ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
26 juni 2019 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2008/50/EG – Artikelen 6, 7, 13 en 23 – Bijlage III – Beoordeling van de luchtkwaliteit – Criteria tot vaststelling dat de grenswaarden voor stikstofdioxide zijn overschreden – Metingen door vaste bemonsteringspunten – Keuze van de geschikte locaties – Interpretatie van de meetresultaten van de bemonsteringspunten – Verplichtingen van de lidstaten – Rechterlijk toezicht – Omvang van het toezicht – Injunctiebevoegdheid”
In zaak C‑723/17,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (België) bij beslissing van 15 december 2017, ingekomen bij het Hof op 29 december 2017, in de procedure
Lies Craeynest,
Cristina Lopez Devaux,
Frédéric Mertens,
Stefan Vandermeulen,
Karin De Schepper,
ClientEarth VZW
tegen
Brussels Hoofdstedelijk Gewest,
Brussels Instituut voor Milieubeheer,
in tegenwoordigheid van:
Belgische Staat,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot (rapporteur), kamerpresident, C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen en M. Safjan, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 januari 2019,
gelet op de opmerkingen van:
– Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, Stefan Vandermeulen, Karin De Schepper en ClientEarth VZW, vertegenwoordigd door T. Malfait en A. Croes, advocaten,
– het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en het Brusselse Instituut voor Milieubeheer, vertegenwoordigd door G. Verhelst en B. Van Weerdt, advocaten, en I.‑S. Brouhns, avocat,
– de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Vláčil en L. Dvořáková als gemachtigden,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en M. A. M. de Ree als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Manhaeve en K. Petersen als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 februari 2019,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4, lid 3, VEU en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 288, derde alinea, VWEU, en van de artikelen 6, 7, 13 en 23 van en bijlage III bij richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152, blz. 1, met rectificatie in PB 2012, L 359, blz. 77).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, Stefan Vandermeulen, Karin De Schepper en ClientEarth VZW enerzijds en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (België) en het Brusselse Instituut voor Milieubeheer (België) anderzijds over de verplichting tot het opstellen van een luchtkwaliteitsplan voor de zone Brussel (België) en tot het plaatsen van de wettelijk vereiste bemonsteringspunten teneinde de luchtkwaliteit te controleren.
Toepasselijke bepalingen
3 In de overwegingen 2, 5 tot en met 7 en 14 van richtlijn 2008/50 wordt verklaard:
„(2) Ter bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu als geheel, is het van bijzonder belang dat de uitstoot van verontreinigende stoffen bij de bron wordt bestreden en dat op lokaal, nationaal en communautair niveau wordt bepaald wat de beste uitstootverminderende maatregelen vervolgens zijn, en dat deze maatregelen worden uitgevoerd. Daarom dient de uitstoot van schadelijke luchtverontreinigende stoffen te worden vermeden, voorkomen of verminderd en dienen passende doelstellingen inzake de luchtkwaliteit te worden vastgesteld, rekening gehouden met de toepasselijke normen, richtsnoeren en programma’s van de Wereldgezondheidsorganisatie.
[...]
(5) Bij de beoordeling van de luchtkwaliteit dient een gemeenschappelijke aanpak op basis van gemeenschappelijke beoordelingscriteria te worden gevolgd. Bij de beoordeling van de luchtkwaliteit dient rekening te worden gehouden met de omvang van de aan luchtverontreiniging blootgestelde bevolkingsgroepen en ecosystemen. Het is derhalve dienstig het grondgebied van elke lidstaat in te delen in zones of agglomeraties op basis van de bevolkingsdichtheid.
(6) Waar mogelijk moet gebruik worden gemaakt van modellen, zodat de puntgegevens kunnen worden geïnterpreteerd in termen van de geografische spreiding van de concentratie. Dit kan de basis vormen voor de berekening van de collectieve blootstelling van de bevolking van het gebied.
(7) Ter verzekering dat de verzamelde gegevens over luchtverontreiniging voldoende representatief en over de hele Gemeenschap vergelijkbaar zijn, is het van belang dat bij de beoordeling van de luchtkwaliteit gestandaardiseerde meettechnieken en gemeenschappelijke criteria met betrekking tot het aantal en de plaats van de meetstations worden toegepast. Voor de beoordeling van de luchtkwaliteit kunnen andere technieken dan meting worden toegepast, en het is daarom noodzakelijk dat criteria voor de toepassing en de vereiste nauwkeurigheid van die technieken worden vastgesteld.
[...]
(14) Vaste metingen dienen verplicht te zijn in zones en agglomeraties waar de langetermijndoelstellingen voor ozon of de beoordelingsdrempels voor andere verontreinigende stoffen worden overschreden. Informatie die afkomstig is van vaste metingen kan worden aangevuld met modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen waarmee puntgegevens kunnen worden geïnterpreteerd in termen van geografische spreiding van concentraties. Door het gebruik van aanvullende beoordelingstechnieken, zou het ook mogelijk moeten zijn het vereiste minimumaantal vaste bemonsteringspunten te verminderen.”
4 Artikel 1 van richtlijn 2008/50 bepaalt:
„Deze richtlijn voorziet in maatregelen die erop gericht zijn:
1. doelstellingen voor de luchtkwaliteit te omschrijven en vast te stellen die bedoeld zijn om de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen;
2. de luchtkwaliteit in de lidstaten op basis van gemeenschappelijke methoden en criteria te beoordelen;
3. gegevens over de luchtkwaliteit te verkrijgen, teneinde luchtverontreiniging en hinder te helpen bestrijden en de langetermijntrends en -verbeteringen die het gevolg zijn van nationale en communautaire maatregelen te bewaken;
[...]”
5 Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
3. ,niveau’: de concentratie van een verontreinigende stof in de lucht of de depositie daarvan op oppervlakken binnen een bepaalde tijd;
4. ,beoordeling’: een methode die wordt gebruikt om een niveau te meten, te berekenen, te voorspellen of te ramen;
5. ,grenswaarde’: een niveau dat op basis van wetenschappelijke kennis wordt vastgesteld met als doel schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en/of het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt en, wanneer het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden;
[...]
17. ,agglomeratie’: een verstedelijkte zone met een bevolking van meer dan 250 000 inwoners of, in het geval van een bevolking van 250 000 inwoners of minder, met een door de lidstaten vast te stellen bevolkingsdichtheid per km2;
[...]
20. ,gemiddelde-blootstellingsindex’: een gemiddeld niveau dat wordt bepaald op basis van metingen op stedelijkeachtergrondlocaties verspreid over het gehele grondgebied van een lidstaat en dat de blootstelling van de bevolking weergeeft; het wordt gebruikt om de nationale streefwaarde inzake vermindering van de blootstelling te berekenen alsmede de blootstellingsconcentratieverplichting;
[...]
23. ,stedelijkeachtergrondlocaties’: plaatsen in stedelijke gebieden waar de niveaus representatief zijn voor de blootstelling van de stedelijke bevolking in het algemeen;
24. ,stikstofoxiden’: de som van het totaal aantal volumedelen per miljard (ppbv) van stikstofmonoxide en stikstofdioxide, uitgedrukt in massaconcentratie-eenheden van stikstofdioxide (μg/m3);
25. ,vaste metingen’: metingen die worden uitgevoerd op vaste locaties, hetzij continu, hetzij door aselecte bemonstering, om de niveaus te bepalen overeenkomstig de desbetreffende gegevenskwaliteitsdoelstellingen;
[...]”
6 Artikel 4 van richtlijn 2008/50 luidt:
„De lidstaten wijzen voor hun hele grondgebied zones en agglomeraties aan. In alle zones en agglomeraties vinden luchtkwaliteitsbeoordeling en luchtkwaliteitsbeheer plaats.”
7 Artikel 5, lid 1, van deze richtlijn luidt:
„Met betrekking tot zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10 en PM2,5), lood, benzeen en koolmonoxide gelden de in bijlage II, deel A, genoemde bovenste en onderste beoordelingsdrempels.
Elke zone en agglomeratie wordt op basis van deze beoordelingsdrempels ingedeeld.”
8 Artikel 6 van deze richtlijn, met als opschrift „Beoordelingscriteria”, bepaalt:
„1. De lidstaten voeren in al hun zones en agglomeraties beoordelingen uit van de luchtkwaliteit met betrekking tot de in artikel 5 genoemde verontreinigende stoffen, overeenkomstig de in de leden 2, 3 en 4 van dit artikel vastgestelde criteria en overeenkomstig de criteria opgenomen in bijlage III.
2. In alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in lid 1 bedoelde verontreinigende stoffen de voor die verontreinigende stoffen vastgestelde bovenste beoordelingsdrempel overschrijdt, worden vaste metingen gebruikt ter beoordeling van de luchtkwaliteit. Die vaste metingen kunnen worden aangevuld met modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen om adequate informatie over de ruimtelijke spreiding van de luchtkwaliteit te verkrijgen.
3. In alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in lid 1 bedoelde verontreinigende stoffen lager is dan de voor die verontreinigende stoffen vastgestelde bovenste beoordelingsdrempel, mag een combinatie van vaste metingen en modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen worden gebruikt ter beoordeling van de luchtkwaliteit.
4. In alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in lid 1 bedoelde verontreinigende stoffen lager is dan de voor die verontreinigende stoffen vastgestelde onderste beoordelingsdrempel, volstaan modelleringstechnieken of objectieve ramingstechnieken of beide ter beoordeling van de luchtkwaliteit.
[...]”
9 In artikel 7 van dezelfde richtlijn, met als opschrift „Bemonsteringspunten”, staat te lezen:
„1. De plaats van de bemonsteringspunten voor de meting van zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10 en PM2,5), lood, benzeen en koolmonoxide in de lucht wordt bepaald overeenkomstig de in bijlage III genoemde criteria.
2. In elke zone of agglomeratie waar vaste metingen de enige gegevensbron zijn ter beoordeling van de luchtkwaliteit, mag het aantal bemonsteringspunten voor elke betrokken verontreinigende stof niet kleiner zijn dan het in bijlage V, deel A, genoemde minimumaantal bemonsteringspunten.
3. In zones en agglomeraties waar de gegevens van bemonsteringspunten voor vaste metingen worden aangevuld met door modellering en/of indicatieve metingen verkregen gegevens, mag het in bijlage V, deel A, genoemde totale aantal bemonsteringspunten evenwel met ten hoogste 50 % worden verminderd, mits aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a) de aanvullende methoden leveren voldoende gegevens op ter beoordeling van de luchtkwaliteit ten aanzien van grenswaarden of alarmdrempels, evenals adequate gegevens ten behoeve van de bevolking;
b) het aantal in te richten bemonsteringspunten en de ruimtelijke resolutie van de andere technieken volstaan om de concentratie van de betrokken verontreinigende stof vast te stellen overeenkomstig de in bijlage I, deel A, genoemde gegevenskwaliteitsdoelstellingen, en maken beoordelingsresultaten mogelijk die voldoen aan de in bijlage I, deel B, genoemde criteria.
De resultaten van modellering en/of indicatieve metingen worden in aanmerking genomen bij het beoordelen van de luchtkwaliteit ten aanzien van de grenswaarden.
4. De Commissie houdt toezicht op de toepassing door de lidstaten van de criteria voor de keuze van bemonsteringspunten, zodat de geharmoniseerde toepassing van deze criteria in de gehele Europese Unie wordt bevorderd.”
10 Artikel 13 van richtlijn 2008/50, met als opschrift „Grenswaarden en alarmdrempels voor de bescherming van de menselijke gezondheid”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten zorgen ervoor, dat de niveaus van zwaveldioxide, PM10, lood en koolmonoxide in de lucht in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden.
Wat stikstofdioxide en benzeen betreft, mogen de in bijlage XI genoemde grenswaarden vanaf de daar genoemde data niet worden overschreden.
De naleving van deze voorschriften wordt beoordeeld overeenkomstig bijlage III.
[...]”
11 Artikel 15 van deze richtlijn bepaalt:
„[...]
2. De lidstaten zorgen ervoor dat de gemiddelde-blootstellingsindex voor het jaar 2015, vastgesteld overeenkomstig deel A van bijlage XIV, de in deel C van die bijlage vastgelegde blootstellingsconcentratieverplichting niet overschrijdt.
[...]
4. Elke lidstaat zorgt er overeenkomstig bijlage III voor, dat de spreiding en het aantal van de bemonsteringspunten waarop de gemiddelde-blootstellingsindex voor PM2,5 wordt gebaseerd, zodanig zijn dat een juist beeld wordt verkregen van de blootstelling van de bevolking in het algemeen. Het aantal bemonsteringspunten mag niet kleiner zijn dan het aantal dat wordt verkregen door toepassing van bijlage V, deel B.”
12 Artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 luidt:
„Wanneer het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht in bepaalde zones of agglomeraties een grenswaarde of streefwaarde, in beide gevallen verhoogd met de toepasselijke overschrijdingsmarge, overschrijdt, zorgen de lidstaten ervoor dat voor die zones en agglomeraties luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de desbetreffende, in de bijlagen XI en XIV genoemde grenswaarde of streefwaarde te bereiken.
In geval van overschrijding van grenswaarden waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving reeds is verstreken, worden in de luchtkwaliteitsplannen passende maatregelen genoemd, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden. De luchtkwaliteitsplannen kunnen bovendien maatregelen omvatten die gericht zijn op de bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen zoals kinderen.
De luchtkwaliteitsplannen omvatten ten minste de in bijlage XV, deel A, genoemde gegevens en kunnen maatregelen omvatten overeenkomstig artikel 24. Die plannen worden onverwijld, maar uiterlijk twee jaar na het einde van het jaar waarin de eerste overschrijding is geconstateerd aan de Commissie meegedeeld.
[...]”
13 Bijlage III bij richtlijn 2008/50 betreft de „[b]eoordeling van de luchtkwaliteit en plaats van de bemonsteringspunten voor het meten van zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10 en PM2,5), lood, benzeen en koolmonoxide in de lucht”. Deel A, met als opschrift „Algemeen”, bepaalt in punt 1:
„Beoordeling van de luchtkwaliteit geschiedt in alle zones en agglomeraties overeenkomstig de volgende criteria:
1. Met uitzondering van de in punt 2 genoemde locaties, wordt de luchtkwaliteit overal beoordeeld overeenkomstig de in de hiernavolgende delen B en C vastgestelde criteria voor de plaats van de bemonsteringspunten voor vaste metingen. Voor zover de beginselen van de delen B en C relevant zijn voor het in kaart brengen van de specifieke locaties waar de concentratie van de desbetreffende verontreinigende stoffen wordt vastgesteld, zijn zij ook van toepassing wanneer de luchtkwaliteit wordt beoordeeld door middel van indicatieve metingen of modellering.”
14 Bijlage III, deel B, bij deze richtlijn, met als opschrift „Situering van de bemonsteringspunten op macroschaal”, bepaalt in punt 1, „Bescherming van de menselijke gezondheid”:
„a) De bemonsteringspunten met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid dienen zich op een zodanige plaats te bevinden dat gegevens worden verkregen over:
– de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen waaraan de bevolking rechtstreeks of onrechtstreeks kan worden blootgesteld gedurende een periode die in vergelijking met de middelingstijd van de grenswaarde(n) niet verwaarloosbaar is;
– de concentraties in andere gebieden binnen de zones en agglomeraties die representatief zijn voor de blootstelling van de bevolking als geheel.
b) De bemonsteringspunten moeten zich in het algemeen op een zodanige plaats bevinden dat meting van zeer kleine micromilieus in de directe omgeving wordt voorkomen, wat betekent dat een bemonsteringspunt zich op een zodanige plaats moet bevinden dat het, voor zover mogelijk, representatief is voor de luchtkwaliteit van een straatsegment met een lengte van minimaal 100 m in het geval van verkeersgerichte bemonsteringspunten en minimaal 250 m × 250 m op industrieterreinen.
c) Stedelijkeachtergrondlocaties moeten zich op een zodanige plaats bevinden dat het verontreinigingsniveau ervan wordt beïnvloed door de geïntegreerde bijdrage van alle bronnen die bovenwinds ten opzichte van het meetstation liggen. Het verontreinigingsniveau mag niet door één enkele bron worden overheerst, tenzij een dergelijke situatie typisch is voor een groter stedelijk gebied. Die bemonsteringspunten moeten in het algemeen representatief zijn voor een aantal vierkante kilometers.
[...]
f) De bemonsteringspunten moeten zo mogelijk ook representatief zijn voor soortgelijke locaties buiten de onmiddellijke omgeving ervan.
[...]”
15 Bijlage III, deel C, bij richtlijn 2008/50 voorziet in criteria voor de situering van de bemonsteringspunten op microschaal, zoals de afstand tussen de bemonsteringsbuis en de bodem, de plaatsing ervan ten opzichte van straten en kruispunten alsmede andere technische vereisten.
16 Bijlage III, deel D, bij deze richtlijn, met als opschrift „Documentatie en toetsing van de gekozen locaties”, bepaalt:
„De procedures voor de keuze van de locaties moeten op het moment van de indeling volledig worden gedocumenteerd met behulp van bijvoorbeeld foto’s in verschillende windrichtingen van de omgeving en een gedetailleerde kaart. De locaties moeten geregeld worden geëvalueerd, waarbij opnieuw documentatie moet worden aangelegd om te garanderen dat te allen tijde aan de selectiecriteria wordt voldaan.”
17 Bijlage V bij deze richtlijn voorziet in „[c]riteria voor het bepalen van het minimumaantal bemonsteringspunten voor vaste metingen van de concentraties van zwaveldioxide (SO2), stikstofdioxide (NO2) en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10 en PM2,5), lood, benzeen en koolmonoxide in de lucht”. Deel A van deze bijlage preciseert met name:
„Voor stikstofdioxide, zwevende deeltjes, benzeen en koolmonoxide: minimaal één meetstation voor stedelijkeachtergrondniveaus en één verkeersgericht station opnemen, op voorwaarde dat dit het aantal bemonsteringspunten niet doet stijgen. Voor deze verontreinigende stoffen mogen het totale aantal stedelijkeachtergrondstations en het totale aantal verkeersgerichte stations in een lidstaat, die overeenkomstig deel A, onder 1), zijn vastgesteld, met niet meer dan een factor 2 verschillen. Bemonsteringspunten waar de grenswaarde voor PM10 tijdens de laatste drie jaar wordt overschreden, moeten worden gehandhaafd, tenzij verplaatsing in verband met bijzondere omstandigheden en met name ruimtelijke ontwikkeling, noodzakelijk is.”
18 Bijlage XI bij diezelfde richtlijn heeft als opschrift „Grenswaarden voor de bescherming van de menselijke gezondheid”. Deel B bepaalt de grenswaarden per verontreinigende stof op basis van de concentratie ervan in de lucht gemeten in verschillende perioden. Voor stikstofdioxide bepaalt deze bijlage met name:
Middelingstijd | Grenswaarde | Overschrijdingsmarge | Datum waarop de grenswaarde moet zijn bereikt |
1 uur | 200 μg/3; mag niet vaker dan 18 keer per kalenderjaar worden overschreden | [...] 0 % op 1 januari 2010 | van 1 januari 2010 |
Kalenderjaar | 40 μg/m3 | [...] 0 % op 1 januari 2010 | van 1 januari 2010 |
19 Bijlage XV bij richtlijn 2008/50 bepaalt de „[g]egevens die moeten worden opgenomen in de plaatselijke, regionale of nationale luchtkwaliteitsplannen ter verbetering van de luchtkwaliteit”. Tot de „[g]egevens die moeten worden verstrekt krachtens artikel 23 (luchtkwaliteitsplannen)”, opgesomd in deel A van deze bijlage, behoort de „[p]laats van de bovenmatige verontreiniging”, met gegevens over de regio, de stad en het „meetstation (kaart, geografische coördinaten)”. Bovendien omvatten de te verstrekken algemene gegevens een „raming van de omvang van het verontreinigde gebied (km2) en van de bevolking die aan de verontreiniging is blootgesteld”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
20 Blijkens de verwijzingsbeslissing vormt het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest een zone waarvoor luchtkwaliteitsbeoordeling en luchtkwaliteitsbeheer in de zin van artikel 4 van richtlijn 2008/50 plaatsvinden. De luchtkwaliteit wordt er gecontroleerd met behulp van bemonsteringspunten. Volgens de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (België) moeten deze bemonsteringpunten overeenkomstig artikel 7, lid 1, van richtlijn 2008/50, gelezen in samenhang met bijlage III, deel B, punt 1, onder a), ervan, zodanig worden geplaatst dat met name gegevens worden verkregen over „de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen” van de in deze richtlijn bedoelde verontreinigende stoffen.
21 Tot de verzoekende partijen in het hoofdgeding behoren vier inwoners van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest die bezorgd zijn om de luchtkwaliteit in hun leefomgeving. De vijfde verzoekende partij in het hoofdgeding is een vereniging zonder winstoogmerk naar Engels recht, met een centrum van werkzaamheden in België. Deze vereniging heeft onder meer de bescherming van het leefmilieu tot doel.
22 Met hun beroep, ingesteld op 21 september 2016, hebben de verzoekende partijen in het hoofdgeding de verwijzende rechter gevraagd, vast te stellen dat bovengenoemde vereiste niet is nageleefd in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en dit gewest te bevelen bemonsteringspunten te installeren op de gepaste locaties, zoals in een specifieke straat of op een specifiek kruispunt.
23 De verwijzende rechter is van oordeel dat de in richtlijn 2008/50 neergelegde regels betreffende de identificatie of de afbakening van „de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen” van de verontreinigende stoffen de bevoegde autoriteiten beleidsvrijheid laten. Bijgevolg is het niet zeker dat een rechter kan controleren of de bemonsteringspunten correct zijn geplaatst en indien nodig deze autoriteiten kan bevelen dergelijke punten te installeren op locaties die hijzelf bepaalt.
24 De verzoekende partijen in het hoofdgeding zijn van mening dat de grenswaarde voor stikstofdioxide waarin in richtlijn 2008/50 sinds 1 januari 2010 is voorzien, effectief is overschreden in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Daarom moeten de bevoegde autoriteiten een luchtkwaliteitsplan als bedoeld in artikel 23 van deze richtlijn opmaken.
25 Volgens de verwijzende rechter moeten de lidstaten bij overschrijding van de in richtlijn 2008/50 bepaalde grenswaarden inderdaad overeenkomstig artikel 23, lid 1, van deze richtlijn een luchtkwaliteitsplan opmaken waarin passende maatregelen worden genomen zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk wordt gehouden. Zoals blijkt uit het arrest van 19 november 2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382), is nakoming van deze verplichting aan rechterlijk toezicht onderworpen en kan de aangezochte rechter de bevoegde autoriteiten bevelen een dergelijk plan op te maken.
26 Bovendien merkt de verwijzende rechter op dat de verzoekende partijen in het hoofdgeding de meetresultaten van de verschillende bemonsteringspunten in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest niet betwisten. Zij zijn het wel oneens over de uitlegging van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, waaruit zou voortvloeien dat de concentratie stikstofdioxide in de lucht een jaarlijks gemiddelde van 40 μg/m3 niet mag overschrijden „in de gehele zones en agglomeraties” van een lidstaat.
27 De bewoordingen van deze bepaling maken het niet mogelijk een antwoord te geven op de vraag of in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest daadwerkelijk sprake was van een overschrijding van de grenswaarde. Het is juist dat de waarde van 40 μg/m3 stikstofdioxide er op verschillende bemonsteringspunten werd overschreden. De concentratie stikstofdioxide blijft er evenwel lager dan het jaarlijkse gemiddelde van 40 μg/m3 indien die wordt bepaald alleen op basis van het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten die zich daar bevinden.
28 De verzoekende partijen in het hoofdgeding zijn van mening dat volgens de bewoordingen van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 de grenswaarden op geen enkele locatie binnen een zone, in de zin van artikel 4 van die richtlijn, mogen worden overschreden. Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en het Brusselse Instituut voor Milieubeheer menen daarentegen dat de luchtkwaliteit in haar geheel dient te worden beoordeeld voor een zone of agglomeratie.
29 Tegen deze achtergrond heeft de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Dienen de artikelen 4, lid 3, en 19, lid 1, tweede alinea, [VEU], samengelezen met artikel 288, derde alinea, [VWEU] en de artikelen 6 en 7 van richtlijn [2008/50], in die zin te worden uitgelegd dat, wanneer wordt aangevoerd dat een lidstaat de bemonsteringspunten in een zone niet heeft geplaatst overeenkomstig de in punt B.1.a) van bijlage III van de voormelde richtlijn genoemde criteria, het aan de nationale rechter behoort om, op vordering van particulieren die rechtstreeks getroffen worden door de overschrijding van de grenswaarden bedoeld in artikel 13, lid 1, van voormelde richtlijn, te onderzoeken of de bemonsteringspunten geplaatst werden overeenkomstig die criteria, en zo neen, jegens de nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel, opdat de bemonsteringspunten geplaatst zouden worden overeenkomstig die criteria?
2) Heeft een overschrijding van een grenswaarde in de zin van artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van [richtlijn 2008/50], plaats wanneer een overschrijding van een grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar zoals opgelegd door de bijlage XI van deze richtlijn, reeds wordt vastgesteld op grond van de meetresultaten van één bemonsteringspunt in de zin van artikel 7 van deze richtlijn, of heeft dergelijke overschrijding maar plaats wanneer deze blijkt uit het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een bepaalde zone in de zin van deze richtlijn?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
30 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 4, lid 3, VEU en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 288, derde alinea, VWEU, en de artikelen 6 en 7 van richtlijn 2008/50 aldus moeten worden uitgelegd dat het aan de nationale rechter staat, wanneer bij hem een vordering daartoe is ingesteld door particulieren die rechtstreeks getroffen worden door de overschrijding van de in artikel 13, lid 1, van deze richtlijn bedoelde grenswaarden, om te onderzoeken of de in een bepaalde zone geplaatste bemonsteringspunten zijn geïnstalleerd overeenkomstig de in bijlage III, deel B, punt 1, onder a), bij deze richtlijn gestelde criteria en, zo dat niet het geval is, jegens de bevoegde nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel, opdat de bemonsteringspunten geplaatst worden overeenkomstig die criteria.
31 Volgens vaste rechtspraak dienen de rechterlijke instanties van de lidstaten krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU geformuleerde beginsel van loyale samenwerking de rechterlijke bescherming te verzekeren van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. Volgens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU moeten de lidstaten bovendien voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren (arrest van 19 november 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punt 52).
32 Bovendien heeft het Hof herhaaldelijk eraan herinnerd dat het onverenigbaar zou zijn met de dwingende werking die krachtens artikel 288 VWEU aan de richtlijn toekomt, om principieel uit te sluiten dat de daarbij opgelegde verplichting door de betrokkenen zou kunnen worden ingeroepen. Deze overweging geldt met name voor een richtlijn waarvan het doel is gelegen in de beheersing en vermindering van de luchtverontreiniging, en die derhalve strekt ter bescherming van de volksgezondheid (arresten van 25 juli 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punt 37, en 19 november 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punt 55).
33 Zoals de advocaat-generaal in punt 53 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt, vormen de in richtlijn 2008/50 vastgestelde regels inzake de luchtkwaliteit de concretisering van de verplichtingen van de Unie inzake de bescherming van het leefmilieu en de volksgezondheid, die voortvloeien uit met name artikel 3, lid 3, VEU en artikel 191, leden 1 en 2, VWEU, dat bepaalt dat het beleid van de Unie op milieugebied streeft naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie, en met name berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen (arrest van 13 juli 2017, Túrkevei Tejtermelő Kft., C‑129/16, EU:C:2017:547).
34 In het bijzonder in gevallen waarin de Uniewetgever de lidstaten bij richtlijn ertoe verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, zou het nuttig effect van een zodanige handeling worden verzwakt wanneer de justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop geen acht zouden mogen slaan als element van het Unierecht, teneinde na te gaan of de nationale wetgever bij de uitoefening van de hem gelaten vrijheid ten aanzien van de vorm en middelen ter uitvoering van de richtlijn, binnen de door de richtlijn aangegeven beoordelingsgrenzen is gebleven (arrest van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C‑72/95, EU:C:1996:404, punt 56).
35 Richtlijn 2008/50 bevat gedetailleerde regels voor het gebruik en de plaatsing van de bemonsteringspunten voor de meting van de luchtkwaliteit in de zones en agglomeraties die de lidstaten overeenkomstig artikel 4 ervan hebben bepaald.
36 Artikel 6 van richtlijn 2008/50 voorziet in verschillende technische methoden die de lidstaten moeten gebruiken voor de beoordeling van de luchtkwaliteit in de zones en agglomeraties. Overeenkomstig de leden 2 tot en met 4 van dat artikel 6 wordt in alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in artikel 5 van deze richtlijn bedoelde verontreinigende stoffen hoger is dan de in bijlage II, deel A, vastgestelde bovenste beoordelingsdrempel, de luchtkwaliteit beoordeeld aan de hand van vaste metingen, eventueel aangevuld met modelleringstechnieken en indicatieve metingen. Onder de bovenste beoordelingsdrempel mag een combinatie van vaste metingen enerzijds en modelleringstechnieken en indicatieve metingen anderzijds worden gebruikt. Alleen wanneer het niveau van verontreiniging onder de eveneens in bijlage II, deel A, bij richtlijn 2008/50 vastgestelde onderste beoordelingsdrempel ligt, mag de luchtkwaliteit worden gecontroleerd door gebruikmaking van enkel modelleringstechnieken of een objectieve raming.
37 Artikel 7 van richtlijn 2008/50 regelt de plaats van de bemonsteringspunten en het minimumaantal daarvan. Ingevolge lid 1 wordt de plaats van de bemonsteringspunten voor de meting van zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10 en PM2,5), lood, benzeen en koolmonoxide in de lucht bepaald overeenkomstig de in bijlage III bij deze richtlijn genoemde criteria.
38 Deel B van die bijlage bepaalt de criteria voor de situering van de bemonsteringspunten op „macroschaal”. Volgens punt 1, onder a), moeten de bemonsteringspunten met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid op een zodanige plaats worden geïnstalleerd dat gegevens over de luchtkwaliteit worden verkregen voor, ten eerste, de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties van de betrokken verontreinigende stoffen voorkomen waaraan de bevolking rechtstreeks of indirect kan worden blootgesteld gedurende een periode die in vergelijking met de middelingstijd van de betrokken grenswaarden niet verwaarloosbaar is en, ten tweede, de andere gebieden binnen de zones en agglomeraties die representatief zijn voor de blootstelling van de bevolking als geheel. Deel B, punt 1, onder f), van deze bijlage preciseert dat de bemonsteringspunten zo mogelijk ook representatief moeten zijn voor soortgelijke locaties buiten de onmiddellijke omgeving ervan.
39 De bepalingen van bijlage III, deel B, punt 1, onder a) en f), bij richtlijn 2008/50 vereisen dus dat de bemonsteringspunten gegevens verschaffen die representatief zijn voor de locaties in een zone of agglomeratie die worden gekenmerkt door een bepaald niveau van verontreiniging.
40 Uit bijlage III, deel B, punt 1, onder b), bij deze richtlijn blijkt dat, ten eerste, de bemonsteringspunten op een zodanige plaats moeten worden geïnstalleerd dat meting van concentraties in zeer kleine „micromilieus” in de directe omgeving wordt voorkomen en, ten tweede, de bemonsterde lucht, voor zover mogelijk, representatief moet zijn voor de luchtkwaliteit op een bepaalde locatie van een zekere omvang. Deze bepaling vereist dat de metingen het mogelijk maken een juist beeld te krijgen van de luchtkwaliteit over een straatsegment met een lengte van minimaal 100 m in het geval van verkeersgerichte bemonsteringspunten en minimaal 250 m x 250 m op industrieterreinen.
41 Bovendien maken de regels van bijlage V bij richtlijn 2008/50, waarnaar wordt verwezen in artikel 7, leden 2 en 3, ervan, het mogelijk om het minimumaantal bemonsteringspunten in een zone of agglomeratie te bepalen, alsmede de verhouding tussen de punten voor meting van achtergrondvervuiling en de punten voor meting van verkeersgerelateerde verontreiniging.
42 Een aantal van de bepalingen van richtlijn 2008/50 waarvan sprake is in de vorige punten van dit arrest, voorziet in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichtingen, zodat particulieren zich daarop kunnen beroepen jegens de staat.
43 Dat is met name het geval met de in bijlage III, deel B, punt 1, onder a), eerste streepje, bij richtlijn 2008/50 opgelegde verplichting om bemonsteringspunten op een zodanige plaats te installeren dat gegevens worden verkregen over de verontreiniging op de meest vervuilde plaatsen, of met de verplichting om ten minste het in bijlage V bij deze richtlijn bepaalde minimumaantal bemonsteringspunten te plaatsen. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of deze verplichtingen zijn nagekomen.
44 Uiteraard is het mogelijk dat, afhankelijk van de plaatselijke situatie in een zone of agglomeratie, voor meerdere locaties is voldaan aan de criteria van bijlage III, deel B, punt 1, onder a), bij richtlijn 2008/50. Bijgevolg moeten de bevoegde nationale autoriteiten op grond van hun beleidsvrijheid kiezen op welke plaatsen de bemonsteringspunten concreet zullen worden geïnstalleerd.
45 Het bestaan van een dergelijke beleidsvrijheid betekent evenwel geenszins dat de beslissingen die deze autoriteiten krachtens deze vrijheid nemen, ontsnappen aan elk rechterlijk toezicht en met name aan het rechterlijk toezicht dat beoogt na te gaan of zij de aan de uitoefening van deze beleidsvrijheid gestelde grenzen niet hebben overschreden (zie in die zin arresten van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C‑72/95, EU:C:1996:404, punt 59, en 25 juli 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punt 46).
46 Ofschoon geen regels van Unierecht bestaan betreffende de nadere wijze waarop een rechtsmiddel bij de nationale rechter kan worden ingesteld, moet, teneinde de omvang te bepalen van het rechterlijke toezicht op nationale beslissingen die krachtens een handeling van Unierecht zijn genomen, bovendien rekening worden gehouden met het doel van die handeling, waarbij erop moet worden gelet dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid ervan (zie in die zin arresten van 18 juni 2002, HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, punt 59, en 11 december 2014, Croce Amica One Italia, C‑440/13, EU:C:2014:2435, punt 40).
47 Wat richtlijn 2008/50 betreft, speelt de plaatsing van de bemonsteringspunten een cruciale rol binnen het bij die richtlijn ingevoerde systeem voor beoordeling en verbetering van de luchtkwaliteit, met name wanneer het niveau van de verontreiniging hoger is dan de in de artikelen 5 en 6 bedoelde bovenste beoordelingsdrempel. Zoals in punt 36 van dit arrest is opgemerkt, vormen de bemonsteringspunten in dat geval, overeenkomstig artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/50, het voornaamste instrument voor de beoordeling van de luchtkwaliteit.
48 Aan de hand van de meetresultaten die worden verkregen dankzij deze punten, kunnen de lidstaten erop toezien, zoals is vereist door artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, dat de niveaus van de in deze richtlijn bedoelde verontreinigende stoffen in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI ervan vastgestelde grenswaarden niet overschrijden. Wanneer de overschrijding van deze grenswaarden plaatsvindt na het uiterste tijdstip voor naleving ervan, is de betrokken lidstaat ertoe gehouden overeenkomstig artikel 23, lid 1, van deze richtlijn een luchtkwaliteitsplan op te stellen dat aan bepaalde vereisten voldoet (zie in die zin arresten van 25 juli 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punten 35 en 42, en 19 november 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punten 25 en 40).
49 Hieruit volgt dat het voorwerp zelf van richtlijn 2008/50 gevaar zou lopen indien de bemonsteringspunten in een zone of agglomeratie niet overeenkomstig de daarin bepaalde criteria werden geïnstalleerd.
50 Dat gevaar kan ook werkelijkheid worden wanneer de bevoegde nationale autoriteiten, binnen de hun bij richtlijn 2008/50 verleende beleidsvrijheid, niet ernaar streven de doeltreffendheid ervan te waarborgen. Met name ingeval metingen op verschillende locaties in beginsel gegevens over de meest vervuilde plaatsen in de zin van bijlage III, deel B, punt 1, onder a), eerste streepje, bij deze richtlijn kunnen verschaffen, staat het dus aan de bevoegde nationale autoriteiten om de plaatsing van de bemonsteringspunten zodanig te kiezen dat het gevaar dat overschrijdingen van de grenswaarden onopgemerkt blijven, tot een minimum wordt beperkt.
51 Daarbij moeten deze autoriteiten hun beslissingen op betrouwbare wetenschappelijke gegevens baseren en, zoals blijkt uit bijlage III, deel D, bij richtlijn 2008/50, een volledige documentatie aanleggen waarin wordt aangegeven op basis van welke elementen de keuze van de plaatsing van alle locaties voor controle van de luchtkwaliteit is gemaakt. Deze documentatie moet geregeld worden bijgewerkt om te garanderen dat nog steeds aan de selectiecriteria wordt voldaan.
52 Ook al vergt de keuze van de plaatsing van de bemonsteringspunten ingewikkelde technische beoordelingen, de beleidsvrijheid waarover de bevoegde nationale autoriteiten beschikken, wordt bijgevolg begrensd door de finaliteit en de doelstellingen die met de toepasselijke regels worden nagestreefd.
53 Aangezien een justitiabele het recht heeft om door een rechterlijke instantie te doen controleren of de nationale wettelijke regeling en de toepassing ervan binnen de grenzen zijn gebleven van de beleidsvrijheid die richtlijn 2008/50 laat bij de keuze van de plaatsing van de bemonsteringspunten, is de door het nationale recht daartoe aangewezen rechterlijke instantie daarenboven ook bevoegd om jegens de betrokken nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel, teneinde ervoor te zorgen dat de plaatsing van deze punten voldoet aan de in deze richtlijn vastgestelde criteria (zie in die zin arresten van 25 juli 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punten 38 en 39, en 19 november 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punten 55, 56 en 58).
54 Volgens de rechtspraak van het Hof is het bij gebreke van regels van Unierecht een zaak van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechter aan te wijzen en procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten te beschermen die de justitiabelen aan een handeling van Unierecht, zoals richtlijn 2008/50, ontlenen. Deze regels mogen evenwel niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties krachtens nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie in die zin arresten van 6 oktober 2015, East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, punt 52, en 22 februari 2018, INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, punt 42). Wat dit laatste beginsel betreft, zij eraan herinnerd dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht is neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat een herbevestiging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming vormt (zie in die zin arresten van 26 juli 2017, Sacko, C‑348/16, EU:C:2017:591, punt 31, en 27 september 2017, Puškár, C‑73/16, EU:C:2017:725, punt 59).
55 In casu is ter terechtzitting voor het Hof verklaard en is niet betwist dat de nationale rechterlijke instanties die bevoegd zijn om de plaatsing van de bemonsteringspunten te controleren, krachtens de toepasselijke regels van Belgisch recht jegens de nationale autoriteiten over een injunctiebevoegdheid beschikken. Het staat bijgevolg aan de verwijzende rechter om in voorkomend geval van deze bevoegdheid gebruik te maken onder de naar nationaal recht geldende voorwaarden.
56 Gelet op alle voorgaande overwegingen dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 4, lid 3, VEU en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 288, derde alinea, VWEU, en de artikelen 6 en 7 van richtlijn 2008/50 aldus moeten worden uitgelegd dat het aan de nationale rechter staat, wanneer bij hem een vordering daartoe is ingesteld door particulieren die rechtstreeks getroffen worden door de overschrijding van de in artikel 13, lid 1, van deze richtlijn bedoelde grenswaarden, om te onderzoeken of de in een bepaalde zone geplaatste bemonsteringspunten zijn geïnstalleerd overeenkomstig de in bijlage III, deel B, punt 1, onder a), bij deze richtlijn gestelde criteria en, zo dat niet het geval is, jegens de bevoegde nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel indien daarin naar nationaal recht is voorzien, opdat deze bemonsteringspunten geplaatst worden overeenkomstig die criteria.
Tweede vraag
57 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 aldus dienen te worden uitgelegd dat het voor de vaststelling dat een in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar is overschreden, volstaat dat een niveau van verontreiniging wordt gemeten dat hoger is dan deze grenswaarde op een welbepaald bemonsteringspunt, dan wel vereist is dat een dergelijk niveau van verontreiniging blijkt uit het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een welbepaalde zone of agglomeratie.
58 In punt 48 van dit arrest is eraan herinnerd dat de lidstaten erop moeten toezien, overeenkomstig artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, dat de niveaus van de in deze richtlijn bedoelde verontreinigende stoffen in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI bij deze verordening vastgestelde grenswaarden niet overschrijden. Wanneer de overschrijding van deze grenswaarden plaatsvindt na het uiterste tijdstip voor naleving ervan, is de betrokken lidstaat ertoe gehouden overeenkomstig artikel 23, lid 1, van deze richtlijn een luchtkwaliteitsplan op te stellen.
59 Zoals de advocaat-generaal in de punten 72 tot en met 75 van haar conclusie heeft opgemerkt, bieden de bewoordingen van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 geen antwoord op de tweede vraag van de verwijzende rechter. Diezelfde vaststelling geldt ook voor artikel 23, lid 1, van deze richtlijn.
60 Wanneer de precieze strekking van een bepaling van Unierecht niet kan worden vastgesteld aan de hand van een letterlijke uitlegging, dient deze bepaling te worden uitgelegd aan de hand van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 6 juni 2018, Koppers Denmark, C‑49/17, EU:C:2018:395, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61 Uit artikel 6, lid 1, en artikel 13, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2008/50 vloeit voort dat de lidstaten moeten toezien op de naleving van de grenswaarden overeenkomstig de vereisten en criteria van bijlage III bij deze richtlijn. Zoals blijkt uit deel A, punt 1, van deze bijlage, betreffen de delen B en C de situering van de bemonsteringspunten, maar zij bevatten ook aanwijzingen voor de toepassing van de andere in richtlijn 2008/50 vastgestelde methoden ter beoordeling van de luchtkwaliteit.
62 Dienaangaande is in punt 39 van dit arrest opgemerkt dat de bepalingen van bijlage III, deel B, punt 1, onder a) en f), bij richtlijn 2008/50 vereisen dat de bemonsteringspunten gegevens verschaffen die representatief zijn voor de locaties in een zone of agglomeratie die worden gekenmerkt door een bepaald niveau van verontreiniging. Met het aldus door de Uniewetgever opgezette systeem wordt ernaar gestreefd de bevoegde autoriteiten in staat te stellen om niet alleen het niveau van luchtverontreiniging op de locatie van een bemonsteringspunt te kennen, maar ook om daaruit het niveau van verontreiniging op andere soortgelijke locaties af te leiden. Zoals blijkt uit overweging 14 van richtlijn 2008/50, wordt laatstbedoelde doelstelling bereikt met name door middel van modelleringstechnieken.
63 Hieruit volgt dat de bepaling van het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een zone of agglomeratie geen nuttige aanwijzingen verschaft over de blootstelling van de bevolking aan verontreinigende stoffen. Met name kan aan de hand van een dergelijk gemiddelde niet het niveau van blootstelling van de bevolking in het algemeen worden bepaald, aangezien dat blootstellingsniveau wordt vastgesteld door middel van bemonsteringspunten die specifiek daartoe zijn geplaatst, overeenkomstig bijlage III, deel B, punt 1, onder a), tweede streepje, bij richtlijn 2008/50.
64 Deze beoordeling vindt steun in artikel 15 van richtlijn 2008/50, gelezen in samenhang met artikel 2, punten 20 en 23, van en bijlage XIV, deel A, bij deze richtlijn. Ingevolge dat artikel 15 stellen de lidstaten immers een gemiddelde-blootstellingsindex voor PM2,5 op. Deze index wordt niet bepaald op basis van een gemiddeld niveau van verontreiniging op alle bemonsteringspunten in een zone of agglomeratie, maar is gebaseerd op de waarden die zijn verkregen van enkel de punten op stedelijkeachtergrondlocaties, die overeenkomstig lid 4 van dat artikel 15 een juist beeld moeten geven van de blootstelling van de bevolking in het algemeen aan PM2,5, overeenkomstig bijlage III bij richtlijn 2008/50.
65 Wat bovendien artikel 23 van richtlijn 2008/50 betreft, bepaalt lid 1, derde alinea, ervan dat de luchtkwaliteitsplannen ten minste de in bijlage XV, deel A, bij deze richtlijn genoemde gegevens omvatten. Ingevolge punt 1 van deze bijlage XV, deel A, moeten de luchtkwaliteitsplannen de plaats aangeven waar een overschrijding van de grenswaarden is gemeten, met inbegrip van het (de) betrokken bemonsteringspunt(en).
66 Gelet op deze overwegingen dient te worden vastgesteld dat uit de algemene opzet van richtlijn 2008/50 volgt dat voor de beoordeling, door de lidstaten, of de in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarden zijn nageleefd, het niveau van verontreiniging dat wordt gemeten op elk bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, bepalend is.
67 Deze uitlegging van artikel 13, lid 1, en van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 vindt steun in de doelstelling van deze richtlijn. Zoals blijkt uit overweging 2 en artikel 1 ervan, beoogt deze richtlijn de menselijke gezondheid te beschermen en voorziet zij daartoe in maatregelen ter bestrijding van de uitstoot van verontreinigende stoffen bij de bron. Overeenkomstig deze doelstelling dient de daadwerkelijke luchtverontreiniging te worden bepaald waaraan de bevolking of een deel daarvan wordt blootgesteld, en dient te worden gewaarborgd dat passende maatregelen worden getroffen om de bronnen van deze verontreiniging te bestrijden. Bijgevolg is het voldoende dat een grenswaarde op één enkel bemonsteringspunt wordt overschreden opdat de verplichting ontstaat tot vaststelling van een luchtkwaliteitsplan overeenkomstig artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50.
68 Gelet op alle voorgaande overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 aldus dienen te worden uitgelegd dat het voor de vaststelling dat een in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar is overschreden, volstaat dat op één bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, een niveau van verontreiniging wordt gemeten dat hoger is dan deze grenswaarde.
Kosten
69 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 4, lid 3, VEU en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 288, derde alinea, VWEU, en de artikelen 6 en 7 van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa dienen aldus te worden uitgelegd dat het aan de nationale rechter staat, wanneer bij hem een vordering daartoe is ingesteld door particulieren die rechtstreeks getroffen worden door de overschrijding van de in artikel 13, lid 1, van deze richtlijn bedoelde grenswaarden, om te onderzoeken of de in een bepaalde zone geplaatste bemonsteringspunten zijn geïnstalleerd overeenkomstig de in bijlage III, deel B, punt 1, onder a), bij deze richtlijn gestelde criteria en, zo dat niet het geval is, jegens de bevoegde nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel indien daarin naar nationaal recht is voorzien, opdat deze bemonsteringspunten geplaatst worden overeenkomstig die criteria.
2) Artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 dienen aldus te worden uitgelegd dat het voor de vaststelling dat een in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar is overschreden, volstaat dat op één bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, een niveau van verontreiniging wordt gemeten dat hoger is dan deze grenswaarde.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 26 juni 2019.
De griffier | | De president van de Eerste kamer |
A. Calot Escobar | | J.-C. Bonichot |