyos méretű terület levegőminősége szempontjából. Ez a rendelkezés megköveteli, hogy a mérések tükrözhessék a közlekedési helyszíneken elhelyezkedő, legalább 100 m hosszúságú utcaszakasz levegőjének, az ipari helyszíneknél pedig legalább egy 250 m × 250 m‑es terület levegőjének minőségét.
41 Ezen túlmenően a 2008/50 irányelv V. mellékletében előírt szabályok – amelyekre ezen irányelv 7. cikkének (2) és (3) bekezdése utal –lehetővé teszik a valamely zónában vagy agglomerációban elhelyezendő mintavételi pontok minimális számának, valamint a városi hátterű mérőállomások és a közlekedési helyszíneken elhelyezett mérőállomások arányának meghatározását.
42 A 2008/50 irányelvnek a jelen ítélet előző pontjaiban hivatkozott rendelkezései közül némelyik egyértelmű, pontos és feltétel nélküli kötelezettségeket ír elő, ily módon azokra magánszemélyek hivatkozhatnak az állammal szemben.
43 Ez a helyzet többek között a mintavételi pontok oly módon történő elhelyezésére irányuló, a 2008/50 irányelv III. melléklete B. szakasza 1. a) pontjának első francia bekezdésében előírt kötelezettség esetében, hogy azok információkat nyújtsanak a leginkább szennyezett helyek szennyezettségéről, illetve a mintavételi pontok ezen irányelv V. mellékletében rögzített minimális számának elhelyezésére irányuló kötelezettség esetében. A nemzeti bíróságok feladata vizsgálni e kötelezettségek tiszteletben tartását.
44 Igaz ugyan, hogy a valamely zónában vagy agglomerációban tapasztalható lokális helyzettől függően több hely esetében teljesülhetnek a 2008/50 irányelv III. melléklete B. szakaszának 1. a) pontjában előírt kritériumok. Következésképpen mérlegelési jogkörük keretében a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok feladata megválasztani a mintavételi pontok konkrét elhelyezkedését.
45 Az ilyen mérlegelési jogkör fennállása azonban egyáltalán nem jelenti azt, hogy az e hatóságok által e mérlegelési jogkör keretében hozott határozatok mentesülnek mindenféle bírósági felülvizsgálat, különösen az annak vizsgálatára irányuló felülvizsgálat alól, hogy nem léptek‑e túl az e jogkör gyakorlása tekintetében rögzített korlátokon (lásd ebben az értelemben: 1996. október 24‑i Kraaijeveld és társai ítélet, C‑72/95, EU:C:1996:404, 59. pont; 2008. július 25‑i Janecek ítélet, C‑237/07, EU:C:2008:447, 46. pont).
46 Egyebekben a nemzeti bíróságok előtt indított keresetek részletes szabályaira vonatkozó uniós jogi szabályok hiánya ellenére, továbbá a valamely uniós jogi aktus alapján elfogadott nemzeti határozatokkal kapcsolatos bírósági felülvizsgálat terjedelmének meghatározása céljából figyelembe kell venni e jogi aktus célját, és ügyelni kell arra, hogy a hatékonysága ne sérüljön (lásd ebben az értelemben: 2002. június 18‑i HI ítélet, C‑92/00, EU:C:2002:379, 59. pont; 2014. december 11‑i Croce Amica One Italia ítélet, C‑440/13, EU:C:2014:2435, 40. pont).
47 Ami a 2008/50 irányelvet illeti, a mintavételi pontok elhelyezkedése központi helyet foglal el a levegőminőség vizsgálatának és javításának az irányelvben előírt rendszerében, különösen akkor, ha a szennyezési szint meghaladja az irányelv 5. és 6. cikkében említett felső vizsgálati küszöbértéket. A jelen ítélet 36. pontjában megállapítottaknak megfelelően, ebben az esetben – a 2008/50 irányelv 6. cikke (2) bekezdésével összhangban – a mintavételi pontok képezik a levegőminőség értékelésének fő eszközét.
48 Az e pontok segítségével szerzett mérések lehetővé teszik a tagállamok számára annak biztosítását – amint azt a 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdése megköveteli –, hogy zónáikban és agglomerációikban az ezen irányelvben említett szennyező anyagok szintjei ne lépjék túl az irányelv XI. mellékletében meghatározott határértékeket. Azon határértékek túllépésekor, amelyek esetében már lejárt a teljesítésre vonatkozó határidő, az érintett tagállam – az említett irányelv 23. cikke (1) bekezdésének megfelelően – köteles bizonyos követelményeknek megfelelő levegőminőségi tervet kidolgozni (lásd ebben az értelemben: 2008. július 25‑i Janecek ítélet, C‑237/07, EU:C:2008:447, 35. és 42. pont; 2014. november 19‑i ClientEarth ítélet, C‑404/13, EU:C:2014:2382, 25. és 40. pont).
49 Ebből következik, hogy maga a 2008/50 irányelv célja kerülne veszélybe, ha a valamely adott zónában vagy agglomerációban elhelyezkedő mintavételi pontokat nem az irányelvben előírt kritériumoknak megfelelően helyeznék el.
50 Ennek kockázata akkor is kialakulhat, ha a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok – a 2008/50 irányelvben rájuk ruházott mérlegelési mozgástér korlátain belül – nem törekszenek az irányelv hatékonyságának biztosítására. Ily módon többek között abban az esetben, ha a több helyen végzett mérések a 2008/50 irányelv III. melléklete B. szakasza 1. a) pontjának első francia bekezdése értelmében – főszabály szerint – tudnak információkkal szolgálni a leginkább szennyezett helyekről, a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok feladata oly módon megválasztani a mintavételi pontok elhelyezkedését, hogy minimálisra csökkenjen a határértékek túllépése észrevétlenül maradásának a kockázata.
51 Ezzel összefüggésben e hatóságok kötelesek megbízható tudományos adatokra alapítani döntéseiket, és – amint az a 2008/50 irányelv III. mellékletének D. szakaszából kitűnik – olyan teljes körű dokumentációt kidolgozni, amely tartalmazza az összes megfigyelési helyszín elhelyezkedésének megválasztását alátámasztó tényezőket. Ezt a dokumentációt rendszeresen naprakésszé kell tenni annak ellenőrzése céljából, hogy továbbra is érvényesek‑e a kiválasztási kritériumok.
52 Következésképpen – noha a mintavételi pontok elhelyezkedésének megválasztása bonyolult műszaki vizsgálatokat igényel – a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörét korlátozza a releváns szabályok által e tekintetben elérni kívánt cél és célkitűzések.
53 Egyebekben, mivel a jogalany jogosult kérni a bíróságtól annak vizsgálatát, hogy a mintavételi pontok elhelyezkedésének megválasztásakor a nemzeti jogszabály és annak alkalmazása a 2008/50 irányelvben előírt mérlegelési mozgástér korlátain belül maradt‑e, a nemzeti jog által e célból kijelölt bíróság arra is hatáskörrel rendelkezik, hogy az érintett nemzeti hatósággal szemben bármely ahhoz szükséges intézkedést megtegyen – például kötelezést tartalmazó végzést hozzon –, hogy ezeket a pontokat az ezen irányelvben előírt kritériumoknak megfelelően helyezze el (lásd ebben az értelemben: 2008. július 25‑i Janecek ítélet, C‑237/07, EU:C:2008:447, 38. és 39. pont; 2014. november 19‑i ClientEarth ítélet, C‑404/13, EU:C:2014:2382, 55., 56. és 58. pont).
54 E tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy uniós jogi szabályok hiányában minden tagállam belső jogrendjének feladata kijelölni a hatáskörrel rendelkező bíróságot, és meghatározni a bírósághoz fordulás azon részletes eljárási szabályait, amelyek célja, hogy biztosítsák a jogalanyok – 2008/50 irányelvhez hasonló – uniós jogi aktusból eredő jogainak védelmét. Az előírt részletes szabályok azonban nem lehetnek kedvezőtlenebbek a belső jog hatálya alá tartozó hasonló jellegű esetekre irányadókhoz képest (az egyenértékűség elve), és nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve) (lásd ebben az értelemben: 2015. október 6‑i East Sussex County Council ítélet, C‑71/14, EU:C:2015:656, 52. pont; 2018. február 22‑i INEOS Köln ítélet, C‑572/16, EU:C:2018:100, 42. pont). Ezen utóbbi elvet illetően emlékeztetni kell arra, hogy a pártatlan bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz való jogot az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke rögzíti, amely a hatékony bírói jogvédelem elvét erősíti meg (lásd ebben az értelemben: 2017. július 26‑i Sacko ítélet, C‑348/16, EU:C:2017:591, 31. pont; 2017. szeptember 27‑i Puškár ítélet, C‑73/16, EU:C:2017:725, 59. pont).
55 A jelen ügyben a Bíróság előtti tárgyaláson előadták és nem képezte vita tárgyát az, hogy a mintavételi pontok elhelyezkedésének vizsgálatára hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróságok – a belga jog releváns szabályai alapján – hatáskörrel rendelkeznek a nemzeti hatóságokkal szemben kötelezést tartalmazó végzés meghozatalára. Ennélfogva a kérdést előterjesztő bíróság feladata a nemzeti jogban előírt feltételek mellett – adott esetben – alkalmazni ezt a hatáskört.
56 A fenti megfontolások összességére figyelemmel az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 288. cikk harmadik bekezdésével, valamint a 2008/50 irányelv 6. és 7. cikkével összefüggésben értelmezett EUSZ 4. cikk (3) bekezdését és EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését akként kell értelmezni, hogy az ezen irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében említett határértékek túllépésével közvetlenül érintett magánszemélyek által e célból benyújtott kérelem alapján eljáró nemzeti bíróság feladata vizsgálni, hogy a valamely adott zónában található mintavételi pontokat az említett irányelv III. melléklete B. szakaszának 1. a) pontjában előírt kritériumoknak megfelelően állították‑e fel, és ha nem ez a helyzet, e bíróság feladata megtenni a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatósággal szemben minden intézkedést – például kötelezést tartalmazó végzést hozni, amennyiben a nemzeti jog ilyet előír – annak érdekében, hogy a mintavételi pontokat e kritériumoknak megfelelően helyezzék el.
A második kérdésről
57 Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra kíván választ kapni, hogy a 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdését és 23. cikkének (1) bekezdését akként kell‑e értelmezni, hogy az ezen irányelv XI. mellékletében a naptári évre számított átlagszámítási időszak tekintetében rögzített valamely határérték túllépésének megállapítása céljából elegendő, ha egy elszigetelt mintavételi ponton az ezen értéket meghaladó szennyezési szintet mérnek, vagy arra van szükség, hogy a valamely adott zónában vagy agglomerációban elhelyezkedő valamennyi mintavételi ponton elvégzett mérések átlaga ilyen szennyezési szintet mutasson.
58 A jelen ítélet 48. pontjában a Bíróság emlékeztetett arra, hogy a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének megfelelően a tagállamok feladata biztosítani, hogy zónáikban és agglomerációikban az ezen irányelvben említett szennyező anyagok szintjei ne lépjék túl az irányelv XI. mellékletében meghatározott határértékeket. Azon határértékek túllépéskor, amelyek esetében már lejárt a teljesítésre vonatkozó határidő, az érintett tagállam – az említett irányelv 23. cikke (1) bekezdésének megfelelően – köteles levegőminőségi tervet kidolgozni.
59 Amint arra a főtanácsnok indítványának 72–75. pontjában rámutatott, a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének szövege alapján nem lehet megválaszolni a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett második kérdést. Ugyanez a megállapítás vonatkozik ezen irányelv 23. cikkének (1) bekezdésére.
60 Amennyiben valamely uniós jogi rendelkezés szó szerinti értelmezése nem teszi lehetővé a rendelkezés pontos hatályának megállapítását, azt azon szabályozás általános rendszerére és céljaira tekintettel kell értelmezni, amelynek a részét képezi (2018. június 6‑i Koppers Denmark ítélet, C‑49/17, EU:C:2018:395, 22. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
61 A 2008/50 irányelv 6. cikkének (1) bekezdéséből és 13. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdéséből következik, hogy a tagállamok feladata vizsgálni a határértékek tiszteletben tartását az ezen irányelv III. mellékletében előírt követelményeknek és kritériumoknak megfelelően. Amint az e melléklet A. szakaszának 1. pontjából kitűnik, e melléklet B. és C. szakasza a mintavételi pontok elhelyezkedésére vonatkozik, de azok a levegőminőség 2008/50 irányelvben előírt más vizsgálati módszereinek végrehajtása tekintetében is iránymutatással szolgálnak.
62 E tekintetben a Bíróság a jelen ítélet 39. pontjában megállapította, hogy a 2008/50 irányelv III. melléklete B. szakaszának 1. a) és f) pontjában szereplő rendelkezések megkövetelik, hogy a mintavételi pontok reprezentatív adatokat nyújtsanak a valamely zónán vagy agglomeráción belüli, egy bizonyos szennyezési szinttel jellemzett területek vonatkozásában. Az uniós jogalkotó által ily módon kialakított rendszer arra törekszik, hogy lehetővé tegye a hatáskörrel rendelkező hatóságok számára nemcsak a valamely mintavételi pont által képviselt helyen a levegő szennyezési szintjének megismerését, de azt is, hogy ebből következtetni tudjanak a hasonló helyeken tapasztalható szennyezési szintre. Amint az a 2008/50 irányelv (14) preambulumbekezdéséből kitűnik, ez az utóbbi célkitűzés többek között modellezési technikák segítségével érhető el.
63 Ebből következik, hogy a valamely zónán vagy agglomeráción belüli összes mintavételi ponton mért értékek átlagának meghatározása nem szolgál hasznos iránymutatással a lakosság szennyező anyagoknak való expozíciójára vonatkozóan. Közelebbről: egy ilyen átlagérték nem teszi lehetővé a lakosság általános expozíciós szintjének meghatározását, mivel azt – a 2008/50 irányelv III. melléklete B. szakasza 1. a) pontja második francia bekezdésének megfelelően – a konkrétan e célból elhelyezett mintavételi pontok révén vizsgálják.
64 A 2008/50 irányelvnek – az ezen irányelv 2. cikkének 20. és 23. pontjával, valamint XIV. mellékletének A. szakaszával összefüggésben értelmezett – 15. cikke megerősíti ezt az értékelést. E 15. cikk értelmében ugyanis a tagállamok kidolgoznak egy, a PM2,5‑re vonatkozó átlagexpozíció‑mutatót. Ezt a mutatót nem a valamely zónában vagy agglomerációban található összes mintavételi ponton tapasztalható szennyezési szint átlaga alapján határozzák meg, hanem az a kizárólag a városi hátterű szennyezettséget mérő pontokon szerzett értékeken alapul, amelyeknek – az említett 15. cikk (4) bekezdésének megfelelően – tükrözniük kell a lakosság PM2,5‑nek való általános expozícióját a 2008/50 irányelv III. mellékletével összhangban.
65 Ezen túlmenően, ami a 2008/50 irányelv 23. cikkét illeti, e cikk (1) bekezdésének harmadik albekezdése előírja, hogy a levegőminőségi tervek legalább az ezen irányelv XV. mellékletének A. szakaszában felsorolt információkat tartalmazzák. E XV. melléklet A. szakaszának 1. pontja értelmében a levegőminőségi terveknek meg kell határozniuk azt a helyet, ahol a határértékek túllépését mérték, és az érintett mintavételi pontot vagy mintavételi pontokat is.
66 E megfontolásokra tekintettel meg kell állapítani, hogy a 2008/50 irányelv általános rendszeréből következik, hogy az ezen irányelv XI. mellékletében meghatározott határértékek tiszteletben tartásának a tagállamok általi vizsgálata céljából az egyes mintavételi pontokon külön‑külön mért szennyezési szint a meghatározó.
67 A 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének és 23. cikke (1) bekezdésének ezt az értelmezését az irányelv célja is megerősíti. Ezen irányelv célja – amint az a (2) preambulumbekezdéséből és 1. cikkéből kitűnik – az emberi egészség védelme, e célból pedig a szennyező anyagok kibocsátása elleni küzdelmet a szennyezés forrásánál lehetővé tevő intézkedéseket ír elő. E célkitűzésnek megfelelően meg kell határozni a levegőnek azt a tényleges szennyezettségét, amelynek a lakosság vagy a lakosság egy része ki van téve, és biztosítani kell, hogy e szennyezés forrásai elleni küzdelem céljából megfelelő intézkedéseket tegyenek. Következésképpen egy határértéknek egyetlen mintavételi ponton való túllépése elegendő ahhoz, hogy – a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének megfelelően – beálljon a levegőminőségi terv kidolgozására irányuló kötelezettség.
68 A fenti megfontolások összességére tekintettel a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdését és 23. cikkének (1) bekezdését akként kell értelmezni, hogy az ezen irányelv XI. mellékletében a naptári évre számított átlagszámítási időszak tekintetében rögzített valamely határérték túllépésének megállapítása céljából elegendő, ha egy elszigetelt mintavételi ponton az ezen értéket meghaladó szennyezési szintet mérnek.
A költségekről
69 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1) Az EUMSZ 288. cikk harmadik bekezdésével, valamint a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21‑i 2008/50/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 6. és 7. cikkével összefüggésben értelmezett EUSZ 4. cikk (3) bekezdését és EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését akként kell értelmezni, hogy az ezen irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében említett határértékek túllépésével közvetlenül érintett magánszemélyek által e célból benyújtott kérelem alapján eljáró nemzeti bíróság feladata vizsgálni, hogy a valamely adott zónában található mintavételi pontokat az említett irányelv III. melléklete B. szakaszának 1. a) pontjában előírt kritériumoknak megfelelően állították‑e fel, és ha nem ez a helyzet, e bíróság feladata megtenni a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatósággal szemben minden intézkedést – például kötelezést tartalmazó végzést hozni, amennyiben a nemzeti jog ilyet előír – annak érdekében, hogy a mintavételi pontokat e kritériumoknak megfelelően helyezzék el.
2) A 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdését és 23. cikkének (1) bekezdését akként kell értelmezni, hogy az ezen irányelv XI. mellékletében a naptári évre számított átlagszámítási időszak tekintetében rögzített valamely határérték túllépésének megállapítása céljából elegendő, ha egy elszigetelt mintavételi ponton az ezen értéket meghaladó szennyezési szintet mérnek.
Aláírások