CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL GIOVANNI PITRUZZELLA
prezentate la 2 mai 2019(1)
Cauza C‑70/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
împotriva
A
B
P
[cerere de decizie preliminară formulată de Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos)]
„Trimitere preliminară – Acordul de asociere CEE/Turcia – Libera circulație a persoanelor – Lucrători – Clauze de standstill – Decizia nr. 1/80 – Articolul 13 – Noi restricții – Interzicere – Datele biometrice ale resortisanților turci – Furnizarea acestor date unor terți – Motiv imperativ de interes general – Prevenirea și combaterea fraudei de identitate și de documente – Caracterul necesar și proporțional – Prevenirea, detectarea și investigarea infracțiunilor – Efect aleatoriu și indirect”
1. Prezenta trimitere preliminară ridică problema dacă obligația, impusă lucrătorilor turci la momentul intrării pe teritoriul neerlandez pentru a exercita o activitate salariată și membrilor familiei lucrătorilor turci prezenți deja pe teritoriul menționat care doresc să li se alăture, de a furniza zece amprente digitale și o imagine facială înainte ca aceste date biometrice să fie depuse în evidența străinilor consultată fie în scopul verificării autenticității documentelor și a identității deținătorului lor, fie în scopul identificării autorilor unei infracțiuni constituie o restricție interzisă de articolul 7 din Decizia nr. 2/76(2) din 20 decembrie 1976 adoptată de Consiliul de asociere (denumită în continuare „Decizia nr. 2/76”) înființat prin Acordul de instituire a unei asocieri între Comunitatea Economică Europeană și Turcia, care a fost semnat la 12 septembrie 1963 la Ankara de Republica Turcia, pe de o parte, precum și de statele membre ale CEE și de Comunitate, pe de altă parte, și care a fost încheiat, aprobat și confirmat în numele acesteia din urmă prin Decizia 64/732/CEE a Consiliului din 23 decembrie 1963(3) (denumit în continuare „acordul de asociere”) și – mai ales – de articolul 13 din Decizia nr. 1/80(4) a Consiliului de asociere din 19 septembrie 1980 privind dezvoltarea asocierii (denumită în continuare „Decizia nr. 1/80”).
I. Cadrul juridic
2. Regimul național în discuție în litigiul principal poate fi prezentat după cum urmează.
3. Din legislația neerlandeză rezultă că resortisanții statelor terțe, inclusiv resortisanții turci, care doresc să locuiască în Țările de Jos pentru o perioadă mai mare de 90 de zile în cadrul unei șederi obișnuite trebuie, în principiu, să dețină un permis de ședere temporară la momentul intrării lor pe teritoriu. Un astfel de permis este eliberat de autoritățile consulare și diplomatice din Țările de Jos. În scopul obținerii unui permis de ședere temporară, pe lângă îndeplinirea unor condiții de fond, solicitanții trebuie „să coopereze la consemnarea datelor în vederea identificării [lor]”(5).
4. Legea privind străinii a conferit autorităților neerlandeze competența de a colecta și de a prelucra datele biometrice ale resortisanților statelor terțe. Printre altele, articolul 106a din această lege prevede în esență că pot fi colectate și prelucrate o imagine facială și o imagine a celor zece amprente digitale ale unui resortisant străin pentru a stabili identitatea acestuia în vederea executării legii menționate. Imaginile menționate sunt imediat comparate cu cele care figurează în evidența străinilor și apoi sunt stocate în aceasta din urmă.
5. Articolul 107 din Legea privind străinii, prevede crearea unei evidențe a străinilor care să conțină datele biometrice prevăzute la articolul 106a din această lege și precizează că aceste date vor fi prelucrate în scopul executării legii menționate(6), precum și în scopul detectării infracțiunilor și al urmăririi penale(7). Punerea la dispoziție a datelor biometrice ale resortisanților statelor terțe în scopul detectării infracțiunilor și al urmăririi penale este supusă respectării condițiilor prevăzute la articolul 107 alineatul 6 din Legea privind străinii. Astfel, o măsură de arestare preventivă trebuie să poată fi pronunțată pentru infracțiunea în discuție(8), iar consultarea evidenței străinilor trebuie să fie autorizată în scris de judecătorul de instrucție la cererea Ministerului Public, în cazul în care există o bănuială rezonabilă că suspectul este un resortisant al unui stat terț(9) sau în cazul în care acest lucru este în interesul anchetei, în ipoteza în care cercetarea penală nu progresează sau în ipoteza în care sunt necesare rezultate rapide pentru elucidarea anchetei(10). Suspectul trebuie, pe de altă parte, să suscite preocupări grave.
6. Datele biometrice sunt păstrate pentru o perioadă de cinci ani după respingerea cererii de permis de ședere temporară, după plecarea din Țările de Jos la sfârșitul unei șederi legale sau după pierderea validității unei interdicții de intrare sau a unei declarații de indezirabilitate. Prin urmare, datele sunt distruse după această perioadă sau înainte, în cazul naturalizării resortisantului unui stat terț(11).
7. Din decizia de trimitere reiese că competența de a colecta, de a prelucra și de a păstra date biometrice în evidența străinilor poate fi exercitată în privința resortisanților statelor terțe care doresc să obțină un permis de ședere în Țările de Jos pentru o perioadă mai mare de 90 de zile sau care locuiesc ilegal în acest stat membru.
II. Litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
8. B este un resortisant turc născut în anul 1982 a cărui soție, P(12), are dublă cetățenie, neerlandeză și turcă. La 17 februarie 2014, P a introdus o cerere de permis de ședere temporară pentru B în vederea reîntregirii familiei. După ce a refuzat inițial, staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (secretarul de stat pentru justiție și securitate, denumit în continuare „secretarul de stat”) a acordat în final permisul solicitat prin decizia din 4 aprilie 2014, condiționându‑l de furnizarea datelor biometrice ale lui B. Acesta din urmă a consimțit la colectarea datelor menționate înainte de a introduce la 2 mai 2014, împreună cu P, o plângere administrativă împotriva colectării și a prelucrării datelor sale biometrice, în care B și P invocau neconformitatea obligației de a furniza datele sale biometrice cu articolul 7 din Decizia nr. 2/76 și cu articolul 13 din Decizia nr. 1/80. La 23 decembrie 2014, secretarul de stat a respins argumentul potrivit căruia o astfel de obligație ar constitui o nouă restricție în sensul acestor dispoziții, obligația de cooperare la înregistrarea datelor în scopul identificării rezultând deja dintr‑o legislație din anul 1965. Deși este adevărat că colectarea și prelucrarea datelor aduc atingere articolelor 7 și 8 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(13), această atingere ar fi justificată de un obiectiv legitim. Secretarul de stat a apreciat că colectarea și prelucrarea datelor biometrice nu sunt contrare nici articolului 9 din acordul de asociere(14). Spre deosebire de cazul cetățenilor Uniunii, permisul de ședere al resortisanților turci în momentul primei admiteri nu este de natură declarativă, ci constitutivă, ceea ce ar justifica faptul că datele biometrice ale celor dintâi nu sunt nici prelevate, nici stocate. Secretarul de stat a subliniat, pe de altă parte, că pașapoartele cetățenilor Uniunii conțin date biometrice.
9. A este un resortisant turc născut în anul 1966, care a ocupat de la 1 decembrie 2013 pentru o perioadă de cinci ani postul de șofer pentru transport internațional. La 15 noiembrie 2013, persoana de referință a lui A – și anume angajatorul său – a introdus o cerere în scopul eliberării unui permis de ședere temporară lui A în vederea exercitării unei activități salariate. La 28 martie 2014, secretarul de stat a admis această cerere. Decizia de acordare prevedea totuși că permisul solicitat va fi acordat numai după ce A va fi furnizat datele sale biometrice. După ce a cooperat la colectarea datelor menționate, A a introdus o plângere administrativă împotriva colectării și a prelucrării datelor sale biometrice. Secretarul de stat s‑a pronunțat cu privire la această plângere la 6 ianuarie 2015, adoptând aceeași poziție cu cea precizată în decizia sa din 23 decembrie 2014 prin care a respins plângerea administrativă a lui B și a lui P.
10. A, pe de o parte, și B și P, pe de altă parte, au introdus o cale de atac împotriva acestor două decizii ale secretarului de stat în fața rechtbank den Haag (Tribunalul din Haga, Țările de Jos), care a pronunțat două hotărâri la 3 februarie 2016. Rechtbank den Haag (Tribunalul din Haga) a statuat mai întâi că obligația de a coopera la colectarea și la prelucrarea datelor biometrice, care condiționează eliberarea unui permis de ședere temporară, constituia o condiție formală a admiterii pe teritoriul neerlandez și, ca atare, o condiție nouă în ceea ce privește datele vizate. În continuare, a statuat că obiectivul urmărit printr‑o astfel de obligație, și anume prevenirea și combaterea fraudei de identitate și de documente, era legitim. În sfârșit, a considerat obligația în discuție ca fiind disproporționată în raport cu obiectivul legitim urmărit. În această privință, rechtbank den Haag (Tribunalul din Haga) a statuat că secretarul de stat nu a stabilit corespunzător cerințelor legale necesitatea ca datele biometrice să fie prelucrate în evidența străinilor prevăzută la articolul 107 alineatul 1 din Legea privind străinii. Potrivit acestuia, el nu a demonstrat că resortisanții turci ar recurge la documente de călătorie falsificate sau la documente autentice eliberate pe baza unor documente falsificate mai mult decât ceilalți resortisanți ai statelor terțe. Argumentul potrivit căruia constituirea unei astfel de evidențe ar fi necesară pentru asigurarea faptului că deținătorul documentului de călătorie – care conține deja date biometrice – nu a introdus deja o cerere sub o altă identitate nu a fost reținut, având în vedere faptul că situația resortisanților turci nu ar fi, în această privință, diferită de cea a cetățenilor Uniunii care nu au cetățenia neerlandeză în legătură cu care legislația națională nu prevede totuși depunerea datelor biometrice într‑o evidență centralizată. În sfârșit, rechtbank den Haag (Tribunalul din Haga) a statuat că punerea la dispoziție a datelor biometrice în scopul identificării autorilor infracțiunilor depășea ceea ce era necesar pentru atingerea obiectivului legitim. Rechtbank den Haag (Tribunalul din Haga) a statuat că obligația de a coopera la prelevarea datelor sale biometrice și de a consimți la prelucrarea datelor menționate în evidența centralizată, în temeiul articolului 107 din Legea privind străinii, constituia o nouă restricție interzisă de articolul 7 din Decizia nr. 2/76 și de articolul 13 din Decizia nr. 1/80.
11. Secretarul de stat a formulat recurs în fața instanței de trimitere și susține în fața acesteia că prelevarea și prelucrarea datelor biometrice într‑o evidență a resortisanților statelor terțe sunt necesare pentru atingerea obiectivului legitim de prevenire și de combatere a fraudei de identitate. Identificarea datorită comparației celor zece amprente digitale ar fi mai fiabilă, perioada de păstrare a datelor fiind necesară și proporțională în raport cu obiectivul de a stabili în mod fiabil identitatea resortisanților străini. Competența de a prelucra datele biometrice ar fi limitată în timp și ar lua sfârșit, potrivit secretarului de stat, la 1 martie 2021. În ceea ce privește punerea la dispoziție a datelor biometrice în scopul identificării autorilor infracțiunilor, aceasta ar servi obiectivul legitim de păstrare a ordinii publice și ar fi proporțională.
12. Instanța de trimitere pleacă de la premisa că competența de a colecta și de a prelucra datele biometrice ale resortisanților turci constituie o nouă restricție în sensul articolului 7 din Decizia nr. 2/76 și al articolului 13 din Decizia nr. 1/80. Întemeindu‑se printre altele pe Hotărârea G enc(15), potrivit căreia o nouă restricție este interzisă cu excepția cazului în care este justificată printr‑un motiv imperativ de interes general, este de natură să garanteze realizarea obiectivului legitim urmărit și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv, această instanță ridică în esență problema caracterului necesar și proporțional al colectării și al prelucrării datelor biometrice. Pe de o parte, ea se îndoiește de necesitatea și de proporționalitatea constituirii unei evidențe a străinilor în care datele biometrice sunt păstrate pentru o perioadă relativ lungă. Pe de altă parte, ea ridică problema dacă faptul că evidența poate fi pusă la dispoziția autorităților polițienești în cadrul determinării identității autorului unei infracțiuni nu este de natură să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului legitim în legătură cu represiunea penală.
13. În aceste condiții, Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos) a decis să suspende judecarea cauzei și, prin decizia primită la grefa Curții la 2 februarie 2018, a adresat acesteia următoarele întrebări preliminare:
„1) a) Articolul 7 din Decizia nr. 2/76, respectiv articolul 13 din Decizia nr. 1/80 trebuie interpretate în sensul că aceste dispoziții nu se opun unei reglementări naționale care prevede, în termeni generali, prelucrarea și păstrarea datelor biometrice ale resortisanților unor țări terțe, inclusiv resortisanți turci, într‑un sistem de evidență în sensul [articolului 2 literele (a) și (b)] din [Directiva 95/46 a Parlamentului European și a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date(16)], întrucât această reglementare națională nu depășește ceea ce este necesar în vederea realizării obiectivului legitim urmărit, [și anume prevenirea și combaterea] fraudei de identitate și de documente?
b) Este important, în acest context, că durata păstrării datelor biometrice este legată de durata șederii legale și/sau ilegale a resortisanților unor țări terțe, inclusiv a resortisanților turci?
2) Articolul 7 din Decizia nr. 2/76, respectiv articolul 13 din Decizia nr. 1/80 trebuie interpretate în sensul că o reglementare națională nu constituie o restricție, în sensul acestor dispoziții, dacă efectul reglementării naționale asupra accesului la încadrarea în muncă, în sensul acestor dispoziții, este prea nesigur și indirect pentru a se putea concluziona în sensul existenței unui obstacol în calea acestui acces?
3) a) Dacă răspunsul la [a doua întrebare] este că o reglementare națională care permite ca datele biometrice ale resortisanților unor țări terțe, inclusiv ale resortisanților turci, dintr‑un sistem de evidență, să fie puse la dispoziția terților în scopul prevenirii, investigării și depistării infracțiunilor – de natură teroristă sau de altă natură – reprezintă o nouă restricție, articolul 52 alineatul (1) coroborat cu articolul 7 și cu articolul 8 din [cartă] trebuie să fie interpretat în sensul că se opune unei astfel de reglementări naționale?
b) Este important, în acest context, că, la momentul în care este arestat ca suspect al unei infracțiuni, acest resortisant are asupra sa documentul de ședere în care sunt stocate datele sale biometrice?”
14. În prezenta cauză au depus observații scrise A, guvernele neerlandez și danez și cel al Regatului Unit, precum și Comisia Europeană.
15. În ședința care a avut loc în fața Curții la 17 ianuarie 2019, au fost ascultate pledoariile lui A, ale guvernelor neerlandez și irlandez, precum și ale Comisiei.
III. Analiză
A. Considerații introductive
16. Dorim ca analiza să fie precedată de trei serii de considerații introductive.
17. În primul rând, atât articolul 7 din Decizia nr. 2/76, cât și articolul 13 din Decizia nr. 1/80 enunță o clauză neechivocă de standstill în ceea ce privește introducerea unor noi restricții cu privire la accesul la încadrarea în muncă al lucrătorilor care se găsesc în situație legală în ceea ce privește șederea și accesul pe piața muncii pe teritoriul statelor contractante(17). Prin urmare, aceste clauze interzic în mod general introducerea oricărei măsuri interne noi având ca obiect sau ca efect să facă să depindă exercitarea de către un resortisant turc a liberei circulații a lucrătorilor pe teritoriul național de îndeplinirea unor condiții mai restrictive decât cele aplicabile la data la care deciziile menționate au intrat în vigoare în statul membru în cauză(18). Curtea a statuat deja că articolul 7 din Decizia nr. 2/76 se aplică ratione temporis măsurilor naționale introduse în perioada cuprinsă între 20 decembrie 1976 și 30 noiembrie 1980 și că articolul 13 din Decizia nr. 1/80 se aplică, la rândul său, ratione temporis măsurilor naționale introduse de la 1 decembrie 1980(19). Întrucât regimul în discuție în litigiul principal rezultă din legi și din decrete adoptate ulterior acestei date, examinarea sa intră numai în domeniul de aplicare temporal al articolului 13 din Decizia nr. 1/80 și numai în lumina acestei dispoziții vom analiza regimul menționat.
18. În al doilea rând, remarcăm că Curtea nu este sesizată cu problema dacă, da sau nu, regimul în discuție în litigiul principal constituie o nouă restricție din punct de vedere cronologic și nici cu cea dacă acesta urmărește un motiv imperativ de interes general în sensul jurisprudenței Curții. Acestea constituie primele două etape ale testului pe care Curtea îl realizează pentru a determina dacă este în prezența unei noi restricții compatibile cu articolul 13 din Decizia nr. 1/80(20). Numai problema necesității și a proporționalității este supusă Curții. Deși suntem ținuți, bineînțeles, de întrebările care ne sunt adresate, formulăm totuși rezerve cu privire la afirmația potrivit căreia obligația de a coopera la prelevarea datelor biometrice ar constitui per se o nouă restricție. În această privință, reiese din dosar că, din anul 1965, puteau fi colectate date biometrice dacă, în opinia funcționarului însărcinat cu supravegherea frontierelor și cu controlul străinilor, acest lucru părea justificat prin motive legitime(21). În aceste condiții, ar fi posibil să se considere că dispozițiile care rezultă din versiunea modificată în anul 2013 a Legii privind străinii și care obligă în special lucrătorii turci și membrii familiei lor să coopereze la prelevarea celor zece amprente digitale și a unei fotografii faciale nu se interpretează propriu‑zis ca o nouă restricție, ci mai degrabă ca o nouă dezvoltare tehnologică a unei cerințe de identificare existente deja în dreptul neerlandez înainte de intrarea în vigoare a Deciziei nr. 1/80. Prin urmare, s‑ar putea pune la îndoială existența unei astfel de restricții.
19. Cu toate acestea, nu se poate ascunde faptul că regimul în discuție în litigiul principal nu se limitează la a impune prelevarea datelor biometrice, ci prevede de asemenea prelucrarea lor într‑o evidență care poate fi consultată de terți în scopuri diverse, precum și păstrarea lor pe o perioadă care se poate dovedi foarte lungă. Noua dezvoltare tehnologică despre care am făcut mențiune în prealabil a determinat o atingere potențială adusă drepturilor lucrătorilor turci care justifica aprecierea că regimul în discuție în litigiul principal se încadrează în noțiunea de „nouă restricție” în raport cu conținutul obligației impuse în anul 1965.
20. Pe de altă parte, este util să se amintească faptul că Curtea a recunoscut deja că articolul 13 din Decizia nr. 1/80 se opune introducerii în reglementarea statelor membre, cu începere de la data intrării în vigoare în statul membru în cauză a Deciziei nr. 1/80, a oricăror noi restricții privind exercitarea liberei circulații a lucrătorilor, inclusiv a celor ce privesc condițiile de fond și/sau de procedură în materie de primă admitere pe teritoriul acestui stat membru a resortisanților turci care intenționează să exercite pe teritoriul respectiv această libertate(22), astfel cum pare să fie cazul lui A. Prima facie, regimul în discuție în litigiul principal pare, așadar, să intre efectiv în domeniul de aplicare ratione materiae al articolului 13 din Decizia nr. 1/80(23).
21. În al treilea rând, remarcăm că instanța de trimitere a constatat deja ea însăși existența a două motive imperative de interes general, unul legat de prevenirea și de combaterea fraudei de identitate și de documente, iar celălalt legat de prevenirea, detectarea și investigarea infracțiunilor. Această constatare trebuie să fie confirmată de Curte. Astfel, combaterea fraudei de identitate și de documente trebuie să fie comparată cu obiectivul de combatere a intrării și a șederii ilegale și chiar cu obiectivul de gestionare eficientă a fluxurilor de migrare, deja calificate de Curte drept motiv imperativ de interes general(24). Prevenirea, detectarea și investigarea infracțiunilor, deși nu au fost consacrate încă – după cunoștințele noastre – ca motiv imperativ de interes general de către Curte în contextul acordului de asociere, trebuie considerate drept un corolar al menținerii ordinii publice de natură să justifice o nouă restricție în temeiul articolului 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80(25) și constituie, în acest temei, un obiectiv care poate fi urmărit în mod legitim.
22. Acestea fiind stabilite, vom trece la analiza primei întrebări.
B. Cu privire la prima întrebare preliminară
23. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă regimul în discuție în litigiul principal, care prevede prelucrarea și păstrarea datelor biometrice ale resortisanților țărilor terțe, inclusiv ale lucrătorilor turci și ale membrilor familiei lor, în scopul prevenirii și combaterii fraudei de identitate și de documente, nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivului legitim urmărit. Instanța de trimitere ridică problema dacă, în această privință, perioada de păstrare este un element care trebuie luat în considerare. Miza acestei întrebări este de a determina dacă restricția nouă, care constă în a le impune resortisanților turci în cauză să coopereze la prelevarea datelor biometrice pentru ca acestea să fie ulterior depuse și prelucrate în evidența străinilor, este justificată în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80.
24. În esență, principalele caracteristici ale regimului în discuție în litigiul principal pot fi rezumate după cum urmează. Resortisanții statelor terțe sunt obligați, sub rezerva unei excepții(26), să coopereze la prelevarea celor zece amprente digitale, precum și a unei fotografii faciale în cazul în care se preconizează să le se elibereze un permis de ședere temporară. Acest permis ia forma unei viniete aplicate pe documentul de călătorie în curs de validitate. Vinieta conține datele biometrice ale titularului său. Două amprente vor fi stocate pe permisul de ședere eliberat odată ce individul în cauză a ajuns pe teritoriul neerlandez. Ansamblul datelor prelevate este, pe de altă parte, depus în registrul biometric al străinilor care constituie o parte din evidența străinilor. Evidența, inclusiv registrul, nu poate fi consultată decât de colaboratori abilitați în mod specific în acest scop de autoritățile care participă la punerea în aplicare a politicii naționale privind străinii, și anume, în principiu, personalul posturilor diplomatice și consulare în exercitarea sarcinilor acestora. În ceea ce privește autoritățile de primire, acestea se limitează la efectuarea unor verificări, dacă este cazul consultând evidența. Instituirea acestei evidențe, în ceea ce privește partea sa biometrică, răspunde cerinței de a se asigura nu numai de identitatea proprie persoanei care deține și prezintă documentul de călătorie, ci și de concordanța dintre titularul permisului de ședere temporară și persoana care a formulat cererea pentru acesta. Compararea datelor solicitantului cu datele deja inserate în evidență permite autorităților, pe de altă parte, să se asigure că solicitantul nu a introdus deja o cerere sub o altă identitate și nici nu a locuit deja în mod ilegal pe teritoriul neerlandez. Datele sunt păstrate în evidență pentru o perioadă de cinci ani după respingerea cererii, după plecarea individului în cauză la sfârșitul unei șederi legale sau după pierderea validității unei interdicții de intrare sau a unei declarații de indezirabilitate. Datele biometrice vor fi distruse imediat în cazul naturalizării individului în cauză. Perioada de păstrare, relativ lungă, s‑ar explica având în vedere obiectivul urmărit de combatere a schimburilor de identitate, un astfel de schimb putând surveni după ce individul în cauză a pus capăt șederii sale pe teritoriul neerlandez.
25. Pentru a răspunde la întrebarea adresată, trebuie mai întâi să se arate că datele biometrice sunt date cu caracter personal sensibile ale căror utilizare și prelucrare trebuie să fie încadrate. Ca atare, ele sunt protejate de articolul 8 din cartă. Rolul lor în identificarea persoanelor a fost deja recunoscut în jurisprudența Curții. În special, aceasta din urmă a statuat deja că amprentele digitale se încadrează în noțiunea de „date cu caracter personal” din moment ce conțin în mod obiectiv informații unice privind persoane fizice și permit identificarea lor precisă(27). Legiuitorul Uniunii a prevăzut recurgerea la acest tip de date în vederea stabilirii identității cetățenilor Uniunii(28) sau a resortisanților statelor terțe(29). Pe de altă parte, trebuie să se considere că acțiunea autorităților naționale care constă în prelevarea și păstrarea amprentelor digitate pe vinietă și în evidența centralizată a străinilor constituie o prelucrare de date cu caracter personal de asemenea încadrată(30).
26. Orice prelucrare a datelor cu caracter personal de către un terț poate constitui o atingere adusă dreptului la protecția datelor cu caracter personal(31). Derogările de la protecția datelor cu caracter personal și limitările acesteia trebuie să fie efectuate în limitele strictului necesar(32). Prin urmare, în lumina acestor considerații trebuie să fie apreciat caracterul necesar și proporțional al regimului în discuție în litigiul principal. În acest scop, vor trebui examinate necesitatea prelevării și stocării pentru realizarea obiectivului urmărit, natura datelor, cantitatea lor, precum și perioada de păstrare și condițiile în care pot fi consultate în evidență.
27. Astfel cum am afirmat deja, pare absolut legitim ca un stat membru să urmărească să se asigure, prin intermediul stabilirii condițiilor de intrare pe teritoriul său, de identitatea corectă a solicitantului unui permis de ședere temporară. Stocarea a două amprente digitale în vinietă permite să se asigure faptul că deținătorul vinietei menționate este într‑adevăr persoana căreia i‑a fost eliberat efectiv un astfel de permis. În ceea ce privește depunerea datelor biometrice ale solicitanților în evidența centralizată a străinilor, aceasta este de asemenea necesară, în opinia noastră, în măsura în care guvernul neerlandez, susținut în acest sens de celelalte guverne care au intervenit în cursul prezentei proceduri preliminare, a menționat necesitatea de a combate utilizarea frauduloasă de identitate, ceea ce poate necesita să se asigure faptul că un solicitant nu a depus deja o cerere sub o identitate diferită prin compararea amprentelor sale cu cele deja înregistrate.
28. Natura datelor colectate este în mod evident coerentă cu obiectivul urmărit având în vedere legătura intrinsecă dintre datele biometrice și identitatea persoanelor.
29. Cantitatea datelor nu reiese că este excesivă. Legiuitorul Uniunii a ales de altfel să supună solicitanții de vize obligației de a furniza cele zece amprente digitale, precum și o fotografie facială(33). Astfel de date fac de asemenea obiectul unei prelucrări în sistemul de informații privind vizele(34) al cărui scop este îmbunătățirea punerii în aplicare a politicii comune în materie de vize și de combaterea fraudei.
30. Perioada de păstrare trebuie, bineînțeles, să fie luată în considerare la momentul stabilirii proporționalității noii restricții în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80. Reiese din jurisprudența Curții că o astfel de perioadă trebuie să răspundă întotdeauna unor criterii obiective, care să stabilească un raport între datele cu caracter personal care trebuie păstrate și obiectivul urmărit(35). Guvernul neerlandez recunoaște că perioada de păstrare va fi, în practică, foarte adesea mai mare de cinci ani, termenul de păstrare fiind legat de perioada șederii în Țările de Jos. Cu toate acestea, reiese că acest termen este stabilit ținându‑se seama de obiectivul urmărit. Cerința de a se asigura de identitatea solicitantului unui permis de ședere temporară nu dispare imediat în momentul în care individul în cauză a intrat pe teritoriul neerlandez sau în momentul în care a părăsit acest din urmă teritoriu. Identitatea menționată va mai putea fi verificată în măsura în care dreptul său de ședere va fi reexaminat sau consolidat. În același mod, combaterea fraudei de identitate și a identităților multiple poate justifica păstrarea îndelungată a datelor biometrice în evidența străinilor. Acest lucru poate de altfel să fie în favoarea resortisanților unor state terțe deja prezenți pe teritoriul neerlandez, în ipoteza în care s‑ar introduce o cerere de permis de ședere temporară în numele lor, așadar sub identitatea lor falsă. Personalul consular ar putea, în acest caz, de exemplu, să își dea seama că identității declarate îi corespund date biometrice deja prelevate. Comisia a arătat în mod util, în această privință, că Propunerea de modificare a Regulamentului VIS prevede că termenul de păstrare a datelor referitoare la solicitanții vizelor, ai vizelor de lungă durată și chiar ai permiselor de ședere este extins până la cinci ani de la expirarea validității acestor permise(36).
31. Condițiile în care este prevăzută consultarea evidenței sunt în conformitate cu funcția sa și cu obiectivul urmărit, întrucât personalul posturilor consulare și diplomatice este cel abilitat să alimenteze și să consulte evidența, tot în scopul verificării identității solicitantului și al combaterii uzurpării sau fraudei de identitate. Autoritățile de primire nu vor putea decât să o consulte în aceleași scopuri.
32. Prin urmare, examinarea regimului în discuție în litigiul principal nu a dezvăluit niciun motiv de natură să repună în discuție caracterul necesar și proporțional al noii restricții în raport cu obiectivul de combatere a fraudei de identitate și de documente.
33. În consecință, din ceea ce precedă rezultă că articolul 13 din Decizia nr. 1/80 trebuie interpretat în sensul că nu se opune regimului în discuție în litigiul principal care obligă lucrătorii turci care doresc să intre pe teritoriul neerlandez pentru a exercita o activitate salariată și membrii familiei lucrătorilor turci deja prezenți pe acest teritoriu care doresc să li se alăture, în scopul obținerii unui permis de ședere temporară în Țările de Jos în vederea unei șederi pentru o perioadă mai mare de 90 de zile necesar pentru intrarea pe teritoriul neerlandez, să coopereze la prelevarea celor zece amprente digitale și a unei fotografii faciale în vederea stocării și a prelucrării lor într‑o evidență a străinilor care poate fi consultată de personalul autorităților consulare, diplomatice și de primire în scopul prevenirii și combaterii fraudei de identitate și de documente, în condițiile în care aceste date vor fi conservate pentru o perioadă de cinci ani după respingerea cererii de permis de ședere temporară, după plecarea din Țările de Jos la sfârșitul unei șederi legale sau după pierderea validității unei interdicții de intrare sau a unei declarații de indezirabilitate.
C. Cu privire la a doua și la a treia întrebare preliminară
34. Prin intermediul celei de a doua întrebări adresate Curții, instanța de trimitere urmărește să se stabilească dacă legislația națională în discuție în litigiul principal poate să nu se încadreze în noțiunea de „nouă restricție” în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80, în măsura în care efectul său asupra accesului la încadrarea în muncă al resortisanților turci s‑ar dovedi prea aleatoriu și indirect pentru a se putea concluziona în sensul existenței unui obstacol în calea accesului menționat. În pofida formulării sale generale, din cererea de decizie preliminară reiese că această întrebare este adresată având în vedere cea de a doua funcționalitate a evidenței străinilor, și anume cea care urmărește obiectivul legat de prevenirea, detectarea și investigarea infracțiunilor.
35. Astfel cum am amintit deja, clauza de standstill prevăzută la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 interzice în mod general introducerea oricărei măsuri noi care ar avea ca obiect sau ca efect să facă să depindă exercitarea de către un resortisant turc a unei libertăți economice pe teritoriul statului membru în cauză de îndeplinirea unor condiții mai restrictive decât cele aplicabile la data intrării în vigoare a deciziei menționate. Prin urmare, în ipoteza în care noua restricție este de natură să afecteze libertatea lui A de a exercita o activitate salariată în Țările de Jos, ar trebui înlăturată aplicarea regimului național în discuție în litigiul principal. Pe de altă parte, decizia lui P de a se stabili și, mai ales, de a rămâne în Țările de Jos în calitatea sa de lucrătoare turcă ar putea de asemenea să fie influențată negativ dacă legislația națională ar face dificilă sau imposibilă reîntregirea familiei cu B, astfel încât P ar putea în acest caz să fie obligată să aleagă între activitatea sa în Țările de Jos și viața sa de familie în Turcia(37). Problema este, așadar, dacă simpla posibilitate de utilizare a datelor biometrice ale resortisanților turci – lucrători sau membri ai familiei lucrătorilor – în scopuri penale este de natură să afecteze exercitarea unei activități economice de către lucrătorii menționați și, prin urmare, constituie efectiv o „nouă restricție” în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80 privind exercitarea liberei circulații de către acești lucrători turci.
36. În această privință, trebuie amintită jurisprudența constantă a Curții potrivit căreia trebuie să se deducă din modul de redactare a acordului de asociere, precum și din obiectivul Deciziei nr. 1/80 că principiile consacrate la articolele 45 și 46 TFUE trebuie aplicate, în măsura în care este posibil, resortisanților turci care beneficiază de drepturile conferite prin decizia menționată(38). Prin urmare, este necesar să ne inspirăm din jurisprudența Curții consacrată noțiunii de „obstacol în calea liberei circulații a lucrătorilor Uniunii” pentru a determina dacă regimul în discuție în litigiul principal, în măsura în care prevede că datele biometrice colectate de la resortisanții turci la momentul eliberării permisului de ședere temporară pentru a veni să exercite o activitate salariată pe teritoriul neerlandez sau pentru a se alătura pe acest teritoriu unui lucrător turc prezent deja vor putea fi consultate în scopul identificării autorilor infracțiunilor, poate afecta exercitarea de către resortisanții turci în cauză a activității lor economice.
37. Instanța de trimitere, precum și guvernul neerlandez au invocat printre altele Hotărârea G raf(39). Din această hotărâre, pronunțată în materie de liberă circulație a lucrătorilor Uniunii, reiese că dacă efectul restrictiv al unei măsuri naționale este prea aleatoriu și indirect, aceasta nu va fi considerată de natură să constituie un obstacol în calea liberei circulații a lucrătorilor(40).
38. Or, evenimentul care constă în punerea la dispoziție, în evidența străinilor, a datelor biometrice ale lui A sau ale lui B pentru a ajuta la identificarea suspecților de infracțiuni este, în opinia noastră, prea aleatoriu și indirect pentru a constitui o restricție privind exercitarea libertății de circulație ai cărei titulari sunt lucrătorii turci.
39. Regimul în discuție în litigiul principal, în măsura în care prevede punerea la dispoziție a datelor biometrice ale lucrătorilor turci și ale membrilor familiei lor în scopul identificării autorilor de infracțiuni, nu este, în opinia noastră, de natură să împiedice sau să descurajeze lucrătorii menționați să locuiască și să exercite o activitate economică pe teritoriul Țărilor de Jos, întrucât această punere la dispoziție depinde de o serie de evenimente viitoare și ipotetice, și anume a) faptul de a fi bănuit de comiterea unei infracțiuni pentru represiunea căreia este posibilă o căutare în evidența străinilor sau faptul că interesul anchetei impune consultarea evidenței, b) faptul că există bănuieli rezonabile că autorul infracțiunii este un resortisant al statelor terțe, c) faptul că comportamentul străinului menționat este sursa unor grave preocupări și, în sfârșit, d) faptul că respectiva căutare a fost solicitată de Ministerul Public și a fost autorizată de instanță(41).
40. Ne este, așadar, greu să ne imaginăm că P ar fi descurajată să rămână să lucreze în Țările de Jos ca urmare a faptului că datele biometrice ale soțului său vor fi eventual puse la dispoziția autorităților competente, în ipoteza în care acesta ar fi bănuit în mod serios de participarea la comiterea unei infracțiuni, sau că A ar fi gata să renunțe la activitatea sa de șofer internațional din acest motiv. Afirmația guvernului neerlandez, care nu a fost contestată de părțile care au participat la procedura în fața Curții, potrivit căreia evidența străinilor este consultată, în scopuri penale, între 10 și 30 de ori pe an confirmă, în opinia noastră, efectul prea aleatoriu și indirect al unei astfel de consultări asupra exercitării libertății economice ai cărei titulari sunt lucrătorii turci. Guvernul neerlandez a confirmat de asemenea în ședință, în răspuns la o întrebare a Curții, că datele reclamanților din litigiul principal nu fuseseră utilizate în cadrul unei proceduri penale.
41. În aceste condiții, regimul în discuție în litigiul principal, în măsura în care permite punerea la dispoziția terților a datelor biometrice ale lucrătorilor turci și ale membrilor familiei lor conținute într‑o evidență în scopul prevenirii, detectării și investigării infracțiunilor, nu constituie o nouă restricție în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80 având în vedere efectul său prea aleatoriu și indirect asupra accesului la încadrarea în muncă al lucrătorilor menționați.
42. Întrucât a treia întrebare preliminară este adresată Curții în ipoteza unui răspuns afirmativ la a doua întrebare, aceasta nu trebuie, în opinia noastră, să fie examinată.
IV. Concluzie
43. Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos) după cum urmează:
„1) Articolul 13 din Decizia nr. 1/80 a Consiliului de asociere din 19 septembrie 1980 privind dezvoltarea asocierii trebuie interpretat în sensul că nu se opune regimului în discuție în litigiul principal care obligă lucrătorii turci care doresc să intre pe teritoriul neerlandez pentru a exercita o activitate salariată și membrii familiei lucrătorilor turci deja prezenți pe acest teritoriu care doresc să li se alăture, în scopul obținerii unui permis de ședere temporară în Țările de Jos în vederea unei șederi pentru o perioadă mai mare de 90 de zile necesar pentru intrarea pe teritoriul neerlandez, să coopereze la prelevarea celor zece amprente digitale și a unei fotografii digitale în vederea stocării și a prelucrării lor într‑o evidență a străinilor care poate fi consultată de personalul autorităților consulare, diplomatice și de primire în scopul prevenirii și combaterii fraudei de identitate și de documente, în condițiile în care aceste date vor fi conservate pentru o perioadă de cinci ani după respingerea cererii de permis de ședere temporară, după plecarea din Țările de Jos la sfârșitul unei șederi legale sau după pierderea validității unei interdicții de intrare sau a unei declarații de indezirabilitate.
2) Regimul în discuție în litigiul principal, în măsura în care permite punerea la dispoziția terților a datelor biometrice ale lucrătorilor turci și ale membrilor familiei lor conținute într‑o evidență în scopul prevenirii, detectării și investigării infracțiunilor, nu constituie o nouă restricție în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80 având în vedere efectul său prea aleatoriu și indirect asupra accesului la încadrarea în muncă al lucrătorilor menționați.”