WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 26 czerwca 2019 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2008/50/WE – Artykuły 6, 7, 13 i 23 – Załącznik III – Ocena jakości powietrza – Kryteria pozwalające na stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych wartości dwutlenku azotu – Pomiary dokonywane w stałych punktach pomiarowych – Wybór odpowiednich miejsc – Interpretacja wartości uzyskanych z pomiarów w punktach pomiarowych – Zobowiązania państw członkowskich – Kontrola sądowa – Stopień kontroli – Uprawnienie do skierowania nakazu
W sprawie C‑723/17
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd pierwszej instancji w Brukseli, Belgia) postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 29 grudnia 2017 r., w postępowaniu:
Lies Craeynest,
Cristina Lopez Devaux,
Frédéric Mertens,
Stefan Vandermeulen,
Karin De Schepper,
ClientEarth VZW
przeciwko
Brussels Hoofdstedelijk Gewest,
Brussels Instituut voor Milieubeheer,
przy udziale:
Belgische Staat,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: J.C. Bonichot (sprawozdawca), prezes izby, C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen i M. Safjan, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 stycznia 2019 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu L. Craeynest, C. Lopez Devaux, F. Mertensa, S. Vandermeulena, K. De Schepper oraz ClientEarth VZW przez T. Malfaita i A. Croes, advocaten,
– w imieniu Brussels Hoofdstedelijk Gewest i Brussels Instituut voor Milieubeheer przez G. Verhelsta i B. Van Weerdta, advocaten, oraz przez adwokata I.S. Brouhnsa,
– w imieniu rządu czeskiego przez M. Smolka, J. Vláčila i L. Dvořákovą, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez M.K. Bulterman i M.A.M. de Ree, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez E. Manhaevego i K. Petersen, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 28 lutego 2019 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni z jednej strony art. 4 ust. 3 TUE i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 288 akapit trzeci TFUE, a z drugiej strony art. 6, 7, 13 i 23 oraz załącznika III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. 2008, L 152, s. 1).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Lies Craeynest, Cristiną Lopez Devaux, Frédérikiem Mertensem, Stefanem Vandermeulenem, Karin De Schepper oraz ClientEarth VZW a Brussels Hoofdstedelijk Gewest (regionem stołecznym Bruksela, Belgia) i Brussels Instituut voor Milieubeheer (brukselskim instytutem ds. zarządzania środowiskiem, Belgia) w przedmiocie obowiązku sporządzenia planu dotyczącego jakości powietrza dla obszaru Brukseli (Belgia) oraz rozmieszczenia wymaganych prawem punktów pomiarowych w celu monitorowania jakości powietrza.
Ramy prawne
3 Zgodnie z motywami 2, 5–7 i 14 dyrektywy 2008/50:
„(2) Mając na względzie [Ze względu na] ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska jako całości szczególnie ważna jest walka z emisjami zanieczyszczeń u źródła oraz identyfikacja i wdrażanie na szczeblu lokalnym, krajowym i wspólnotowym najskuteczniejszych środków mających na celu redukcję emisji. Z tego względu powinno się zapobiegać lub ograniczać emisję szkodliwych zanieczyszczeń powietrza oraz ustanowić właściwe cele dotyczące jakości powietrza, z uwzględnieniem odpowiednich norm, wytycznych i programów Światowej Organizacji Zdrowia.
[…]
(5) Ocena jakości powietrza powinna być wykonywana zgodnie ze wspólnym podejściem w oparciu o wspólne kryteria oceny. Oceniając jakość powietrza, powinno się wziąć pod uwagę wielkość populacji i ekosystemów narażonych na działanie zanieczyszczonego powietrza. Wskazany jest zatem podział terytorium każdego z państw członkowskich na strefy lub aglomeracje, biorąc pod uwagę gęstość zaludnienia.
(6) Tam, gdzie to możliwe, powinno się stosować techniki modelowania, aby umożliwić interpretację danych punktowych z uwzględnieniem geograficznego rozkładu stężeń. Mogłoby to służyć za podstawę do obliczania wspólnego stopnia narażenia ludności mieszkającej na danym obszarze.
(7) W celu [Dla] zapewnienia odpowiedniej reprezentatywności i porównywalności danych dotyczących jakości powietrza w obrębie całej Wspólnoty istotne znaczenie ma zastosowanie do oceny jakości powietrza znormalizowanych technik pomiaru i wspólnych kryteriów zarówno w odniesieniu do liczby, jak i rozmieszczenia stacji pomiarowych. Do celów oceny jakości powietrza można zastosować metody inne niż pomiary i dlatego konieczne jest określenie kryteriów stosowania i wymaganego stopnia dokładności takich metod.
[…]
(14) Stałe pomiary powinny być obowiązkowe w strefach, gdzie przekroczone zostały cele długoterminowe dla ozonu lub progi oszacowania dotyczące innych rodzajów zanieczyszczeń. Informacje będące wynikiem stałych pomiarów mogą być uzupełniane technikami modelowania lub pomiarami wskaźnikowymi dla umożliwienia interpretacji danych punktowych, biorąc pod uwagę geograficzny rozkład stężeń. Zastosowanie uzupełniających metod oceny powinno również umożliwić ograniczenie minimalnej wymaganej liczby stałych punktów pomiarowych”.
4 Artykuł 1 dyrektywy 2008/50 przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia środki mające na celu:
1) zdefiniowanie i określenie celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość;
2) ocenę jakości powietrza w państwach członkowskich na podstawie wspólnych metod i kryteriów;
3) uzyskiwanie informacji na temat jakości powietrza, pomocnych w walce z zanieczyszczeniami powietrza i uciążliwościami oraz w monitorowaniu długoterminowych trendów i poprawy stanu powietrza wynikających z realizacji środków krajowych i wspólnotowych;
[…]”.
5 Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
3) »poziom« oznacza stężenie zanieczyszczenia w powietrzu lub jego depozycję na powierzchniach w określonym czasie;
4) »ocena« oznacza każdą metodę stosowaną do pomiaru, obliczania, przewidywania lub oszacowania poziomów zanieczyszczeń;
5) »wartość dopuszczalna« oznacza poziom substancji w powietrzu ustalony na podstawie wiedzy naukowej, w celu unikania, zapobiegania lub ograniczania szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie lub środowisko jako całość, który powinien być osiągnięty w określonym terminie i po tym terminie nie powinien być przekraczany;
[…]
17) »aglomeracja« oznacza strefę o koncentracji ludności przekraczającej 250 000 mieszkańców lub, w przypadku gdy liczba ludności wynosi 250 000 lub mniej, obszar o gęstości zaludnienia na km2 ustalonej przez państwa członkowskie;
[…]
20) »wskaźnik średniego narażenia« oznacza średni poziom substancji w powietrzu określony na podstawie pomiarów przeprowadzonych w obszarach tła miejskiego na całym terytorium państwa członkowskiego, odzwierciedlający narażenie ludności na działanie zanieczyszczeń. Wykorzystywany jest do obliczania krajowego celu redukcji narażenia oraz pułapu stężenia ekspozycji;
[…]
23) »obszary tła miejskiego« oznaczają miejsca na terenach miejskich, gdzie poziomy zanieczyszczeń są reprezentatywne dla narażenia ludności miejskiej na działanie zanieczyszczeń;
24) »tlenki azotu« oznaczają sumę ilościowego stosunku mieszanki (ppbv) podtlenku azotu (tlenek azotu) i dwutlenku azotu, wyrażoną w jednostkach stężenia wagowego dwutlenku azotu (μg/m3);
25) »pomiary stałe« oznacza [oznaczają] pomiary przeprowadzane w stałych punktach pomiarowych, zarówno w trybie ciągłym, jak i na zasadzie wyrywkowych prób, w celu określenia poziomów substancji w powietrzu zgodnie z założonymi stosownymi celami dotyczącymi jakości danych;
[…]”.
6 Artykuł 4 dyrektywy 2008/50 przewiduje:
„Państwa członkowskie wyznaczają strefy i aglomeracje na całym swoim terytorium. Ocenę jakości powietrza i zarządzanie jakością powietrza prowadzi się we wszystkich strefach i aglomeracjach”.
7 Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej dyrektywy:
„W odniesieniu do dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu, pyłu zawieszonego (PM10 i PM2,5), ołowiu, benzenu i tlenku węgla zastosowanie mają górny i dolny próg oszacowania określone w załączniku II sekcja A.
Każda strefa i aglomeracja podlegają klasyfikacji w zależności od progów oszacowania”.
8 Artykuł 6 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Kryteria systemu oceny”, stanowi:
„1. Państwa członkowskie przeprowadzają we wszystkich strefach i aglomeracjach ocenę jakości powietrza w zakresie zanieczyszczeń, o których mowa w art. 5, zgodnie z kryteriami ustalonymi w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu i zgodnie z kryteriami ustalonymi w załączniku III.
2. We wszystkich strefach i aglomeracjach, gdzie poziom zanieczyszczeń, o których mowa w ust. 1, przekracza górny próg oszacowania ustalony dla tych zanieczyszczeń, do oceny jakości powietrza stosuje się pomiary stałe. W celu zapewnienia odpowiedniej informacji na temat przestrzennego rozkładu jakości powietrza pomiary stałe mogą zostać uzupełnione technikami modelowania lub pomiarami wskaźnikowymi.
3. We wszystkich strefach i aglomeracjach, gdzie poziom zanieczyszczeń, o których mowa w ust. 1, jest niższy od górnego progu oszacowania ustalonego dla tych zanieczyszczeń, do oceny jakości powietrza można stosować kombinację pomiarów stałych i technik modelowania lub pomiarów wskaźnikowych.
4. We wszystkich strefach i aglomeracjach, gdzie poziom zanieczyszczeń, o których mowa w ust. 1, jest niższy od dolnego progu oszacowania ustalonego dla tych zanieczyszczeń, do oceny jakości powietrza wystarcza stosowanie technik modelowania lub obiektywnego szacowania.
[…]”.
9 Zgodnie z art. 7 tej samej dyrektywy, zatytułowanym „Punkty pomiarowe”:
„1. Rozmieszczenie punktów pomiarowych, w których mierzy się stężenie dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu, drobnego pyłu zawieszonego (PM10 i PM2,5), ołowiu, benzenu i tlenku węgla w powietrzu ustala się w oparciu o kryteria wymienione w załączniku III.
2. W strefie lub aglomeracji, gdzie do oceny jakości powietrza jedynym źródłem informacji są pomiary stałe, liczba punktów pomiarowych dla każdego istotnego zanieczyszczenia nie jest mniejsza niż minimalna liczba punktów pomiarowych określona w załączniku V sekcja A.
3. Jednak w odniesieniu do stref i aglomeracji, w których informacje pochodzące ze stałych pomiarów są uzupełniane informacjami z modelowania lub pomiarów wskaźnikowych, całkowita liczba punktów pomiarowych określona w załączniku V sekcja A może zostać zmniejszona maksymalnie o 50% [o maksymalnie 50%], pod warunkiem że zostaną spełnione następujące kryteria:
a) metody uzupełniające dostarczają danych wystarczających do oceny jakości powietrza w odniesieniu do wartości dopuszczalnych lub progów alarmowych, jak również zapewnią właściwą informację dla społeczeństwa;
b) liczba punktów [pomiarowych], które mają zostać założone, oraz przestrzenne rozmieszczenie punktów stosujących inne metody są wystarczające do ustalenia stężenia istotnych zanieczyszczeń zgodnie z celami dotyczącymi jakości danych określonymi w załączniku I sekcja A oraz umożliwiają uzyskanie wyników oceny, które spełniają kryteria określone w załączniku I sekcja B.
Przy ocenie jakości powietrza w odniesieniu do wartości dopuszczalnych uwzględnia się wyniki modelowania lub pomiarów wskaźnikowych.
4. Stosowanie w państwach członkowskich kryteriów wyboru punktów poboru próbek [punktów pomiarowych] jest monitorowane przez Komisję w celu ułatwienia zharmonizowanego stosowania tych kryteriów w całej Unii Europejskiej”.
10 Artykuł 13 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Wartości dopuszczalne i progi alarmowe dla ochrony zdrowia ludzkiego”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie gwarantują, że [by] na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza[ł] wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI.
W odniesieniu do dwutlenku azotu i benzenu określone w załączniku XI wartości dopuszczalne nie mogą być przekroczone po upływie terminów podanych w tym załączniku.
Zgodność z tymi wymogami oceniana jest zgodnie z załącznikiem III.
[…]”.
11 Artykuł 15 tej dyrektywy stanowi:
„[…]
2. Państwa członkowskie gwarantują, że [by] wskaźnik średniego narażenia na działanie na rok 2015, ustalony zgodnie z załącznikiem XIV sekcja A, nie przekroczy[ł] pułapu stężenia ekspozycji określonego w sekcji C tego załącznika.
[…]
4. Każde państwo członkowskie, zgodnie z załącznikiem III, dba o to, by rozmieszczenie i liczba punktów pomiarowych służących określeniu wskaźnika średniego narażenia na działanie PM2,5 prawidłowo odzwierciedlały narażenie całej [ogółu] ludności na jego działanie. Liczba punktów pomiarowych nie jest mniejsza niż określona w załączniku V sekcja B”.
12 Artykuł 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 stanowi:
„W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony powietrza [planów dotyczących jakości powietrza] dla przedmiotowych stref i aglomeracji w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych określonych w załącznikach XI i XIV.
W przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie wygasł [upłynął], plany ochrony jakości powietrza [dotyczące jakości powietrza] określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy. Plany ochrony jakości powietrza [plany dotyczące jakości powietrza] mogą ponadto zawierać szczególne środki służące ochronie wrażliwych grup ludności, w tym dzieci.
Plany ochrony jakości powietrza [plany dotyczące jakości powietrza] zawierają co najmniej informacje określone w załączniku XV sekcja A i mogą zawierać środki zgodne z art. 24. Plany te są niezwłocznie przekazywane Komisji, nie później jednak niż dwa lata po zakończeniu roku, w którym zaobserwowano pierwsze przekroczenie […]”.
13 Załącznik III do dyrektywy 2008/50 dotyczy „[o]ceny jakości powietrza i lokalizacji punktów pomiarowych dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu oraz pyłu zawieszonego (PM10 i PM2,5), ołowiu, benzenu i tlenku węgla w powietrzu”. Sekcja A tego załącznika, zatytułowana „Uwagi ogólne”, w pkt 1 przewiduje:
„Jakość powietrza atmosferycznego jest oceniana we wszystkich strefach i aglomeracjach według następujących kryteriów:
1. Jakość powietrza atmosferycznego jest oceniana we wszystkich miejscach, z wyjątkiem tych, które są wymienione w ust. 2, według kryteriów określonych w sekcjach B i C poniżej dla rozmieszczenia punktów pomiarowych do pomiarów stałych. Zasady określone w sekcjach B i C mają również zastosowanie w stopniu, w jakim są odpowiednie do identyfikacji poszczególnych miejsc, w których określone są stężenia danych zanieczyszczeń, w przypadku gdy jakość powietrza atmosferycznego jest oceniana za pomocą pomiaru wskaźnikowego lub modelowania”.
14 Sekcja B załącznika III do tej dyrektywy, zatytułowana „Lokalizacja punktów pomiarowych w skali makro”, w pkt 1, zatytułowanym „Ochrona zdrowia ludzi”, przewiduje:
„a) punkty pomiarowe, mające na celu ochronę [ustanawiane w celu ochrony] zdrowia ludzi, są rozmieszczone tak, aby zapewnić dane dotyczące:
– obszarów w obrębie stref i aglomeracji, gdzie występuje najwyższe stężenie, na którego bezpośrednie lub pośrednie działanie ludzie mogą być narażeni przez wystarczająco długi okres w stosunku do okresu uśredniania wartości dopuszczalnej(-ych),
– poziomów stężenia na innych obszarach w obrębie stref i aglomeracji, reprezentatywnych dla stopnia narażenia ogółu ludności;
b) punkty pomiarowe są z zasady zlokalizowane w taki sposób, aby można było uniknąć pomiaru bardzo małych mikrośrodowisk w ich bezpośrednim otoczeniu, co oznacza, że punkt pomiarowy musi być zlokalizowany w taki sposób, aby badane powietrze było, w miarę możliwości, reprezentatywne, pod względem jego jakości dla segmentu ulicy nie mniejszego niż 100 m długości – w miejscach oddziaływania ruchu drogowego – i na obszarze o powierzchni co najmniej 250 m × 250 m – na terenach przemysłowych;
c) punkty pomiarowe tła miejskiego są tak zlokalizowane, aby na poziom zanieczyszczenia miało wpływ połączenie zanieczyszczeń pochodzących ze wszystkich źródeł położonych pod wiatr w stosunku do stacji pomiarowej. Poziom zanieczyszczenia nie powinien być zdominowany przez jedno źródło, chyba że sytuacja ta jest typowa dla większego obszaru miejskiego. Powyższe punkty pomiarowe standardowo powinny być reprezentatywne dla obszaru o powierzchni kilku kilometrów kwadratowych;
[…]
f) punkty pomiarowe, w miarę możliwości, są reprezentatywne dla podobnych miejsc, które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie;
[…]”.
15 Sekcja C załącznika III do dyrektywy 2008/50 przewiduje kryteria lokalizacji punktów pomiarowych w skali mikro, takie jak odległość między czerpnią i gruntem, jej umieszczenie w stosunku do ulic i skrzyżowań, a także inne wymagania techniczne.
16 Sekcja D załącznika III do tej dyrektywy, zatytułowana „Dokumentacja i przegląd wyboru miejsca”, stanowi:
„Procedury wyboru miejsca poparte są pełną dokumentacją zebraną na etapie klasyfikacji, zawierającą w szczególności fotografie – z odczytem kompasu [zorientowane] – otaczającego obszaru i szczegółową mapę. Miejsca poddawane są okresowym przeglądom przy użyciu tej samej dokumentacji w celu sprawdzenia, czy nadal spełniają kryteria wyboru”.
17 Załącznik V do wspomnianej dyrektywy przewiduje „[k]ryteria określania minimalnej liczby punktów pomiarowych w ramach stałych pomiarów stężenia dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu oraz pyłu zawieszonego (PM10 i PM2,5), ołowiu, benzenu i tlenku węgla w powietrzu”. Sekcja A tego załącznika precyzuje w szczególności:
„Dla NO2 [dwutlenku azotu], pyłu zawieszonego, benzenu i tlenku węgla należy uwzględnić przynajmniej jedną stację pomiarową do pomiarów tła miejskiego i jedną w rejonie oddziaływania ruchu drogowego (stacja komunikacyjna), pod warunkiem że nie spowoduje to zwiększenia liczby punktów pomiarowych. Całkowita liczba stacji do pomiarów tła miejskiego i całkowita liczba stacji komunikacyjnych w państwie członkowskim wymaganych na mocy przepisów sekcji A ust. 1 nie mogą różnić się o współczynnik większy niż 2. Należy utrzymać punkty pomiarowe, na których nastąpiło przekroczenie wartości dopuszczalnej dla PM10 w ciągu ostatnich trzech lat, o ile nie jest konieczna zmiana umiejscowienia ze względu na szczególne okoliczności, zwłaszcza rozwój przestrzenny”.
18 Załącznik XI do tej samej dyrektywy jest zatytułowany „Wartości dopuszczalne dla ochrony zdrowia ludzkiego”. Jego sekcja B określa wartości dopuszczalne dla zanieczyszczeń w zależności od ich stężenia w powietrzu mierzonego w różnych okresach czasu. W odniesieniu do dwutlenku azotu załącznik ten przewiduje w szczególności:
Okres uśredniania wyników pomiarów | Wartości dopuszczalne | Margines tolerancji | Termin osiągnięcia wartości dopuszczalnej |
1 godzina | 200 μg/m3, nie może zostać przekroczona więcej niż 18 razy w roku kalendarzowym | […] 0% [osiągnięte] do dnia 1 stycznia 2010 r. | z dnia 1 stycznia 2010 r. |
Rok kalendarzowy | 40 μg/m3 | […] 0% [osiągnięte] do dnia 1 stycznia 2010 r. | z dnia 1 stycznia 2010 r. |
19 Załącznik XV do dyrektywy 2008/50 określa „[i]nformacje, które powinny być zawarte w lokalnych, regionalnych lub krajowych planach ochrony powietrza [dotyczących jakości powietrza]”. Wśród „[i]nformacj[i] wymagan[ych] na mocy art. 23 (plany ochrony jakości powietrza [plany dotyczące jakości powietrza])” wymienionych w sekcji A tego załącznika wspomniane są „lokalizacja nadmiernego zanieczyszczenia”, która zawiera informacje dotyczące regionu, miasta (mapy), oraz „stacja monitoringowa (mapa, współrzędne geograficzne)”. Ponadto wśród wymaganych informacji ogólnych znajduje się „szacunkowa wielkość zanieczyszczonego obszaru (km2) oraz liczba ludności narażonej na oddziaływanie zanieczyszczenia”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
20 Z postanowienia odsyłającego wynika, że region stołeczny Bruksela stanowi strefę poddaną ocenie jakości powietrza i zarządzaniu jakością powietrza w rozumieniu art. 4 dyrektywy 2008/50. Jakość powietrza jest tam monitorowana w punktach pomiarowych. Zdaniem Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzycznego sądu pierwszej instancji w Brukseli, Belgia) punkty te powinno się rozmieszczać, zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z pkt 1 lit. a) sekcji B w załączniku III do niej, w taki sposób, aby dostarczyć w szczególności danych na temat „obszarów w obrębie stref i aglomeracji, gdzie występuje najwyższe stężenie” zanieczyszczeń, o których mowa w tej dyrektywie.
21 Wśród skarżących w postępowaniu głównym znajdują się czterej mieszkańcy regionu stołecznego Bruksela zaniepokojeni jakością powietrza w swoim otoczeniu. Piątym skarżącym w postępowaniu głównym jest stowarzyszenie o charakterze niezarobkowym, podlegające prawu angielskiemu, posiadające centrum swojej działalności w Belgii. Celem tego stowarzyszenia jest między innymi ochrona środowiska.
22 W skardze wniesionej w dniu 21 września 2016 r. skarżący w postępowaniu głównym wnieśli do sądu odsyłającego o stwierdzenie, że wyżej opisany wymóg nie został spełniony w regionie stołecznym Bruksela, i o nakazanie temu ostatniemu rozmieszczenia punktów pomiarowych w odpowiednich miejscach, takich jak określona ulica lub skrzyżowanie.
23 Sąd odsyłający uważa, że ustanowione w dyrektywie 2008/50 zasady identyfikacji lub wyznaczania granic „obszarów w obrębie stref i aglomeracji, gdzie występuje najwyższe stężenie” zanieczyszczeń, przyznają zakres uznania właściwym organom. W związku z tym nie ma pewności, że sąd może sprawdzić, czy punkty pomiarowe zostały poprawnie umieszczone, i w razie potrzeby nakazać tym organom umieszczenie takich punktów w miejscach, które sam określi.
24 Skarżący w postępowaniu głównym twierdzą z kolei, że wartość dopuszczalna przewidziana w dyrektywie 2008/50 od dnia 1 stycznia 2010 r. dla dwutlenku azotu została w regionie stołecznym Bruksela faktycznie przekroczona. Z tego powodu właściwe organy powinny sporządzić plan dotyczący jakości powietrza, o którym mowa w art. 23 tej dyrektywy.
25 Zdaniem sądu odsyłającego w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych ustanowionych w dyrektywie 2008/50 do państw członkowskich należy faktycznie opracowanie, zgodnie z art. 23 ust. 1 tej dyrektywy, planu dotyczącego jakości powietrza, który przewiduje odpowiednie działania, tak aby okres, w którym są one przekroczone, był jak najkrótszy. Jak wynika z wyroku z dnia 19 listopada 2014 r., ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382), przestrzeganie tego obowiązku może być przedmiotem kontroli sądowej, a sąd rozpatrujący sprawę może nakazać właściwym organom sporządzenie takiego planu.
26 Sąd ten zauważa ponadto, że strony w postępowaniu głównym nie kwestionują wartości zmierzonych w różnych punktach pomiarowych znajdujących się w regionie stołecznym Bruksela. Natomiast strony nie zgadzają się w kwestii interpretacji art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50, z którego wynikałoby, że stężenie dwutlenku azotu w powietrzu nie może przekraczać średniej rocznej wynoszącej 40 μg/m³ „na całym obszarze stref i aglomeracji” danego państwa członkowskiego.
27 Brzmienie tego przepisu nie pozwala udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w regionie stołecznym Bruksela rzeczywiście doszło do przekroczenia. Jest prawdą, że wartość 40 μg/m³ dla dwutlenku azotu została w nim przekroczona w różnych punktach pomiarowych. Niemniej jednak stężenie dwutlenku azotu pozostaje w nim niższe niż średnia roczna 40 μg/m³, gdyby ustalać je jedynie w oparciu o średnią wartości zmierzonych we wszystkich znajdujących się tam punktach pomiarowych.
28 Skarżący w postępowaniu głównym uważają, że z brzmienia art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 wynika, iż wartości dopuszczalne nie mogą być przekroczone w żadnym miejscu danej strefy w rozumieniu art. 4 tej dyrektywy. Natomiast region stołeczny Bruksela i brukselski instytut ds. zarządzania środowiskiem są zdania, że oceny jakości powietrza powinno się dokonywać całościowo dla danej strefy lub aglomeracji.
29 W tych okolicznościach Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd pierwszej instancji w Brukseli) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 akapit drugi [TUE] w związku z art. 288 akapit trzeci [TFUE] oraz art. 6 i 7 dyrektywy [2008/50] należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy jest podnoszone, że państwo członkowskie nie umieściło w danej strefie punktów pomiarowych zgodnie z kryteriami określonymi w sekcji B pkt 1 lit. a) załącznika III do wspomnianej dyrektywy, sąd krajowy jest upoważniony do badania, na wniosek jednostek, na które ma bezpośrednio wpływ przekroczenie wartości dopuszczalnych określonych w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, czy punkty pomiarowe zostały umieszczone zgodnie z powyższymi kryteriami, a jeśli tak by nie było, to czy może on stosować wszelkie niezbędne środki, takie jak nakaz, wobec organów krajowych w celu zapewnienia, aby punkty pomiarowe zostały umieszczone zgodnie z tymi kryteriami?
2) Czy przekroczenie wartości dopuszczalnych w rozumieniu art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy [2008/50] ma miejsce w przypadku przekroczenia określonej w załączniku XI do tej dyrektywy wartości dopuszczalnej dla średniej obliczanej w okresie roku kalendarzowego już wtedy, gdy zostanie ono stwierdzone w jednym punkcie pomiarowym w rozumieniu art. 7 tej dyrektywy, czy też dopiero jeśli wynika ono ze średniej wyników pomiarów ze wszystkich punktów pomiarowych określonej strefy w rozumieniu tej [samej] dyrektywy?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
30 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 4 ust. 3 TUE i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 288 akapit trzeci TFUE oraz art. 6 i 7 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że do sądu krajowego rozpatrującego wniosek jednostek, na które ma bezpośrednio wpływ przekroczenie wartości dopuszczalnych określonych w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, należy sprawdzenie, czy punkty pomiarowe znajdujące się w danej strefie zostały rozmieszczone zgodnie z kryteriami przewidzianymi w pkt 1 lit. a) sekcji B załącznika III do wspomnianej dyrektywy, a jeśli tak nie jest, to czy może on stosować wobec właściwych organów krajowych wszelkie niezbędne środki, takie jak nakaz, w celu zapewnienia, aby punkty pomiarowe zostały umieszczone z poszanowaniem tych kryteriów.
31 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądy państw członkowskich w myśl wyrażonej w art. 4 ust. 3 TUE zasady lojalnej współpracy mają obowiązek zapewnić ochronę sądową uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa w Unii. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada ponadto na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii (wyrok z dnia 19 listopada 2014 r., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, pkt 52).
32 Ponadto Trybunał wielokrotnie przypominał, że sprzeczne z wiążącym charakterem, jaki art. 288 TFUE przyznaje dyrektywie, byłoby zasadnicze wyłączenie tego, by na ustanowiony przez nią obowiązek mogły powoływać się zainteresowane osoby. Spostrzeżenie to zachowuje swoją ważność w szczególności w stosunku do dyrektywy, której celem jest kontrola i zmniejszenie ograniczenia zanieczyszczenia atmosferycznego i która w związku z tym zmierza do ochrony zdrowia publicznego (wyroki: z dnia 25 lipca 2008 r., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, pkt 37; z dnia 19 listopada 2014 r., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, pkt 55).
33 Jak zasadniczo zauważyła rzecznik generalna w pkt 53 opinii, ustanowione w dyrektywie 2008/50 zasady dotyczące jakości powietrza wokół stanowią konkretyzację obowiązków Unii w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego i zdrowia publicznego, które wynikają w szczególności z art. 3 ust. 3 TUE i z art. 191 ust. 1 i 2 TFUE, zgodnie z którymi polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii, i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego (wyrok z dnia 13 lipca 2017 r., Túrkevei Tejtermelő Kft., C‑129/16, EU:C:2017:547).
34 W szczególności w przypadkach, w których prawodawca Unii zobowiązuje państwa członkowskie w drodze dyrektywy do określonego zachowania, praktyczna skuteczność takiego aktu byłaby osłabiona, gdyby jednostki nie mogły się powołać na ten akt przed sądem, a sądy krajowe nie mogłyby go brać pod uwagę jako elementu prawa Unii w celu zbadania, czy ustawodawca krajowy, w ramach zastrzeżonej na jego rzecz swobody wyboru formy i środków dla transpozycji dyrektywy, nie przekroczył przyznanego mu na mocy dyrektywy zakresu uznania (wyrok z dnia 24 października 1996 r., Kraaijeveld i in., C‑72/95, EU:C:1996:404, pkt 56).
35 Dyrektywa 2008/50 przewiduje szczegółowe zasady korzystania z punktów pomiarowych oraz ich lokalizacji, które pozwalają dokonywać pomiaru jakości powietrza w strefach i aglomeracjach wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z jej art. 4.
36 Artykuł 6 dyrektywy 2008/50 przewiduje różne metody techniczne, które państwa członkowskie są zobowiązane wykorzystywać do oceny jakości powietrza w strefach i aglomeracjach. Zgodnie z art. 6 ust. 2–4 we wszystkich strefach i aglomeracjach, w których poziom zanieczyszczeń określonych w art. 5 tej dyrektywy przekracza górny próg oszacowania określony w sekcji A załącznika II, do oceny jakości otaczającego powietrza stosuje się pomiary stałe, ewentualnie uzupełnione technikami modelowania lub pomiarami wskaźnikowymi. Poniżej górnego progu oszacowania dopuszcza się kombinację pomiarów stałych i z jednej strony technik modelowania, a z drugiej strony pomiarów wskaźnikowych. Tylko wtedy, gdy poziom zanieczyszczeń nie osiąga dolnego progu oszacowania, również określonego w sekcji A załącznika II do dyrektywy 2008/50, jakość powietrza może być monitorowana jedynie za pomocą technik modelowania lub obiektywnego oszacowania.
37 Artykuł 7 dyrektywy 2008/50 dotyczy rozmieszczenia i minimalnej liczby punktów pomiarowych. Zgodnie z jej art. 7 ust. 1 rozmieszczenie punktów pomiarowych, w których mierzy się stężenie dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu, drobnego pyłu zawieszonego (PM10 i PM2,5), ołowiu, benzenu i tlenku węgla w powietrzu, ustala się w oparciu o kryteria wymienione w załączniku III do tej dyrektywy.
38 Sekcja B tego załącznika przewiduje kryteria dotyczące „lokalizacji punktów pomiarowych w skali makro”. Z jej pkt 1 lit. a) wynika, że punkty pomiarowe mające na celu zapewnienie ochrony zdrowia ludzkiego muszą być umieszczone w taki sposób, aby dostarczyć informacji na temat jakości powietrza, po pierwsze, na obszarach w obrębie stref i aglomeracji, gdzie występują najwyższe stężenia danych zanieczyszczeń, na które bezpośrednie lub pośrednie działanie ludzie mogą być narażeni przez wystarczająco długi okres w stosunku do okresu uśredniania danych wartości dopuszczalnych, a po drugie, na innych obszarach w obrębie stref lub aglomeracji, które są reprezentatywne dla stopnia narażenia ogółu ludności. Punkt 1 lit. f) sekcji B tego załącznika precyzuje, że punkty pomiarowe, w miarę możliwości, mają być również reprezentatywne dla podobnych miejsc, które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie.
39 Przepisy pkt 1 lit. a) i f) sekcji B załącznika III do dyrektywy 2008/50 wymagają zatem, aby punkty pomiarowe dostarczały reprezentatywnych danych dla obszarów w obrębie danej strefy lub aglomeracji cechujących się określonym poziomem zanieczyszczenia.
40 Z pkt 1 lit. b) sekcji B załącznika III do tej dyrektywy wynika z jednej strony, że punkty pomiarowe powinny być rozmieszczone w taki sposób, aby można było uniknąć pomiaru bardzo małych „mikrośrodowisk” w ich bezpośrednim otoczeniu, a z drugiej strony, że badane powietrze musi być w miarę możliwości reprezentatywne dla jakości powietrza w danym miejscu określonej wielkości. Przepis ten wymaga, aby pomiary te odzwierciedlały jakość powietrza dla segmentu ulicy nie mniejszego niż 100 m długości w miejscach oddziaływania ruchu drogowego i na obszarze o powierzchni co najmniej 250 m × 250 m na terenach przemysłowych.
41 Ponadto przepisy przewidziane w załączniku V do dyrektywy 2008/50, do których odsyła art. 7 ust. 2 i 3 tej dyrektywy, umożliwiają określenie minimalnej liczby punktów pomiarowych w strefie lub aglomeracji, jak również stosunku punktów przeznaczonych do pomiaru tła do punktów przeznaczonych do pomiaru zanieczyszczenia spowodowanego oddziaływaniem ruchu drogowego.
42 Niektóre z przepisów dyrektywy 2008/50, które zostały przywołane w poprzednich punktach niniejszego wyroku, przewidują jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki, w związku z czym jednostki mogą się na nie powoływać wobec państwa.
43 Dotyczy to w szczególności obowiązku rozmieszczania punktów pomiarowych w taki sposób, aby dostarczały one informacji na temat zanieczyszczenia obszarów najbardziej zanieczyszczonych, zgodnie z pkt 1 lit. a) tiret pierwsze sekcji B załącznika III do dyrektywy 2008/50, czy też obowiązku zakładania co najmniej minimalnej liczby punktów pomiarowych określonej w załączniku V do tej dyrektywy. Do sądów krajowych należy sprawdzenie, czy obowiązki te są przestrzegane.
44 Niewątpliwie w zależności od lokalnej sytuacji w danej strefie lub aglomeracji wiele różnych miejsc może spełniać kryteria określone w pkt 1 lit. a) sekcji B załącznika III do dyrektywy 2008/50. W związku z tym do właściwych organów krajowych należy wybór, w ramach przysługującego im zakresu uznania, konkretnej lokalizacji punktów pomiarowych.
45 Niemniej jednak istnienie takiego zakresu uznania nie oznacza w żadnym razie, że decyzje podejmowane przez te organy w tym zakresie nie podlegają jakiejkolwiek kontroli sądowej, w szczególności w celu sprawdzenia, czy owe organy nie przekroczyły granic wyznaczonych dla wykonywania tego zakresu uznania (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 października 1996 r., Kraaijeveld i in., C‑72/95, EU:C:1996:404, pkt 59; z dnia 25 lipca 2008 r., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, pkt 46).
46 Ponadto, pomimo braku przepisów prawa Unii dotyczących środków odwoławczych przed sądami krajowymi, aby ustalić stopień kontroli sądowej decyzji krajowych wydanych na podstawie aktu prawa Unii, należy uwzględnić jego cel oraz zapewnić jego skuteczność (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 czerwca 2002 r., HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, pkt 59; z dnia 11 grudnia 2014 r., Croce Amica One Italia, C‑440/13, EU:C:2014:2435, pkt 40).
47 Jeśli chodzi o dyrektywę 2008/50, rozmieszczenie punktów pomiarowych zajmuje centralne miejsce w systemie oceny i poprawy jakości powietrza, który dyrektywa ta przewiduje, w szczególności w przypadku gdy poziom zanieczyszczeń przekracza górny próg oszacowania, o którym mowa w jej art. 5 i 6. Jak bowiem wskazano w pkt 36 niniejszego wyroku, w takiej sytuacji, zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/50, punkty pomiarowe stanowią główny instrument do celów oceny jakości powietrza.
48 Pomiary uzyskane za pomocą tych punktów umożliwiają państwom członkowskim zapewnienie, jak wymaga tego art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50, aby na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziomy zanieczyszczeń, o których mowa w tej dyrektywie, nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do tej dyrektywy. W przypadku przekroczenia tych wartości dopuszczalnych po upływie terminu przewidzianego dla ich wejścia w życie zainteresowane państwo członkowskie ma obowiązek sporządzenia, zgodnie z art. 23 ust. 1 niniejszej dyrektywy, odpowiadającego pewnym wymogom planu dotyczącego jakości powietrza (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 lipca 2008 r., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, pkt 35, 42; a także z dnia 19 listopada 2014 r., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, pkt 25, 40).
49 Wynika z tego, że sam cel dyrektywy 2008/50 byłby zagrożony, gdyby punkty pomiarowe znajdujące się w danej strefie lub aglomeracji nie były rozmieszczone zgodnie z kryteriami, które ta dyrektywa przewiduje.
50 Ryzyko to może również zaistnieć, jeżeli właściwe organy krajowe działając w granicach przyznanego im przez dyrektywę 2008/50 zakresu uznania nie dążą do zapewnienia jej skuteczności. I tak w szczególności w sytuacji, gdy pomiary dokonane w kilku rożnych miejscach mogą co do zasady dostarczyć informacje o najbardziej zanieczyszczonych miejscach w rozumieniu pkt 1 lit. a) tiret pierwsze sekcji B załącznika III do tej dyrektywy, do właściwych organów krajowych należy wybór rozmieszczenia punktów pomiarowych w taki sposób, aby zminimalizować ryzyko, że przekroczenia dopuszczalnych wartości nie zostaną dostrzeżone.
51 W tym kontekście władze te mają obowiązek oparcia swoich decyzji na solidnych danych naukowych i – jak wynika z sekcji D załącznika III do dyrektywy 2008/50 – sporządzenia wyczerpującej dokumentacji, która zawiera elementy uzasadniające wybór rozmieszczenia wszystkich stacji monitoringowych. Dokumentacja ta powinna być regularnie aktualizowana w celu sprawdzenia, czy kryteria wyboru są nadal spełnione.
52 W związku z tym, mimo że wybór lokalizacji punktów pomiarowych wymaga dokonania skomplikowanych technicznie ocen, zakres uznania właściwych organów krajowych jest ograniczony celem oraz założeniami realizowanymi przez właściwe w tym względzie przepisy.
53 Ponadto, ponieważ podmiot prawa ma prawo do tego, by sąd sprawdził, czy ustawodawstwo krajowe i jego zastosowanie nie wykroczyły poza granice zakresu uznania przewidzianego w dyrektywie 2008/50 przy wyborze lokalizacji punktów pomiarowych, sąd wyznaczony w tym celu przez prawo krajowe jest również właściwy do podjęcia wszelkich niezbędnych środków wobec danego organu krajowego, takich jak nakaz, w celu zapewnienia, aby punkty te zostały rozmieszczone zgodnie z kryteriami przewidzianymi w tej dyrektywie (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 lipca 2008 r., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, pkt 38, 39; a także z dnia 19 listopada 2014 r., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, pkt 55, 56, 58).
54 W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że w braku uregulowań ustanowionych przez prawo Unii do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów oraz określenie zasad proceduralnych i środków prawnych mających zagwarantować ochronę uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa Unii, takiego jak dyrektywa 2008/50. Niemniej jednak te zasady nie mogą być mniej korzystne od zasad odnoszących się do odpowiednich środków prawnych dotyczących wyłącznie prawa krajowego (zasada równoważności) i nie mogą powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających z prawa Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności) (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 października 2015 r., East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, pkt 52; z dnia 22 lutego 2018 r., INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, pkt 42). W odniesieniu do drugiej z wymienionych zasad należy przypomnieć, że prawo do skutecznego środka prawnego przed bezstronnym sądem jest ustanowione w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, który stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 lipca 2017 r., Sacko, C‑348/16, EU:C:2017:591, pkt 31; z dnia 27 września 2017 r., Puškár, C‑73/16, EU:C:2017:725, pkt 59).
55 W niniejszej sprawie na rozprawie przed Trybunałem stwierdzono – i nie zostało to zakwestionowane – że sądy krajowe właściwe do sprawdzania lokalizacji punktów pomiarowych posiadają, zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa belgijskiego, uprawnienie do wydania nakazu wobec organów krajowych. Do sądu odsyłającego należy zatem skorzystanie w stosownym wypadku z tego uprawnienia na warunkach przewidzianych w prawie krajowym.
56 Mając na uwadze całość powyższych rozważań, na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 4 ust. 3 TUE i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 288 akapit trzeci TFUE oraz art. 6 i 7 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, iż do sądu krajowego rozpatrującego wniosek jednostek, na które ma bezpośrednio wpływ przekroczenie wartości dopuszczalnych określonych w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, należy sprawdzenie, czy punkty pomiarowe znajdujące się w danej strefie zostały rozmieszczone zgodnie z kryteriami określonymi w pkt 1 lit. a) sekcji B załącznika III do wspomnianej dyrektywy; jeśli tak nie jest, to sąd ten może stosować wobec właściwych organów krajowych wszelkie niezbędne środki, takie jak nakaz, o ile jest on przewidziany w prawie krajowym, w celu zapewnienia, aby punkty pomiarowe zostały umieszczone z poszanowaniem tych kryteriów.
W przedmiocie pytania drugiego
57 Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że do celów stwierdzenia przekroczenia określonej w załączniku XI do tej dyrektywy wartości dopuszczalnej dla średniej obliczanej w okresie roku kalendarzowego wystarczy, że poziom zanieczyszczeń wyższy od tej wartości został zmierzony w jednym punkcie pomiarowym, czy też konieczne jest, aby średnia wyników pomiarów ze wszystkich punktów pomiarowych w danej strefie lub aglomeracji ukazywała taki wyższy poziom zanieczyszczeń.
58 W pkt 48 niniejszego wyroku przypomniano, że do państw członkowskich należy zapewnienie, zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50, aby na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziomy zanieczyszczeń, o których mowa w tej dyrektywie, nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do tej dyrektywy. W przypadku przekroczenia tych wartości dopuszczalnych po upływie terminu przewidzianego dla ich wejścia w życie zainteresowane państwo członkowskie ma obowiązek sporządzenia, zgodnie z art. 23 ust. 1 niniejszej dyrektywy, planu dotyczącego jakości powietrza.
59 Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 72–75 opinii, brzmienie art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 nie pozwala uzyskać odpowiedzi na pytanie drugie zadane przez sąd odsyłający. To samo stwierdzenie dotyczy art. 23 ust. 1 tej dyrektywy.
60 Otóż w sytuacji gdy na podstawie literalnej wykładni danego przepisu prawa Unii nie można ocenić jego dokładnego zakresu, dane uregulowanie należy interpretować z uwzględnieniem celów i systematyki, w której jest ono osadzone (wyrok z dnia 6 czerwca 2018 r., Koppers Denmark, C‑49/17, EU:C:2018:395, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).
61 Z art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2008/50 wynika, że obowiązkiem państw członkowskich jest dokonanie oceny przestrzegania wartości dopuszczalnych zgodnie z wymogami i kryteriami określonymi w załączniku III do tej dyrektywy. Jak wynika z pkt 1 sekcji A tego załącznika, sekcje B i C tegoż załącznika dotyczą lokalizacji punktów pomiarowych, ale zawierają także wytyczne dotyczące wdrażania innych metod oceny jakości powietrza przewidzianych w dyrektywie 2008/50.
62 W tym względzie w pkt 39 niniejszego wyroku wskazano, że przepisy pkt 1 lit. a) i f) sekcji B załącznika III do dyrektywy 2008/50 wymagają, aby punkty pomiarowe dostarczały reprezentatywnych danych dla obszarów w obrębie danej strefy lub aglomeracji cechujących się określonym poziomem zanieczyszczenia. Opracowany w ten sposób przez prawodawcę Unii system ma na celu umożliwienie właściwym organom nie tylko poznania poziomu zanieczyszczenia powietrza w miejscu wyznaczonym przez punkt pomiarowy, lecz również wnioskowanie na jego podstawie o poziomie zanieczyszczenia w innych podobnych miejscach. Jak wynika z motywu 14 dyrektywy 2008/50, ten ostatni cel ma być osiągnięty w szczególności za pomocą technik modelowania.
63 Wynika z tego, że określenie średniej dla wartości zmierzonych we wszystkich punktach pomiarowych w danej strefie lub aglomeracji nie stanowi użytecznego wskaźnika narażenia ludności na działanie zanieczyszczeń. W szczególności taka średnia nie pozwala na określenie poziomu narażenia ogółu ludności, gdyż zgodnie z pkt 1 lit. a) tiret drugie sekcji B załącznika III do dyrektywy 2008/50 jest on oceniany z wykorzystaniem punktów pomiarowych ustanowionych specjalnie w tym celu.
64 Artykuł 15 dyrektywy 2008/50 w związku z art. 2 pkt 20 i 23 oraz sekcją A załącznika XIV do tej dyrektywy potwierdza to stanowisko. Zgodnie bowiem z owym art. 15 państwa członkowskie ustanawiają wskaźnik średniego narażenia dla PM2,5. Wskaźnik ten nie jest określany w zależności od przeciętnego poziomu zanieczyszczenia w odniesieniu do wszystkich punktów pomiarowych danej strefy lub aglomeracji, lecz opiera się na wartościach otrzymanych wyłącznie w punktach mierzących zanieczyszczenie tła miejskiego, które zgodnie ze wspomnianym art. 15 ust. 4 powinny odzwierciedlać stopień narażenia całej ludności na działanie PM2,5 zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy 2008/50.
65 Ponadto art. 23, to ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2008/50 stanowi, że plany dotyczące jakości powietrza zawierają co najmniej informacje wymienione w sekcji A załącznika XV do tej dyrektywy. Zgodnie z pkt 1 sekcji A wspomnianego załącznika XV plany dotyczące jakości powietrza muszą określać miejsce, w którym zmierzono przekroczenie wartości dopuszczalnych, w tym odnośne punkty pomiarowe.
66 W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że z ogólnej systematyki dyrektywy 2008/50 wynika, że do celów oceny przestrzegania przez państwa członkowskie wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do tej dyrektywy decydujące znaczenie ma poziom zanieczyszczenia mierzony w każdym indywidualnym punkcie pomiarowym.
67 Ta wykładnia art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 znajduje potwierdzenie w jej celu. Dyrektywa ta ma na celu, jak wynika z jej motywu 2 i art. 1, ochronę zdrowia ludzkiego i przewiduje w związku z tym środki mające za zadanie walkę z emisją zanieczyszczeń u źródła. Zgodnie z tym celem należy ustalić rzeczywiste zanieczyszczenie powietrza, na które jest narażona populacja lub jej część, oraz zagwarantować, by zostały podjęte odpowiednie środki w celu zwalczania źródeł tego zanieczyszczenia. W konsekwencji przekroczenie wartości dopuszczalnej w jednym punkcie pomiarowym jest wystarczające, aby spowodować powstanie obowiązku sporządzenia planu dotyczącego jakości powietrza zgodnie z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50.
68 Mając na uwadze całość powyższych rozważań, na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, iż do celów stwierdzenia przekroczenia określonej w załączniku XI do tej dyrektywy wartości dopuszczalnej dla średniej obliczanej w okresie roku kalendarzowego wystarczy, by poziom zanieczyszczeń wyższy od tej wartości został stwierdzony w jednym punkcie pomiarowym.
W przedmiocie kosztów
69 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 4 ust. 3 TUE i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 288 akapit trzeci TFUE oraz art. 6 i 7 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy należy interpretować w ten sposób, że do sądu krajowego rozpatrującego wniosek jednostek, na które ma bezpośrednio wpływ przekroczenie wartości dopuszczalnych określonych w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, należy sprawdzenie, czy punkty pomiarowe znajdujące się w danej strefie zostały rozmieszczone zgodnie z kryteriami określonymi w pkt 1 lit. a) sekcji B załącznika III do wspomnianej dyrektywy; jeśli tak nie jest, to sąd ten może stosować wobec właściwych organów krajowych wszelkie niezbędne środki, takie jak nakaz, o ile jest on przewidziany w prawie krajowym, w celu zapewnienia, aby punkty pomiarowe zostały umieszczone z poszanowaniem tych kryteriów.
2) Artykuł 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że do celów stwierdzenia przekroczenia określonej w załączniku XI do tej dyrektywy wartości dopuszczalnej dla średniej obliczanej w okresie roku kalendarzowego wystarczy, by poziom zanieczyszczeń wyższy od tej wartości został stwierdzony w jednym punkcie pomiarowym.
Podpisy