CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 4 oktober 2018 (1)
Zaak C‑420/16 P
Balázs-Árpád Izsák,
Attila Dabis
tegen
Europese Commissie
„Hogere voorziening – Burgerinitiatief ‚Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen’, waarbij de Commissie wordt verzocht een wetgevingsvoorstel in te dienen om de regio’s met een nationale minderheid op te nemen in het cohesiebeleid van de Unie – Verzoek om registratie – Afwijzing door de Commissie – Artikel 4, lid 2, onder b), van verordening (EU) nr. 211/2011 – Zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie – Zichtbare aard – Bewijslast – Artikel 174 VWEU – Artikel 167 VWEU – Artikel 19, lid 1, VWEU”
I. Inleiding
1. In de onderhavige zaak verzoeken Balázs-Árpád Izsák en Attila Dabis om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 10 mei 2016, Izsák en Dabis/Commissie (T‑529/13, EU:T:2016:282; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht hun beroep tot nietigverklaring van besluit C(2013) 4975 final van de Commissie van 25 juli 2013 over het verzoek om registratie van het op 18 juni 2013 bij de Europese Commissie ingediende Europees burgerinitiatief „Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen” (hierna: „litigieus besluit” of „afwijzingsbesluit”) heeft verworpen.
2. De kernvraag van deze hogere voorziening betreft de uitlegging van de reden op basis waarvan het Gerecht het besluit van de Commissie houdende weigering van registratie van het voorgestelde Europees burgerinitiatief (hierna: „voorgesteld EBI”) heeft bevestigd, te weten dat het „zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie valt om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen”, in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief (hierna: „verordening nr. 211/2011”)(2).
3. Om te beginnen denk ik dat, aangezien zou kunnen blijken dat bepaalde middelen van de hogere voorziening soms algemeen zijn geformuleerd, de meeste van deze middelen niet-ontvankelijk of ongegrond zijn.
4. Uit mijn analyse zal blijken dat ik niettemin van mening ben dat het eerste en het derde middel, tezamen beschouwd, moeten worden aanvaard. Het Gerecht heeft de grieven die zijn ontleend aan een onjuiste uitlegging van artikel 4, lid 2, onder c), VWEU en artikel 174 VWEU, alsmede van artikel 3, lid 5, van verordening (EG) nr. 1059/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 betreffende de opstelling van een gemeenschappelijke nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek (NUTS)(3), gelezen in het licht van overweging 10 van deze verordening, ten onrechte volledig afgewezen en het litigieuze besluit houdende weigering van registratie van het voorstel ten onrechte bevestigd. Het bestreden arrest zal volgens mij op deze punten dus moeten worden vernietigd.
II. Voorgeschiedenis van het geding, litigieus besluit en bestreden arrest
5. Op 18 juni 2013 hebben Izsák en Dabis (hierna: „rekwiranten”), samen met nog vijf andere personen, een voorstel voor een Europees burgerinitiatief, getiteld „Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen”, ingediend bij de Commissie. Het voorgestelde EBI strekte ertoe dat „[i]n het cohesiebeleid van de Unie bijzondere aandacht zou worden besteed aan regio’s met andere kenmerken op nationaal, etnisch, cultureel, religieus of taalgebied dan de omliggende regio’s”(4).
6. Op 25 juli 2013 weigerde de Commissie, na te hebben gewezen op de bewoordingen van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 211/2011 en nadat zij met name de in het voorgestelde EBI aangevoerde bepalingen van het VWEU en „alle andere mogelijke rechtsgrondslagen” had onderzocht, het voorstel van rekwiranten voor een Europees burgerinitiatief te registreren op grond dat het zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden viel om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen, overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder b), en lid 3, van verordening nr. 211/2011(5).
7. Op 27 september 2013 hebben rekwiranten bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld. Het enige middel van het beroep strekte tot vaststelling dat artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 door de Commissie was geschonden en viel uiteen in meerdere grieven, die betrekking hadden op: 1) onjuiste uitlegging van artikel 4, lid 2, onder c), VWEU en artikel 174 VWEU, alsook van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 1059/2003, gelezen in het licht van overweging 10 van deze verordening, 2) onjuiste uitlegging van artikel 167 VWEU, 3) onjuiste uitlegging van artikel 19, lid 1, VWEU, 4) onterechte inaanmerkingneming van informatie waarop artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 211/2011 niet ziet en, 5) misbruik van bevoegdheid en schending van het beginsel van behoorlijk bestuur(6).
8. In het bestreden arrest heeft het Gerecht eerst de verschillende grieven onderzocht die rekwiranten in hun enige middel hadden aangevoerd, en vervolgens het beroep verworpen en rekwiranten verwezen in de kosten.
III. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
9. Op 28 juli 2016 hebben rekwiranten hogere voorziening tegen het bestreden arrest ingesteld. In hun conclusies verzoeken zij het Hof, primair, om het bestreden arrest in zijn geheel te vernietigen, uitspraak ten gronde te doen en het litigieuze besluit nietig te verklaren en, subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht indien het Hof van oordeel is dat de zaak niet in staat van wijzen verkeert, en de Commissie te verwijzen in de kosten.
10. De Commissie verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en rekwiranten te verwijzen in de kosten.
11. De Roemeense en de Slowaakse regering, die in het geding hebben geïntervenieerd, verzoeken het Hof de door rekwiranten ingestelde hogere voorziening af te wijzen en hen te verwijzen in de kosten.
12. De Hongaarse regering, die ook in het geding heeft geïntervenieerd, verzoekt het Hof het bestreden arrest te vernietigen en uitspraak ten gronde te doen dan wel, indien het Hof van mening is dat aan de voorwaarden daarvoor niet is voldaan, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een uitspraak ten gronde.
13. Tevens hebben rekwiranten, in het kader van hun verzoek om een zitting, drie aanvullende middelen aangevoerd en op basis van deze middelen of andere in de hogere voorziening aangedragen middelen verzoeken zij om vernietiging van het bestreden arrest. De Commissie heeft in haar opmerkingen schriftelijk geantwoord dat de aanvullende middelen, primair, niet-ontvankelijk zijn en, subsidiair, ongegrond zijn.
14. Ter terechtzitting voor het Hof van 3 april 2018 zijn de partijen gehoord, met uitzondering van de Slowaakse regering die zich op die terechtzitting niet heeft laten vertegenwoordigen.
IV. Juridische analyse
Overwegingen vooraf
15. Ter ondersteuning van hun hogere voorziening hebben rekwiranten vijf middelen aangevoerd en hun voornoemde verzoek om een zitting bevatte drie aanvullende middelen. Het eerste middel heeft betrekking op schending van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en artikel 92, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 4 maart 2015 (hierna: „Reglement voor de procesvoering van het Gerecht”)(7). Het tweede middel is ontleend aan schending van artikel 11, lid 4, VEU en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011. Het derde middel is gebaseerd op schending van artikel 4, lid 2, onder c), VWEU en artikel 174 VWEU. Het vierde middel heeft betrekking op schending van de artikelen 7 en 167 VWEU, artikel 3, lid 3, VEU, artikel 22 van het Handvest en van de bepalingen betreffende het discriminatieverbod. Het vijfde middel is ontleend aan een onjuiste uitlegging van het begrip „rechtsmisbruik” door het Gerecht in zijn uitspraak over de kosten. De drie aanvullende middelen berusten op schending van het beginsel van behoorlijk bestuur, niet-eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling en, ten slotte, het niet gedeeltelijk registreren van het voorgestelde EBI.
16. Hoewel de hogere voorziening uit vijf middelen en drie aanvullende middelen bestaat, ben ik van mening dat deze conclusie moet worden toegespitst op de analyse van het tweede, het derde en het vierde middel. Voorts denk ik dat de hogere voorziening moet worden heringedeeld door samenvoeging van het eerste en het derde middel, die in wezen betrekking hebben op de bewijslast, die in het bestreden arrest op rekwiranten rustte.
17. Vooraf moet worden opgemerkt dat alle middelen van de hogere voorziening betrekking hebben op de in artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 opgenomen voorwaarde en op de door het Gerecht verrichte toetsing van de beoordeling door de Commissie van wat zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt.
18. Dienaangaande moet om te beginnen worden opgemerkt dat blijkens overweging 4 en artikel 4, lid 1, laatste alinea, van verordening nr. 211/2011 de Commissie, in het kader van deze registratieprocedure, assistentie en adviezen dient te geven aan de organisatoren van een Europees burgerinitiatief (hierna: „EBI” of „burgerinitiatief”), met name over de registratiecriteria. Vervolgens moet worden benadrukt dat, zoals in overweging 10 van deze verordening wordt vermeld, het besluit inzake de registratie van een voorgesteld EBI in de zin van artikel 4 van deze verordening moet worden vastgesteld in overeenstemming met het beginsel van goed bestuur, dat met name de verplichting voor de bevoegde instelling inhoudt om zorgvuldig en onpartijdig onderzoek uit te voeren waarbij bovendien rekening wordt gehouden met alle relevante gegevens van het geval. Deze aan het beginsel van goed bestuur inherente vereisten zijn algemeen van toepassing op het handelen van het bestuur van de Unie in zijn betrekkingen met het publiek en dus ook in de context van het recht om een EBI in te dienen als instrument voor deelname van de burgers aan het democratisch bestel van de Unie.(8)
19. Daarbij mag niet uit het oog worden verloren dat de in artikel 4, lid 2, onder b), van deze verordening gestelde voorwaarde van registratie, in overeenstemming met de doelstellingen die met dit instrument worden nagestreefd, zoals vermeld in de overwegingen 1 en 2 van verordening nr. 211/2011 en die met name bestaan in het aanmoedigen van de burgerparticipatie en het toegankelijker maken van de Unie, door de Commissie bij de behandeling van een voorgesteld EBI moet worden uitgelegd en toegepast op een wijze die het EBI eenvoudig toegankelijk maakt.(9) Tevens blijkt uit de doelstellingen van overweging 2 van die verordening dat de procedures en voorwaarden voor het EBI eenvoudig, gebruiksvriendelijk en evenredig met de aard van het Europees burgerinitiatief dienen te zijn. De procedures en voorwaarden moeten zorgen voor een verantwoord evenwicht tussen rechten en plichten.(10)
20. Alleen in het geval dat een voorgesteld EBI wegens het onderwerp en de doelstellingen ervan, zoals zij blijken uit de verplichte en, in voorkomend geval, aanvullende informatie die door de organisatoren uit hoofde van bijlage II bij verordening nr. 211/2011 is verstrekt, zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden(11) van de Commissie valt om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen, mag de Commissie registratie van dit voorgestelde EBI weigeren uit hoofde van artikel 4, lid 2, onder b), van die verordening.(12)
21. In het licht van deze overwegingen moeten de middelen van de hogere voorziening worden onderzocht.
A. Eerste en derde middel: schending van artikel 4, lid 2, onder c), VWEU, van artikel 174 VWEU en van de verdeling van de bewijslast
1. Bestreden arrest
22. In punt 81 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat rekwiranten niet hadden aangetoond dat de uitvoering van het cohesiebeleid van de Unie, zowel door de Unie als door de lidstaten, een bedreiging vormde voor de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid.(13) Voorts heeft het Gerecht in punt 85 van het bestreden arrest geoordeeld dat rekwiranten evenmin hadden aangetoond dat de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied konden worden beschouwd als een ernstige en permanente demografische belemmering in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU.
23. Vervolgens is het Gerecht, in punt 86 van het bestreden arrest, overgegaan tot de analyse van artikel 174, derde alinea, VWEU(14) en artikel 121, punt 4(15), van verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad(16) (hierna: „verordening nr. 1303/2013”), waarbij het heeft vastgesteld dat het in deze bepalingen vervatte begrip „belemmering” zich niet uitstrekt tot belemmeringen ten gevolge van de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied.
24. In punt 87 van het bestreden arrest heeft het Gerecht daaraan toegevoegd dat „[o]ok al zouden [deze] kenmerken kunnen worden benaderd als specifieke demografische gegevens van de betrokken regio’s, dan nog is niet bewezen dat zij een stelselmatige belemmering vormen voor de economische ontwikkeling van die regio’s, waarmee de omliggende regio’s niet worden geconfronteerd”. Het is juist dat het Gerecht heeft erkend dat de verschillen op taalgebied bepaalde meerkosten in het handelsverkeer of moeilijkheden bij het aantrekken van personeel kunnen opleveren. Het Gerecht was echter van oordeel dat zij de regio’s met een nationale minderheid ook bepaalde comparatieve voordelen kunnen verschaffen, zoals een zekere toeristische aantrekkingskracht of de meertaligheid.
2. Samenvatting van de argumenten van partijen
25. Het eerste middel van de hogere voorziening moet volgens mij worden geherformuleerd aangezien rekwiranten in wezen stellen dat het Gerecht, zonder hen eerst in te lichten over de omvang van de bewijslast, in de punten 81 en 85 van het bestreden arrest heeft geoordeeld zoals hierboven vermeld en vervolgens, in punt 89 van het bestreden arrest, de grief van rekwiranten bij gebrek aan bewijs heeft afgewezen. Het derde middel sluit aan bij het eerste middel.
26. In de eerste plaats betogen rekwiranten, daarin in wezen ondersteund door de Hongaarse regering, dat het Gerecht de partijen vóór de uitspraak van het bestreden arrest niet ervan in kennis heeft gesteld dat zij moesten bewijzen dat de uitvoering van het cohesiebeleid van de Unie, zowel door de Unie als door de lidstaten, een bedreiging vormde voor de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid (punt 81 van het bestreden arrest) en dat de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied konden worden beschouwd als een demografische belemmering (punt 85 van het bestreden arrest). Bijgevolg heeft het Gerecht zich in punt 87 van het bestreden arrest gebaseerd op veronderstellingen. Terwijl het Gerecht, in punt 86 van het bestreden arrest, de opsomming in artikel 174, derde alinea, VWEU uitputtend achtte, heeft het daarentegen in punt 87 van het bestreden arrest impliciet erkend dat de opsomming nog kan worden uitgebreid. De motivering van het Gerecht is dubbelzinnig.
27. In de tweede plaats voeren rekwiranten in wezen aan dat het Gerecht artikel 47 van het Handvest(17), het beginsel van hoor en wederhoor en artikel 92, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht(18) heeft geschonden. Volgens rekwiranten, die met name het arrest van 21 februari 2013, Banif Plus Bank (C‑472/11, EU:C:2013:88, punt 29)(19), aanhalen, is het, om aan de vereisten van het recht op een eerlijk proces te voldoen, van belang dat de partijen kennis hebben van, en op tegenspraak hun standpunt kenbaar kunnen maken over de aspecten, zowel feitelijk als rechtens, die beslissend zijn.
28. In de derde plaats heeft het Gerecht ook ten onrechte geweigerd om rekening te houden met de statistische gegevens in het verzoek om interventie van de Judeţul Covasna (departement Covasna, Roemenië) en in dat van de Obec Debrad (gemeente Debrad, Slowakije) (hierna samen: „verzoeken om interventie in eerste aanleg”), die aantonen dat de regio’s met een nationale minderheid kampen met een demografische belemmering.
29. De Commissie alsmede de Roemeense en de Slowaakse regering stellen dat de grieven ongegrond zijn. Volgens de Commissie dient in beginsel degene die feiten aanvoert ter ondersteuning van een vordering, die feiten te bewijzen.
30. De Commissie merkt op dat het Gerecht in de punten 80 tot en met 89 van het bestreden arrest de in de punten 80 en 85 van dit arrest vermelde omstandigheden in wezen niet heeft behandeld als feiten, in de zin van de regels inzake de bewijslast en de bewijsvoering. Het Gerecht heeft integendeel de relevante rechtsregels uitgelegd om in punt 84 van dat arrest tot de slotsom te komen dat noch artikel 2 VEU noch artikel 21, lid 1, van het Handvest noch enige andere op discriminatiebestrijding gerichte bepaling van het Unierecht, met name de bepalingen die gebaseerd zijn op het behoren tot een nationale minderheid, de Commissie de mogelijkheid bood om, in het kader van het cohesiebeleid van de Unie, een Uniehandeling voor te stellen met het doel en de inhoud van de voorgestelde handeling.
31. De Commissie heeft in casu de uitlegging toegepast die het Gerecht heeft gegeven in het arrest van 19 april 2016, Costantini/Commissie (T‑44/14, EU:T:2016:223, punten 16‑18). Het Gerecht heeft in deze punten in wezen eraan herinnerd dat volgens artikel 5 VEU de afbakening van de bevoegdheden van de Unie wordt beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling en dat volgens artikel 13, lid 2, VEU elke instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld. Artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 past in deze context. Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt dat de Commissie de gegevens waarover zij beschikt, aan een eerste onderzoek moet onderwerpen teneinde te beoordelen of het voorgestelde EBI niet zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt, met de precisering dat blijkens artikel 10, lid 1, onder c), van deze verordening bij registratie van het voorstel tot een vollediger onderzoek moet worden overgegaan.
3. Beoordeling
32. Ten eerste ben ik van mening dat de grief betreffende de ontvankelijkheid van het in de verzoeken om interventie in eerste aanleg vervatte bewijsmateriaal kennelijk ongegrond is. Opgemerkt zij dat dit bewijsmateriaal statistische gegevens bevat die reeds waren vermeld in de verzoeken om interventie in eerste aanleg, welke verzoeken de president van de Eerste kamer van het Gerecht bij beschikking van 18 mei 2015, Izsák en Dabis/Commissie (T‑529/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:325), heeft afgewezen. Deze bewijsaanbiedingen zijn opnieuw als bijlagen bij de onderhavige hogere voorziening gevoegd. Aangezien de verzoeken om interventie in eerste aanleg zijn geweigerd, kan het Gerecht in casu niet worden verweten dat het bij zijn beslissing ten gronde, te weten het bestreden arrest, geen rekening heeft gehouden met de statistische gegevens in deze verzoeken. Deze bewijsaanbiedingen kunnen in hogere voorziening evenmin in aanmerking worden genomen, daar het Hof enkel kan toetsen of de beslissing van het Gerecht in het licht van de gegevens, feitelijk en rechtens, die het voorwerp van het geding voor het Gerecht vormen, gegrond is.(20)
33. Ten tweede moet de grief die in wezen betrekking heeft op schending van artikel 92, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, worden afgewezen. Artikel 92, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht luidt als volgt: „Het Gerecht bepaalt de maatregelen [van instructie] die het passend acht bij beschikking, waarin de te bewijzen feiten zijn omschreven.” Rekwiranten hebben evenwel een onjuiste uitlegging gegeven aan artikel 92, lid 1, van dit Reglement want op het Gerecht rust geen verplichting ten aanzien van de verzoekende partijen die erin bestaat dat het Gerecht de verzoekende partijen zou moeten uitnodigen de bewijzen te verduidelijken die laatstgenoemden moeten aandragen. Het Gerecht kan namelijk, in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang(21), ambtshalve de in artikel 91 van dit Reglement bedoelde maatregelen van instructie treffen. Uit de rechtspraak, waarmee ik het eens ben, volgt evenwel dat het uitsluitend ter beoordeling van het Gerecht staat, of de informatie waarover het betreffende de aan hem voorgelegde zaak beschikt, eventueel aanvulling behoeft.(22) „Bovendien vallen de door het Gerecht gelaste maatregelen van instructie, […], overeenkomstig artikel 91, […], onder discretionaire bevoegdheid van het Gerecht. Dit kan dus vrij beslissen of die maatregelen al dan niet moeten worden gelast”(23).
34. De grief van rekwiranten dat het Gerecht hen had moeten uitnodigen om aanvullende bewijzen voor hun stellingen over te leggen, moet dus worden afgewezen.
35. Ten derde, ten slotte, ben ik van oordeel dat het middel dat in wezen berust op schending van artikel 4, lid 2, onder c), VWEU(24), van artikel 174 VWEU en van de verdeling van de bewijslast zoals deze voortvloeit uit artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, daarentegen moet worden aanvaard.
36. Ik herinner eraan dat in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 211/2011 is bepaald dat de Commissie registratie van het voorgestelde EBI weigert indien met name niet is voldaan aan de voorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van deze verordening. Zoals rekwiranten terecht opmerken, volgt uit een letterlijke uitlegging van die verordening immers dat de Commissie registratie van het voorgestelde EBI alleen kan weigeren wegens zichtbare („manifeste” in de Franse taalversie)(25) „onbevoegdheid” op het betrokken gebied. Het bijwoord „zichtbaar” („manifestement” in de Franse taalversie) suggereert op het eerste gezicht een eerste algemeen onderzoek, op basis waarvan de voorgestelde EBI’s die kennelijk („zichtbaar”) geen verband houden met een van de Verdragsbepalingen waarop de bevoegdheid van de Unie kan worden gegrond(26), kunnen worden uitgesloten, met dien verstande dat bij registratie van het voorstel tot een vollediger onderzoek moet worden overgegaan(27).
37. Om te voldoen aan de negatieve voorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, moeten de organisatoren in het voorgestelde EBI preciseren dat dit binnen het kader van de bevoegdheden van de Commissie valt, door bepalingen op te geven die volgens hen als grondslag voor de bevoegdheid van de Commissie kunnen dienen. De Commissie en vervolgens het Gerecht moeten op hun beurt controleren of aan deze negatieve voorwaarde is voldaan.
38. Dat betekent dus, in de eerste plaats, dat wanneer de Commissie twijfelt aan de opzet en de doelstellingen van het voorgestelde EBI dat mogelijkerwijs binnen haar bevoegdheden valt, zij het voorgestelde EBI moet registreren; in de tweede plaats dat wanneer dit voorstel buiten de bevoegdheden van de Commissie valt maar de „zichtbare aard” door de Commissie niet is aangetoond, het voorgestelde EBI kan worden geregistreerd; in de derde plaats dat het voorgestelde EBI binnen het kader van de bevoegdheden van de Commissie moet vallen, maar dat van de organisatoren niet kan worden verlangd dat zij aantonen dat het voorgestelde EBI zichtbaar binnen het kader van de bevoegdheden van de Commissie valt.
39. Na deze precisering moet de door het Gerecht in het bestreden arrest verrichte toetsing of het „zichtbaar” is dat het EBI „buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie valt” worden beoordeeld.
40. Ten eerste heeft het Gerecht, in punt 60 van het bestreden arrest, terecht eraan herinnerd dat artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 bepaalt dat de Commissie moet overgaan tot een eerste onderzoek van de gegevens waarover zij beschikt teneinde te beoordelen of het voorgestelde EBI zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt. In punt 61 van het bestreden arrest heeft het Gerecht benadrukt dat het in casu diende te bepalen of de Commissie de voorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 juist had toegepast.
41. Deze beoordelingen zijn door rekwiranten niet ter discussie gesteld en opgemerkt moet worden dat zij vergelijkbaar zijn met die van het Gerecht in het arrest van 19 april 2016, Costantini/Commissie (T‑44/14, EU:T:2016:223, punten 16‑18), waarnaar de Commissie in haar stukken verwijst.
42. Hoewel er niets valt aan te merken op deze beginselen, die zowel voor de Commissie als voor het Gerecht als richtsnoer moeten dienen, bieden zij, anders dan de Commissie in haar antwoord op de hogere voorziening stelt, geen oplossing ten gronde voor de zaak.
43. Ten tweede heeft het Gerecht in de punten 64 tot en met 71 van het bestreden arrest de gegrondheid van het litigieuze besluit beoordeeld in het licht van de bepalingen ten aanzien waarvan rekwiranten in eerste aanleg hadden gesteld dat deze onjuist waren uitgelegd.(28) Op basis van deze overwegingen kwam het Gerecht, in punt 72 van dat arrest, op basis van de toepasselijke bepalingen tot de slotsom dat de Commissie in haar litigieuze besluit terecht van mening was dat de „artikelen 174, 176 en 178 VWEU niet kunnen dienen als rechtsgrondslag voor de vaststelling van de voorgestelde handeling”. In de punten 73 tot en met 76 van dat arrest bevestigt het Gerecht aan de hand van een uiteenzetting van de in het litigieuze besluit vervatte beoordeling door de Commissie dit besluit en concludeert het dat „de Uniewetgever slechts met schending van artikel 4, lid 2, VEU(29) een rechtshandeling kan vaststellen waarin […] aan de hand van autonome criteria – en dus met voorbijgaan aan de in de betrokken lidstaten bestaande politieke, bestuurlijke en institutionele situatie – regio’s met een nationale minderheid worden vastgesteld waaraan in het cohesiebeleid van de Unie bijzondere aandacht moet worden besteed”.
44. Ten derde nuanceert het Gerecht zijn beoordeling evenwel door in punt 77 van het bestreden arrest op te merken dat „gesteld al dat de regio’s met een nationale minderheid in de betrokken lidstaten bestaande bestuurlijke eenheden of samenvoegingen van dergelijke eenheden [zouden] kunnen zijn, dan nog moet er hoe dan ook op worden gewezen dat het behoud van de specifieke kenmerken van die regio’s […] geen doel is dat de vaststelling van een Uniehandeling op de grondslag van [artikel 174 VWEU] kan rechtvaardigen”. Volgens het Gerecht stemmen de doelstellingen van artikel 174 VWEU niet overeen met die van het voorgestelde EBI, dat wil zeggen het behoud van de kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid, aangezien de op basis van dit artikel getroffen maatregelen ertoe strekken de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel te bevorderen en met name de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio’s en de achterstand van de minst begunstigde regio’s te verkleinen door bijzondere aandacht aan deze regio’s te besteden. Het Gerecht erkent in punt 79 van het bestreden arrest dat rekwiranten stellen dat de uitvoering van het cohesiebeleid thans niet aan haar doelstellingen voldoet. In punt 85 van het bestreden arrest vermeldt het Gerecht evenwel dat rekwiranten niet hebben aangetoond dat de kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid zouden kunnen worden beschouwd als een ernstige en permanente demografische belemmering in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU. Hoewel deze bewijsnorm door het Gerecht ontoereikend wordt geacht, komt laatstgenoemde, in punt 86 van het bestreden arrest, op basis van de bewoordingen van artikel 174, derde alinea, VWEU en die van artikel 121, punt 4, van verordening nr. 1303/2013(30) tot de conclusie dat uit het afgeleide recht of de Verdragsbepalingen niet kan worden afgeleid dat „onder het begrip ,ernstige en permanente belemmering’ in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU ook de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied vallen”.
45. Ten vierde verklaart het Gerecht in punt 87 van het bestreden arrest dat „[o]ok al zouden die kenmerken kunnen worden benaderd als specifieke demografische gegevens van de betrokken regio’s, dan nog is niet bewezen dat zij een stelselmatige(31) belemmering vormen voor de economische ontwikkeling van die regio’s, waarmee de omliggende regio’s niet worden geconfronteerd”. Het Gerecht erkent inderdaad dat „de verschillen tussen die regio’s en de naburige regio’s – vooral op taalgebied – kunnen leiden tot bepaalde meerkosten in het handelsverkeer of moeilijkheden bij het aantrekken van personeel”. Het Gerecht is niettemin van mening dat „de specifieke kenmerken van deze regio’s hun ook bepaalde comparatieve voordelen kunnen verschaffen, zoals een zekere toeristische aantrekkingskracht of de meertaligheid”.
46. In punt 89 van het bestreden arrest leidt het Gerecht daaruit af dat „[a]angezien verzoekers geen enkel bewijs hebben geleverd, [er geen redenen] zijn […] om aan te nemen dat de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied hun economische ontwikkeling, ten opzichte van die van de omliggende regio’s, stelselmatig en dermate belemmeren dat zij kunnen worden aangemerkt als een ,ernstige en permanente demografische belemmering’ in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU”.
47. De volledige opbouw van de redenering van het Gerecht geeft mijns inziens blijk van een onjuiste uitlegging van artikel 174, derde alinea, VWEU en een omkering van de op de Commissie rustende bewijslast ten nadele van rekwiranten.
48. Dienaangaande herinner ik eraan dat artikel 174 VWEU bepaalt dat „[t]eneinde de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel te bevorderen, […] de Unie haar optreden gericht op de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang [ontwikkelt en vervolgt]. De Unie stelt zich in het bijzonder ten doel, de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio’s en de achterstand van de minst begunstigde regio’s te verkleinen. Wat betreft die regio’s wordt bijzondere aandacht besteed aan de plattelandsgebieden, de regio’s die een industriële overgang doormaken, en de regio’s die kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen, zoals de meest noordelijke regio’s met een zeer geringe bevolkingsdichtheid, alsmede insulaire, grensoverschrijdende en berggebieden.”
49. Zoals rekwiranten terecht hebben gesteld, blijkt uit de bewoordingen van artikel 174, derde alinea, VWEU immers dat de betrokken regio’s in deze bepaling, door het woord „zoals” te gebruiken, niet uitputtend worden opgesomd.
50. In punt 86 van het bestreden arrest was het Gerecht van oordeel dat de lijst van de betrokken regio’s uitputtend was, terwijl het in punt 72 van dit arrest, onder verwijzing naar het litigieuze besluit, de beoordeling door de Commissie, volgens welke het om de lijst van „belemmeringen” ging die uitputtend was, heeft bevestigd.
51. Wat de lijst van „belemmeringen” betreft, is in artikel 174, derde alinea, VWEU sprake van twee types, te weten „natuurlijke belemmeringen” of „ernstige en permanente demografische belemmeringen”. De omstandigheid dat het type van belemmering uitputtend is, betekent evenwel niet dat de regio’s met een nationale minderheid niet in aanmerking kunnen komen voor het in deze bepaling vermelde tweede type van belemmering. Zoals al eerder vermeld, is de lijst van in aanmerking komende regio’s immers niet uitputtend, wat blijkt uit het gebruik van het woord „zoals”. Door vast te stellen dat de opsomming van de in artikel 174, derde alinea, VWEU bedoelde regio’s uitputtend is, ontneemt het Gerecht de regio’s met een nationale minderheid niettemin iedere mogelijkheid om er aanspraak op te kunnen maken dat zij in aanmerking komen voor de beleidsmaatregelen die voortvloeien uit artikel 174 VWEU.
52. Zonder deze onjuiste uitlegging valt het niet uit te sluiten dat het voorgestelde EBI binnen het kader van de bevoegdheden van de Commissie valt. Zoals ik in punt 38 van de onderhavige conclusie reeds heb benadrukt, moet een voorgesteld EBI dat mogelijkerwijs binnen de bevoegdheden van de Commissie valt, worden geregistreerd.
53. Deze fout is des te flagranter nu het Gerecht het afwijzingsbesluit heeft bevestigd en daarbij heeft benadrukt dat het voorgestelde EBI beoogde het begrip „regio” te herdefiniëren zonder rekening te houden met de heersende politieke, bestuurlijke en institutionele situatie in de lidstaten – welke situatie door het cohesiebeleid moest worden geëerbiedigd –, zelfs al omvat de in artikel 174, derde alinea, VWEU genoemde categorie van de bij dit beleid betrokken regio’s de „grensoverschrijdende gebieden”.
54. Door deze terminologie te hanteren, kan artikel 174, derde alinea, VWEU mogelijkerwijs een rechtsgrondslag vormen voor de versterking van de samenhang in de regio’s die zich over de nationale grenzen uitstrekken.
55. In deze omstandigheden kan artikel 174, derde alinea, VWEU, anders dan het Gerecht in punt 72 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, een adequate rechtsgrondslag voor registratie van het voorgestelde EBI vormen. Zoals ik hierboven in punt 38 van deze conclusie heb aangegeven, volstaat deze eenvoudige mogelijkheid om te voldoen aan de voorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011.
56. Daaruit volgt dat, anders dan het Gerecht in de punten 81, 85, 87 en 89 heeft geoordeeld, niet de rekwiranten hoefden aan te tonen dat de kenmerken van regio’s met een nationale minderheid een ernstige en permanente demografische belemmering in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU zouden kunnen vormen, maar dat het veeleer aan de Commissie was om te bewijzen dat het voorgestelde EBI zichtbaar buiten haar bevoegdheden viel.
57. Het volstaat dat het voorgestelde EBI potentieel binnen het kader van de bevoegdheden van de Commissie kan vallen.
58. Ik voeg eraan toe dat tekst van het voorgestelde EBI relatief kort moet zijn. Blijkens bijlage II bij verordening nr. 211/2011, met het opschrift „Informatie die moet worden verstrekt voor de registratie van een voorgesteld burgerinitiatief”, mag het onderwerp van het voorstel maximaal 200 karakters bevatten en de beschrijving van de doelstellingen ervan maximaal 500 karakters. Deze informatie is verplicht. Naar keuze kunnen de organisatoren tevens, indien zij dit wensen, aanvullende informatie toevoegen en een ontwerp van rechtshandeling indienen, dat in de bijlagen wordt opgenomen.
59. Het voorgestelde EBI is inhoudelijk eveneens beperkt aangezien het, zoals ik reeds heb benadrukt(32), wordt georganiseerd door burgers „die geen specialisten op het gebied van het Unierecht zijn”, die niet op de hoogte kunnen zijn van alle gebieden en beleidsmaatregelen van de Unie. Vergeleken met de Europese en nationale instellingen, beschikken de organisatoren niet over alle gegevens, vaardigheden en middelen die hen in casu in staat zouden hebben gesteld bewijzen aan te dragen voor de belemmering waarmee deze regio’s kampen door het feit dat de uitvoering van het cohesiebeleid van de Unie een bedreiging vormde voor de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid en dat het een stelselmatige belemmering van hun economische ontwikkeling betreft, teneinde hun voorgestelde EBI zo goed mogelijk te onderbouwen.
60. Gelet op deze overwegingen zou het bijzonder onredelijk en onevenredig zijn om de met een dergelijke bewijslast gepaard gaande verantwoordelijkheid op de schouders van de organisatoren te leggen.(33)
61. Ik vraag mij trouwens af welk bewijs door rekwiranten moest worden geleverd nu het Gerecht is uitgegaan van de onjuiste premisse dat de in artikel 174, derde alinea, VWEU bedoelde opsomming van regio’s uitputtend was.
62. Gelet op een en ander moeten volgens mij het eerste en het derde middel, tezamen beschouwd, worden aanvaard.
B. Tweede middel van de hogere voorziening: schending van artikel 11, lid 4, VEU en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011
63. Het tweede middel van de hogere voorziening bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven door de inhoud van het voorgestelde EBI onjuist samen te vatten. Het tweede onderdeel heeft betrekking op de ontoereikende motivering door het Gerecht en op schending van artikel 11, lid 4, VEU en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011.
1. Eerste onderdeel van het tweede middel: onjuiste uitlegging van de inhoud van het voorgestelde EBI
a) Samenvatting van de argumenten van partijen
64. Om te beginnen stellen rekwiranten dat het Gerecht de inhoud van en de aanvullende informatie bij het voorgestelde EBI in de punten 73 en 74 van het bestreden arrest onjuist had samengevat. Rekwiranten voeren aan dat het Gerecht, door het betoog van de Commissie te aanvaarden, aan het voorstel een onjuiste invulling heeft gegeven die niet uit het door de organisatoren ingediende voorstel voor een EBI blijkt. Het Gerecht heeft het beroep van rekwiranten dus ten onrechte verworpen. In hun voorafgaand aan de rectificatiebeschikking van 20 juni 2017, Izsák en Dabis/Commissie (T‑529/13, niet gepubliceerd, EU:T:2017:429; hierna: „rectificatiebeschikking van 20 juni 2017”), neergelegde repliek, handhaven rekwiranten hun grief, ongeacht de taalversie van het bestreden arrest waarnaar het Hof zou verwijzen.(34)
65. Voorts is het voorgestelde EBI volgens rekwiranten in overeenstemming met artikel 11, lid 4, VEU(35), aangezien het aan de eerste voorwaarde ervan voldoet, te weten dat het initiatief verband moet houden met een aangelegenheid waarover de burgers van oordeel zijn dat een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen. Het voorgestelde EBI voldoet ook aan de tweede voorwaarde, volgens welke de Commissie moet beschikken over bevoegdheden die haar in staat stellen een passend voorstel in te dienen overeenkomstig artikel 11, lid 4, VEU, en de registratie is niet uitgesloten door artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011(36). Rekwiranten hebben namelijk omstandig uitgelegd dat de Commissie, door zich op het begrip „gedeelde bevoegdheid” te baseren, een voorstel had kunnen indienen dat onder de uit de oprichtingsverdragen voortvloeiende bevoegdheid van de Unie valt en tegelijk overeenstemt met het door de organisatoren ingediende voorstel voor een EBI. De organisatoren verwachtten niet dat de bij het EBI voorgestelde handeling voorschrijft dat de lidstaten dit begrip moeten omschrijven of de lijst „regio’s” moeten opstellen. Dat was zelfs niet nodig daar het cohesiebeleid, waarvoor de Unie en de lidstaten een gedeelde bevoegdheid hebben, ten eerste de Unie in staat stelt om het begrip „regio met een nationale minderheid” en de grote lijnen van de op deze regio’s toepasselijke bepalingen te omschrijven, ten tweede de lidstaten in staat stelt de territoriale entiteiten op hun grondgebied aan te wijzen die zij onder dit bij de betrokken rechtshandeling omschreven begrip willen laten vallen door deze rechtshandeling aan te vullen, en tot slot, ten derde, het mogelijk maakt om de namen van de door de lidstaten als regio’s met een nationale minderheid beschouwde regio’s op te nemen in de bijlage bij de rechtshandeling van de Commissie.
66. De Commissie, ondersteund door de Roemeense en de Slowaakse regering, stelt dat dit onderdeel ongegrond moet worden verklaard of in ieder geval moet worden afgewezen als niet ter zake dienend.
b) Beoordeling
67. Het lijkt mij dat dit onderdeel deels kennelijk ongegrond en deels kennelijk niet-ontvankelijk is.
68. In de eerste plaats stellen rekwiranten dat de inhoud van en de aanvullende informatie bij het voorgestelde EBI onjuist zijn samengevat in de punten 73 en 74 van het bestreden arrest.
69. In dit verband moet om te beginnen worden vastgesteld dat rekwiranten geen enkel onderdeel van het bestreden arrest aanwijzen dat hun grief betreffende punt 74 van het bestreden arrest zou kunnen staven.(37)
70. Aangaande punt 73, tweede volzin, van het bestreden arrest moet worden opgemerkt dat dit punt onjuist was geformuleerd in de versie van het bestreden arrest in de procestaal, dat wil zeggen in het Hongaars, die bij rectificatiebeschikking van 20 juni 2017 is gerectificeerd.
71. Vóór deze rectificatie stond in punt 73, tweede volzin, van de Hongaarse taalversie van het bestreden arrest dat „de voorgestelde handeling de lidstaten met name diende: 1) te gelasten hun verbintenissen ten aanzien van de nationale minderheden […] gestand te doen […], 2) het begrip ,regio met een nationale minderheid’ zelf vast te stellen – ook een dergelijke regio zou een ‚regio’ in de zin van de artikelen 174 tot en met 178 VWEU vormen –, en 3) een lijst op te stellen met de namen van de regio’s met een nationale minderheid […]”.(38)
72. De Hongaarse taalversie van het bestreden arrest verschilde op dit punt van alle andere taalversies doordat daarin werd gesuggereerd dat het voorgestelde EBI niet de Unie maar de lidstaten verzocht om in de voorgestelde handeling het begrip „regio met een nationale minderheid” vast te stellen en de lijst „regio’s met een nationale minderheid” op te stellen(39).
73. Hoewel de rectificatiebeschikking van 20 juni 2017 is gegeven tijdens de schriftelijke procedure in het kader van onderhavige hogere voorziening, hebben rekwiranten niettemin na de uitspraak van deze beschikking hun grief tegen punt 73, tweede volzin, van het bestreden arrest in de Hongaarse taalversie gehandhaafd, ook al was de kennelijke fout in deze versie bij die beschikking terecht gerectificeerd.
74. Deze grief, die is ontleend aan een onjuiste samenvatting van de inhoud van het voorgestelde EBI, zoals deze in de oorspronkelijke versie van punt 73, tweede volzin, van het bestreden arrest in het Hongaars was vermeld, kan evenwel kennelijk niet slagen aangezien deze op een onjuiste feitelijke vaststelling berust.
75. Tot besluit van de beoordeling van het eerste punt van het eerste onderdeel merk ik voor de goede orde op dat het argument van rekwiranten, dat de uniformiteit in de rechtspraak van het Hof en het rechtszekerheidsbeginsel in het gedrang zouden kunnen komen indien het Hof de voorrang zou geven aan een andere taalversie dan de procestaal, die de enige authentieke versie is, geen hout snijdt daar alleen de versie van punt 73, tweede volzin, van het bestreden arrest, zoals gerectificeerd bij de rectificatiebeschikking van 20 juni 2017, in de procestaal de enige authentieke versie is.
76. In de tweede plaats stellen rekwiranten dat de vaststelling van het Gerecht, dat de Commissie terecht van mening was dat de artikelen 174 en 176 tot en met 178 VWEU niet kunnen dienen als rechtsgrondslag voor de vaststelling van de voorgestelde handeling, gebaseerd is op een onjuiste uitlegging van artikel 11, lid 4, VEU en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011. De burgers waren immers van oordeel dat een rechtshandeling nodig is. Voorts zijn rekwiranten van mening dat de beoogde handeling als onderdeel van het cohesiebeleid onder de gedeelde bevoegdheid valt. De in het voorstel voor een EBI voorgestelde rechtshandeling hield dus geen verplichting voor de lidstaten in om het begrip „regio met een nationale minderheid” vast te stellen of om de lijst „regio’s” op te stellen.
77. Uit de bewoordingen van artikel 11, lid 4, eerste alinea, VEU blijkt inderdaad dat „wanneer [de organisatoren] van oordeel zijn dat inzake een aangelegenheid een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, [zij] de […] Commissie […] verzoeken binnen het kader van de haar toegedeelde bevoegdheden een passend voorstel in te dienen”. Artikel 11, lid 4, tweede alinea, VEU voorziet echter in bepaalde voorwaarden voor de indiening van een EBI bij de Commissie, waarbij de vaststelling van een omvattende regeling van de procedures en voorwaarden wordt overgelaten aan de in artikel 24, eerste alinea, VWEU genoemde verordening, te weten verordening nr. 211/2011.
78. Bovendien moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het Hof, in het kader van de hogere voorziening, in beginsel alleen bevoegd is om te oordelen over de rechtsbeslissing die is gegeven ten aanzien van de middelen die voor de feitenrechter zijn behandeld.(40) De hogere voorziening is beperkt tot rechtsvragen en moet gebaseerd zijn op middelen ontleend aan onbevoegdheid van het Gerecht, onregelmatigheden in de procedure bij het Gerecht waardoor aan de belangen van de verzoekende partij afbreuk is gedaan, dan wel aan schending van het Unierecht door het Gerecht.
79. Het Gerecht is bij uitsluiting bevoegd om de feiten vast te stellen – behoudens ingeval de feitelijke onjuistheid van hetgeen het heeft vastgesteld voortvloeit uit de hem overgelegde processtukken – en om de aangevoerde bewijzen te beoordelen.
80. Zoals de Commissie betoogt, berust de uitlegging door het Hof van het litigieuze besluit op een feitelijke vaststelling en een beoordeling van de feiten, onder voorbehoud van een onjuiste opvatting daarvan, en levert dus geen rechtsvraag op die als zodanig vatbaar is voor toetsing door het Hof.(41)
81. Niet alleen wordt in de hogere voorziening niet nauwkeurig vermeld in welke punten van het arrest het Gerecht blijk zou hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, doordat louter op algemene wijze argumenten „anders dan de beoordeling in het bestreden arrest” worden aangedragen, maar in de hogere voorziening wordt vooral gesteld dat de organisatoren niet de verwachting koesterden dat de voorgestelde handeling voorschreef dat de lidstaten het begrip „regio met een nationale minderheid” moesten vaststellen of de lijst met regio’s moesten opstellen, ook al was dat niet nodig omdat de Unie en de lidstaten een gedeelde bevoegdheid hebben voor het cohesiebeleid. Op deze manier trachten rekwiranten een feitelijke vaststelling en een beoordeling van de feiten ter discussie te stellen.
82. Deze grief moet dus niet-ontvankelijk worden verklaard. Hieruit volgt dat het eerste onderdeel van het tweede middel ten dele ongegrond en ten dele niet-ontvankelijk is.
2. Tweede onderdeel van het tweede middel: ontoereikende motivering en schending van artikel 11, lid 4, VEU en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011
83. Het tweede onderdeel betreft de motiveringsplicht van het Gerecht en schending van artikel 11, lid 4, VEU en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011.
a) Samenvatting van de argumenten van partijen
84. In het tweede onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening voeren rekwiranten, ondersteund door de Hongaarse regering, in wezen aan dat het bestreden arrest artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 schendt. Uit de letterlijke uitlegging van deze verordening blijkt immers dat de Commissie niet kan weigeren om het burgerinitiatief te registreren op grond dat zij daarvoor zichtbaar „niet” bevoegd zou zijn.
85. De bewoordingen van verordening nr. 211/2011 suggereren dus dat het voorgestelde EBI, vanuit het oogpunt van de Uniebevoegdheden, verschillende vormen kan aannemen. Ten eerste, in het geval dat zonder een meer diepgaande analyse kan worden vastgesteld dat het voorgestelde EBI niet binnen de bevoegdheden van de Unie valt, dat wil zeggen dat het geen betrekking heeft op de in de Verdragen omschreven gebieden van exclusieve of gedeelde bevoegdheid van de Unie, moet de Commissie registratie ervan weigeren. Ten tweede, in het geval dat pas na een grondige analyse kan worden vastgesteld dat het voorgestelde EBI niet binnen de bevoegdheden van de Unie valt of dat dit niet zichtbaar het geval is, moet de Commissie het toch registreren. Indien alle vereiste ondertekeningen voorhanden waren geweest, had de Commissie evenwel moeten weigeren om aan het einde van de in artikel 10 van deze verordening beschreven procedure aanvullende handelingen te verrichten door de redenen te vermelden waaruit blijkt dat zij niet over de vereiste bevoegdheden beschikte.
86. Volgens rekwiranten heeft de Commissie in haar besluit houdende weigering van registratie van het EBI echter verklaard dat zij „haar afwijzingsbesluit heeft genomen op basis van de resultaten van een grondig onderzoek(42)van de in dit voorstel genoemde Verdragsbepalingen en alle overige mogelijke rechtsgrondslagen”. Indien het voorwerp van het voorgestelde EBI „zichtbaar buiten de bevoegdheden van de Commissie zou vallen krachtens welke zij een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen kan indienen”, dan zien rekwiranten niet waarom een grondig onderzoek nodig is aangezien het voorgestelde EBI zichtbaar buiten de bevoegdheden van de Commissie viel.
87. Rekwiranten zijn derhalve van mening dat het Gerecht tekortgeschoten is in de motiveringsplicht uit hoofde van artikel 117, onder m)(43), van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, voor zover het zich niet heeft uitgesproken over de uitlegging van de „zichtbare aard” van het ontbreken van bevoegdheid.
88. De Commissie, ondersteund door de Roemeense en de Slowaakse regering, stelt dat dit onderdeel en dit middel, tezamen beschouwd, ongegrond moeten worden verklaard.
b) Beoordeling
89. Om te beginnen is de grief betreffende de omvang van de in het afwijzingsbesluit vervatte beoordeling door de Commissie, gelet op de relevant geachte bepalingen en alle andere mogelijke rechtsgrondslagen enerzijds en de omvang van de beoordeling van het voorgestelde EBI terwijl het zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie zou vallen anderzijds, niet een analyse die de beoordeling betreft van de juridische oplossing die is geboden voor de middelen die voor de feitenrechters zijn behandeld, maar een feitelijke beoordeling, zoals in de punten 78 en 79 van deze conclusie is opgemerkt.
90. Volgens mij kan deze grief niet worden beoordeeld zonder afbreuk te doen aan een feitelijke vaststelling en een beoordeling van de feiten. Derhalve is deze grief niet-ontvankelijk.
91. Voorts blijkt de primaire grief van het tweede onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening betreffende de omvang van de motivering van het Gerecht in het bestreden arrest zowel niet ter zake dienend als niet-ontvankelijk te zijn.
92. Rekwiranten betogen in wezen dat het Gerecht de motiveringsplicht uit hoofde van artikel 117, onder m), van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht heeft geschonden. Volgens rekwiranten heeft het Gerecht het voorgestelde EBI immers slechts gedeeltelijk beoordeeld als buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie vallend, en heeft het er geen uitspraak over gedaan of het van dien aard was dat het „zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden” viel.
93. Volgens vaste rechtspraak moet een onderscheid worden gemaakt tussen de motiveringsplicht als wezenlijk vormvoorschrift, dat kan worden aangevoerd in het kader van een middel waarmee tegen een ontoereikende of ontbrekende motivering van een besluit kan worden opgekomen, en het toezicht op de gegrondheid van de motivering, dat onderdeel is van het toezicht op de wettigheid van de handeling ten gronde en dat veronderstelt dat de rechter nagaat of de gronden waarop de handeling berust onjuistheden bevatten of niet. Het betreft immers twee verschillende vormen van toezicht, die tot onderscheiden beoordelingen van het Gerecht kunnen leiden.(44)
94. Voor zover de schending van de motiveringsplicht betrekking heeft op de punten van het bestreden arrest die ik in het kader van de beoordeling van het eerste en het derde middel van de hogere voorziening voorstel te vernietigen, doet deze schending niet ter zake. Immers, indien het Hof deze twee middelen aanvaardt, zoals ik voorstel, impliceert dat noodzakelijkerwijs dat het Hof heeft onderzocht of de motivering betreffende de beoordeling „van het Gerecht dat het burgerinitiatief van dien aard is dat het zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie valt” gegrond is.
95. Voor zover dit onderdeel ziet op andere rechtsoverwegingen van het bestreden arrest, hebben rekwiranten niet duidelijk gemaakt welke punten van het bestreden arrest blijk geven van een ontoereikende motivering.
96. Derhalve moet het tweede onderdeel van het tweede middel worden afgewezen en dientengevolge is het tweede middel in zijn geheel deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond.
C. Vierde middel: schending van de artikelen 7 en 167 VWEU, van artikel 3, lid 3, VEU en van artikel 22 van het Handvest, alsmede van de bepalingen betreffende het discriminatieverbod
1. Bestreden arrest
97. Het Gerecht heeft in de punten 91 tot en met 104 van het bestreden arrest het argument van rekwiranten onderzocht volgens hetwelk de Commissie ten onrechte van oordeel was dat het voorgestelde EBI zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden viel omdat het niet bijdroeg tot de doelstellingen van het in artikel 167 VWEU vermelde cultuurbeleid van de Unie. Nadat het Gerecht in de punten 95 tot en met 97 van het bestreden arrest had gewezen op de door de organisatoren relevant geachte en in het voorgestelde EBI aangehaalde Verdragsbepalingen, heeft het met name de strekking van artikel 167, leden 2, 3 en 5, VWEU en de doelstellingen van dit artikel onderzocht. Het Gerecht heeft in de punten 101 tot en met 104 van het bestreden arrest, waarop het onderhavige middel betrekking heeft, de argumenten ter bevestiging van het afwijzingsbesluit van de Commissie onderzocht en uiteengezet. Zo heeft het Gerecht geoordeeld dat artikel 167 VWEU niet kon dienen als grondslag voor de vaststelling van een rechtshandeling van de Unie met het doel en de inhoud van het voorgestelde EBI. Het doel van het voorgestelde EBI(45) gaat, ten eerste, immers veel verder dan alleen maar een bijdrage te leveren tot de ontplooiing van de culturen van de lidstaten onder eerbiediging van de nationale en regionale verscheidenheid van die culturen of het gewoon benadrukken van het gemeenschappelijk cultureel erfgoed en, ten tweede, sluit het niet rechtstreeks aan bij een van de doelstellingen die specifiek in artikel 167, lid 2, VWEU worden genoemd. Volgens het Gerecht hebben rekwiranten in hun verzoekschrift toegegeven dat het voorgestelde EBI niet tot doel had, de culturele verscheidenheid te beschermen, ook al sloten zij niet uit dat de voorgestelde handeling een dergelijk gevolg kon hebben.
98. De punten 105 tot en met 114 van het bestreden arrest zien op schending van artikel 19, lid 1, VWEU.(46) In de punten 105 tot en met 109 van het bestreden arrest zijn de argumenten van partijen en de inhoud van het litigieuze besluit samengevat. Rekwiranten verwijten het Gerecht een onjuiste uitlegging te hebben gegeven aan artikel 19, lid 1, VWEU. In de punten 111 tot en met 114 van het bestreden arrest heeft het Gerecht de strekking van artikel 19, lid 1, VWEU onderzocht.
2. Samenvatting van de argumenten van partijen
99. In de eerste plaats verwijten rekwiranten, ondersteund door de Hongaarse regering, het Gerecht dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste uitlegging door in de punten 101 tot en met 104 van het bestreden arrest in te stemmen met het betoog van de Commissie dat de in het voorgestelde EBI gesuggereerde wettelijke regeling niet bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het cultuurbeleid van de Unie. Volgens rekwiranten zorgt het voorstel integendeel voor de in artikel 7 VWEU(47) vereiste samenhang tussen de beleidsmaatregelen en optredens van de Unie, door te pleiten voor een benadering volgens welke het cohesiebeleid rekening moet houden met de in artikel 167 VWEU vereiste culturele verscheidenheid en de instandhouding daarvan.
100. Volgens rekwiranten heeft het Gerecht bovendien „een abstracte beoordeling – zonder de context van het cohesiebeleid in aanmerking te nemen – van de in dit subdeel [van de hogere voorziening] aangevoerde bepalingen(48) verricht, die onjuist is”.
101. Voorts verwijten rekwiranten het Gerecht dat het in de punten 104 tot en met 114 van het bestreden arrest de op artikel 19, lid 1, en artikel 167 VWEU gebaseerde grieven heeft afgewezen. Immers, volgens rekwiranten „heeft het Gerecht geen rekening gehouden met het gevaar dat het regelgevingskader deze bepalingen alsmede de overige in het onderhavige subdeel [van de hogere voorziening] aangevoerde bepalingen schendt” in een geval waarin de wetgevende organen van de Unie gehouden zijn om de in het kader van het cohesiebeleid vastgestelde regels te wijzigen. In hun memorie van repliek blijven rekwiranten bij hun standpunt en stellen zij dat het door de Commissie opgeworpen middel van niet-ontvankelijkheid ongegrond is. Tevens herinneren rekwiranten eraan dat het optreden van de Unie op het gebied van de cultuur ertoe strekt de samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen. Zo moet de Unie overeenkomstig artikel 167, lid 4, VWEU bij haar optreden uit hoofde van andere bepalingen van de Verdragen ook rekening houden met culturele aspecten. Rekwiranten stellen tevens dat deze verplichting wordt versterkt door artikel 7 VWEU, dat voorziet in een vereiste van samenhang tussen de beleidsmaatregelen en optredens van de Unie, alsook door artikel 22 van het Handvest, waarin is bepaald dat de Unie bij haar optredens de verscheidenheid van cultuur, godsdienst en taal moet eerbiedigen. De uitvoering van het cohesiebeleid draagt thans niet bij tot de in artikel 167 VWEU vereiste instandhouding van de culturele verscheidenheid en voldoet bijgevolg niet aan artikel 7 VWEU voor wat betreft de samenhang tussen de beleidsmaatregelen en optredens van de Unie. Bijgevolg is het bestreden arrest onrechtmatig.
102. De Commissie, ondersteund door de Roemeense en de Slowaakse regering, acht het vierde middel primair niet-ontvankelijk en subsidiair ongegrond.
3. Beoordeling
103. Net als de Roemeense en de Slowaakse regering en de Commissie ben ik van mening dat dit middel niet-ontvankelijk moet worden verklaard aangezien rekwiranten niet hebben aangevoerd dat de in de punten 101 tot en met 114 van het bestreden arrest vervatte redenering van het Gerecht blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en zij hebben evenmin een helder juridisch argument dienaangaande geformuleerd.
104. Opgemerkt zij dat volgens vaste rechtspraak uit artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU, en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie alsmede uit artikel 168, lid 1, onder d), en artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie(49) volgt dat een hogere voorziening duidelijk moet aangeven tegen welke onderdelen van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd, zij is gericht en welke argumenten rechtens die vordering specifiek staven, op straffe van niet-ontvankelijkheid van de hogere voorziening of het betrokken middel(50).
105. Zo hebben rekwiranten in de punten 72 tot en met 84 van hun verzoekschrift in hogere voorziening enkele bepalingen die op de zaak van toepassing zijn, uiteengezet, zonder evenwel een specifiek betoog te ontwikkelen waaruit de onjuiste rechtsopvatting blijkt waarvan het Gerecht volgens rekwiranten blijk heeft gegeven bij de uitlegging van de volgens rekwiranten geschonden rechtsregels of bij de juridische kwalificatie van de feiten in het licht van die rechtsregels. In tegenstelling tot wat rekwiranten in het betrokken deel van hun memorie van repliek aanvoeren, hebben zij geenszins een omstandige uiteenzetting gegeven van de rechtsgrondslagen op basis waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 167 VWEU in punt 101 van het bestreden arrest. Voorts hebben zij niet concreet vermeld op welke wijze het bestreden arrest de bepalingen heeft geschonden die zij in hun hogere voorziening hebben opgesomd. De omstandigheid dat bepaalde woorden van de in de punten 81 en 84 van de hogere voorziening vermelde bepalingen vetgedrukt zijn maar niet vergezeld gaan van enige toelichting betreffende de redenen waarom rekwiranten precies deze bepalingen hebben gekozen, vormt geen juridisch argument of kritiek op de redenering van het Gerecht ter bevestiging van het besluit houdende weigering van registratie van het voorgestelde EBI.
106. Rekwiranten hebben in de tweede grief in punt 89 van hun hogere voorziening alleen gesteld dat het Gerecht een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan de in hun hogere voorziening genoemde bepalingen en dat het bestreden arrest dientengevolge onrechtmatig is, zonder evenwel in de uiteenzetting betreffende het vierde middel van de hogere voorziening enig juridisch argument tot staving van deze stelling aan te voeren. Deze grief is in wezen een verzoek om een heronderzoek van de feiten van de bij het Gerecht ingediende grief, waartoe het Hof in hogere voorziening niet bevoegd is.
107. In de punten 86 en 87 van hun hogere voorziening vermelden rekwiranten in essentie alleen dat het cultuurbeleid geen samenhang vertoont dat berust op feitelijke omstandigheden, zonder de betwiste rechtsoverwegingen van het bestreden arrest te vermelden, waarbij zij het Hof slechts hebben verwezen naar het voorgestelde EBI maar niet de minste nauwkeurige kritiek hebben geuit op de redenering waarop dit arrest is gebaseerd.
108. Voorts trekken rekwiranten in hun memorie van repliek een onjuiste conclusie uit het arrest van 9 september 1999, Lucaccioni/Commissie (C‑257/98 P, EU:C:1999:402, punten 61 e.v.). Volgens hen is de hogere voorziening ontvankelijk op grond dat rekwiranten enkel de rechtsgrondslag moeten preciseren op basis waarvan het Gerecht tot een andere slotsom had moeten komen, aangezien alleen het Hof het Unierecht mag uitleggen. Het is juist dat het Hof als rechter in laatste aanleg bevoegd is om het Unierecht uit te leggen. Zoals de Commissie heeft gepreciseerd, komt uit punt 62 van het arrest van 9 september 1999, Lucaccioni/Commissie (C‑257/98 P, EU:C:1999:402), echter duidelijk naar voren dat de in dat arrest aangevoerde „rechtsgrondslag” op basis waarvan het Gerecht tot een andere slotsom had moeten komen, duidelijk verschilt van de „bepalingen” waarvan voor het Gerecht de schending wordt aangevoerd(51). Dienaangaande hadden rekwiranten in de eerste plaats moeten uiteenzetten op welk punt het Gerecht met zijn in punt 101 van het bestreden arrest opgenomen beoordeling van de strekking van artikel 167 VWEU blijk gaf van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat het verlenen van een autonoom statuut aan regio’s met een nationale minderheid ter uitvoering van het cohesiebeleid van de Unie een doel is dat veel verder gaat dan alleen maar een bijdrage te leveren tot de ontplooiing van de culturen van de lidstaten onder eerbiediging van de nationale en regionale verscheidenheid van die culturen. In de tweede plaats hadden rekwiranten ook moeten uiteenzetten hoe een dergelijke verlening, anders dan het Gerecht in hetzelfde punt 101 van het bestreden arrest van oordeel was, rechtstreeks aanknoopt bij een van de doelstellingen die specifiek in artikel 167, lid 2, VWEU worden genoemd.
109. Door louter de wettelijke bepalingen te citeren die door het Gerecht zouden zijn geschonden, zonder de aan het Gerecht verweten onjuiste rechtsopvattingen concreet en nauwkeurig uiteen te zetten, hebben rekwiranten uiteindelijk niet één aan onrechtmatigheid ontleende grief aangevoerd.
110. Wat ten slotte, in de derde plaats, de stelling van rekwiranten betreft dat de vaststellingen in de punten 101 tot en met 104 van het bestreden arrest voortvloeien uit een abstracte beoordeling van de overige „in het onderhavige subdeel van de hogere voorziening” aangevoerde bepalingen, waarbij de context van het cohesiebeleid niet in aanmerking is genomen, zie ik om te beginnen niet in hoe ik moet achterhalen naar welke bepalingen en naar welk subdeel(52) rekwiranten juist verwijzen zonder het gevaar te lopen hun verklaringen te verdraaien. Ingeval zij verwijzen naar artikel 3, lid 3, vierde alinea, VEU en artikel 22 van het Handvest, welke artikelen in het voorgestelde EBI en in het litigieuze besluit zijn vermeld maar niet in het bij het Gerecht neergelegde verzoekschrift, komt de omstandigheid dat zij pas in hogere voorziening zijn aangevoerd neer op een uitbreiding van de omvang van het voorwerp van het geding zoals dat voor het Gerecht was afgebakend. Bovendien verduidelijken rekwiranten niet hoe de abstracte beoordeling door het Gerecht tot een onjuiste uitlegging van artikel 167 VWEU heeft geleid, noch welke uitlegging het Gerecht, in voorkomend geval, dan wel concreet had moeten geven om vermeende schending van dit artikel te vermijden. Bijgevolg moet die stelling niet-ontvankelijk worden verklaard.
111. Het vierde middel moet dus volgens mij niet-ontvankelijk worden verklaard.
D. Vijfde middel: de kosten
1. Bestreden arrest
112. Blijkens punt 22 van het bestreden arrest heeft de Commissie, tijdens de terechtzitting in eerste aanleg, het Gerecht ervan in kennis gesteld dat rekwiranten op de website van het voorgestelde EBI het verweerschrift hadden gepubliceerd dat de Commissie in de zaak in eerste aanleg had neergelegd en dat rekwiranten, ondanks het verzoek daartoe van de Commissie, hadden geweigerd om het verweerschrift van de website te halen. Zij heeft het Gerecht verzocht om bij de verdeling van de kosten rekening te houden met het misbruik door rekwiranten. Rekwiranten hebben de door de Commissie verweten feiten niet betwist maar stelden dat hun gedrag, bij het ontbreken van een tekst die het verbiedt, geen rechtsmisbruik vormde. Zij hebben het Gerecht derhalve verzocht om de algemene regels inzake de kosten toe te passen.
113. Het Gerecht heeft in punt 129 van het bestreden arrest geoordeeld dat volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht rekwiranten, als de in het ongelijk gestelde partij, worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Commissie, zonder dat dienaangaande ook maar rekening behoeft te worden gehouden met het feit dat rekwiranten de bescherming van de gerechtelijke procedure, in het bijzonder het beginsel van „equality of arms” en het beginsel van de goede rechtsbedeling, hebben ondermijnd.(53)
2. Samenvatting van de argumenten van partijen
114. Rekwiranten dragen feiten aan die verband houden met de omstandigheden waarin het verweerschrift van de Commissie op het internet is gepubliceerd. Voorts betogen zij dat de in punt 129 van het bestreden arrest vervatte constatering, waaruit blijkt dat het Gerecht van oordeel is dat vaststaat dat „verzoekers de bescherming van de gerechtelijke procedure, in het bijzonder het beginsel van ,equality of arms’ en het beginsel van de goede rechtsbedeling, hebben ondermijnd”, onjuist is. Volgens de algemene beginselen van het recht van de lidstaten kan in casu geen sprake zijn van misbruik van Unierecht.
115. Volgens de Commissie zijn afzonderlijke conclusies betreffende de vermeende onregelmatigheid van de beslissing van het Gerecht over de kosten, gesteld al dat ze zijn neergelegd, hoe dan ook niet-ontvankelijk. Het middel is, primair, niet ter zake dienend en moet dus worden afgewezen, en ingeval alle overige middelen in hogere voorziening zouden worden afgewezen, moeten de conclusies betreffende de beweerde onregelmatigheid van de beslissing van het Gerecht over de kosten niet-ontvankelijk worden verklaard op grond van artikel 58, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
116. Terwijl de Hongaarse en de Roemeense regering zich niet hebben uitgesproken over dit middel, ondersteunt de Slowaakse regering in wezen de Commissie.
3. Beoordeling
117. Blijkens de vaststelling van het Gerecht in punt 129 van het bestreden arrest ligt het gedrag van rekwiranten niet ten grondslag aan het deel van de beslissing betreffende de verdeling van de kosten. De door het Gerecht gehanteerde uitdrukking „zonder dat dienaangaande ook maar rekening behoeft te worden gehouden” toont aan dat het Gerecht zich niet heeft uitgesproken over de invloed die het gedrag van rekwiranten kan hebben op de verdeling van de kosten.
118. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen grieven gericht tegen ten overvloede aangedragen overwegingen van een beslissing van het Gerecht niet tot vernietiging van die beslissing leiden, zodat zij falen.(54)
119. Derhalve moet het vijfde middel worden afgewezen als niet ter zake dienend.
E. Aanvullende middelen: schending van het beginsel van goed bestuur, onjuiste rechtsopvatting bestaande in het niet gedeeltelijk registreren en schending van het beginsel van gelijke behandeling
120. Deze drie middelen, waarbij rekwiranten het Gerecht in wezen verwijten ten eerste het beginsel van goed bestuur te hebben geschonden, ten tweede blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting inzake het niet gedeeltelijk registreren van het voorgestelde EBI en ten derde het beginsel van gelijke behandeling te hebben geschonden, vormen de basis van hun verzoek om vernietiging van het bestreden arrest.
121. De Commissie stelt dat deze middelen nieuw zijn en dientengevolge primair niet-ontvankelijk zijn. Volgens haar zijn zij in ieder geval ongegrond.
122. Naar mijn mening zijn de aanvullende middelen ongegrond.
123. Om te beginnen is het Hof in hogere voorziening volgens vaste rechtspraak, in beginsel enkel bevoegd om te oordelen over de rechtsbeslissing die is gegeven met betrekking tot de middelen die voor de rechter in eerste aanleg zijn aangevoerd.(55) Bovendien zij eraan herinnerd dat uit artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht en artikel 127, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie, dat van toepassing is op een hogere voorziening overeenkomstig artikel 190, lid 1, van dit Reglement, volgt dat nieuwe middelen in de loop van het geding niet mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.
124. In casu zijn de middelen betreffende schending van het beginsel van goed bestuur, een onjuiste rechtsopvatting betreffende het niet gedeeltelijk registreren en schending van het beginsel van gelijke behandeling gebaseerd op gegevens, rechtens of feitelijk, waarvan in de loop van deze procedure van hogere voorziening is gebleken en die betrekking hebben op het EBI „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” (hierna: „EBI Minority SafePack”) ter bescherming van nationale taalkundige minderheden en voor de vaststelling, op het niveau van de Unie, van voorschriften voor de instandhouding van de taalkundige en culturele diversiteit in de Unie, alsmede op het EBI „Let us reduce the wage and economic differences that tear the EU apart!”, dat gedeeltelijk is geregistreerd bij besluit (EU) 2017/877 van de Commissie van 16 mei 2017 over het voorgestelde burgerinitiatief „Let us reduce the wage and economic differences that tear the EU apart!”.(56)
125. Het voorgestelde EBI „Minority SafePack” vormde aanvankelijk het voorwerp van een afwijzingsbesluit van de Commissie.(57) Bij arrest van 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Commissie (T‑646/13, EU:T:2017:59), heeft het Gerecht dit afwijzingsbesluit van de Commissie nietig verklaard en dientengevolge is het EBI Minority SafePack gedeeltelijk geregistreerd.(58) Met het voorgestelde EBI wordt de Europese Unie verzocht „de bescherming van personen die tot nationale en taalkundige minderheden behoren, te verbeteren en de culturele en taalkundige diversiteit in de Unie te vergroten”. Blijkens dezelfde als vereiste informatie verstrekte informatie blijkt dat de doelstellingen van het EBI erin bestaan de Europese Unie te verzoeken „een reeks wetgevende handelingen vast te stellen om de bescherming van personen die tot nationale en taalkundige minderheden behoren, te verbeteren en de culturele en taalkundige diversiteit [op haar grondgebied] te vergroten” en dat „[d]ie handelingen […] maatregelen [zouden] moeten omvatten met betrekking tot regionale en minderheidstalen, onderwijs en cultuur, regionaal beleid, participatie, gelijkheid, media-inhoud en door regionale instanties verleende overheidssteun”. Het voorgestelde EBI suggereert de bestaande verordening te wijzigen op basis van de artikelen 177 en 178 VWEU.(59)
126. In de eerste plaats is het middel betreffende de onjuiste rechtsopvatting inzake het niet registreren van het EBI ongegrond.
127. Volgens de stellingen van rekwiranten op basis van de gedeeltelijke registratie – na het bestreden arrest – van de in de punten 124 en 125 van de onderhavige conclusie vermelde EBI’s, behoorde gedeeltelijke registratie reeds in 2013, op het tijdstip waarop registratie van het onderhavige voorgestelde EBI is geweigerd, tot de mogelijkheden. Het feit dat geen van de door de organisatoren aangehaalde en relevant geachte bepalingen een adequate rechtsgrondslag voor het voorgestelde EBI vormt, heeft geen invloed op gedeeltelijke registratie van een EBI.(60)
128. In hogere voorziening is het Hof evenwel louter bevoegd om de onrechtmatigheid van een arrest vast te stellen en mag het de Commissie niet gelasten een bepaalde handelwijze aan te nemen. Mocht het Hof de hogere voorziening toewijzen, dan is het dus aan de Commissie om daaraan alle consequenties te verbinden.
129. In de tweede plaats zijn de middelen betreffende schending van het beginsel van goed bestuur en schending van het beginsel van gelijke behandeling ook ongegrond.
130. Zoals in overweging 10 van verordening nr. 211/2011 is vermeld, moet het besluit inzake registratie van een voorgesteld EBI in de zin van artikel 4 van deze verordening immers worden vastgesteld in overeenstemming met het beginsel van goed bestuur, dat met name de verplichting voor de bevoegde instelling inhoudt om zorgvuldig en onpartijdig onderzoek uit te voeren waarbij bovendien rekening wordt gehouden met alle relevante gegevens van het geval.(61) Dit beginsel kan echter niet tot een meer uitgebreide analyse leiden en is dus niet ter zake dienend.
131. Het doel van het voorgestelde EBI, dat de kern daarvan vormt, sluit op bepaalde punten aan bij het EBI Minority SafePack, maar het voorgestelde EBI verschilt toch aanzienlijk van het in de punten 124 en 125 van deze conclusie vermelde EBI Minority SafePack. Derhalve kan niet worden gesteld dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel in niet-vergelijkbare situaties. Het middel betreffende schending van het beginsel van gelijke behandeling kan evenmin leiden tot een meer uitgebreide analyse en is dus niet ter zake dienend.
132. Ik stel voor de aanvullende middelen af te wijzen als niet ter zake dienend.
V. Beroep bij het Gerecht
133. Zoals ik in punt 62 van de onderhavige conclusie heb verduidelijkt, ben ik van mening dat het eerste en het derde middel van de hogere voorziening moeten worden aanvaard. Volgens mij moet het bestreden arrest op die punten dus worden vernietigd.
134. Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening terugverwijzen naar het Gerecht.
135. Ik ben van mening dat het Hof op het beroep kan beslissen. Mijns inziens kan worden volstaan met vast te stellen dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het voorgestelde EBI zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie viel en dat niet was voldaan aan de voorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011. Derhalve ben ik van mening dat het litigieuze besluit op die punten moet worden nietig verklaard. Het is aan de Commissie om daaraan alle consequenties te verbinden.
VI. Kosten
136. Na mijn analyse geef ik in overweging om het eerste en het derde middel van de hogere voorziening te aanvaarden.
137. Uit artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgt dat wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof de zaak zelf afdoet, het Hof over de kosten beslist.
138. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat uit hoofde van artikel 184, lid 1, van dit Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
139. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld voor wat betreft deze middelen, moet zij overeenkomstig de vordering van rekwiranten worden verwezen in de kosten.
140. Overeenkomstig artikel 184, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof zullen interveniënten hun eigen kosten dragen.
VII. Conclusie
141. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 10 mei 2016, Izsák en Dabis/Commissie (T‑529/13, EU:T:2016:282), wordt vernietigd.
2) Besluit C(2013) 4975 final van de Commissie van 25 juli 2013 houdende weigering van registratie van het burgerinitiatief ‚Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen’ wordt nietig verklaard.
3) De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.
4) Hongarije, Roemenië en de Slowaakse Republiek dragen hun eigen kosten.”