Asuntos acumulados T‑29/10 y T‑33/10

Reino de los Países Bajos
e
ING Groep NV

contra

Comisión Europea

«Ayuda de Estado — Sector financiero — Ayuda destinada a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Aportación de capital con opción concedida al beneficiario de la ayuda entre la amortización o la conversión de los títulos — Modificación de las condiciones de amortización durante el procedimiento administrativo — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado común — Concepto de ayuda de Estado — Ventaja — Criterio del inversor privado — Nexo necesario y proporcionado entre el importe de la ayuda y la amplitud de las medidas destinadas a permitir la compatibilidad de la ayuda»

Sumario de la sentencia

1.      Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado

(Art. 87 CE, ap. 1)

2.      Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter jurídico — Interpretación partiendo de elementos objetivos — Control jurisdiccional — Alcance

(Art. 87 CE, ap. 1)

3.      Derecho de la Unión — Interpretación — Actos de las instituciones — Motivación — Consideración

1.      Para determinar una «ventaja» en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, en caso de aportación de capital, se ha de apreciar si, en circunstancias similares, un inversor privado de dimensiones comparables a las de una autoridad pública habría podido llegar a realizar aportaciones de capital de la misma cuantía, habida cuenta, en especial, de las informaciones disponibles y de la evolución previsible en la fecha en que se realizaron tales aportaciones. Para determinar si el Estado adoptó o no el comportamiento de un inversor prudente en una economía de mercado, es preciso volver a situarse en el contexto de la época en que se adoptaron las medidas de apoyo financiero, absteniéndose, pues, de toda apreciación basada en una situación posterior.

Esos principios son aplicables en el supuesto de que el Estado, tras haber decidido suscribir una aportación de capital emitido por una empresa, sometida a ciertas condiciones de amortización, acepta modificarlas. En esas circunstancias puede haberse concedido una ayuda de Estado tanto mediante la aportación de capital como mediante la modificación de esas condiciones de amortización.

En lo referente al análisis por la Comisión de la racionalidad económica del comportamiento del Estado, no cabe que la Comisión eluda su obligación de examinar la racionalidad económica de la modificación de las condiciones de amortización a la luz del criterio del inversor privado por el solo motivo de que la aportación de capital que es objeto de amortización ya constituye por sí misma una ayuda de Estado. En efecto, únicamente al término de ese examen, que presupone, en particular, comparar las condiciones de amortización iniciales con las modificadas, podrá la Comisión concluir si existe o no una ventaja adicional a efectos del artículo 87 CE, apartado 1.

A efectos de ese examen, la Comisión estaba obligada a considerar todos los aspectos pertinentes y, en especial, los derivados de las condiciones iniciales de amortización y de las condiciones modificadas. En ese contexto, el criterio que se limita a apreciar que la modificación de las condiciones de amortización de la aportación de capital constituía una ayuda de Estado, sin examinar previamente la cuestión de si la modificación realizada confería una ventaja que un inversor privado situado en la misma posición que el Estado no habría aceptado, no puede bastar para calificar una ayuda en relación con el artículo 87 CE, apartado 1. Ese criterio no puede hacer total abstracción tanto de la opción, y no el derecho, del Estado a la amortización según las condiciones iniciales como de la racionalidad económica que puede explicar la modificación realizada.

Por consiguiente, la Comisión vulnera el concepto de ayuda al dejar de apreciar si, al aceptar la modificación de las condiciones de amortización, el Estado había actuado como lo habría hecho un inversor privado situado en una posición similar, en especial debido al hecho de que el Estado podía obtener la amortización anticipada y disponía con esa ocasión de mayor certeza de percibir una remuneración satisfactoria teniendo en cuenta las condiciones de mercado existentes en ese momento.

(véanse los apartados 97 a 99, 110, 111, 118 y 125)

2.      Al ser de carácter jurídico, el concepto de ayuda de Estado debe ser interpretado según criterios objetivos. Por esta razón, el juez de la Unión deberá, en principio, y teniendo en cuenta tanto determinados elementos concretos del litigio del que conoce como el carácter técnico o complejo de las apreciaciones realizadas por la Comisión, ejercer un control completo por lo que respecta a la cuestión de si una medida está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1. No obstante, el control judicial es limitado en lo tocante a si una medida está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, cuando las apreciaciones realizadas por la Comisión tienen carácter técnico o complejo. Sin embargo, incumbe al Tribunal determinar si así sucede.

La cuestión de determinar si la modificación de las condiciones de amortización de una aportación de capital constituye una ayuda de Estado, porque conceda a su beneficiario una ventaja, es objeto, en principio, del control pleno del Tribunal. No obstante, en el supuesto de que el Tribunal estimara que la identificación de la ayuda afectaría a una apreciación económica compleja realizada por la Comisión, en particular sobre la cuestión de si, al aceptar la modificación de las condiciones de amortización, el Estado no actuó como lo habría hecho un inversor privado prudente de dimensión comparable, dicha cuestión sería objeto de un control limitado.

Así pues, para apreciar la legalidad de un Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado es preciso tener en cuenta las informaciones de las que la Comisión disponía o podía disponer en la fecha en la que la adoptó. Sobre ese aspecto, si se pusiera de manifiesto que la apreciación de la Comisión se contradice o se pone en duda por informaciones de las que no tuvo conocimiento durante el procedimiento administrativo, se deberá comprobar si la Comisión pudo conocer o tomar en consideración esas informaciones en momento oportuno, y si fuera así, determinar si normalmente la Comisión habría debido tomar en consideración esas informaciones, cuando menos como datos pertinentes para aplicar el criterio del inversor privado.

(véanse los apartados 100, 101, 105 y 106)

3.      La parte dispositiva de un acto no puede disociarse de su motivación, por lo que, en caso necesario, debe interpretarse teniendo en cuenta los motivos que han llevado a su adopción. Si bien es cierto que sólo la parte dispositiva de una decisión puede producir efectos jurídicos, no deja de serlo igualmente que las apreciaciones formuladas en los motivos de una decisión pueden ser sometidas al control de legalidad del juez de la Unión en la medida en que, tratándose de la motivación de un acto lesivo, constituyan el soporte necesario de la parte dispositiva de dicho acto, o si esa motivación puede alterar la naturaleza de lo decidido en la parte dispositiva del acto en cuestión.

De esa manera, si en una decisión en materia de ayudas de Estado la Comisión define ilegalmente como ayuda una medida de entre las que son objeto de su examen, esa ilegalidad afecta necesariamente a la declaración de compatibilidad de la ayuda condicionada a cierto nivel de compromisos establecido a su vez en relación con el importe mínimo calculado de la ayuda.

(véanse los apartados 146, 156 y 160)