PEDRO CRUZ VILLALÓN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. június 12.(1)
C‑617/10. sz. ügy
Åklagaren
kontra
Hans Åkerberg Fransson
(A Haparanda tingsrätt [Svédország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Az Európai Unió Alapjogi Chartájának hatálya – A Charta 51. cikke – Az uniós jog tagállami alkalmazása – A héaszabályozás megsértésére irányadó nemzeti szankcionálási rendszer – A Charta 50. cikke – A ne bis in idem mint az uniós jog általános elve – A közigazgatási és büntetőjogi szankciók halmozódása – »Ugyanazon tények« meghatározása – A Charta értelmezése az Emberi Jogok Európai Egyezménye alapján – Az Emberi Jogok Európai Egyezménye 7. jegyzőkönyvének 4. cikke – Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata – Az Unióban irányadó alapvető jogok meghatározása a tagállamok közös alkotmányos hagyományai alapján”
Tartalomjegyzék
I –BevezetésI – 2
II –Jogi háttérI – 4
A –Az uniós jogi háttérI – 4
B –Az Emberi Jogok Európai EgyezményeI – 4
C –A nemzeti jogi háttérI – 5
III –A tényállás és a nemzeti bíróság előtti eljárásI – 6
IV –A Bíróság előtti eljárásI – 7
V –A Bíróság hatásköreI – 8
A –Általános felvetésI – 9
1.Egy absztrakt „helyzet”: az uniós jog tagállami „alkalmazása”I – 9
2.Egy értelmezési javaslat: a szabály és kivétel kapcsolataI – 11
3.Az alap: az Unió különös érdekeI – 12
4.Az érvelési mód: a kategóriák és eseti értékelés helyeI – 12
B –A hatáskör problémájára a jelen esetben adandó válaszI – 13
1.A vitatott alapvető jogI – 13
2.A közhatalom gyakorlásának különös területe: a szankcionálási jogkörI – 14
3.A ne bis in idem elv biztosításának a tagállamokról az Unióra történő áthelyezésének hatályaI – 15
4.Következtetés: „az uniós jog alkalmazásának” helyzetén kívüli esetI – 15
VI –Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekI – 17
A –Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második, harmadik, negyedik és ötödik kérdésI – 17
1.Újrafogalmazás és elfogadhatóságI – 17
2.Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második, harmadik és negyedik kérdés elemzéseI – 18
a)Az EJEE 7. jegyzőkönyvének 4. cikke és az EJEB vonatkozó ítélkezési gyakorlataI – 19
i)Az EJEE 7. jegyzőkönyve 4. cikkének aláírása és megerősítéseI – 19
ii)Az EJEB ítélkezési gyakorlata az EJEE 7. jegyzőkönyvének 4. cikke vonatkozásábanI – 20
b)A ne bis in idem elv az uniós jogban: a Charta 50. cikkének értelmezése az EJEE 7. jegyzőkönyvének 4. cikke alapjánI – 23
i)A Charta 50. cikkének részben önálló értelmezése: az értelmezés korlátai kizárólag az EJEE alapjánI – 23
ii)A Charta 50. cikke, valamint a közigazgatási és büntetőjogi kettős szankcióI – 25
c)A Charta 50. cikkének alkalmazása a jelen ügybenI – 27
B –Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésI – 28
1.Az „egyértelmű támogatás” mint az Emberi Jogok Európai Egyezménye nemzeti bíróságok általi alkalmazására vonatkozó követelményI – 28
2.Az „egyértelmű támogatás” mint az Európai Unió Alapjogi Chartája nemzeti bíróságok általi alkalmazására vonatkozó követelményI – 30
VII –VégkövetkeztetésekI – 31
I – Bevezetés
1. Az ügy látszólagos egyszerűsége – a Botteni‑öbölben tevékenykedő halász adókötelezettsége elmulasztásának szankcionálása – ellenére a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem kapcsán két különösen kényes problémával, valamint egy viszonylagosan kétséges helyzettel szembesülünk.
2. Az első probléma az elfogadhatósághoz kapcsolódik, mivel az ügy helyzetének kétségtelen belső jellege következtében az alapvető jogok kapcsán felmerülő kérdés megoldása során a Bíróság hatáskörének megállapításához az ügyet úgy kell megítélni, mintha a tagállam uniós jogot alkalmazna az Európai Unió Alapjogi Chartája (továbbiakban: Charta) 51 cikkének (1) bekezdésében foglaltak jelenlegi értelmében.
3. A másik, már az ügy érdemét érintő probléma a ne bis in idem elv olyan esetben való alkalmazására vonatkozik, amikor ugyanazon magatartás szankcionálásakor a tagállam közigazgatási szankcionálási jogköre és a büntetéshez való jogának (ius puniendi) halmozódik, ami most újra a Charta 50. cikkéhez vezet minket.
4. A vitatott helyzet a kérdést előterjesztő bíróság hozzánk intézett kérdései közül az elsőből ered, ahol a probléma önmagában véve viszonylag egyszerűbbnek tűnik, mint az előzőek. A kérdés az uniós jog elsőbbsége elvének hatályára vonatkozik a legfelsőbb fokú nemzeti bíróság által támasztott azon követelménnyel való összeütközése esetében, amely szerint a nemzeti jog alkalmazásának mellőzéséhez „egyértelmű” támogatásra vagy ténykörülményre van szükség. A bizonytalanság abból ered, hogy egyrészt a megkövetelt „egyértelmű támogatás” az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) legfrissebb ítélkezési gyakorlatában elfogadottnak tűnik, másrészt pedig ez a fejlemény nem egyszerűsíti, hanem inkább bonyolítja a ne bis in idem elvnek az uniós jog szerinti terjedelmére adandó választ.
5. Az elfogadhatóság problémáját illetően azt fogom javasolni, hogy a Bíróság állapítsa meg hatáskörének hiányát, mivel a tagállam nem alkalmaz uniós jogot a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében véve. Úgy vélem, hogy – ahogy azt a továbbiakban kifejtem – az ügy körülményeinek alapos vizsgálata erre enged következtetni. Mindazonáltal nagyon valószínű, hogy a Bíróságnak e tekintetben el kell fogadnia a vitás kérdésre általam javasolandó néhány felvetést. El kell ismernem, hogy ezen felvetéseknek nyoma sincs az eddigi ítélkezési gyakorlatban.
6. Másodlagosan, amennyiben a Bíróság megállapítaná hatáskörét az érdemi döntésre, azt javaslom, hogy a Bíróság az uniós jog szempontjából önállóan értelmezze a ne bis in idem elvet. Ahogy a későbbiekben kifejtem, a szóban forgó elv esetében különös nehézséget okoz a Charta 52. cikkének (3) bekezdésében foglalt rendelkezés, amely szerint a Chartában meghatározott jogok értelme és terjedelme „azonos” az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: EJEE) által meghatározottakéval.
7. Végezetül javaslom, hogy a Bíróság az EJEE és az uniós jog szerinti „egyértelmű támogatás” fennállásának követelményét az elsőbbség elvével összhangban értelmezze.
II – Jogi háttér
A – Az uniós jogi háttér
8. A ne bis in idem elv jelenleg a Charta 50. cikkében szerepel, amely így rendelkezik:
„Senki sem vonható büntetőeljárás alá és nem büntethető olyan bűncselekményért, amely miatt az Unióban a törvénynek megfelelően már jogerősen felmentették vagy elítélték.”
9. A közös hozzáadottértékadó‑rendszerről szóló 2006/112/EK irányelv(2) 273. cikke kimondja, hogy:
„A tagállamok megállapíthatnak más kötelezettségeket is, amelyeket szükségesnek ítélnek a HÉA pontos behajtása és az adócsalás megakadályozása érdekében, arra a követelményre is figyelemmel, hogy az adóalanyok által teljesített belföldi és tagállamok közötti ügyleteket egyenlő bánásmódban kell részesíteni, és feltéve, hogy az ilyen kötelezettségek nem támasztanak a tagállamok közötti kereskedelemben a határátlépéssel összefüggő alaki követelményeket.
[…]”
B – Az Emberi Jogok Európai Egyezménye
10. Az EJEE 7. kiegészítő jegyzőkönyvének „Kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalma” címet viselő 4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Ha valakit egy állam büntető törvényének és büntető eljárási törvényének megfelelően egy bűncselekmény kapcsán már jogerősen felmentettek vagy elítéltek, e személlyel szemben ugyanennek az államnak az igazságszolgáltatási szervei ugyane bűncselekmény miatt nem folytathatnak büntető eljárást, és vele szemben abban büntetést nem szabhatnak ki.
(2) Az előző bekezdés rendelkezései nem képezik akadályát annak, hogy az adott állam büntető törvényeinek és büntető eljárási törvényeinek megfelelően az eljárást újból megindítsák, ha új, vagy újólag feltárt tények, vagy az eljárás alapvető hibái természetüknél fogva kihatással vannak a meghozott ítéletre.
(3) A jelen cikk rendelkezéseitől az Egyezmény 15. cikkére hivatkozással nem lehet eltérni.”
C – A nemzeti jogi háttér
11. A Taxeringslagen (az adómegállapításról szóló 1990:324. sz. törvény) 5. fejezetének 1. és 4. cikke állapítja meg a svéd adóbírságok rendszerére vonatkozó alapvető rendelkezéseket:
„1. cikk
Ha az adóalany az eljárás során az adómegállapítás céljából nem szóbeli úton téves adatokat közölt, külön bírságot (adóbírságot) kell kiszabni rá. Ugyanez vonatkozik arra az esetre is, ha az adóalany az adózással kapcsolatos bírósági eljárásban közöl ilyen adatot, és az adatot annak érdemi vizsgálatát követően nem fogadják el.
Az adatot akkor kell tévesnek tekinteni, ha nyilvánvaló, hogy az adóalany által közölt adat helytelen, vagy hogy az adóalany az adómegállapítás céljából olyan adatot hallgatott el, amelyet köteles lett volna közölni. Ugyanakkor az adatot nem lehet tévesnek tekinteni, ha az más közölt adatokkal együttesen elegendő alapul szolgál a helyes döntéshez. Az adatot akkor sem lehet tévesnek tekinteni, ha az annyira ésszerűtlen, hogy az nyilvánvalóan nem képezheti a döntés alapját.
4. cikk
Ha téves adatot közöltek, akkor az adóbírság az 1. fejezet 1. cikke (1) bekezdésének 1–5. pontjában meghatározott azon adó 40 százaléka, amelyet a téves adat elfogadása esetén nem vetettek volna ki az adóalanyra, illetve házastársára. A hozzáadottérték‑adó vonatkozásában az adóbírság annak az adónak a 20 százaléka, amelyet tévesen írtak volna jóvá az adóalanynak.
Az adóbírság 10 százalék, illetve a hozzáadottérték‑adó vonatkozásában 5 százalék, ha a téves adatot kijavították, vagy a rendszerint a Skatteverket rendelkezésére álló és a Skatteverket által a pénzügyi év novemberének vége előtt elérhető megerősítő iratok segítségével kijavíthatták volna.
[…]”
12. A Skattebrottslagen (az adóbűncselekményekről szóló 1971:69. sz. törvény 2. és 4. cikke tartalmazza az adócsalásra irányadó, következő büntetőjogi természetű rendelkezéseket:
„2. cikk
Aki nem szóbeli úton szándékosan téves adatokat közöl a hatóságokkal, vagy nem tesz eleget a hatóságokkal szemben fennálló, a jövedelemre vagy más szükséges információra vonatkozó bejelentési és nyilatkozattételi kötelezettségének, és ezáltal felmerül annak a kockázata, hogy a közösség adótól esik el, vagy az adót tévesen írják jóvá, vagy térítik vissza neki vagy valamely harmadik személynek, adóbűncselekmény miatt legfeljebb két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
4. cikk
Ha a 2. cikk szerinti bűncselekményt súlyosnak kell tekinteni, akkor a büntetés súlyos adóbűncselekmény miatt hat hónaptól hat évig terjed.
A bűncselekmény súlyosságának megállapításakor különös tekintettel kell lenni arra, hogy az különösen nagy összegre vonatkozik‑e, hogy az elkövető hamis iratokat vagy félrevezető számlákat használt‑e fel, vagy hogy a cselekmény rendszeres, vagy nagyarányú, vagy egyébként különösen veszélyes bűnelkövetés részét képezte‑e.”
III – A tényállás és a nemzeti bíróság előtti eljárás
13. H. Fransson elsősorban fehérhúsú halak (coregonus albula) halászatával és értékesítésével foglalkozó önálló vállalkozó. Halászati tevékenységét a Kalix‑folyón végezte, bár mind svéd, mind finn területen értékesítette fogását.
14. A svéd adóhatóság azt rója fel H. Franssonnak, hogy nem teljesítette az adóval kapcsolatos adatközlési kötelezettségét a 2004. és 2005. adóévben, és ebből következően különböző adókból eredő adóbevétel‑kiesés keletkezett. A hivatkozott évekre vonatkozó héabevallást illetően, a svéd hatóságok számításai szerint a H. Fransson által szolgáltatott adatok a 2004. adóévben összesen 60 000 svéd korona, a 2005. adóévben pedig 87 550 svéd korona adókiesést okoztak az államkincstárnak.
15. Az adójogi szankció kiszabására vonatkozó svéd szabályozás alapján 2007. május 24‑én a Skatteverket a 2004‑es adóévben elkövetett adóbűncselekmények miatt pótdíj címén adóbírságot szabott ki H. Franssonra, amelyből 4872 svéd korona összeget a héával kapcsolatos jogsértés miatt. A 2005. adóévre vonatkozóan, a Skatteverket újabb bírságot állapított meg, amelyből 3255 koronát a héaszabályok megsértése miatt szabott ki. H. Fransson nem fellebbezte meg sem a 2004. adóévre, sem pedig a 2005. adóévre kiszabott büntetést, így azok 2010. december 31‑én, illetve 2011. december 31‑én jogerőre emelkedtek.
16. 2009. június 9‑én az ügyészség indítványa alapján H. Fransson ellen büntetőeljárás indult a Haparanda Tingsrätt előtt. Az ügyészség adócsalás bűncselekmény 2004. és 2005. adóévben való elkövetésével vádolja H. Franssont. Az ügyészség álláspontja szerint az adóval, beleértve a héát is, kapcsolatos adatközlési kötelezettség elmulasztása következtében az államkincstár jelentős bevételtől esett el, ami igazolta a büntetőeljárás megindítását. A Skattebrottslagen 2. és 4. cikke értelmében az a bűncselekmény, amellyel H. Franssont vádolják, hat évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
17. A kérdést előterjesztő bíróság szerint az ügyészség a vádban ugyanazon tényekre hivatkozik, mint amelyek a Skatteverket 2007. május 24‑i határozatában kiszabott közigazgatási szankciót is megalapozták.
18. 2010. december 23‑án a Haparanda Tingsrätt felfüggesztette a H. Fransson ellen indult büntetőeljárást, mivel megállapította az uniós jogi vonatkozás fennállását, konkrétan az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikkéhez fűződő kapcsolatot, amely kimondja a ne bis in idem elvet mint alapvető jogot.
IV – A Bíróság előtti eljárás
19. A Haparanda Tingsrätt előzetes döntéshozatal iránti kérelme 2010. december 27‑én érkezett a Bírósághoz, és a következő kérdéseket tartalmazta:
„1. A svéd jog szerint a nemzeti bíróságnak egyértelmű támogatást kell találnia az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑i európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE) vagy az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatában ahhoz, hogy mellőzhesse azon nemzeti rendelkezések alkalmazását, amelyek sérthetik az EJEE 7. kiegészítő jegyzőkönyvének 4. cikke szerinti ne bis in idem elvét, és ezáltal az Európai Unió 2000. december 7‑i Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 50. cikkét. Összeegyeztethető‑e az uniós joggal, és különösen annak általános elveivel, ideértve az uniós jog elsőbbségének és közvetlen hatályának elvét, a nemzeti rendelkezések alkalmazásának mellőzésére vonatkozó efféle nemzeti jogi feltétel?
2. Az EJEE 7. kiegészítő jegyzőkönyvének 4. cikke és a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elvének hatálya alá tartozik‑e az adóbűncselekmények miatti vádemelés megengedhetősége, ha korábban ugyanazon téves adatközlés miatt közigazgatási eljárás keretében meghatározott pénzbüntetést (adóbírságot) szabtak ki a vádlottra?
3. Befolyásolja‑e a második kérdésre adandó választ az a tény, hogy ezeket a szankciókat oly módon kell összehangolni, hogy a rendes bíróságok a büntetőeljárásokban csökkenthetik a büntetést, ha a vádlottra ugyanazon téves adatközlés miatt adóbírságot is kiszabtak?
4. A második kérdésben említett ne bis in idem elvének hatálya alatt bizonyos körülmények között megengedhető, hogy egy már vizsgált és szankcionált cselekmény vonatkozásában új eljárásban további szankciókat szabjanak ki. A második kérdésre adandó igenlő válasz esetén teljesülnek‑e a különböző szankciók külön eljárásokban történő kiszabásának a ne bis in idem elve szerinti feltételei, ha a későbbi eljárásban az ügy körülményeinek új és a korábbi eljárástól független vizsgálatára kerül sor?
5. Az adóbírságok kiszabásának és az adóbűncselekményekért való felelősség külön eljárásban történő vizsgálatának svéd rendszere mögött számos közérdekű indok húzódik meg, amelyek ismertetésére a későbbiekben részletesebben is sor kerül. A második kérdésre adandó igenlő válasz esetén összeegyeztethető‑e a ne bis in idem elvével a svéd rendszerhez hasonló rendszer, ha anélkül, hogy szükséges lenne tartózkodni akár az adóbírságok kiszabásától, akár az adóbűncselekményekért való felelősségről történő döntéstől, létre lehetne hozni egy olyan rendszert, amely nem tartozna a ne bis in idem elvének hatálya alá, oly módon, hogy – az adóbűncselekményért való felelősség felmerülése esetén – a Skatteverket és adott esetben a közigazgatási bíróságok adóbírságok kiszabására vonatkozó döntési joga átszállna az adóbűncselekmények vádját vizsgáló rendes bíróságokra?”
20. A Svéd Királyság, Hollandia, a Dán Királyság, a Cseh Köztársaság, az Osztrák Köztársaság és az Ír Köztársaság, valamint a Bizottság írásbeli észrevételt terjesztett elő.
21. A Bíróság előtti tárgyalásra 2012. január 24‑én került sor, amelyen H. Fransson képviselői, a Cseh Köztársaság, a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, az Ír Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Francia Köztársaság, Hollandia és a Bizottság képviselői szóban adták elő észrevételeiket.
V – A Bíróság hatásköre
22. Mind az írásbeli észrevételeket megfogalmazó államok (Ausztria kivételével), mind azok, akik észrevételeiket csak szóban adták elő (Németország és Franciaország), mind a Bizottság – ahogy az ügyészség is az alapeljárásban – úgy vélte, hogy a ne bis in idem elve biztosításának problémájára a megoldást nem az uniós jogban kell keresni, és nem is a Bíróságtól lehet erre választ kérni. Pontosabban fogalmazva, nem a Charta 50. cikke alkalmazható a vitás kérdésre. Ennek következtében gyakran mellőzték az érdemi problémával, vagyis az említett elvnek az uniós jog szerinti tartalmával és hatályával kapcsolatos vitát, így az sekélyessé vált.
23. A fentiek alapján, az elsődleges vitás kérdés kétség kívül a Bíróság hatásköre. A Bíróság ezáltal újra szembesül egy olyan problémával, amelyben az „uniós jog tagállami alkalmazásának” kifejezés terjedelmének meghatározására vonatkozó egyértelmű szempontok iránti igénnyel csak annak valóban nehéz kielégítése vetekszik.(3)
24. A továbbiakban csak néhány, különösen a főtanácsnokok által az utóbbi időben előadott különböző és sokfajta megközelítést kiegészítő felvetést igyekszem a Bíróság elé terjeszteni.(4) Úgy vélem, hogy a jelen ügy lehetővé teszi olyan érvek felvetését, amelyek hozzájárulhatnak az ítélkezési gyakorlat hosszabb távú kialakításához.
A – Általános felvetés
1. Egy absztrakt „helyzet”: az uniós jog tagállami „alkalmazása”
25. Ahogy említettem, az eljárásban részt vevő valamennyi fél által elfogadott alapvető érv, hogy a jelen ügyben nem valósul meg a Charta 51. cikkének (1) bekezdésében taxatíve meghatározott körülmény vagy feltétel, amely szerint a tagállamok annyiban tartoznak a Charta hatálya alá, „amennyiben az Unió jogát hajtják végre”. E rendelkezés és az ugyanezen szabály addig kizárólag az ítélkezési gyakorlatban meghatározott alapja közötti kapcsolat megjelenik a Charta vonatkozó magyarázataiban.(5) A magyarázatok inkább a folytonosság, mint a szembenállás felé mutatnak az említett ítélkezési gyakorlat és a Chartában történő megfogalmazás közötti viszonyban. Véleményem szerint, és némileg árnyalva, helyesen.
26. Ettől függetlenül, a Charta eredeti nizzai kihirdetésétől kezdve számos olyan felvetés látott napvilágot, amely rámutat a Bíróság ítélkezési gyakorlata, legyen szó akár a 2000‑es, akár a 2007‑es állapotról,(6) és a hivatkozott rendelkezés között kialakult feszültségre. Az „alkalmazás” (mint a Charta által használt fogalom) és a „hatály” (mint az ítélkezési gyakorlat által használt fogalom) kifejezések úgy szerepeltek, mint az említett feszültséget összegző fogalmak.(7)
27. Ennél a pontnál érdemes lenne megnézni a különböző, nem minőségi szempontból eltérő kifejezésekként használt megfogalmazásokat. Természetesen felismerhetők a közöttük lévő árnyalatok. Azonban a körvonalak mindig pontatlanok. Úgy vélem, hogy különösen az említett két megfogalmazás olyan helyzetre utal, amelyben – mivel a tagállamok továbbra is rendelkeznek mérlegelési mozgástérrel, és ezáltal az esetleges jogsértést nem lehetne megalapozottan felróni az Uniónak – az uniós jog jelenléte az adott helyzetben elég erőteljes ahhoz, hogy igazolja a helyzet uniós jog szempontjából való, és következésképpen a Bíróság általi megítélését.
28. Mindenekelőtt ez azt jelenti, hogy a mérlegelési mozgástér feltételezett hiánya esetén (az érthetőség kedvéért, a „Bosphorus” helyzet)(8), a vizsgálat jogszerűsége természetesen nem vita tárgya. Ezen helyzetekre inkább a „reprodukció”, mint az „alkalmazás” jellemző.
29. Mindenesetre az „alkalmazás” önmagában véve alapvetően rugalmas keretet biztosít a felelősségnek az alapvető jogok biztosítása tekintetében való megosztását illetően. Azon elv megállapítását követően, amely szerint bizonyos esetekben a tagállamok közhatalmának többé‑kevésbé önálló megnyilvánulásait össze kell vetni az Unió és azok legfelsőbb tolmácsolója, a Bíróság által meghatározott alapvető jogokkal, azonnal felvetődik az elv hatályának kérdése.
30. Véleményem szerint az azon eseteket érintő kérdést, amelyekben az alapvető jogok tiszteletben tartását illetően a tagállamok eljárását „központilag” kell ellenőrizni, kezdetben egyediesített úton válaszolta meg a Bíróság, ami révén kisszámú, tökéletesen ismert, többször értelmezett és különbözőképpen értékelt „helyzetet” tárhatott fel.(9)
31. Mindenesetre, talán az ítélkezési gyakorlat ilyen egyediesített jellege miatt, az érvelés soha nem volt igazán erős, vagyis nem rendelkezett az absztrakció megfelelő fokával. Ennek különböző okai lehetnek, de ezt most nem részletezem.
32. Ahogyan nem adott részletesebb magyarázatot az ERT‑ügyben hozott ítélet sem, amely átmenetnek tűnik a hozzávetőlegesen meghatározott „helyzet” azonosítása (a szabadságok csorbítása) és azon általános eset felé tett lépés között, amely végül megszilárdulhatna: „hatály”, „alkalmazási kör”, „alkalmazás”, továbbra is az uniós jog értelmében véve.
33. A minket foglalkoztató jelenség absztrakt leírása során meg kellene állapítanom, hogy az alkalmazott különböző megfogalmazások közös jellemzője azon követelmény, hogy a közhatalom gyakorlásának eredetében az uniós jog jelen legyen: hozzá kell tenni, hogy a jelenlét jogként nyilvánul meg, azaz képes kisebb vagy nagyobb mértékben meghatározni vagy befolyásolni a tagállamok említett közhatalmi megnyilvánulásait. Mindazonáltal a „jelenlét” soha nem válik „előzetes meghatározássá”, amennyiben ez utóbbi helyzet nem okoz problémát.(10)
34. Végezetül, a megfogalmazások („hatály”, „alkalmazási kör”, „alkalmazás”) egyike sem képes önmagában ezen elvi megállapítás hatályát korlátozni. Következésképpen, ha e követelmény irányadó, alig van közük a lex stricta gondolatához. Ellenben, e követelmény rendelkezik bármely, alapvetően nyitott megfogalmazás előnyeivel és hátrányaival. A Charta 51. cikke (1) bekezdésének ugyanazon vitatott eleme, a „kizárólag” fogalma sem vezet messzire: talán a jövőre nézve tesz bizonyos óvintézkedést a kiterjesztő értelmezéssel szemben, talán az „alkalmazni” ige szemantikai képességére vonatkozó optimista meggyőződést fejezi ki.
2. Egy értelmezési javaslat: a szabály és kivétel kapcsolata
35. Álláspontom szerint az Unió és az államok alkotta, európai „Verfassungsverbundnak”(11) minősített alapvető alkotmányos berendezkedés helyes értelmezésében a mérlegelési mozgástérrel rendelkező tagállamok közhatalmi aktusainak felülvizsgálata rendszerint magukat az államokat illeti, az alkotmányos rendjük és megkötött nemzetközi szerződéseik szerint.
36. Mindazonáltal e szabály alól van egy tagadhatatlanul jelentős kivétel, amikor a nemzeti közhatalmi szervek európai jogot alkalmaznak a Chartában foglaltak szerint. Véleményem szerint a két forgatókönyv közötti dialektikus kapcsolat szabály és kivételként való felfogása továbbra is igazolható.
37. Következésképpen, az alapvető jogoknak az állami közhatalom gyakorlása során való biztosításának az Unió által történő átvállalását ezekben az esetekben az áthelyezés fogalma alapján kell vizsgálni, abban az értelemben, hogy a tagállamok eredeti felelőssége az említett biztosítást illetően áthelyeződik az Unió felelősségi területére.
38. Az uniós jog tartalmát tekintve az idők folyamán kétségtelenül változó valóságot mutat, és ez a változás vitathatatlanul és jogszerűen meghatározza majd a kivétel terjedelmét. Mindazonáltal, az elv szerkezetileg egy szabály alóli kivételt képez, amennyiben és amíg a „Verfassungsverbund” fogalma alkalmas az Unió alkotmányos berendezkedésének leírására. Úgy vélem, hogy e kivétel azon értelmezése, amely magában foglalja a szabállyá válás lehetőségét, nem felel meg az előbb kifejtett alapvető elgondolásnak.
39. Következésképpen úgy vélem, hogy elérkezett az idő, hogy az Unió Bírósága további erőfeszítést tegyen azon alapvető, de még meghatározásra váró gondolat ésszerűsítése érdekében, amely szerint a tagállamok annyiban tartoznak a Charta hatálya alá, „amennyiben az Unió jogát hajtják végre”. Már régóta igény van erre az erőfeszítésre, bár a szakirodalomban nincs hiány javaslatokból.(12)
3. Az alap: az Unió különös érdeke
40. Álláspontom szerint az Unió arra vonatkozó hatásköre, hogy a tagállami közhatalom gyakorlása tekintetében átvállalja az alapvető jogok biztosítását akkor, amikor azok uniós jogot alkalmaznak, az Unió ahhoz fűződő különös érdekével magyarázandó, hogy e hatalomgyakorlás az alapvető jogok uniós értelmezéséhez igazodjék. Önmagában az a körülmény, hogy a hatalomgyakorlás végső soron az uniós jogon alapszik, nem elegendő az „alkalmazás” esetének megállapítására.
41. Végső soron jogszerűnek vélem, amint ezt jeleztem, hogy előre nehezen meghatározható esetekben az Unió azon érdeke, hogy megfogalmazza az alapvető jogokkal kapcsolatos álláspontját, felfogását, elsőbbséget élvez az egyes tagállamokkal ilyen érdekével szemben. Ezen uniós érdek elsősorban az uniós jognak a nemzeti jogban, minden egyes esetben való jelenlétén, sőt abban betöltött központi szerepén alapszik. Végeredményben olyan esetekről van szó, amelyek érintik az európai res publica jogszerűségét, és erre a felvetésre megfelelő választ kell találni.
4. Az érvelési mód: a kategóriák és eseti értékelés helye
42. Alapvetően a Bíróságra hárul az indokolásra, és különösen olyan szabályok javaslatára kiterjedő kiemelt feladat, amelyek az igazságszolgáltatási tevékenység jogszerűségét szolgálják.
43. Másképpen szólva, „az uniós jog alkalmazásának” kategóriája – mint a nemzeti közhatalmi tevékenység alapvető jogok szempontjából történő vizsgálatának alapja – véleményem szerint olyan ítélkezési gyakorlatot igényel, amely kiegészít, és végső soron a szóban forgóhoz hasonló, változó jellegű megfogalmazást ad.
44. Konkrétabban, amennyiben az „uniós jog alkalmazásaként” értelmezett adott jogi helyzetre vonatkozó egyszerű hivatkozás vagy puszta megállapítás nem elegendő, véleményem szerint a háttérben olyan elem vagy tényező hiánya húzódik meg, amely az így meghatározott helyzetet ilyennek minősítené. Végeredményben az előbbi megállapítás az eddigieknél mindenesetre komolyabb, kifejezett indokolás megfogalmazására történő felhívást jelent azon esetekre vonatkozóan, amelyekben az alapvető jogok biztosításának feladata és az azért viselt felelősség áthelyeződik a tagállamokról az Unióra.
45. Ugyanakkor, jóllehet paradoxnak tűnik, úgy vélem, hogy párhuzamosan meg kell erősíteni az eset jellegzetességeinek vizsgálatát, a végeredményben helyesen értelmezett esetenkénti értékelést. Pontosabban, annak megállapítása, hogy egy adott helyzetet az uniós jog alkalmazásaként kell‑e értelmezni, gyakran az esetet alkotó számos tényező mérgelésének eredménye. Ebben az értelemben, minél ritkábban tipizálják az ítélkezési gyakorlatban a felelősség áthelyezését érintő eseteket, annál nagyobb figyelmet kell fordítani a bírósági eljárás során az eset körülményeire.
46. Röviden összefoglalva úgy vélem, hogy a Charta 51. cikkének (1) bekezdésében foglalthoz hasonló, jellegzetesen nyitott rendelkezés esetében meg kell állapítani az alapvető értelmezést. Egyrészt olyan különböző helyzeteket kell meghatározni, amelyekben az alapvető jogok biztosításának a tagállamokról az Unióra történő áthelyezése elvileg megalapozott. Másrészt az adott eset konkrét körülményei mérlegelésének lehetővé kell tennie a végső és végleges döntést a biztosításért való felelősség áthelyezése tekintetében, történjen az akár az Unió, akár a tagállamok irányába.
B – A hatáskör problémájára a jelen esetben adandó válasz
47. A fenti javaslatoknak a vitás esetre történő alkalmazása során úgy gondolom, hogy kezdetben az érintett, az Unió által biztosított alapvető jogot és az ezzel összehasonlítandó állami közhatalmi eljárást kell vizsgálni, azt megelőzően, hogy a köztük lévő kapcsolat szintjére lépnénk.
1. A vitatott alapvető jog
48. Ennél a pontnál javasolnám, hogy figyelmünket helyezzük át egy rendszerszerű, mégis a gondolatmenetet irányító megállapításra. Figyelembe kell venni, hogy jelenleg a ne bis in idem elvet a Charta, konkrétan annak 50. cikke foglalja magában. Az Unió által biztosított alapvető jogok kodifikációjának – bármennyire is összhangban van az EUSZ 6. cikk egyéb elemeivel – egyedülálló hatása van. Különösen a Charta állapít meg nyilvánvaló „értelmezési kapcsolatokat” (Sinnzusammenhänge), amelyek a túlnyomóan az ítélkezési gyakorlatban megfogalmazott jogok rendszerében háttérben maradnak.
49. A Charta rendszere, az eddiginél is konkrétabban, meglehetősen bonyolítja az eltérő bánásmód biztosítását, az 50. cikkben meghatározott garancia és a Charta VI. Címében foglalt cikkekben – azaz az alábbi címeket viselő 47–50. cikkben: „hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog” (47. cikk), „az ártatlanság vélelme és a védelemhez való jog” (48. cikk), „a bűncselekmények és büntetések törvényességének és arányosságának elvei” (49. cikk) – megállapított számos anyagi és alaki biztosíték között.
2. A közhatalom gyakorlásának különös területe: a szankcionálási jogkör
50. Kiindulásként meg kell állapítani, hogy a tagállamok – uniós jogban hatékonyan megalapozott (causa eficiente) – szankcionálási jogköre gyakorlásának – oly gyakran ilyenként elismert – területe nehezen vitatható alappal rendelkezik az uniós érdekek szempontjából.
51. Az államok „szankcionálási jogköréről” van szó, amely végső soron az uniós jogon alapszik, olyan helyzetről, amelyben az ítélkezési gyakorlat már számos példát nyújtott, amint erre a tárgyalás folyamán is újra rávilágítottak. Ebből következően a Bíróság ismételten kimondta, hogy az államoknak az uniós jog alapelveinek tiszteletben tartásával kell gyakorolniuk szankcionálási jogkörüket, amely elv hatályának értelmezése ésszerűen a Bíróság feladata.(13) És nehéz lenne nem úgy értelmezni, hogy az alapvető jogok a Chartában rögzített formájukban jelenleg ezen általános elvek közé tartoznak.
3. A ne bis in idem elv biztosításának a tagállamokról az Unióra történő áthelyezésének hatálya
52. Ezek alapján a kérdés a következő: az említett elveknek a szankcionálási jogkör gyakorlása során való tiszteletben tartására vonatkozó felhívást úgy kell‑e értelmezni, hogy az általában véve áthelyezi az uniós igazságszolgáltatás irányába a korábban említett összes garanciát, amelyek a ne bis in idem elvével együtt a Charta VI. Címében szerepelnek?
53. Álláspontom szerint az államoknak az uniós jogon alapuló szankcionáló tevékenysége a jogok biztosítására vonatkozó felelősség áthelyezésének legitimációs elvét képezi. Bár az uniós joggal ellentétes egyedi magatartások szankcionálása gyakran marad a tagállamok kezében, emiatt nem állapítható meg maga az Unió teljes érdektelensége a tekintetben, hogy a szankcionálási jogkör gyakorlása során tiszteletben tartsák azokat az alapelveket, amelyek az olyan jogközösségben, mint az Unió, irányadók.
54. Következésképpen, az imént említett legitimációs elvet elkerülhetetlenül ki kell egészíteni és alátámasztani az ügy körülményeire alapozott érvekkel. Másképpen szólva, úgy vélem, hogy kizárólag annak megállapítása, hogy adott állami szankcionáló jogkör gyakorlása végső soron az uniós jog valamely rendelkezéséből ered, önmagában nem elegendő e jogkör gyakorlása során irányadó bármely alkotmányos garancia felülvizsgálatának az államok hatásköréből az Unióéba történő áthelyezéséhez.
55. A fenti megállapítások alapján arra kell következtetnem, hogy a Bíróságnak azon döntésre vonatkozó hatásköre meghatározásakor, hogy az ügyben megfelelően tiszteletben tartják‑e a ne bis in idem elvet, az érintett ügy, az uniós jogból eredő állami szankcionálási tevékenység vizsgálatából kell kiindulnia, amely kezdetben, elvi szinten igenlő választ alapozna meg. Mindazonáltal, mind a hivatkozott alapvető jognak, mind az eset körülményeinek alapos vizsgálata adja meg a végleges választ.
4. Következtetés: „az uniós jog alkalmazásának” helyzetén kívüli eset
56. Mindenekelőtt, a kérdést előterjesztő bíróságnak az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel kapcsolatos kérelme és érvelése eléggé aggályos. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szereplő uniós rendelkezések az EUSZ 6. cikk és a Charta 50. cikke idézésében merülnek ki, azon uniós jog meghatározására irányuló legcsekélyebb szándék nélkül, amelynek tagállami „alkalmazásáról” végeredményben szó van. Sokkal inkább zavaró az, amikor a kérdést előterjesztő bíróság úgy fogalmaz, hogy a svéd jogot nem az uniós jog alkalmazása céljából fogadták el, vagy hogy a válasz minden esetben irányadó lehet más helyzetekre is, ezért örvendetes lenne immár ismerni a bíróság válaszát.(14)
57. A kérdést előterjesztő bíróság kétségein túl, az ügyben vizsgálandó alapkérdés az uniós jog, ebben az esetben kétségtelenül a héairányelv, és a tagállamban a ne bis in idem elv terjedelmével kapcsolatos uralkodó nézet következményeként kialakult helyzet közötti kapcsolat. Valójában nem szabad elfelejteni, hogy az elvileg „alkalmazott” uniós jog és az állami közhatalom gyakorlása közötti kapcsolódás foka jelenti a kiindulópontot az alapvető jog biztosításának átvállalásához fűződő uniós érdek megállapításához. Véleményem szerint ez a kapcsolat nagyon gyenge, mivel semmi esetre sem elég ezen alapvető jog biztosításának átvállalásához fűződő és egyértelműen azonosítható uniós érdek megalapozásához.
58. A 2006/112/EK irányelvben csak egy rendelkezés található a héa beszedésének hatékonyságára vonatkozóan.(15) Nyilvánvaló, hogy társadalmainkban az adókötelezettségek elmulasztásának szankcionálása az adóztatási jogkör hatékony gyakorlásának előfeltétele. Ésszerűen következik, hogy a tagállamnak az általános adórendszerét, beleértve a szankcionálást is, a héabeszedés céljára kell bocsátania, hasonlóképpen az adóhatóságnak is ezt a célt kell szolgálnia.
59. Mind a közigazgatási szankcionáló jogkörét, mind a tulajdonképpeni ius puniendit (büntetőhatalmat) megalapozó jogi rendelkezések világosan illeszkednek ebbe a logikába: ebben az esetben az adózók által az adóhatóságnak szolgáltatott adatok hamisítását általános jelleggel szankcionálják, az említett szankciórendszer alapvető elemeként. A svéd adórendszer e része szolgálja a héa beszedését.
60. Ennek következtében felmerül a kérdés, hogy közvetlenül az uniós jog alapján indokolt állami szabályozó tevékenység összehasonlítható‑e azzal a jelenséggel, hogy a nemzeti jogot az uniós jog által kitűzött célok szolgálatába helyezik. Ez azt jelenti, hogy a két helyzet összehasonlítható‑e az Uniónak az ahhoz fűződő minősített érdeke szempontjából, hogy e jog biztosítását közvetlenül és központosítottan lássa el.
61. Úgy vélem, hogy e kényes ügy elemzése során érzékelni kell a többé‑kevésbé közeli ok (causa) és az egyszerű véletlen eset (occasio) közötti eltérést. A ne bis in idem elve hatályának svéd jogban elfogadott értelmezésével kapcsolatos probléma, amennyiben fennáll, általános problémaként jelenik meg a svéd – önmagában véve a héabeszedéstől teljesen független – szankciórendszer felépítése tekintetében, amely szankciórendszerben a hamis adatszolgáltatás cselekménye miatti szankcióval kapcsolatos jelen ügy egyszerű occasióként (véletlen esetként) jelenik meg.
62. Ennek alapján a kérdés az, hogy ezen occasiónak (véletlen eset) vajon az–e a következménye, hogy végső soron az Unió Bírósága – elkerülhetetlenül általános következményekkel – dönt a ne bis in idem elvnek a svéd szabályozásban irányadó hatályáról, elsőbbséget élvezve a svéd alkotmányos berendezkedés és nemzetközi kötelezettségek felett.
63. Álláspontom szerint aránytalan lenne ebből a véletlen esetből az alapvető jogok biztosítására vonatkozó felelősség Unió és az államok közötti megosztásának áthelyezésére következtetni. Hasonlóképpen aránytalannak tartanám, hogy ha olyan kérdéseket vetettek volna fel, mint a megfelelő védelem, elegendő bizonyíték vagy a Charta VI. címében szereplő egyéb kérdések. Végeredményben kockázatosnak tűnik kijelenteni, hogy az olyan rendelkezéssel, mint amilyen a 2006/112 irányelv 273. cikke, megelőlegezték az államok szankcionálási jogkörének gyakorlására irányadó valamennyi alkotmányos biztosíték áthelyezését az államokról az Unióra, ideértve a héabeszedést is.
64. Következésképpen úgy vélem, hogy a körülmények mérlegelését követően a kérdést előterjesztő bíróság által a Bíróság elé terjesztett kérdést nem olyan helyzetként kell értékelni, amelyben a Charta 51. cikke (1) bekezdésének értelmében uniós jogot alkalmaznak. Javaslom tehát a Bíróságnak, hogy a jelen kérdésre válaszolva állapítsa meg a hatáskörének hiányát.
65. Ellenkező esetben, ha a Bíróság megállapítaná hatáskörét az ügy érdemében való döntésre, a továbbiakban másodlagosan javaslom, hogy válaszolja meg a Haparanda Tingsrätt által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket.
VI – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
66. A nemzeti bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett öt kérdés kettőre korlátozható. Amint azt a továbbiakban kifejtem, a második, harmadik, negyedik, és ötödik kérdés a Charta 50. cikkében foglalt ne bis in idem elvnek olyan helyzetekben történő alkalmazására irányul, amelyekben a tagállamok kettős – közigazgatási és büntetőjogi – büntetést szabnak ki. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett utolsóként megválaszolandó első kérdés az EJEE és a Charta említett ország bíróságain való alkalmazásához a svéd legfelsőbb bíróság által támasztott követelményekre vonatkozik.
A – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második, harmadik, negyedik és ötödik kérdés
1. Újrafogalmazás és elfogadhatóság
67. Az előbb említettek alapján a Haparanda Tinsgrätt által megfogalmazott és előzetes döntéshozatalra előterjesztett második, harmadik, negyedik és ötödik kérdés a Charta 50. cikkének értelmezésére irányul. Különösen a második kérdés, amely ugyanazon cselekményeknek a ne bis in idem elv szempontjából történő minősítésére vonatkozik, vagyis annak megállapítására, hogy ugyanazokat a magatartásokat ismételten bírálják el. A harmadik és negyedik kérdés a ne bis in idem elv eljárásjogi vetületét vizsgálja, vagyis a kétszeres eljárás tilalmát. Az ötödik kérdés felvetése inkább hipotetikus, mivel hivatkozási pontként a Svédországban hatályos nemzeti szabályozás alternatívájára utal.
68. Álláspontom szerint az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második, harmadik és negyedik kérdés együtt válaszolható meg. A három kérdés ugyanazon alapvető jog – később ismertetendő – különböző elemeire vonatkozik, azonban mindig a ne bis in idem elv szerves részeként. Végeredményben a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy az említett, a Charta 50. cikkében szereplő elvvel ellentétes‑e az, hogy a tagállam az uniós jog alkalmazása során ugyanazon tény miatt kettős – közigazgatási és büntetőjogi – szankciót alkalmazzon.
69. Az ötödik kérdés ellenben elfogadhatatlan. A kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a svéd szabályozás összeegyeztethető‑e a Charta 50. cikkével az előzetes büntetőeljárást magában foglaló, feltételezett alternatív szabályozást (amely jelenleg még nem létezik Svédországban) figyelembe véve. E kérdés megválaszolásával a Bíróság közvetett módon döntést hozna a svéd jogrendben nem létező nemzeti rendelkezésről. A kérdés hipotetikus jellege lehetővé tenné, hogy a Bíróság inkább a tanácsadói véleményhez közelebb álló határozatot hozzon előzetes értelmezésről szóló döntés helyett, amelyet az ítélkezési gyakorlat számos alkalommal elvetett.(16) Azt javaslom tehát a Bíróságnak, hogy az ötödik kérdést nyilvánítsa elfogadhatatlannak.
2. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második, harmadik és negyedik kérdés elemzése
70. A Haparanda Tinsgrätt által előterjesztett kérdés különösen összetettnek bizonyul, és legalább olyan kényes, mint az előbb tárgyalt kérdés. Egyrészt a közigazgatási és büntetőjogi kettős szankció nagyon elterjedt a tagállamok gyakorlatában, mindenekelőtt az adózás, a környezetvédelmi politika vagy a közbiztonság területén. Mindazonáltal a szankciók halmozódásának módja a jogrendeket tekintve rendkívül változatos, és az egyes tagállamok különös és sajátos jellegzetességeit tükrözi. Az esetek többségében ezek a sajátosságokat annak céljából fogadják el, hogy mérsékeljék a közhatalom kettős szankcióinak következményeit. Másrészt, amint hamarosan látni fogjuk, az EJEB nemrég döntést hozott e tekintetben és megállapította, hogy – szemben azzal, ahogy korábban tűnt – ez a gyakorlat sérti az EJEE 7. jegyzőkönyve 4. cikkében rögzített alapvető jogot, a ne bis in idem elvet. Mégis az a helyzet, hogy nem minden tagállam ratifikálta ezt a rendelkezést, vagy más esetekben fenntartással éltek vagy értelmező nyilatkozatot tettek. Ennek következtében a Chartának az EJEE és az EJEB ítélkezési gyakorlata fényében való kötelező értelmezése (a Charta 52. cikkének 3. cikke) úgymond aszimmetrikussá válik, és komoly problémákat vet fel a jelen esetre való alkalmazásával.
a) Az EJEE 7. jegyzőkönyvének 4. cikke és az EJEB vonatkozó ítélkezési gyakorlata
i) Az EJEE 7. jegyzőkönyve 4. cikkének aláírása és megerősítése
71. Kezdetben a ne bis in idem elv nem volt az EJEE kifejezett része. Mint ismeretes, akkor foglalták bele a Chartába, amikor 1984. november 22‑én aláírásra megnyitották a 7. jegyzőkönyvet, amely 1988. november 1‑jén lépett hatályba. A 4. cikk rögzíti többek között a ne bis in idem biztosítékot, az Európa Tanács által a jegyzőkönyvhöz fűzött magyarázat szerint azzal a céllal, hogy kifejezésre jutassák az elvet, amelynek értelmében senkit nem lehet büntetőeljárás alá vonni olyan bűncselekmény kapcsán, amely cselekmény miatt már jogerősen elítélték vagy felmentették.
72. Az EJEE által biztosított egyéb jogoktól eltérően az EJEE 7. jegyzőkönyve 4. cikkében rögzített jogot nem egyhangúan fogadták el az Egyezményt aláíró államok, köztük több uniós tagállam. A jelen indítvány ismertetésének időpontjában Németország, Belgium, Hollandia és az Egyesült Királyság még nem ratifikálta a 7. jegyzőkönyvet. A ratifikáló államok közül Franciaország fenntartással élt az említett jegyzőkönyv 4. cikke tekintetében, kizárólag büntetőjogi jellegű jogsértésekre korlátozva az alkalmazását.(17) Ugyanígy, Németország, Ausztria, Olaszország és Portugália az aláírás alkalmával nyilatkozatokat tettek ugyanazon körülményre vonatkozóan: a 7. jegyzőkönyv 4. cikkének korlátozott hatályára, amely kizárólag a belső jogrend értelmében vett „büntetőjogi” szankciók kétszeres alkalmazásának tilalmára terjed ki.(18)
73. A fent kifejtettek világosan és kifejezetten megmutatják, hogy a közigazgatási és büntetőjogi kettős szankciók problémája az uniós tagállamok közötti megegyezés hiányából fakad. Az elénk táruló kép problémás jellegét csak erősíti, ha megnézzük az Uniónak az EJEE‑hez történő jövőbeli csatlakozásáról folyó tárgyalásokat, amelynek során az államok és az Unió arról döntöttek, hogy pillanatnyilag mellőzik az EJEE jegyzőkönyveit, beleértve a jelen ügyben érintett jegyzőkönyvet.(19)
74. A megegyezés hiánya abból eredhet, hogy számos tagállamban mennyire fontosak a közigazgatási eljárásban alkalmazott szankciók, és ugyanakkor e tagállamokban különös jelentőséget tulajdonítanak a büntetőeljárásnak és a büntetőjogi szankcióknak is. Egyrészt, az államok nem akarnak lemondani a közigazgatási szankcióra jellemző hatékonyságról különösen azokon a területeken – mint az adójog vagy a közbiztonságra vonatkozó jog –, ahol a közhatalom a jogszabályok szigorú betartásában érdekelt. Másrészt, a büntetőjogi beavatkozás kivételessége, illetve az eljárás során a vádlottat megillető biztosítékok arra ösztönzik az államokat, hogy fenntartsák a döntési szabadságukat arra vonatkozóan, hogy milyen magatartást lehet büntetőeljárás alá vonni. A közigazgatási és büntetőjogi kettős szankcionáló jogkör fenntartása iránti kettős érdek megmagyarázza, hogy pillanatnyilag jelentős számú tagállam, ilyen vagy olyan módon, nem fogadja el az EJEB ítélkezési gyakorlatát, amely – amint azt a továbbiakban vizsgálom – abba az irányba fejlődött, hogy gyakorlatilag kizárja ezt a kettősséget.
ii) Az EJEB ítélkezési gyakorlata az EJEE 7. jegyzőkönyvének 4. cikke vonatkozásában
75. Az EJEE rendszerében a közigazgatási és büntetőjogi kettős szankció eseteinek kezelése jelentős fejlődésen ment keresztül a 7. jegyzőkönyv hatálybalépése óta, és a továbbiakban vizsgálandó, következő három elemből épül fel: büntetőeljárás meghatározása, a jellemző magatartások azonossága és a kettős vád.
76. Egyrészt, az EJEB már korán értelmezte a „büntetőeljárás” fogalmát az úgynevezett „Engel-kritériumok” alapján azzal a céllal, hogy kiterjessze az EJEE 6. és 7. cikkében rögzített garanciákat a formálisan közigazgatásinak minősített közhatalmi szankciókra.(20) Mint ismeretes, e nevet viselő ítélet óta az EJEB három kritériumot használ annak értékelésére, hogy az adott szankciónak „büntetőjogi jellege” van‑e az EJEE 6. és 7. cikke alapján: a jogsértés nemzeti jog szerinti minősítése, a jogsértés jellege és a jogsértőre kiszabott szankció súlyossága.(21) E követelményeket alkalmazták az adóbírságra is, beleértve a svéd jogban megállapított, itt vitatott bírságot(22), és az EJEB megállapította, hogy az ilyen fajta intézkedések az EJEE 6. és a 7. cikkének, és kiterjesztés útján a 7. jegyzőkönyv 4. cikkének értelmében vett „büntetőjogi” jellegű szankciónak felelnek meg.(23)
77. Másrészt, és már közvetlenül a ne bis in idem elvre történő hivatkozással, némi kezdeti bizonytalanság után az EJEB megerősítette, hogy a kettős büntetés tilalma arra a büntetésre vonatkozik, amelyet ugyanazon tények, és nem a jogsértéseket meghatározó szabályok szerint ugyanolyannak minősített magatartás alapján szabnak ki. Miközben az EJEE 7. jegyzőkönyve 4. cikkére vonatkozó nyilvánvalóan formális és korlátozó utóbbi szemlélet megtalálható a hatálybalépését követően hozott különböző ítéletekben(24), 2009‑ben az EJEB nagytanácsa megerősítette az első felvetést a Zolotukhin kontra Oroszország ügyben hozott ítéletében.(25) Az említett ügyben az EJEB kategorikusan kijelentette, hogy az EJEE 7. jegyzőkönyvének 4. cikkét úgy kell értelmezni, hogy megtiltja a későbbi jogsértés alapján előterjesztett minden olyan vádat, amely más jogsértést megalapozó tényekkel megegyező, vagy lényegében véve azonos tényeken alapszik.(26) Az EJEB tehát a kettős vád tekintetében elfogadja a Bíróság által a Schengeni Egyezmény 54. cikkével kapcsolatos ítélkezési gyakorlatban kidolgozott értelmezést.(27)
78. Harmadrészt és végezetül, a ne bis in idem elv eljárásjogi vetületét illetően, amit kétszeres vád tilalmának is szoktak minősíteni, az EJEB megállapítja, hogy amennyiben bebizonyosodik, hogy ugyanazon tények alapján szankciót vetnek ki, tilos minden további új eljárás indítása, feltéve, hogy az első szankció jogerőssé válik.(28) Azokban az esetekben van helye ennek a következtetésnek, amelyekben az első szankció közigazgatási jellegű, a második pedig büntetőjogi,(29) illetve ezek fordított esetére is alkalmazható.(30) Végezetül, befejezésképpen, a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztését követően az EJEB kimondta, hogy nem tulajdonít jelentőséget annak, hogy az első szankciót leszámították‑e a második szankcióból a kettős büntetés enyhítése érdekében.(31)
79. Összegzésképpen, az EJEB ítélkezési gyakorlatának fejlődése azt mutatja, hogy pillanatnyilag az EJEE 7. jegyzőkönyve 4. cikkével ellentétes az ugyanazon tények alapján kiszabott közigazgatási és büntetőjogi kettős szankció alkalmazása, megakadályozva ezzel második, akár közigazgatási, akár büntetőjogi eljárás indítását az első szankció jogerőssé válását követően. A jelenlegi ítélkezési gyakorlat, különösen az EJEB által a Zolotukhin kontra Oroszország ügyben hozott ítélettel kezdve elfogadott döntéseket követően, végső strasbourgi elmélet létezését tanúsítja. Ezen elméletnek elvileg, az EJEB szempontjából bőven elegendő alapot kellett volna szolgáltatnia a kérdést előterjesztő bíróságnak a H. Fransson és a svéd állam közötti felmerült jogvita megoldására.
80. Az általunk vizsgált ügyben felmerült problémák nem zárulnak le ezzel, hanem úgymond, itt kezdődnek. Mivel, amint folyamatosan jelezzük, a kérdést előterjesztő bíróság által az EJEE 7. jegyzőkönyvének 4. cikke és a Charta tekintetében végzett összehasonlítás komoly problémákat vet fel.
b) A ne bis in idem elv az uniós jogban: a Charta 50. cikkének értelmezése az EJEE 7. jegyzőkönyvének 4. cikke alapján
i) A Charta 50. cikkének részben önálló értelmezése: az értelmezés korlátai kizárólag az EJEE alapján
81. A Charta 52. cikkének (3) bekezdése megállapítja, hogy az abban foglalt jogok, amennyiben megfelelnek az EJEE által biztosított jogoknak, „tartalm[a] és hatály[a] [azonos] azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek”.
82. Amint az alábbiakban kifejtem, a jelen ügy egy eddig megválaszolatlan kérdést vet fel, amely meghatározza mind a Charta 52. cikkének (3) bekezdésében szereplő rendelkezés hatályát, mind pedig az EJEE‑ben biztosított jogoknak az uniós jog általános elveiként történő kinyilvánítását. Annak ellenére, hogy a Charta 50. cikke az EJEE 7. jegyzőkönyvének 4. cikkében foglalt jogot állapít meg,(32) bizonyos, hogy a ne bis in idem elvnek a jelen eljárásban ismertetett vetülete messze van attól, hogy az EJEE szerződő államaiban elterjedt és bevett gyakorlattá váljon. A jelen indítvány 72. pontjában kifejtettek értelmében számos tagállam nem ratifikálta az EJEE 7. jegyzőkönyvét, vagy fenntartással éltek, nyilatkozatot tettek különösen a 4. cikk tekintetében, a közigazgatási szankciókra történő kiterjesztés elkerülése érdekében.
83. Amint azt már megállapítottam, az Unió tagállamai egységesen, bár különböző fokban, ismerik a közigazgatás szankcionálási jogkörét. Ez a jogkör jelentős számú tagállamban összeegyeztethető a büntetéshez való joggal (ius puniendi), illetve közigazgatási és büntetőjogi kettős szankciót eredményezhet. Mindazonáltal ez nem azt jelenti, hogy a kettős szankciót alkalmazó tagállamok teljes mérlegelési jogkörrel teszik ezt. Ellenkezőleg, az esetek többségében a kétszeres szankció eszközét alkalmazó államok olyan szabályt állapítottak meg, amely megelőzi a túlzott büntetést.(33) Franciaországban ennek megfelelően az Alkotmánytanács megállapította, hogy a két szankció összesen nem haladhatja meg az egyes jogsértésekre irányadó szigorúbb szankciót.(34) A német ítélkezési gyakorlat arányossági kritériumot alkalmaz esetről esetre, hogy elkerüljék a szankciók túlzott összegződését.(35) Más államok előzetes büntetőeljárásra vonatkozó olyan szabályt hoztak, amelynek alapján a közigazgatási bíróság köteles felfüggeszteni az eljárását a végleges büntetőjogi határozat bevárásáig.(36) Az uniós jog is ilyen jellegű megoldást állapított meg, például az Unió pénzügyi érdekeinek védelméről szóló rendelet 6. cikkében.(37) Más szabályozásokban, mint amilyennek a svéd eset is tűnik, a második eljárásban döntést hozó büntetőbíróság a büntetőjogi szankciót csökkentheti a közigazgatási szankcióval.
84. E körülményekre tekintettel úgy vélem, hogy a Charta 52. cikkének (3) bekezdésében foglalt rendelkezés sajátos nézőpontot kíván a ne bis in idem elvvel történő összehasonlításkor. Az EUSZ 6. cikk (3) bekezdésében szereplő kifejezéseket használva, az EJEE nem „biztosítja” olyan hatékonyan a ne bis in idem elv érvényesülését, mint az EJEE kulcsfontosságú rendelkezéseit, amelyek minden részes államra nézve kötelezők. Álláspontom szerint az EJEE, amelyre az Unió elsődleges joga hivatkozik, efféle Egyezmény, vagyis kötelező jellegű rendelkezésekből és a bizonyos fokig esetleges rendelkezésekből tevődik össze. Az EJEE‑re való, az elsődleges uniós jogban szereplő hivatkozások értelmezése nem hagyhatja figyelmen kívül ezt a tényt.
85. A fentiek alapján úgy vélem, hogy a Chartának az EJEE fényében történő értelmezésére vonatkozó kötelezettséget árnyalni kell, ha a kérdéses alapvető jogot, vagy annak egy részét (mint például az EJEE 7. jegyzőkönyve 4. cikkének a közigazgatási és büntetőjogi kettős szankció tekintetében való alkalmazhatósága) a tagállamok nem vették át teljesen. Jóllehet ezek alapján a jog és az EJEE erre vonatkozó ítélkezési gyakorlata ösztönzőleg hat az uniós jogra, úgy vélem, hogy a Charta és az EJEE védelmi szintjének az összehasonlítása sem hatékony.
86. Végeredményben, a jelen ügy kiemeli azt a helyzetet, amelyben az egyezményből eredő jogra vonatkozó megegyezés hiánya szemben áll a közigazgatási és büntetőjogi kettős szankció tagállamokban való széles körű jelenlétével és meggyökerezésével. A közigazgatási és büntetőjogi kettős szankció esetében a jelenlét és meggyökerezés olyan széles körű, hogy a tagállamok közös alkotmányos hagyományának is lehetne minősíteni.
87. E körülmények között, úgy gondolom, hogy a Charta 50. cikke részben önálló értelmezést kíván.(38) Nyilvánvalóan figyelembe kell venni az EJEE ítélkezési gyakorlatának jelenlegi állapotát, azonban a Bíróságra vonatkozó védelmi küszöbnek független és kizárólag a hivatkozott 50. cikk tartalmára és hatályára alapozott értelmezésből kell következnie.
ii) A Charta 50. cikke, valamint a közigazgatási és büntetőjogi kettős szankció
88. A ne bis in idem elv mélyen gyökerezik az uniós jogban. Mielőtt a Schengeni Egyezmény és az európai elfogatóparancsról szóló kerethatározat a tagállamok büntetéshez való joga (ius puniendi) gyakorlásának korlátjává váltak, sőt még az EJEE 7. jegyzőkönyvének hatálybalépését megelőzően, a Bíróság ítélkezési gyakorlatában a versenyjog területén és az uniós közszolgálatra alkalmazta ezt az elvet.(39) Ruiz‑Jarabo Colomer főtanácsnok a Gözütok és Brügge ügyre vonatkozó indítványában részletesen bemutatta az elvet az uniós jog történeti fejlődésében(40), hasonlóképpen járt el nemrég Kokott főtanácsnok a Toshiba‑ügyre vonatkozó indítványában.(41) A továbbiakban nem foglalkozom ezzel a kérdéssel, és csak a két szövegre való utalásra szorítkozom.
89. A Bíróság jelenlegi ítélkezési gyakorlatában inkább egységesen alkalmazza a ne bis in idem elvet, néhány kivétellel, amelyet a továbbiakban kizárok.(42)
90. Kiindulásképpen, az ítélkezési gyakorlat tágan értelmezi a „szankció” fogalmát, az EJEB fent hivatkozott Engel‑doktrínájának irányát követve, azzal a céllal, hogy a Bizottság által a versenyjog területén alkalmazott szankciókat az említett ítélkezési gyakorlat hatáskörébe vonja.(43) Ebből a nézőpontból és az EJEB ítélkezési gyakorlatával összhangban, az uniós jog végrehajtása érdekében elfogadott adóbírságot anyagi jogi szempontból „büntetőjogi” szankciónak kell tekinteni.
91. Ezt követően a Bíróság az ítélkezési gyakorlatában, néhány kivételtől eltekintve, nagyon támogató értelmezést adott a kétszeres szankciót megalapozó tényezők meghatározása során. A Schengeni Egyezmény 54. cikkének és az európai elfogatóparancsról szóló kerethatározatnak az értelmezésekor a Bíróság megállapította, hogy a ne bis in idem elv által megkövetelt azonosság „ugyanazon tényekre” vonatkozik, és nem azonos fajta jogsértőkre, sem ugyanazon védett jogi tárgyakra.(44) A jelen ügy összefüggései érintik az uniós jog nemzeti végrehajtását, pontosabban azon vetületét, amelyben a ne bis in idem elv fogalmát legtágabban értelmezik. Úgy vélem tehát, hogy így kell kezelni a jelen ügyhöz hasonló eseteket, amely egyúttal az EJEB támogatását is élvezi a már idézett Zolotukhin‑ítélet óta.
92. Végezetül, az a döntésre váró kérdés maradt, hogy a korábbi, szankcionálásra irányuló közigazgatási eljárás, amelynek során jogerős elmarasztaló ítéletet hoznak, kizárja‑e, vagy sem a büntetőeljárás indítását és esetlegesen büntetés kiszabását a tagállamokban.
93. A kérdést leszűkítve, és egy lényeges pontosítással általam kiegészítve, úgy vélem, hogy pillanatnyilag a Charta 50. cikke nem szól arról, hogy korábbi, jogerős közigazgatási szankció véglegesen kizárná a büntetőeljárást és az esetleges büntetést. Az általam tett pontosítás szerint a jogállamiság elvéhez (EUSZ 2. cikk) szorosan kötődő önkényes eljárás tilalmának elve úgy rendelkezik, hogy a nemzeti szabályozás alapján a büntetőbíróság figyelembe vehesse, ilyen vagy olyan módon, a korábban kiszabott közigazgatási szankciót a büntetőszankció enyhítése céljából.
94. Egyrészt, a Charta 50. cikkének szövegéből önmagában véve nem lehet arra következtetni, hogy ugyanazon magatartás vonatkozásában a közigazgatás és a büntetőbíróság szankcionálási jogköre találkozásának valamennyi esetét megtiltja. Ebben az értelemben fel kell hívni a figyelmet a Charta 50. cikke által következetesen alkalmazott „büntetőjogi” melléknévre, az EJEB 7. jegyzőkönyvének 4. cikkének nyelvezetével összehasonlításban. Erről van szó mind a vonatkozó rendelkezések címei esetében, mind a jogerős ítéletre történő hivatkozás során, „büntetőjoginak” minősítve a hivatkozott első rendelkezést, és ezt a minősítést mellőzve a második rendelkezés tekintetében. Ez a különbség jelentősnek tűnhet, mivel a Chartában szereplő olyan rendelkezésről van szó, amelyet az említett jegyzőkönyvben rögzített rendelkezés elfogadását követően évekkel később fogalmaztak meg.
95. Másrészt, ahogy az a közös alkotmányos hagyományokon alapuló jogállamiság fogalmából ered(45), az arányosság elve és mindenesetre az önkényes eljárás tilalmának elve is akadályát képezi azon büntetőeljárás lefolytatásának, amely teljesen elvonatkoztatna attól a körülménytől, hogy bíróság előtt hivatkozott tényeket már közigazgatási eljárásban elbírálták.
96. Véleményem szerint tehát a Charta 50. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az nem akadályozza, hogy a tagállamok a büntetőeljárást indítsanak ugyanolyan tények miatt, amelyet közigazgatási úton jogerősen már szankcionáltak, feltéve hogy a büntetőbíróság figyelembe veheti a korábban kiszabott közigazgatási szankciót az említett büntetőbíróság által kiszabandó büntetés enyhítése céljából.
c) A Charta 50. cikkének alkalmazása a jelen ügyben
97. Ennél a pontnál és az eddig javasoltakkal összhangban úgy vélem, hogy az uniós jog jelenlegi helyzetében az egyetlen, amit vizsgálni kell, hogy a nemzeti jog alapján a büntetőbíróság figyelembe veheti‑e a korábban kiszabott jogerős közigazgatási szankciót azzal a céllal, hogy megelőzze az aránytalan végeredményt, és hogy mindenesetre a jogállamiság lényegéhez tartozó, önkényes eljárás tilalmának elvét ne hagyja figyelmen kívül.
98. Az ügy iratai szerint H. Fransson megfizette a Skatteverket által kiszabott közigazgatási pénzbírságot, és ezek a határozatok jogerőre emelkedtek.
99. Továbbá, és amint azt H. Fransson képviselője a tárgyaláson kifejtette, megbízója jelenleg büntetőeljárás alatt áll a Skattebrottslagen 2. és 4. cikke alapján, amely 6 évig terjedő szabadságvesztés kiszabását teszi lehetővé.
100. Az iratokból nem derül ki, hogy a svéd szabályozás kifejezetten rendelkezik‑e kompenzációs rendszerről, az előzetes döntéshozatalra utaló határozat azonban kitér arra, hogy a svéd bíróságoknak az „adóbűncselekmények szankciójának megállapításakor” „figyelembe kell venniük” a korábban kiszabott bírságot.
101. Következésképpen, a kérdést előterjesztő bíróságnak, és nem ennek a Bíróságnak kell a svéd jogban – akár jogalkotás útján, akár az említett ország bíróságainak ítélkezési gyakorlatában – meghatározott kompenzációs rendszer jellegzetes sajátosságait értékelni. Ha olyan kompenzációs eljárásról lenne szó, amelyben a második szankciót úgy tekinthetnénk, hogy enyhítő következményekkel jár az második szankciót illetően, úgy vélem, hogy az első eljárás megindítása nem lenne ellentétes a Charta 50. cikkével. Ellenkező esetben, ha a svéd szabályozás által alkalmazott követelmény nem tenné lehetővé a fentiek szerinti kompenzációt, nyitva maradna a lehetőség, hogy H. Franssonnal szemben második szankciót is alkalmazzanak, véleményem szerint ezzel megsérthették a Charta hivatkozott 50. cikkét.
B – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés
102. A Haparanda Tingsrätt az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdéssel a Bíróság elé tárja kétségeit a tekintetben, hogy összeegyeztethető‑e az uniós joggal a svéd jogban, konkrétan a legfelsőbb bíróságának ítélkezési gyakorlatában rögzített azon követelmény, amely szerint a Chartában és az EJEE‑ben meghatározott jogokkal ellentétes svéd szabály alkalmazásának mellőzéséhez „egyértelmű támogatást kell találni” a Charta és az EJEE rendelkezéseiben, valamint az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatában.
103. A kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott kérdés két különböző esetre vonatkozik: egyrészt, hogy az uniós joggal összeegyeztethető‑e az Emberi Jogok Európai Egyezménye, mint olyan nemzetközi megállapodás alkalmazásának követelménye, amely által meghatározott jogok az uniós jogrend részét képezik (EUSZ 6. cikk (3) bekezdése). Másrészt a bíróság a követelmény összeegyeztethetőségét veti fel annyiban, hogy az a Chartára, és ebből fakadóan az uniós jogra is kiterjed.
1. Az „egyértelmű támogatás” mint az Emberi Jogok Európai Egyezménye nemzeti bíróságok általi alkalmazására vonatkozó követelmény
104. A Haparanda Tingsrätt figyelembe vette a svéd legfelsőbb bíróság ítélkezési gyakorlatát, amely szerint az Emberi Jogok Európai Egyezményével összeegyeztethetetlen svéd jogszabályok alkalmazásának mellőzéséhez „egyértelmű támogatást” kell találni akár a hivatkozott egyezményben, akár az EJEB ítélkezési gyakorlatában. A svéd legfelsőbb bíróság számos olyan ügyben alkalmazta ezt a feltételt, amelyek a jelen ügy kérdéskörét taglalták, és minden esetben arra a következtetésre jutott, hogy az EJEB‑nek az EJEE 7. jegyzőkönyve 4. cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlata nem nyújt „egyértelmű támogatást”. Mindazonáltal az EJEB legújabb ítélkezési gyakorlata megerősíti, hogy – a jelen indítvány 75–79. pontjában kifejtettek szerint – ma már létezik „egyértelmű támogatás” H. Fransson kérelme javára.
105. A Lisszaboni Szerződéssel végrehajtott reform igazolja a Haparanda Tingsrätt által felvetett kérdés alapját. Mint ismeretes, az EUSZ 6. cikk (3) bekezdése nem egyezik az EUSZ korábbi 6. cikke (2) bekezdésének szövegével. 2009. december 1‑jét megelőzően a hivatkozott cikk kimondta, hogy az Unió „[tiszteletben tartja] az alapvető jogokat, ahogyan azokat az [EJEE] biztosítja”, miközben a jelenleg hatályos megfogalmazás hangsúlyozza, hogy az EJEE által biztosított alapvető jogok „az uniós jogrend részét képezik mint annak általános elvei”.(46) Következésképpen, az EJEE által biztosított jogokat immár az Unió is tiszteletben tartja, mivel azok jogrendjének részét képezik. Nem elhanyagolható ez a változás, és a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy függetlenül az Unió jövőbeli csatlakozásától, 2009 óta az EJEE új helyet kapott az uniós jogban.
106. A fentiek alapján, és amennyiben az EJEE jogai az uniós jog részét képezik, a kérdést előterjesztő bíróság jogszerűen azt kérdezi, hogy az uniós joggal ellentétes‑e a svéd legfelsőbb bíróság által támasztott azon követelmény, hogy „egyértelmű támogatást” találjon az EJEE rendelkezéseivel ellentétes nemzeti jogszabályok alkalmazásának mellőzéséhez.
107. Az erre a kérdésre adandó válasz a Bíróság által Kamberaj‑ügyben(47) nemrég hozott ítéletből következik. Az említett ügyben arra keresik a választ, hogy a nemzeti jogszabály és az EJEE összeütközése esetén az EUSZ 6. cikk (3) bekezdése alapján a nemzeti bíróság köteles‑e az EJEE rendelkezéseit közvetlenül alkalmazni, és az ezzel összeegyeztethetetlen nemzeti jogszabályt mellőzni.
108. Miután hangsúlyoztuk, hogy az EUSZ 6. cikk (3) bekezdése a Lisszaboni Szerződés szerinti változatban a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának megismerésére szorítkozik, a Bíróság megállapította, hogy a rendelkezés új megfogalmazása nem módosította az EJEE által sem az uniós jogban, sem pedig a tagállami szabályozásban betöltött szerepet.(48) Hasonlóképpen, folytatja a Bíróság, az EUSZ 6. cikk (3) bekezdése szerint „nem határozza meg a nemzeti bíróság által abban az esetben levonandó következtetéseket sem, ha az ezen egyezmény által biztosított jogok és a nemzeti jog valamely szabálya ütközik”.(49)
109. Végeredményben az EJEE, bár az abban biztosított jogok mint általános elvek az uniós jog részét képezik, formálisan nem olyan jogi eszköz, amely az európai jogrend része lenne. A helyzet változni fog, amikor az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésében előírt kötelezettség teljesül, vagyis az Unió csatlakozik az EJEE‑hez. Mindazonáltal, az integráció jelenlegi állapotában, az uniós jog alkalmazásának kritériumai, azaz a közvetlen hatály és az elsőbbség elve, nem terjeszthető ki az EJEE‑re akkor, ha tagállami bíróságok alkalmazzák ezt. A fentiek alapján, és a Kamberaj‑ügyben hozott ítéletben megállapítottak szerint, az „egyértelmű támogatás” követelményét, a svéd legfelsőbb bírósághoz hasonlóan, kizárólag az EJEE értelmezésére és alkalmazására vonatkozó esetekben alkalmazva, a Bíróság nem értékelheti.
2. Az „egyértelmű támogatás” mint az Európai Unió Alapjogi Chartája nemzeti bíróságok általi alkalmazására vonatkozó követelmény
110. A Haparanda Tingsrätt megállapítja azt is, hogy az „egyértelmű támogatás” követelménye az Európai Unió Alapjogi Chartája által védelmezett alapvető jogokra és különösen az 50. cikkére is kiterjed. Ebben az esetben a kérdés már nem az EJEE és az uniós jog közötti kapcsolatra vonatkozik, hanem kizárólag ez utóbbira.
111. Fel kell tehát tenni a kérdést, ahogy azt a kérdést előterjesztő bíróság is teszi, hogy az uniós jog alkalmazása során a svéd legfelsőbb bíróság által támasztott olyan követelmény, mint az „egyértelmű támogatás” feltétele, meghatározza‑e az alsóbb fokú bíróságok, így a Haparanda Tingsrätt eljárását.
112. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának értelmében az uniós jogi rendelkezéseket – hatáskörének keretei között – alkalmazni hivatott nemzeti bíróságok kötelesek biztosítani e normák teljes érvényesülését, szükség esetén – saját hatáskörénél fogva – eltekintve a nemzeti jogszabályok közösségi joggal ellentétes rendelkezéseinek alkalmazásától anélkül, hogy kérelmezniük vagy várniuk kellene azok jogalkotói vagy bármilyen egyéb alkotmányos úton történő megsemmisítésére.(50) Ezen okfejtés ugyanúgy kiterjed a felsőbb fokú nemzeti bíróság azon ítélkezési gyakorlatára, amely korlátozná és akadályozná az uniós jog rendelkezéseinek teljes érvényesülését, ez a jelen esetben a svéd legfelsőbb bíróság által meghatározott „egyértelmű támogatás” követelménye a Chartával összeegyeztethetetlen nemzeti jogszabály alkalmazásának mellőzésére.
113. Álláspontom szerint az „egyértelmű támogatás” követelménye nem jelent a priori olyan akadályt, amely túlságosan korlátozná vagy megnehezítené a Chartával ellentétes nemzeti jogszabály mellőzését. Ahogy azt a svéd legfelsőbb bíróság ítélkezési gyakorlata is megfogalmazta, egy belső jogszabály összeegyeztethetetlenségének megállapítására vonatkozó bírósági döntéshez kell egy alapvető jog. Végeredményben az „egyértelmű támogatás” iránti igény úgy jelenik meg, mint a normatív tartalom minimális megismerhetőségének követelménye, mivel ellenkező esetben a bíróságnak nem állnak rendelkezésére a vitatott nemzeti jogszabály elbírálásához szükséges tényezők. Nem vitatott, hogy az EJEB ítélkezési gyakorlatából a Zolotukhin kontra Oroszország ítéletet megelőzően nagyon hiányzott az „egyértelműség”, és még inkább a svédhez hasonló olyan esetekben, amelyet az EJEB még nem vizsgált, és nem voltak az EJEB által elbírált esetekkel közös elemei.
114. Semmi esetre sem elfogadható, hogy az „egyértelmű támogatás” követelménye olyan feltétellé váljon, amely érinti az uniós jog alkalmazása során a nemzeti bíróságok által rendszerint végzett felülvizsgálat intenzitását. A vizsgálati szempontként szolgáló szabály egyértelműsége iránti igény nem válhat olyan követelménnyé, amely szerint a nemzeti szabály jogellenességének „nyilvánvalónak” kell lennie. Másképpen fogalmazva: az uniós jogszabályban foglalt egyértelműség követelménye nem szolgálhat mentségként a nemzeti bíróságok által, a hivatkozott jogrend alkalmazása során végzett bírói felülvizsgálat intenzitásának csökkentésére. Ellenkezőleg, túlzott bizonyítási terhet róna a felekre, akik arra hivatkoznak, hogy a nemzeti jogszabály összeegyeztethetetlen az uniós jogszabállyal, ami az uniós jog közvetlenül alkalmazható szabályai teljes érvényesülésének akadályát képezné. Ez a következtetés még inkább alátámasztja, hogy az „egyértelműség” követelménye kizárólag az uniós jogot illetően csökkenti a bírói felülvizsgálat intenzitását, nem pedig a tisztán belső ügyekre vonatkozóan. Ebben az esetben ez nemcsak az uniós jog hatékonysága tekintetében okozna törést, hanem az egyenértékűség elve is sérülne, amint azt a Bíróság a kiterjedt ítélkezési gyakorlatában is kimondta.(51)
115. Végeredményben álláspontom szerint az uniós jogot úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes, hogy a nemzeti bíróság a nemzeti jogszabály mellőzésének feltételeként előzetesen értékelje az Európai Unió Alapjogi Chartája „egyértelműségét”, feltéve hogy ez a feltétel nem teszi nehezebbé az értelmezést és az alkalmazás mellőzését magában foglaló azon lehetőségek megvalósítását, amelyeket az uniós jog a nemzeti bíróságoknak biztosít.
VII – Végkövetkeztetések
Tekintettel a jelen indítvány 48–64. pontjában kifejtettekre, azt javaslom, hogy a Bíróság állapítsa meg hatáskörének hiányát a Haparanda Tingsrätt által előterjesztett kérdések megválaszolására.
Másodlagosan, amennyiben a Bíróság megállapítja a hatáskörét az ügy érdemében való döntésre, azt javaslom, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre az alábbi válaszokat adja:
„1. Az európai integráció jelen állapotában az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az nem akadályozza, hogy a tagállamok a büntetőeljárást indítsanak ugyanolyan tények miatt, amelyet közigazgatási úton jogerősen már szankcionáltak, feltéve hogy a büntetőbíróság figyelembe veheti a korábban kiszabott közigazgatási szankciót az említett büntetőbíróság által kiszabandó büntetés enyhítése céljából.
A nemzeti bíróságnak kell megállapítania, hogy a jelen esetben és az irányadó nemzeti szabályok fényében figyelembe kell‑e venni a büntetőbíróság határozatát enyhítő korábbi közigazgatási szankciót.
2. A Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel annak megállapítására, hogy összeegyeztethető‑e az Emberi Jogok Európai Egyezményével a svéd jog azon követelménye, hogy »egyértelmű támogatás« szükséges ahhoz, hogy a nemzeti bíróság mellőzze valamely belső jogszabály alkalmazását.
Az uniós jogot úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes, hogy a nemzeti bíróság a nemzeti jogszabály mellőzésének feltételeként előzetesen értékelje az Európai Unió Alapjogi Chartája »egyértelműségét«, feltéve hogy ez a feltétel nem teszi nehezebbé az értelmezést és az alkalmazás mellőzését magában foglaló azon lehetőségek megvalósítását, amelyeket az uniós jog a nemzeti bíróságoknak biztosít.”