ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
19 juli 2016 (*)
[zoals gerectificeerd bij beschikking van 30 september 2016]
„Prejudiciële verwijzing – Geldigheid en uitlegging van de bankenmededeling van de Commissie – Uitlegging van de richtlijnen 2001/24/EG en 2012/30/EU – Staatssteun aan banken in het kader van de financiële crisis – Lastendeling – Liquidatie van het eigen vermogen van de aandeelhouders, van de hybride kapitaalinstrumenten en van de achtergestelde schuldinstrumenten – Beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen – Eigendomsrecht – Bescherming van de belangen van deelnemers in vennootschappen en van derden – Sanering en liquidatie van kredietinstellingen”
In zaak C‑526/14,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Ustavno sodišče (grondwettelijk hof, Slovenië) bij beslissing van 6 november 2014, ingekomen bij het Hof op 20 november 2014, in de procedure
Tadej Kotnik e.a.,
Jože Sedonja e.a.,
Fondazione cassa di risparmio di Imola,
Andrej Pipuš e.a.,
Tomaž Štrukelj,
Luka Jukič,
Angel Jaromil,
Franc Marušič e.a.,
Stajka Skrbinšek,
Janez Forte e.a.,
Državni svet Republike Slovenije,
Varuh človekovih pravic Republike Slovenije,
Igor Karlovšek,
Marija Karlovšek,
Janez Gosar
tegen
Državni zbor Republike Slovenije,
in tegenwoordigheid van:
Vlada Republike Slovenije,
Banka Slovenije,
Okrožno sodišče v Ljubljani,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, A. Tizzano, vicepresident, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça (rapporteur), A. Arabadjiev, C. Toader en D. Šváby, kamerpresidenten, M. Safjan, M. Berger, E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund en C. Vajda, rechters,
advocaat-generaal: N. Wahl,
griffier: M. Aleksejev, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 1 december 2015,
gelet op de opmerkingen van:
– T. Kotnik e.a., vertegenwoordigd door M. Kunič en J. Sladič, odvetniki,
– J. Sedonja e.a., vertegenwoordigd door T. Kek, odvetnica,
– de Fondazione cassa di risparmio di Imola, vertegenwoordigd door U. Ilić, M. Jan, B. Ilić en A. Arko, odvetniki, en P. Trifoni, C. G. Sinatra en G. Altomare, avvocati,
– A. Pipuš e.a., die zichzelf als advocaat vertegenwoordigt,
– L. Jukič, die zichzelf vertegenwoordigt,
– F. Marušič e.a., vertegenwoordigd door B. Rejc, odvetnik,
– S. Skrbinšek, vertegenwoordigd door T. Bromše, odvetnik,
– J. Forte e.a., vertegenwoordigd door Z. Fritz,
– de Državni svet Republike Slovenije, vertegenwoordigd door M. Bervar, bijgestaan door H. Butolen, odvetnica, alsook door B. Kekec, J. Slivšek en D. Štrus,
– J. Karlovšek en M. Karlovšek, vertegenwoordigd door I. Karlovšek, odvetnik,
– J. Gosar, die zichzelf vertegenwoordigt,
– de Državni zbor Republike Slovenije, vertegenwoordigd door M. Brglez,
– de Banka Slovenije, vertegenwoordigd door B. Jazbec als gemachtigde, bijgestaan door R. Grilc, odvetnik, en T. Lübbig, Rechtsanwalt,
– de Sloveense regering, vertegenwoordigd door V. Klemenc en T. Mihelič Žitko als gemachtigden,
– [zoals gerectificeerd bij beschikking van 30 september 2016] Ierland, vertegenwoordigd door E. Creedon, L. Williams en A. Joyce als gemachtigden, bijgestaan door E. McCullough, SC, en A. O’Neill, BL,
– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Rubio González als gemachtigde,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door P. Gentili, avvocato dello Stato,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn, P. J. Loewenthal, K.-Ph. Wojcik en M. Žebre als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 februari 2016,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid en de uitlegging van de punten 40 tot en met 46 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing vanaf 1 augustus 2013 van de staatssteunregels op maatregelen ter ondersteuning van banken in het kader van de financiële crisis („bankenmededeling”) (PB 2013, C 216, blz. 1), alsook de uitlegging van de artikelen 29, 34, 35 en 40 tot en met 42 van richtlijn 2012/30/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 strekkende tot het coördineren van de waarborgen welke in de lidstaten worden verlangd van de vennootschappen in de zin van artikel 54, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, om de belangen te beschermen zowel van de deelnemers in deze vennootschappen als van derden met betrekking tot de oprichting van de naamloze vennootschap, alsook de instandhouding en wijziging van haar kapitaal, zulks teneinde die waarborgen gelijkwaardig te maken (PB 2012, L 315, blz. 74), en van artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 april 2001 betreffende de sanering en de liquidatie van kredietinstellingen (PB 2001, L 125, blz. 15).
2 Dit verzoek is ingediend in een procedure die ertoe strekt een aantal bepalingen van de Zakon o bančništvu (wet op de bankensector) van 23 november 2006, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (Uradni list RS, nr. 99/10; hierna: „wet op de bankensector”), die voorzien in uitzonderlijke maatregelen met het oog op het herstel van het bankwezen, op hun grondwettigheid te toetsen.
Toepasselijke bepalingen
Recht van de Unie
Richtlijn 2001/24
3 De overwegingen 5 en 6 van richtlijn 2001/24 luiden als volgt:
„(5) De aanneming van richtlijn 94/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 inzake de depositogarantiestelsels [PB 1994, L 135, blz. 5], waarbij het beginsel van verplichte deelneming door kredietinstellingen aan een depositogarantiestelsel van de lidstaat van herkomst is ingevoerd, maakt de noodzaak tot onderlinge erkenning van saneringsmaatregelen en liquidatieprocedures nog manifester.
(6) De administratieve of rechterlijke instanties van de lidstaat van herkomst, dienen als enige bevoegd te zijn tot het vaststellen en uitvoeren van saneringsmaatregelen overeenkomstig de in deze lidstaat geldende wetgeving en praktijken. Aangezien het onbegonnen werk is de in de lidstaten geldende wetgevingen en praktijken te harmoniseren, is het dienstig over te gaan tot wederzijdse erkenning door de lidstaten van de maatregelen die elke lidstaat treft om kredietinstellingen waaraan hij vergunning heeft verleend weer levensvatbaar te maken.”
4 Volgens artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24 wordt onder saneringsmaatregelen verstaan „maatregelen die bestemd zijn om de financiële positie van een kredietinstelling in stand te houden of te herstellen, en die van dien aard zijn dat zij de bestaande rechten van derden kunnen aantasten, met inbegrip van maatregelen die opschorting van de betaling, opschorting van executiemaatregelen of verlaging van de schuldvorderingen mogelijk maken”.
Richtlijn 2012/30
5 De overwegingen 3 en 5 van richtlijn 2012/30 luiden als volgt:
„(3) Het is voor een gelijkwaardige bescherming van de aandeelhouders en de schuldeisers van deze vennootschappen van bijzonder belang de nationale wettelijke bepalingen inzake de oprichting van naamloze vennootschappen en de instandhouding, de verhoging en de vermindering van hun kapitaal te coördineren.
[...]
(5) Er is een regeling van de Unie nodig ten behoeve van de instandhouding van het kapitaal, dat een waarborg vormt voor de schuldeisers, inzonderheid door te verbieden dit kapitaal aan te tasten door onverplichte uitkeringen aan de aandeelhouders en door de mogelijkheid dat een vennootschap eigen aandelen inkoopt, te beperken.”
6 Artikel 29, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Elke kapitaalverhoging vindt plaats krachtens een besluit van de algemene vergadering. [...]”
7 Artikel 34, eerste alinea, van die richtlijn luidt:
„Voor elke vermindering van het geplaatste kapitaal, behalve voor die op last van de rechter, is ten minste een besluit nodig van de algemene vergadering [...]”.
8 Artikel 35 van richtlijn 2012/30 bepaalt dat „[i]ndien er verschillende soorten aandelen zijn, [...] naast het besluit van de algemene vergadering betreffende de kapitaalvermindering een afzonderlijke stemming vereist [is], althans van elke groep van houders van aandelen van dezelfde soort aan wier rechten de vermindering afbreuk doet”.
9 Artikel 40, lid 1, onder b), van deze richtlijn bepaalt:
„Wanneer de wetgeving van een lidstaat aan vennootschappen toestaat hun geplaatste kapitaal te verminderen door gedwongen intrekking van aandelen, moet ten minste aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
[...]
b) indien de statuten of de oprichtingsakte de gedwongen intrekking slechts toestaan, moet hiertoe worden besloten door de algemene vergadering, tenzij de betrokken aandeelhouders deze intrekking eenparig hebben goedgekeurd”.
10 Artikel 41, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Bij vermindering van het geplaatste kapitaal door intrekking van aandelen die zijn verkregen door de vennootschap zelf of door een persoon die in eigen naam, maar voor rekening van de vennootschap handelt, moet het besluit tot intrekking te allen tijde worden genomen door de algemene vergadering.”
11 Artikel 42 van de richtlijn luidt:
„Wanneer er in de [in] [...] artikel 40, lid 1, onder b), [...] [bedoelde gevallen] verschillende soorten aandelen zijn, is voor het besluit van de algemene vergadering over de aflossing van het geplaatste kapitaal of de vermindering ervan door intrekking van aandelen, een afzonderlijke stemming vereist, althans van elke groep houders van aandelen van dezelfde soort aan wier rechten de handeling afbreuk doet.”
Richtlijn 2014/59
12 Richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012, van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190) is vastgesteld op 15 mei 2014.
13 Artikel 117 van richtlijn 2014/59 heeft met name de definitie van „saneringsmaatregelen” in artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24 gewijzigd. Ingevolge deze wijziging wordt onder saneringsmaatregelen verstaan „maatregelen die bestemd zijn om de financiële positie van een kredietinstelling of beleggingsonderneming als omschreven in artikel 4, lid 1, punt 2, van verordening (EU) nr. 575/2013 in stand te houden of te herstellen, en die de bestaande rechten van derden zouden kunnen aantasten, met inbegrip van maatregelen die tot opschorting van de betaling, opschorting van handhavingsmaatregelen of verlaging van de schuldvorderingen kunnen leiden; tot deze maatregelen behoort ook de toepassing van de afwikkelingsinstrumenten en de uitoefening van afwikkelingsbevoegdheden waarin richtlijn 2014/59/EU voorziet”.
14 Artikel 130, lid 1, van richtlijn 2014/59 bepaalt:
„De lidstaten dienen uiterlijk 31 december 2014 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen en bekend te maken die nodig zijn om aan deze richtlijn te voldoen. Zij delen de tekst van die bepalingen onverwijld mede aan de Commissie.
De lidstaten passen die bepalingen toe met ingang van 1 januari 2015.
De lidstaten passen evenwel uiterlijk vanaf 1 januari 2016 de bepalingen toe die zij hebben vastgesteld om aan titel IV, hoofdstuk IV, afdeling 5, te voldoen.”
Bankenmededeling
15 De punten 2 en 3 van de bankenmededeling luiden als volgt:
„2. De crisismededelingen bieden een omvattend raamwerk voor gecoördineerd optreden ter ondersteuning van de financiële sector om de financiële stabiliteit veilig te stellen, en tegelijk de verstoringen van de concurrentie tussen banken en tussen lidstaten op de interne markt tot een minimum te beperken. Deze mededelingen zetten de voorwaarden uiteen voor toegang tot staatssteun en de eisen waaraan voldaan moet worden om dit soort steun met de interne markt verenigbaar te kunnen verklaren in het licht van de staatssteunbeginselen zoals die in het Verdrag zijn beschreven. Met deze crisismededelingen zijn de staatssteunregels voor overheidssteun aan de financiële sector regelmatig bijgewerkt wanneer het nodig bleek om deze, in het licht van het verloop van de crisis, aan te passen. Recente ontwikkelingen vergen een verdere bijwerking van de crisismededelingen.
3. De crisismededelingen, maar ook alle individuele besluiten over steunmaatregelen en steunregelingen die onder die mededelingen vallen, zijn vastgesteld met artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag als rechtsgrondslag; die bepaling staat, bij wijze van uitzondering, steun toe om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen.”
16 Punt 15 van deze mededeling luidt als volgt:
„De crisismededelingen maken duidelijk dat, zelfs tijdens de crisis, de algemene beginselen van het staatssteuntoezicht van toepassing blijven. Met name dient, om de verstoring van de mededinging tussen banken en tussen lidstaten te beperken en om moral hazard aan te pakken, de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt te blijven en dient de begunstigde van de steun een passende eigen bijdrage te leveren aan de kosten van de herstructurering. De bank en haar aandeelhouders dienen zo veel mogelijk uit eigen middelen aan de herstructurering bij te dragen. Steun van de overheid dient te worden verleend op voorwaarden waarmee investeerders in de bank op passende wijze in de lasten delen.”
17 Punt 17 van deze mededeling luidt als volgt:
„In de eerste fase van de crisis gingen lidstaten doorgaans niet verder dan de minimumeisen van de staatssteunregels ten aanzien van ex-antelastendeling, en werd ter wille van de financiële stabiliteit van crediteuren niet verlangd dat zij zouden bijdragen aan het redden van kredietinstellingen.”
18 Deel 3 van de bankenmededeling heeft betrekking op herkapitalisatiemaatregelen en maatregelen ten behoeve van probleemactiva. Afdeling 3.1.2, met als opschrift „Lastendeling door de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren”, omvat de punten 40 tot en met 46 van deze mededeling.
19 De punten 40 tot en met 46 van deze mededeling luiden als volgt:
„40. Staatssteun kan moral hazard doen ontstaan en kan de tucht van de markt ondergraven. Om moral hazard te beperken, mag steun alleen worden verleend op voorwaarden waarmee bestaande investeerders op passende wijze in de lasten delen.
41. Een passende lastendeling houdt normaal gesproken in dat, nadat de verliezen eerst zijn geabsorbeerd door het eigen vermogen, de houders van hybride kapitaal en van achtergestelde schuld een bijdrage leveren. Houders van hybride kapitaal en van achtergestelde schuld moeten bijdragen om het kapitaaltekort maximaal terug te brengen. Dit soort bijdragen kan de vorm aannemen van ofwel een omzetting in tier 1-kernkapitaal [...] of een afschrijving van de hoofdsom van de instrumenten. Hoe dan ook moet, voor zover dat wettelijk mogelijk is, worden voorkomen dat financiële middelen wegvloeien van de begunstigde naar de houders van die effecten.
42. De Commissie zal, bij de toepassing van de staatssteunregels, niet eisen dat houders van seniorschulden (met name verzekerde deposito’s, niet-verzekerde deposito’s, obligaties en alle overige seniorschulden) verplicht bijdragen in de lastendeling, noch door omzetting in kapitaal, noch door afschrijving van de instrumenten.
43. Wanneer de kapitaalratio van de bank met het vastgestelde kapitaaltekort boven het verplichte[, door de Europese Unie vastgestelde] minimum blijft, zou de bank doorgaans in staat moeten zijn om haar kapitaalpositie op eigen kracht te herstellen, met name door kapitaalversterkende maatregelen zoals die in punt 35 zijn beschreven. Indien er geen andere mogelijkheden voorhanden zijn (onder meer andere maatregelen van de toezichthouder zoals vroegtijdige interventiemaatregelen of andere remediërende maatregelen) om het kapitaaltekort weg te werken zoals dat door de bevoegde toezichthouder of afwikkelingsautoriteit is vastgesteld, moet die achtergestelde schuld worden omgezet in eigen vermogen, in beginsel voordat staatssteun wordt verleend.
44. In gevallen waarin de bank niet langer voldoet aan de minimumeisen inzake toetsingsvermogen, moet de achtergestelde schuld worden omgezet of afgeschreven, in beginsel voordat staatssteun wordt verleend. Staatssteun mag niet worden verleend voordat eigen vermogen, hybride kapitaal en achtergestelde schuld volledig hebben bijgedragen in het compenseren van verliezen.
45. Een uitzondering op de vereisten van de punten 43 en 44 kan worden gemaakt wanneer de tenuitvoerlegging van die maatregelen de financiële stabiliteit in gevaar zou brengen of tot onevenredige resultaten zou leiden. Deze uitzondering zou kunnen gelden voor zaken waarin het te ontvangen steunbedrag gering is in vergelijking met de risicogewogen activa van de bank en het kapitaaltekort aanzienlijk is teruggebracht, met name via kapitaalversterkende maatregelen zoals die in punt 35 zijn beschreven. Voor onevenredige resultaten of risico’s voor de financiële stabiliteit kan ook een herschikking van de maatregelen om het kapitaaltekort aan te pakken, een mogelijke oplossing bieden.
46. In het kader van de toepassing van de punten 43 en 44 dient ook de hand te worden gehouden aan het beginsel ,geen crediteur slechter af’ [...]. Op die wijze zouden achtergestelde crediteuren, financieel gezien, niet minder ontvangen dan wat hun instrument waard was geweest indien geen staatssteun was verleend.”
Sloveens recht
20 Artikel 253, lid 3, van de wet op de bankensector bepaalt dat „[d]e buitengewone maatregelen [...] saneringsmaatregelen in de zin van richtlijn 2001/24/EG [zijn]”.
21 Artikel 261a van deze wet bepaalt:
„(1) Bij besluit houdende buitengewone maatregelen bepaalt de centrale bank van Slovenië:
1. de in aanmerking komende passiva worden geheel of gedeeltelijk afgeschreven, of
2. de [...] in aanmerking komende passiva van de bank worden geheel of gedeeltelijk omgezet in nieuwe gewone aandelen van de bank, via verhoging van haar kernkapitaal middels een niet-monetaire inbreng in de vorm van schuldvorderingen van de crediteuren die in aanmerking komende passiva vormen.
[...]
(5) Bij volledige afschrijving of omzetting van de in aanmerking komende passiva van de bank ziet de centrale bank van Slovenië erop toe dat individuele crediteuren dientengevolge geen groter verlies lijden dan wanneer de bank failliet zou worden verklaard.
(6) De in aanmerking komende passiva van de bank bestaan uit:
1. kernkapitaal van de bank (passiva van de eerste rang);
2. schulden ten aanzien van houders van hybride financiële instrumenten [...] (passiva van de tweede rang),
3. schulden ten aanzien van houders van financiële instrumenten die [...] in aanmerking moeten worden genomen bij de berekening van het aanvullend kapitaal, tenzij dergelijke schulden reeds vallen onder de definities in de punten 1 of 2 van dit lid (passiva van de derde rang);
4. passiva die niet onder de definities in de punten 1, 2 of 3 van dit lid vallen en die, wanneer een insolventieprocedure tegen de bank wordt geopend, worden vereffend na de niet-preferente vorderingen (passiva van de vierde rang).”
22 Artikel 261c van de wet op de bankensector bepaalt:
„(1) In haar besluit tot afschrijving van in aanmerking komende passiva [...] besluit de centrale bank van Slovenië tot afschrijving van in aanmerking komende passiva van de bank voor het bedrag dat noodzakelijk is om het verlies van de bank te dekken, rekening houdend met de raming van de nettoactiva als bedoeld in het vorige artikel. [...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
23 In het verlengde van de wereldwijde financiële crisis, die is begonnen in 2007 en de volgende jaren is verergerd, heeft Banka Slovenije (centrale bank van Slovenië, Slovenië) in september 2013 vastgesteld dat vijf Sloveense banken, namelijk Nova Ljubljanska banka d.d., Nova Kreditna banka Maribor d.d., Abanka Vipa d.d., Probanka d.d. en Factor banka d.d., een kapitaaltekort vertoonden. Gelet op de omvang van dit tekort, beschikten deze banken over onvoldoende middelen om hun schuldeisers te kunnen voldoen en de waarde van de deposito’s te kunnen dekken.
24 Op 17 december 2013 heeft de centrale bank van Slovenië bij verschillende besluiten buitengewone maatregelen getroffen om de eerste twee banken te herkapitaliseren, de derde te redden en de twee laatste te liquideren (hierna: „betrokken maatregelen”).
25 Op 18 december 2013 heeft de Commissie haar goedkeuring verleend aan de staatssteun voor de vijf betrokken banken, die vooraf door de Sloveense autoriteiten was aangemeld.
26 De betrokken maatregelen, die zijn vastgesteld op grond van de wet op de bankensector, met name de artikelen 261a tot en met 261c en 261e ervan, omvatte de liquidatie van het eigen vermogen van de aandeelhouders alsook van de hybride kapitaalinstrumenten en de achtergestelde schuldinstrumenten (hierna: „achtergestelde instrumenten”).
27 Uit de aan het Hof overgelegde stukken blijkt dat de achtergestelde instrumenten financiële instrumenten zijn die bepaalde kenmerken gemeen hebben met schuldproducten en aandelenbewijzen. In geval van insolventie of liquidatie van de emittent worden de houders van achtergestelde instrumenten (hierna: „achtergestelde schuldeisers”) betaald na de houders van gewone obligaties, maar vóór de aandeelhouders. Deze schuldinstrumenten hebben een hoger rendement in ruil voor het financiële risico dat de houders ervan dragen.
28 Zowel particulieren als de Državni svet Republike Slovenije (nationale raad, Slovenië) en de Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (ombudsman, Slovenië) hebben verzoeken tot grondwettigheidstoetsing bij de Ustavno sodišče (grondwettelijk hof, Slovenië) ingediend. Deze verzoeken hadden betrekking op de verenigbaarheid van de bepalingen van de wet op de bankensector, op basis waarvan de betrokken maatregelen zijn genomen, met de Sloveense grondwet, met name met het verbod van terugwerkende kracht, het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het eigendomsrecht.
29 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de bepalingen van de wet op de bankensector ertoe strekken de bankenmededeling in nationaal recht om te zetten, teneinde de nationale autoriteiten de mogelijkheid te bieden aan de ondernemingen in deze sector staatssteun te verlenen die verenigbaar is met de interne markt. Volgens de verwijzende rechter hebben de grieven van verzoekers in het hoofdgeding dus weliswaar betrekking op deze bepalingen, maar zijn zij in werkelijkheid gericht tegen de bankenmededeling. Volgens deze verzoekers is deze mededeling niet alleen in strijd met de Sloveense grondwet, maar ook met artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en de richtlijnen 2012/30 en 2001/24. De verwijzende rechter acht zichzelf bevoegd om de grondwettigheid van nationale bepalingen ter uitvoering van een richtlijn te beoordelen. Hij is evenwel van oordeel dat dit niet het geval is wanneer er twijfels bestaan over de uitlegging of de geldigheid van het Unierechtelijke voorschrift dat dient als rechtsgrondslag voor de nationale bepaling waarvan de grondwettigheid wordt betwist. In een dergelijke situatie is het Hof zijns inziens bij uitsluiting bevoegd om vragen over de geldigheid en de uitlegging van dit voorschrift te beantwoorden, zodat de verwijzende rechter vervolgens in de bij hem aanhangige zaak de grondwettigheid van de betrokken nationale wettelijke bepalingen kan beoordelen.
30 In die omstandigheden heeft de Ustavno sodišče de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet de bankenmededeling, gelet op de rechtsgevolgen die zij concreet teweegbrengt, op het feit dat de [...] Unie overeenkomstig artikel 3, lid 1, onder b), [VWEU] exclusief bevoegd is op het gebied van staatssteun en op het feit dat de Commissie overeenkomstig artikel 108 [VWEU] bevoegd is om besluiten op dat gebied vast te stellen, aldus worden uitgelegd dat zij bindend is voor lidstaten die voornemens zijn staatssteun aan kredietinstellingen te verlenen teneinde een ernstige verstoring in de economie op te heffen, nu dit soort steun permanent is en niet gemakkelijk kan worden teruggedraaid?
2) Zijn de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling, die aan de mogelijkheid tot het verlenen van staatssteun die bedoeld is om een ernstige verstoring in de nationale economie op te heffen, de verplichting koppelen eigen vermogen [en achtergestelde instrumenten] volledig af te schrijven en/of [achtergestelde instrumenten] in eigen vermogen om te zetten, zodat de steunmaatregelen – gelet op de ‚moral hazard’ die zij kunnen doen ontstaan – tot het noodzakelijke minimum kunnen worden beperkt, in strijd met de artikelen 107, 108 en 109 [VWEU], aangezien de Commissie daarmee haar bevoegdheid overschrijdt, zoals die in de voormelde [VWEU]-bepalingen betreffende staatssteun is afgebakend?
3) Indien de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord: zijn de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling, die aan de mogelijkheid om staatssteun te verlenen de verplichting koppelen het eigen vermogen volledig af te schrijven en/of [achtergestelde instrumenten] in eigen vermogen om te zetten, verenigbaar met het in het Unierecht verankerde vertrouwensbeginsel, voor zover die verplichting ziet op aandelen (kapitaal) en [achtergestelde instrumenten] die vóór de bekendmaking van de bankenmededeling zijn uitgegeven en die ten tijde van de uitgifte enkel bij faillissement van de bank zonder vergoeding geheel of gedeeltelijk konden worden afgeschreven?
4) Indien de tweede vraag ontkennend en de derde vraag bevestigend wordt beantwoord: zijn de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling, die aan de mogelijkheid om staatssteun te verlenen de verplichting koppelen eigen vermogen [en achtergestelde instrumenten] volledig af te schrijven en/of [achtergestelde instrumenten] in eigen vermogen om te zetten, zonder dat een insolventieprocedure is geopend en afgerond in het kader waarvan het vermogen van de schuldenaar wordt vereffend bij een gerechtelijke procedure waarin de houders van achtergestelde financiële instrumenten procespartij zijn, verenigbaar met het recht op eigendom als bedoeld in artikel 17, lid 1, van het Handvest?
5) Indien de tweede vraag ontkennend en de derde en de vierde vraag bevestigend worden beantwoord: zijn de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling, die aan de mogelijkheid om staatssteun te verlenen de verplichting koppelen het eigen vermogen volledig af te schrijven en/of [achtergestelde instrumenten] in eigen vermogen om te zetten, voor zover ter uitvoering van die maatregelen het kernkapitaal van de naamloze vennootschap dient te worden verlaagd en/of verhoogd op grond van een besluit van het bevoegde bestuursorgaan, en niet op grond van een besluit van de algemene vergadering van de naamloze vennootschap, in strijd met de artikelen 29, 34, 35 en 40 tot en met 42 van [richtlijn 2012/30]?
6) Kan de bankenmededeling, gelet op punt 19 ervan – met name het in dat punt gestelde vereiste de grondrechten te eerbiedigen – alsook op punt 20 en de in de punten 43 en 44 ervan opgenomen verplichting om [achtergestelde instrumenten] om te zetten of af te schrijven, in beginsel voordat staatssteun wordt verleend, aldus worden uitgelegd dat lidstaten die voornemens zijn staatssteun aan kredietinstellingen te verlenen teneinde een ernstige verstoring in de economie op te heffen, niet gehouden zijn de voornoemde omzetting of afschrijving aan die instellingen op te leggen als een voorwaarde waaronder overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), [VWEU] staatssteun kan worden verleend, dan wel aldus worden opgevat dat het voor rechtmatige staatssteun voldoende is dat de omzettings- of afschrijvingsmaatregel voor het evenredige deel wordt uitgevoerd?
7) Kan artikel 2, zevende streepje, van [richtlijn 2001/24] aldus worden uitgelegd dat ook de in de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling bedoelde lastendelingsmaatregelen door de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren (afschrijving van tier 1-kernkapitaal [en achtergestelde instrumenten] alsook omzetting van [achtergestelde instrumenten] in eigen vermogen) als saneringsmaatregelen kunnen worden aangemerkt?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Voorafgaande opmerking
31 De Sloveense regering en de Commissie trekken de ontvankelijkheid van de tweede tot en met de vijfde prejudiciële vraag betreffende de geldigheid van de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling in twijfel omdat deze mededeling volgens hen geen directe rechtsgevolgen heeft ten aanzien van derden.
32 Opgemerkt zij dat de onderhavige zaak in wezen haar oorsprong vindt in het feit dat de Sloveense regering staatssteun heeft verleend met het oog op het herstel van het nationale bankwezen.
33 Deze zaak heeft meer bepaald betrekking op de vraag of de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren in de lasten delen, waaraan volgens de Commissie moet worden voldaan om overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, te kunnen vaststellen dat de in de bankensector verleende staatssteun verenigbaar is met de interne markt, verenigbaar is met een aantal bepalingen van Unierecht. Het Hof moet de geldigheid van een dergelijke voorwaarde kunnen toetsen in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU, wat juist het doel is van de tweede tot en met de vijfde prejudiciële vraag.
34 Bijgevolg zijn deze vragen ontvankelijk.
Eerste vraag
35 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bankenmededeling aldus moet worden uitgelegd dat zij bindend is voor de lidstaten.
36 Artikel 108, lid 3, VWEU onderwerpt wijzigingen van bestaande steunmaatregelen en voorgenomen nieuwe steunmaatregelen aan een preventieve controle. Dit systeem van preventieve controle beoogt ervoor te zorgen dat enkel verenigbare steunmaatregelen tot uitvoering worden gebracht (zie arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, punten 25 en 26).
37 De Commissie is bij uitsluiting bevoegd om de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen op grond van artikel 107, lid 3, VWEU en staat daarbij onder toezicht van de rechters van de Unie (zie arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, punt 28).
38 De Commissie beschikt dienaangaande over een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert (zie in die zin arresten van 11 september 2008, Duitsland e.a./Kronofrance, C‑75/05 P en C‑80/05 P, EU:C:2008:482, punt 59, en 8 maart 2016, Griekenland/Commissie, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punt 68).
39 Bij de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid kan de Commissie richtsnoeren aannemen teneinde de criteria vast te stellen op basis waarvan zij van plan is om de verenigbaarheid van door de lidstaten voorgenomen steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen.
40 Volgens vaste rechtspraak stelt de Commissie, door dergelijke gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan te kennen te geven dat deze voortaan op de betrokken gevallen zullen worden toegepast, grenzen aan de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid en kan zij in beginsel niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel (arrest van 8 maart 2016, Griekenland/Commissie, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punten 69 en 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 De Commissie kan echter niet door de vaststelling van gedragsregels afzien van de uitoefening van de haar door artikel 107, lid 3, onder b), VWEU verleende beoordelingsbevoegdheid (zie in die zin arrest van 8 maart 2016, Griekenland/Commissie, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punt 71). De vaststelling van een mededeling zoals de bankenmededeling bevrijdt de Commissie dus niet van haar verplichting om de uitzonderlijke specifieke omstandigheden te onderzoeken op basis waarvan een lidstaat in een concreet geval verzoekt om rechtstreekse toepassing van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, en van haar verplichting om haar weigering om een dergelijk verzoek in te willigen, met redenen te omkleden (arrest van 8 maart 2016, Griekenland/Commissie, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punt 72).
42 In casu blijkt uit de punten 41, 43 en 44 van de bankenmededeling dat de juiste lastendeling waaraan deze mededeling de toekenning van staatssteun onderwerpt, inhoudt dat eerst de verliezen worden geabsorbeerd door het eigen vermogen en dat vervolgens in beginsel de achtergestelde crediteuren een bijdrage leveren. Volgens punt 45 van deze mededeling kan een uitzondering op de vereisten van de punten 43 en 44 ervan worden gemaakt wanneer een dergelijke bijdrage „de financiële stabiliteit in gevaar zou brengen of tot onevenredige resultaten zou leiden”.
43 Uit het voorgaande volgt dat de vaststelling van de in deze mededeling vervatte gedragsregels slechts tot gevolg heeft dat de Commissie zichzelf beperkingen oplegt bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid in die zin dat zij door een lidstaat aangemelde voorgenomen staatssteun in beginsel dient goed te keuren indien deze aan deze regels voldoet. Voorts behouden de lidstaten de mogelijkheid om bij de Commissie voorgenomen staatssteun aan te melden die niet voldoet aan de in deze mededeling genoemde criteria, en kan de Commissie dergelijke staatssteun in uitzonderlijke omstandigheden goedkeuren.
44 Hieruit volgt dat de bankenmededeling geen autonome verplichtingen ten laste van de lidstaten in het leven kan roepen, maar enkel voorwaarden stelt die ervoor moeten zorgen dat de in het kader van de financiële crisis aan de banken verleende staatssteun verenigbaar is met de interne markt, waarmee de Commissie rekening dient te houden bij de uitoefening van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover zij krachtens artikel 107, lid 3, onder b), VWEU beschikt.
45 Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de bankenmededeling aldus moet worden uitgelegd dat zij niet bindend is voor de lidstaten.
Tweede vraag
46 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 107 tot en met 109 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren in de lasten delen.
47 De bankenmededeling is vastgesteld op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU.
48 Uit deze bepaling blijkt dat de Commissie steunmaatregelen die ertoe strekken een ernstige verstoring van de economie in een lidstaat te verhelpen, als verenigbaar met de interne markt kan beschouwen.
49 Krachtens de haar bij deze bepaling verleende beoordelingsbevoegdheid is de Commissie gerechtigd om de toekenning van steun af te wijzen wanneer deze de begunstigde ondernemingen er niet toe aanzet om een gedragslijn te volgen die bijdraagt tot de verwezenlijking van een van de in deze bepaling bedoelde doelstellingen. Dergelijke steun moet noodzakelijk zijn om de in deze bepaling genoemde doelstellingen te bereiken, in die zin dat zonder deze steun het marktmechanisme op zich niet zou volstaan om de begunstigde ondernemingen ertoe te brengen om een gedragslijn te volgen die bijdraagt tot de verwezenlijking van deze doelstellingen. Een steunmaatregel die de financiële positie van de begunstigde onderneming verbetert, maar die niet noodzakelijk is om de in artikel 107, lid 3, VWEU neergelegde doelstellingen te bereiken, kan immers niet verenigbaar worden geacht met de interne markt (arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50 Wat de vaststelling van de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling op grond van deze bepaling betreft, zij opgemerkt dat financiële diensten een centrale rol spelen in de economie van de Unie. Banken en kredietinstellingen vormen een essentiële financieringsbron voor ondernemingen die op de verschillende markten actief zijn. Voorts zijn banken vaak onderling verbonden en zijn vele ervan internationaal actief. Daardoor bestaat het risico dat de insolventie van een of meerdere banken zich snel uitbreidt tot andere banken, hetzij in de betrokken lidstaat, hetzij in andere lidstaten, wat dan weer negatieve overloopeffecten kan hebben in andere sectoren van de economie.
51 Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is een beroep op de rechtsgrondslag van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU temeer gerechtvaardigd omdat verschillende lidstaten in het kader van de wereldwijde financiële crisis die tot de vaststelling van bovengenoemde mededeling heeft geleid, met een ernstige verstoring van hun economie te kampen hadden.
52 In casu blijkt uit punt 2 van de bankenmededeling dat de Commissie hiermee de voorwaarden voor de verlening van staatssteun ter ondersteuning van de financiële sector van de lidstaten heeft willen vaststellen en de vereisten heeft willen preciseren waaraan deze steun moet voldoen om met de interne markt verenigbaar te kunnen worden verklaard.
53 Tot deze vereisten behoort de in de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling genoemde voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren delen in de lasten ter dekking van de kosten van herstructurering van noodlijdende banken teneinde hun kapitaaltekort weg te werken. Dat houdt in dat de achtergestelde crediteuren, nadat de verliezen zijn geabsorbeerd door het eigen vermogen, eveneens moeten bijdragen tot de verwezenlijking van dit doel, hetzij door de omzetting van hun schuldvorderingen in kapitaal, hetzij door de afschrijving van deze schuldvorderingen.
54 Bij de toetsing van de staatssteun aan de regels van de interne markt kon de Commissie, zoals in punt 15 van de bankenmededeling is uiteengezet, vaststellen dat lastendelingsmaatregelen dienden te worden getroffen om de staatssteun in de bankensector tot het noodzakelijke minimum te beperken en concurrentieverstoringen in de interne markt terug te dringen.
55 Dergelijke lastendelingsmaatregelen kunnen immers aldus worden opgevat dat zij beogen te verhinderen dat staatssteun wordt gebruikt als een eenvoudig instrument ter verhelping van de financiële moeilijkheden van de betrokken banken.
56 Voorts beogen de lastendelingsmaatregelen te verzekeren dat banken die een kapitaaltekort vertonen, vóór de toekenning van enige staatssteun samen met hun investeerders de nodige inspanningen verrichten om dit tekort terug te dringen, met name via een kapitaalversterking en een bijdrage van de achtergestelde schuldeisers, aangezien dergelijke maatregelen de omvang van de toegekende staatssteun kunnen beperken.
57 Een tegenovergestelde oplossing zou tot concurrentieverstoringen kunnen leiden, aangezien de banken waarvan de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren niet tot de vermindering van het kapitaaltekort zouden bijdragen, meer staatssteun zouden ontvangen dan nodig zou zijn om het resterende kapitaaltekort weg te werken. In die omstandigheden zou dergelijke steun in beginsel niet in overeenstemming zijn met het Unierecht.
58 Voorts is het, om het probleem van „moral hazard” te verhelpen, dat samenhangt met het feit dat individuen geneigd zijn om riskante besluiten te nemen wanneer de eventuele negatieve gevolgen ervan door de gemeenschap worden gedragen, belangrijk om te vermijden dat de banken er door de mogelijkheid om staatssteun te ontvangen toe worden aangemoedigd om hun toevlucht te nemen tot financiële instrumenten die grotere risico’s inhouden en aanzienlijke verliezen kunnen veroorzaken, wat tot ernstige concurrentieverstoringen zou kunnen leiden en de integriteit van de interne markt zou kunnen aantasten.
59 Ten slotte zij opgemerkt dat de Commissie met de vaststelling van de bankenmededeling geen inbreuk heeft gemaakt op de door de artikelen 108 en 109 VWEU aan de Raad van de Europese Unie verleende bevoegdheden. Aangezien deze mededeling enkel gedragsregels vaststelt waarmee beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van de door artikel 107, lid 3, onder b), VWEU aan de Commissie verleende beoordelingsbevoegdheid, doet zij geen afbreuk aan de door artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU aan de Raad verleende bevoegdheid om op verzoek van een lidstaat in buitengewone omstandigheden staatssteun verenigbaar met de interne markt te verklaren, en vormt zij geen verordening als bedoeld in artikel 109 VWEU, die krachtens artikel 288, tweede alinea, VWEU algemeen verbindend is.
60 Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat de artikelen 107 tot en met 109 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren in de lasten delen.
Derde en vierde vraag
61 Met zijn derde en zijn vierde vraag, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het vertrouwensbeginsel en het eigendomsrecht aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren delen in de lasten.
62 Wat in de eerste plaats het vertrouwensbeginsel betreft, blijkt uit vaste rechtspraak dat de betrokkene zich slechts op dit beginsel kan beroepen indien hij van de bevoegde instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen heeft gekregen, die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. Iedere justitiabele bij wie een instelling, orgaan of instantie van de Unie, door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, gegronde verwachtingen heeft gewekt, kan zich namelijk op dit beginsel beroepen (arresten van 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punt 63, en 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punt 132).
63 Aandeelhouders en achtergestelde crediteuren van banken ten aanzien van wie lastendelingsmaatregelen in de zin van de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling zijn genomen, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, kunnen zich niet op het vertrouwensbeginsel beroepen om zich tegen de uitvoering van deze maatregelen te verzetten.
64 De aandeelhouders en achtergestelde crediteuren van de betrokken banken hadden immers geen enkele garantie van de Commissie gekregen dat staatssteun die diende om het kapitaaltekort van deze banken weg te werken, zou worden goedgekeurd. Deze investeerders was evenmin enige toezegging gedaan dat sommige van de maatregelen tot delging van het kapitaaltekort van de banken die de door de Commissie goedgekeurde staatssteun ontvingen, hun investeringen niet konden aantasten.
65 Bovendien geeft de omstandigheid dat de achtergestelde crediteuren tijdens de eerste fasen van de internationale financiële crisis niet is verzocht om bij te dragen aan de redding van de kredietinstellingen, zoals de Commissie in punt 17 van haar bankenmededeling heeft opgemerkt, de crediteuren in het hoofdgeding niet het recht om zich op het vertrouwensbeginsel te beroepen.
66 Een dergelijke omstandigheid kan immers niet worden beschouwd als een nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezegging die bij de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren het gewettigde vertrouwen kan doen ontstaan dat zij in de toekomst niet aan lastendelingsmaatregelen zullen worden onderworpen. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, is het vertrouwensbeginsel weliswaar een van de fundamentele beginselen van de Unie, maar mogen de marktdeelnemers niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de instellingen van de Unie krachtens hun discretionaire bevoegdheid kunnen wijzigen, met name op een gebied als dat van staatssteun in de bankensector, waarvan het doel een voortdurende aanpassing aan de wijzigingen van de economische situatie vereist (zie naar analogie arrest van 26 juni 2012, Polen/Commissie, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punt 180).
67 Voorts vraagt de verwijzende rechter zich af of de lidstaten hoe dan ook over een overgangsperiode moeten beschikken om zich aan te passen aan de nieuwe eisen die de Commissie stelt inzake de deling van de lasten door de aandeelhouders en de achtergestelde schuldeisers.
68 Dienaangaande heeft het Hof reeds geoordeeld dat, ook al zou de Unie op een eerder tijdstip een situatie hebben geschapen waardoor een gewettigd vertrouwen kan worden gewekt, wat in casu niet het geval is, een dwingend algemeen belang zich kan verzetten tegen de vaststelling van overgangsmaatregelen voor situaties die vóór de inwerkingtreding van de nieuwe regeling zijn ontstaan, maar die in hun ontwikkeling nog niet zijn voltooid (zie arresten van 17 juli 1997, Affish, C‑183/95, EU:C:1997:373, punt 57, en 17 september 2009, Commissie/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, punt 85).
69 Zoals de advocaat-generaal in punt 70 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vormt het doel de stabiliteit van het financiële stelsel te waarborgen en tegelijkertijd buitensporige overheidsuitgaven tegen te gaan en concurrentieverstoringen tot een minimum te beperken, een dergelijk dwingend algemeen belang.
70 Wat in de tweede plaats het door artikel 17, lid 1, van het Handvest gewaarborgde eigendomsrecht betreft, zij eraan herinnerd dat de bankenmededeling, zoals in punt 44 van het onderhavige arrest is vastgesteld, de lidstaten niet ertoe kan verplichten lastendelingsmaatregelen zoals bedoeld in de punten 40 tot en met 46 van deze mededeling te treffen.
71 Uit punt 15 van de bankenmededeling blijkt dat de deling van de lasten door de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren slechts een criterium vormt op grond waarvan de Commissie staatssteun aan banken met een groot kapitaaltekort kan goedkeuren, en de mogelijkheid biedt om deze steun tot het noodzakelijke minimum te beperken en ervoor te zorgen dat de begunstigde ervan een passende eigen bijdrage levert aan de kosten van de herstructurering.
72 Zoals de advocaat-generaal in punt 71 van zijn conclusie heeft opgemerkt, schrijft de bankenmededeling geen bepaalde vorm of procedure voor de vaststelling van de in punten 40 tot en met 46 van deze mededeling genoemde lastendelingsmaatregelen voor. Dergelijke maatregelen kunnen dus vrijwillig door de aandeelhouders en bij overeenkomst tussen de betrokken kredietinstelling en haar achtergestelde crediteuren worden vastgesteld, wat niet kan worden beschouwd als een inmenging in hun eigendomsrecht.
73 Bovendien dragen de aandeelhouders van de banken volgens de algemene regels die van toepassing zijn op de rechtspositie van aandeelhouders van naamloze vennootschappen, ten volle het risico van hun investeringen. Uit overweging 5 van richtlijn 2012/30 blijkt immers dat deze richtlijn beoogt het maatschappelijke kapitaal, dat een waarborg vormt voor de schuldeisers, in stand te houden.
74 Aangezien de aandeelhouders aansprakelijk zijn voor de schulden van de bank ten belope van het maatschappelijke kapitaal ervan, kan het feit dat de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling vereisen dat deze aandeelhouders, om het kapitaaltekort van een bank vóór de verlening van staatssteun weg te werken, even hard bijdragen om de door deze bank geleden verliezen te absorberen als wanneer geen dergelijke steun was verleend, niet worden geacht hun eigendomsrecht aan te tasten.
75 De verliezen van de aandeelhouders van de noodlijdende banken zullen hoe dan ook even groot zijn, ongeacht of zij hun oorsprong vinden in een faillietverklaring omdat er geen staatssteun is verleend, dan wel in een procedure ter verlening van dergelijke steun waarbij als voorafgaande voorwaarde wordt gesteld dat in de lasten wordt gedeeld.
76 Wat de achtergestelde crediteuren betreft, zij opgemerkt dat achtergestelde instrumenten, zoals in punt 27 van het onderhavige arrest is opgemerkt, financiële instrumenten zijn die bepaalde kenmerken gemeen hebben met schuldproducten en aandelenbewijzen, wat inhoudt dat de houders van deze instrumenten na de houders van gewone obligaties, maar vóór de aandeelhouders worden betaald, wanneer de emittent ervan zijn betalingen staakt.
77 Uit de punten 41, 43 en 44 van de bankenmededeling blijkt dat deze schuldeisers pas een bijdrage aan de vermindering van het kapitaaltekort dienen te leveren nadat eerst de verliezen door het eigen vermogen zijn geabsorbeerd, en slechts „[i]ndien er geen andere mogelijkheden voorhanden zijn” om een eventueel kapitaaltekort van de betrokken bank weg te werken of wanneer deze bank niet langer voldoet aan de minimumeisen inzake eigen vermogen. Voorts bepaalt punt 46 van deze mededeling dat „de hand [dient] te worden gehouden aan het beginsel ,geen crediteur slechter af’. Op die wijze zouden achtergestelde crediteuren, financieel gezien, niet minder ontvangen dan wat hun instrument waard was geweest indien geen staatssteun was verleend.”
78 Uit dit punt volgt dat de lastendelingsmaatregelen waarvan de toekenning van staatssteun aan een noodlijdende bank afhankelijk zou worden gesteld, geen aantasting mogen vormen van het eigendomsrecht van de achtergestelde crediteuren die dezen niet zouden hebben ondergaan in het kader van een faillissementsprocedure die zonder toekenning van dergelijke steun zou plaatsvinden.
79 In deze omstandigheden kan niet met succes worden gesteld dat lastendelingsmaatregelen zoals die waarin de bankenmededeling voorziet, een inmenging in het eigendomsrecht van de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren vormen.
80 Bijgevolg moet op de derde en de vierde vraag worden geantwoord dat het vertrouwensbeginsel en het eigendomsrecht aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren delen in de lasten.
Vijfde vraag
81 Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 29, 34, 35 en 40 tot en met 42 van richtlijn 2012/30 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren delen in de lasten.
82 De artikelen 29, 34, 35 en 40 tot en met 42 van richtlijn 2012/30 bepalen in wezen dat voor elke verhoging of vermindering van het kapitaal van naamloze vennootschappen een besluit nodig is van de algemene vergadering van de vennootschap.
83 Volgens de verwijzende rechter is de bankenmededeling onverenigbaar met deze richtlijn, voor zover zij bepaalt dat voor bepaalde wijzigingen van het maatschappelijke kapitaal van banken geen besluit of goedkeuring van de algemene vergadering nodig is.
84 Zoals in punt 72 van het onderhavige arrest is opgemerkt, bevat de bankenmededeling echter geen specifieke bepaling inzake de juridische procedures die bij de uitvoering van de in de punten 40 tot en met 46 ervan bedoelde lastendelingsmaatregelen moeten worden gevolgd.
85 Bijgevolg kunnen de lidstaten zich weliswaar eventueel in een specifieke situatie ertoe geroepen voelen om dergelijke lastendelingsmaatregelen te treffen zonder de instemming van de algemene vergadering van de vennootschap, maar kan deze omstandigheid geen afbreuk doen aan de geldigheid van de bankenmededeling in het licht van de bepalingen van richtlijn 2012/30.
86 Voorts zij opgemerkt dat richtlijn 2012/30 volgens overweging 3 ervan een gelijkwaardige bescherming van zowel de aandeelhouders als de schuldeisers van naamloze vennootschappen beoogt te verzekeren. Te dien einde harmoniseert deze richtlijn de nationale wettelijke bepalingen inzake de oprichting van deze vennootschappen en de instandhouding, de verhoging en de vermindering van hun kapitaal.
87 Richtlijn 2012/30 maakt deel uit van een beleid dat ertoe strekt de vrijheid van vestiging in de interne markt te verwezenlijken, en heeft als voornaamste doel de belangen van de deelnemers in deze vennootschappen en van derden te beschermen. Zij beoogt te verzekeren dat de rechten van de investeerders in de gehele interne markt in acht zullen worden genomen door de organen van de vennootschappen waarin zij hebben geïnvesteerd, met name bij de oprichting van een vennootschap en bij de verhoging en vermindering van haar maatschappelijk kapitaal. De maatregelen waarin richtlijn 2012/30 voorziet om deze bescherming te verzekeren, hebben dus betrekking op de normale werking van naamloze vennootschappen.
88 Daarentegen vormen de maatregelen die de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren ertoe verplichten in de lasten te delen, wanneer zij door de nationale autoriteiten worden opgelegd, uitzonderlijke maatregelen. Zij kunnen slechts worden vastgesteld in geval van ernstige verstoring van de economie in een lidstaat en om een systemisch risico te vermijden en de stabiliteit van het financiële stelsel te verzekeren.
89 Anders dan verzoekers in het hoofdgeding stellen, staat richtlijn 2012/30 er niet aan in de weg dat in bepaalde specifieke omstandigheden zoals die welke in de bankenmededeling worden bedoeld, maatregelen inzake het maatschappelijke kapitaal worden genomen zonder goedkeuring van de algemene vergadering van de vennootschap. Aan deze uitlegging wordt overigens geen afbreuk gedaan door het arrest van 12 maart 1993, Pafitis e.a. (C‑441/93, EU:C:1996:92).
90 In dat arrest heeft het Hof richtlijn 77/91/EEG van de Raad van 13 december 1976 strekkende tot het coördineren van de waarborgen welke in de lidstaten worden verlangd van de vennootschappen in de zin van artikel 58, tweede alinea, van het Verdrag, om de belangen te beschermen zowel van de deelnemers in deze vennootschappen als van derden met betrekking tot de oprichting van de naamloze vennootschap, alsook de instandhouding en wijziging van haar kapitaal, zulks teneinde die waarborgen gelijkwaardig te maken (PB 1977, L 26, blz. 1), namelijk uitgelegd in het kader van een geding dat betrekking had op de insolventie van één enkele bank, terwijl de in de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling bedoelde lastendelingsmaatregelen in het hoofdgeding gelden als voorwaarde waaronder aan banken met een kapitaaltekort staatssteun kan worden verleend die in een uitzonderlijke context van ernstige verstoring van een nationale economie dient om een systemische financiële crisis te verhelpen die het gehele nationale financiële stelsel en de financiële stabiliteit van de Unie kan aantasten.
91 Zoals de advocaat-generaal in de punten 105 en 107 van zijn conclusie heeft opgemerkt, waren de in de zaak Pafitis e.a. (C‑441/93, EU:C:1996:92) betwiste nationale maatregelen vastgesteld in de periode van 1986 tot en met 1990 en heeft het Hof zijn arrest gewezen in 1996, dus geruime tijd vóór de aanvang van de derde fase van de Economische en Monetaire Unie, met de introductie van de euro, de invoering van het Eurosysteem en de desbetreffende wijzigingen van de Unieverdragen. Hoewel het duidelijk van algemeen belang is dat een sterke en eenvormige bescherming van investeerders in de gehele Unie wordt verzekerd, kan dat belang niet in alle gevallen worden geacht voorrang te hebben op het algemeen belang dat erin bestaat de stabiliteit van het financiële stelsel te waarborgen.
92 De verwijzende rechter is evenwel van oordeel dat de bepalingen van richtlijn 2014/59 kunnen leiden tot de vaststelling dat de bankenmededeling onverenigbaar is met richtlijn 2012/30.
93 Nog los van wat in de punten 72 en 84 van het onderhavige arrest is opgemerkt, wettigt echter de omstandigheid dat de artikelen 29, 34 en 35 en 40 tot en met 42 van richtlijn 2012/30 ingevolge artikel 123 van richtlijn 2014/59 sinds 1 januari 2016 niet van toepassing zijn ingeval gebruik wordt gemaakt van de afwikkelingsinstrumenten waarin richtlijn 2014/59 voorziet, niet de conclusie dat dergelijke afwijkingen vóór die datum waren verboden.
94 Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de vijfde vraag worden geantwoord dat de artikelen 29, 34, 35 en 40 tot en met 42 van richtlijn 2012/30 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren delen in de lasten.
Zesde vraag
95 Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bankenmededeling aldus moet worden uitgelegd dat de maatregelen tot omzetting of afschrijving van de achtergestelde instrumenten, zoals bedoeld in punt 44 van deze mededeling, een noodzakelijke en voldoende voorwaarde vormen om onder deze mededeling vallende staatssteun verenigbaar met de interne markt te kunnen verklaren, dan wel of het voor de goedkeuring van deze steun voldoende is dat de achtergestelde instrumenten op evenredige wijze worden omgezet of afgeschreven.
96 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de Ustavno sodišče met deze vraag wenst te vernemen of de achtergestelde instrumenten, ingeval de bank niet voldoet aan de minimumeisen inzake eigen vermogen in de zin van punt 44 van de bankenmededeling, aldus moeten worden afgeschreven dat alle vastgestelde verliezen van de bank volledig worden gecompenseerd, dan wel of zij gedeeltelijk, op evenredige wijze kunnen worden afgeschreven.
97 Punt 44 van deze mededeling bepaalt dat, indien een bank niet voldoet aan de minimumeisen inzake eigen vermogen, wat betekent dat dit vermogen op zich de verliezen van de bank niet kan absorberen, de achtergestelde instrumenten moeten worden omgezet of afgeschreven, in beginsel voordat staatssteun aan deze bank wordt verleend. Bovendien mag volgens ditzelfde punt 44 staatssteun niet worden verleend voordat eigen vermogen en achtergestelde instrumenten volledig hebben bijgedragen in het compenseren van verliezen van de bank.
98 Zoals in de punten 40 en 41 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, stelt de Commissie, door gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan te kennen te geven dat deze voortaan op de betrokken gevallen zullen worden toegepast, grenzen aan de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid, en kan zij in beginsel niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids‑ of het vertrouwensbeginsel. De vaststelling van dergelijke regels bevrijdt de Commissie echter niet van haar verplichting om de door een lidstaat aangevoerde uitzonderlijke specifieke omstandigheden te onderzoeken.
99 Hieruit volgt dat de omstandigheid dat staatssteun voldoet aan de criteria van punt 44 van de bankenmededeling een – in beginsel – voldoende voorwaarde vormt om deze steun verenigbaar te verklaren met de interne markt, maar daarvoor niet strikt noodzakelijk is.
100 Een lidstaat is dus niet gehouden om noodlijdende banken vóór de toekenning van enige staatssteun voor te schrijven om de achtergestelde instrumenten in eigen vermogen om te zetten of af te schrijven, of om deze instrumenten volledig te laten bijdragen in het absorberen van de verliezen. Doet hij dat niet, dan kan de voorgenomen staatssteun evenwel niet worden geacht tot het strikt noodzakelijke te zijn beperkt, zoals door punt 15 van de bankenmededeling wordt vereist. De lidstaat en de banken die de voorgenomen staatssteun ontvangen, nemen dan het risico dat de Commissie jegens hen een besluit zal nemen waarbij deze steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard.
101 Voor het overige bepaalt de bankenmededeling in punt 45 ervan dat een uitzondering op de vereisten van onder meer punt 44 van deze mededeling kan worden gemaakt wanneer de tenuitvoerlegging van de maatregelen tot omzetting of afschrijving van de schuldinstrumenten „de financiële stabiliteit in gevaar zou brengen of tot onevenredige resultaten zou leiden”. Zo kan een bank niet worden gelast om vóór de toekenning van staatssteun alle achtergestelde instrumenten om te zetten of af te schrijven indien met name de omzetting of de afschrijving van een deel van de achtergestelde instrumenten zou volstaan om het kapitaaltekort van de betrokken bank weg te werken.
102 Gelet op al deze overwegingen dient op de zesde vraag te worden geantwoord dat de bankenmededeling aldus moet worden uitgelegd dat de maatregelen tot omzetting of afschrijving van de achtergestelde instrumenten, zoals bedoeld in punt 44 van deze mededeling, niet verder mogen gaan dan nodig is om het kapitaaltekort van de betrokken bank weg te werken.
Zevende vraag
103 Met zijn zevende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24 aldus moet worden uitgelegd dat maatregelen die de aandeelhouders en de achtergestelde schuldeisers ertoe verplichten in de lasten te delen, zoals bedoeld in de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling, onder het begrip „saneringsmaatregelen” in de zin van deze bepaling vallen.
104 Zoals blijkt uit overweging 6 van richtlijn 2001/24, heeft deze richtlijn tot doel een systeem van wederzijdse erkenning van saneringsmaatregelen in te voeren, zonder dat zij de nationale wettelijke regelingen ter zake beoogt te harmoniseren (zie arrest van 24 oktober 2013, LBI, C‑85/12, EU:C:2013:697, punt 39).
105 Dit doel vereist dat de saneringsmaatregelen die zijn genomen door de administratieve of rechterlijke instanties van de lidstaat van herkomst, dat wil zeggen de lidstaat waarin een kredietinstelling een vergunning heeft gekregen, in alle andere lidstaten de daaraan bij het recht van deze lidstaat toegekende rechtsgevolgen sorteren (zie in die zin arrest van 24 oktober 2013, LBI, C‑85/12, EU:C:2013:697, punt 22).
106 Volgens artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24 moeten als „saneringsmaatregelen” worden beschouwd maatregelen „die bestemd zijn om de financiële positie van een kredietinstelling in stand te houden of te herstellen, en die van dien aard zijn dat zij de bestaande rechten van derden kunnen aantasten, met inbegrip van maatregelen die opschorting van de betaling, opschorting van executiemaatregelen of verlaging van de schuldvorderingen mogelijk maken”.
107 Zoals is betoogd door alle partijen in het hoofdgeding die zich hierover hebben uitgesproken, blijkt uit de bewoordingen zelf van deze bepaling en uit de ruime definitie van het begrip „saneringsmaatregelen” die hierin is vastgelegd, dat lastendelingsmaatregelen zoals bedoeld in de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling onder het begrip „saneringsmaatregelen” in de zin van richtlijn 2001/24 kunnen vallen.
108 Deze lastendelingsmaatregelen beogen immers de financiële positie van kredietinstellingen te herstellen en hun tekorten weg te werken, zoals in punt 43 van de bankenmededeling is uiteengezet. Zij hebben dus tot doel de financiële positie van een kredietinstelling in stand te houden of te herstellen.
109 Voorts kunnen de lastendelingsmaatregelen, met name de omzetting van de achtergestelde instrumenten in eigen vermogen of de afschrijving van deze instrumenten, naar hun aard afbreuk doen aan bestaande rechten van derden en aldus ertoe leiden dat de schuldvorderingen slinken.
110 Om onder het begrip „saneringsmaatregelen” in de zin van richtlijn 2001/24 te vallen, moeten de lastendelingsmaatregelen echter, zoals met name blijkt uit overweging 6 en artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, ook zijn vastgesteld door een administratieve of rechterlijke instantie. Wanneer deze maatregelen daarentegen worden vastgesteld en uitgevoerd door de aandeelhouders of de achtergestelde crediteuren, zonder enige interventie van de administratieve of rechterlijke instanties, kunnen deze maatregelen geen saneringsmaatregelen in de zin van richtlijn 2001/24 vormen.
111 Voorts vraagt de verwijzende rechter zich af of het feit dat artikel 117 van richtlijn 2014/59 artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24 in dier voege heeft gewijzigd dat de in eerstgenoemde richtlijn bedoelde afwikkelingsinstrumenten – die vergelijkbaar zijn met de maatregelen die de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren ertoe verplichten in de lasten te delen – uitdrukkelijk onder het begrip „saneringsmaatregelen” vallen, de conclusie wettigt dat deze maatregelen ten tijde van de feiten van het hoofdgeding niet vielen onder het begrip „saneringsmaatregelen” in de zin van richtlijn 2001/24.
112 Een dergelijke uitlegging kan niet worden gevolgd.
113 Zoals de advocaat-generaal in punt 143 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet deze wijziging immers worden gelezen in het licht van het feit dat richtlijn 2001/24 niet beoogde om de relevante wetgeving van de lidstaten te harmoniseren, maar slechts een systeem van wederzijdse erkenning wilde invoeren. Richtlijn 2014/59 verplicht de lidstaten er thans echter toe bepaalde maatregelen in te voeren om de banken te saneren. Dit vereist dat deze maatregelen uitdrukkelijk worden gespecificeerd om de uniforme toepassing van deze richtlijn in de Unie te garanderen. Dit betekent evenwel niet dat soortgelijke overheidsmaatregelen voordien niet onder de definitie van saneringsmaatregelen vielen.
114 Bijgevolg moet op de zevende vraag worden geantwoord dat artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24 aldus moet worden uitgelegd dat lastendelingsmaatregelen zoals bedoeld in de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling onder het begrip „saneringsmaatregelen” in de zin van deze bepaling vallen.
Kosten
115 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
1) De mededeling van de Commissie betreffende de toepassing vanaf 1 augustus 2013 van de staatssteunregels op maatregelen ter ondersteuning van banken in het kader van de financiële crisis („bankenmededeling”) moet aldus worden uitgelegd dat zij niet bindend is voor de lidstaten.
2) De artikelen 107 tot en met 109 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de houders van achtergestelde instrumenten in de lasten delen.
3) Het vertrouwensbeginsel en het eigendomsrecht moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de houders van achtergestelde instrumenten delen in de lasten.
4) De artikelen 29, 34, 35 en 40 tot en met 42 van richtlijn 2012/30/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 strekkende tot het coördineren van de waarborgen welke in de lidstaten worden verlangd van de vennootschappen in de zin van artikel 54, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, om de belangen te beschermen zowel van de deelnemers in deze vennootschappen als van derden met betrekking tot de oprichting van de naamloze vennootschap, alsook de instandhouding en wijziging van haar kapitaal, zulks teneinde die waarborgen gelijkwaardig te maken, moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de houders van achtergestelde instrumenten delen in de lasten.
5) De bankenmededeling moet aldus worden uitgelegd dat de maatregelen tot omzetting of afschrijving van het hybride kapitaal en de achtergestelde schuld, zoals bedoeld in punt 44 van deze mededeling, niet verder mogen gaan dan nodig is om het kapitaaltekort van de betrokken bank weg te werken.
6) Artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 april 2001 betreffende de sanering en de liquidatie van kredietinstellingen moet aldus worden uitgelegd dat lastendelingsmaatregelen zoals bedoeld in de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling onder het begrip „saneringsmaatregelen” in de zin van deze bepaling vallen.
ondertekeningen