Sprawa T‑466/16 RENV
NRW. Bank
przeciwko
Jednolitej Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji
Wyrok Sądu (ósma izba w składzie powiększonym) z dnia 21 lutego 2024 r.
Unia gospodarcza i walutowa – Unia bankowa – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych (SRM) – Jednolity fundusz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Decyzja SRB w sprawie obliczania składek ex ante za 2016 r. – Obowiązek uzasadnienia – Zasada niedziałania prawa wstecz – Artykuł 5 ust. 1 lit. f) rozporządzenia delegowanego (UE) 2015/63 – Wyłączenie określonych zobowiązań z obliczania składek ex ante – Kredyty preferencyjne – Pomocnicza działalność wspierająca – Zarzut niezgodności z prawem
1. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych – Bank rozwoju – Obliczanie składek ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Wyłączenie z tego obliczenia zobowiązań związanych z kredytami preferencyjnymi – Zakres – Zobowiązania związane z pomocniczą działalnością wspierającą wykonywaną w środowisku konkurencyjnym i w celu osiągnięcia zysku – Wyłączenie
[rozporządzenie Komisji 2015/63, motyw 13, art. 3 pkt 28, art. 5 ust. 1 lit. f)]
(zob. pkt 45, 50, 58–63, 261)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Uprawnienia przyznane Komisji w celu przyjmowania aktów delegowanych – Zakres – Złożone oceny i opinie – Szeroki zakres uznania – Dyrektywa 2014/59 ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych – Ustalenie kryteriów dostosowania składek ex ante – Kontrola sądowa – Granice
(art. 290 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, motyw 41; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59)
(zob. pkt 90, 91, 97, 98, 112)
3. Akty instytucji – Stosowanie w czasie – Brak mocy wstecznej – Wyjątki – Przesłanki – Osiągnięcie celu interesu ogólnego i poszanowanie zasady uzasadnionych oczekiwań – Cofnięcie decyzji Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) w sprawie ustalenia składek ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) w celu zaradzenia brakowi uzasadnienia – Przyjęcie decyzji wchodzącej w życie w dniu wejścia w życie poprzedniej decyzji – Brak zmian w wysokości i obliczeniu wspomnianych składek – Uwzględnienie celu składek na rzecz SRF – Dopuszczalność
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 2, art. 67 ust. 4, art. 69, 70)
(zob. pkt 170, 172, 173)
4. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do bycia wysłuchanym – Zakres – Powiadomienie skarżącego przez Jednolitą Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) o cofnięciu decyzji i jej zastąpieniu – Dopuszczalność – Naruszenie prawa do bycia wysłuchanym – Brak
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. a)]
(zob. pkt 235, 243)
5. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) w sprawie ustalenia składek ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Spoczywający na SRB obowiązek podania do wiadomości instytucji kredytowych, których to dotyczy, metody obliczania tych składek i metody określania kwoty rocznego poziomu docelowego
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 69 ust. 1, 2, art. 70 ust. 2; rozporządzenie Rady 2015/81, art. 4; rozporządzenie Komisji 2015/63, art. 4 ust. 2; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59)
(zob. pkt 283, 292–303)
Streszczenie
Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności decyzji SRB/ES/2022/23 Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) z dnia 27 kwietnia 2022 r. (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”). Przedstawił on przy tym istotne wyjaśnienia dotyczące, po pierwsze, obliczania składek ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF), w szczególności w odniesieniu do wykładni i stosowania art. 5 ust. 1 lit. f) rozporządzenia delegowanego 2015/63(1), a po drugie, uzasadnienia określenia rocznego poziomu docelowego SRF za okres składkowy 2016.
NRW.Bank, będący skarżącym, jest bankiem rozwoju Land Nordrhein-Westfalen (kraju związkowego Nadrenia Północna-Westfalia, Niemcy).
W dniu 15 kwietnia 2016 r. SRB przyjęła decyzję w sprawie składek ex ante za rok 2016 na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRB/ES/SRF/2016/06) instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych, w tym skarżącego. W dniu 20 maja 2016 r. SRB przyjęła decyzję w sprawie korekty składek ex ante za rok 2016 na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, uzupełniającą decyzję SRB z dnia 15 kwietnia 2016 r. w sprawie składek ex ante za rok 2016 na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRB/ES/SRF/2016/13). Sąd, do którego skarżący wniósł skargę o stwierdzenie nieważności tych dwóch decyzji (zwanych dalej „pierwotnymi decyzjami”), odrzucił skargę jako niedopuszczalną wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., NRW.Bank/SRB (T‑466/16)(2). Na mocy wyroku z dnia 14 października 2021 r., NRW.Bank/SRB (C‑662/19 P)(3), Trybunał, rozpatrując odwołanie wniesione przez skarżącego, uchylił wyrok Sądu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu 27 kwietnia 2022 r. SRB przyjęła zaskarżoną decyzję, na mocy której cofnęła i zastąpiła pierwotne decyzje, aby zaradzić brakowi uzasadnienia tych decyzji, który stwierdziła w następstwie wyroków Sądu(4).
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności skarżący podniósł, że przepisy art. 5 ust. 1 lit. f) rozporządzenia delegowanego 2015/63 należy interpretować w ten sposób, że pozwalają one na wyłączenie z obliczania składek ex ante zobowiązań związanych z tzw. „pomocniczą działalnością wspierającą”, która polega w szczególności na nabywaniu dłużnych papierów wartościowych na rynku kapitałowym (zwaną dalej „rozpatrywaną działalnością”). Sąd wskazał, że przepisy te stanowią, iż rozpatrywane zobowiązania mogą zostać wyłączone z obliczenia składki ex ante danej instytucji kredytowej jedynie do wysokości kwoty kredytów preferencyjnych tej instytucji. Aby dane transakcje mogły zostać zakwalifikowane jako „kredyty preferencyjne”, muszą one być dokonywane na zasadach niekonkurencyjnych i w sposób nienastawiony na zysk(5). Sąd stwierdził, po pierwsze, że takie transakcje są przeprowadzane na otwartym rynku kapitałowym, na którym działają inne podmioty, które dokonują tego samego rodzaju transakcji i mogą nabyć te same dłużne papiery wartościowe co banki rozwoju, i to na tych samych warunkach rynkowych. Tymczasem na takim rynku banki rozwoju z definicji konkurują bezpośrednio z tymi innymi podmiotami, w związku z czym nie można uznać, że rozpatrywana działalność jest wykonywana na zasadach niekonkurencyjnych. Po drugie, rozpatrywana działalność ma na celu generowanie dochodów i generuje dochody w zakresie, w jakim polega ona na uzyskiwaniu marży celem finansowania działalności bankowej jako takiej banków rozwoju. W związku z tym działalności tej nie można uznać za działalność wykonywaną w sposób nienastawiony na zysk.
Wniosku tego nie podważa argument skarżącego, zgodnie z którym „ostateczny cel” tej działalności nie zmierza do osiągnięcia zysku ze względu na zakaz wypłacania przez skarżącego dywidend. Nastawienie na zysk działalności(6) podlega bowiem ocenie w świetle charakteru każdej rozpatrywanej działalności, bez względu na to, czy zyski generowane przez tę działalność są następnie wykorzystywane do finansowania działalności rozwojowej, która z kolei jest wykonywana w sposób nienastawiony na zysk. Każda inna wykładnia prowadziłaby do uznania, że rozpatrywana działalność nie jest nastawiona na zysk z tego tylko powodu, że jest prowadzona przez bank rozwoju, co pozbawiałoby sensu przesłankę opartą na użyciu wyrażenia „na zasadach niekonkurencyjnych i w sposób nienastawiony na zysk”(7).
W związku z tym Sąd stwierdził, że art. 5 ust. 1 lit. f) rozporządzenia delegowanego 2015/63 w związku z art. 3 pkt 27 i 28 tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że nie pozwala on na wyłączenie zobowiązań związanych z pomocniczą działalnością wspierającą banków rozwoju, takich jak skarżący, z obliczenia składki ex ante.
W drugiej kolejności Sąd podkreślił, że w kontekście uprawnienia delegowanego w rozumieniu art. 290 TFUE Komisja Europejska dysponuje, w ramach wykonywania przyznanych jej kompetencji, szerokim zakresem uznania w szczególności w sytuacji, gdy ma ona obowiązek dokonywać złożonych ocen i analiz. Sąd uważa, że jest tak w przypadku ustalania przepisów precyzujących pojęcie dostosowania składek ex ante w zależności od profilu ryzyka instytucji(8). W tych okolicznościach, co się tyczy metody dostosowania do ryzyka podstawowych składek rocznych, kontrola sądu Unii powinna ograniczać się do zbadania, czy korzystanie z przyznanych Komisji uprawnień dyskrecjonalnych nie jest dotknięte oczywistym błędem, nie stanowi nadużycia władzy lub też czy nie przekroczyła ona w sposób oczywisty granic tego uznania. Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, że art. 5 ust. 1 lit. f) rozporządzenia delegowanego 2015/63 jest dotknięty oczywistym błędem lub nadużyciem władzy, względnie że w sposób oczywisty wykroczył poza granice uznania Komisji ze względu na to, że nie wyłącza zobowiązań związanych z pomocniczą działalnością wspierającą regionalnych banków rozwoju z obliczenia składki ex ante.
W trzeciej kolejności Sąd przypomniał, że zaskarżona decyzja została wydana w celu zaradzenia brakowi uzasadnienia pierwotnych decyzji stwierdzonemu przez SRB w następstwie wyroków Sądu, przy czym ani ta decyzja, ani te wyroki nie zmieniły zakresu ciążącego na skarżącym obowiązku wpłacenia składek ex ante za okres składkowy 2016, który został przyjęty w pierwotnych decyzjach i który istniał w odniesieniu do tego okresu składkowego. W tych szczególnych okolicznościach, gdyby SRB nie przyjęła zaskarżonej decyzji, która stałaby się skuteczna od dnia wejścia w życie pierwszej z pierwotnych decyzji, zaskarżona decyzja nie mogłaby wywrzeć skutków w okresie od dnia 15 kwietnia 2016 r. do dnia 27 kwietnia 2022 r., w trakcie którego skarżący byłby zwolniony z obowiązku wpłaty składek ex ante za okres składkowy 2016, podczas gdy podlegał on temu obowiązkowi na mocy rozporządzenia nr 806/2014(9). Podobnie w tym okresie SRF zostałby pozbawiony, z naruszeniem tych przepisów, środków pochodzących ze składek ex ante skarżącego, co szkodziłoby wykonaniu dyrektywy 2014/59, rozporządzenia nr 806/2014 i rozporządzenia delegowanego 2015/63. W konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji ze skutkiem od dnia 15 kwietnia 2016 r. miało na celu zapewnienie zbieżności zastosowania zaskarżonej decyzji z momentem, w którym powstał obowiązek zapłaty składki ex ante skarżącego za rok 2016, a tym samym uniknięcie rezultatu sprzecznego z mającymi zastosowanie przepisami. Realizacja tego celu wymagała zaś ustanowienia, że data wejścia w życie tej decyzji jest wcześniejsza od daty jej wydania.
Wreszcie, w czwartej kolejności Sąd przypomniał, że instytucje zobowiązane do zapłaty składek ex ante powinny móc zrozumieć w świetle decyzji ustalającej te składki co najmniej główne etapy metody obliczania kwoty rocznego poziomu docelowego dla danego okresu składkowego.
Co się tyczy wystarczającego charakteru uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, że okres składkowy 2016 odpowiada pierwszemu rokowi początkowego ośmioletniego okresu. Z zaskarżonej decyzji wynika, że SRB określiła roczny poziom docelowy w dwóch głównych etapach. W pierwszej kolejności określiła prognozowaną kwotę ostatecznego poziomu docelowego, a w drugiej kolejności podzieliła tę kwotę przez osiem, aby uwzględnić okoliczność, że początkowy okres obejmował osiem lat składek. Natomiast nic nie wskazuje na to, że obliczenia rocznego poziomu docelowego dla okresu składkowego 2016 dokonano według wzoru matematycznego innego niż wzór zawarty w zaskarżonej decyzji lub że obejmowało ono inne dodatkowe etapy, które nie zostały przedstawione w zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach Sąd uznał, że SRB nie zaniechała przedstawienia w zaskarżonej decyzji głównych etapów metody obliczania kwoty rocznego poziomu docelowego dla okresu składkowego 2016.
Co się tyczy przewidywanej kwoty ostatecznego poziomu docelowego, Sąd wskazał, że kwota ta może zostać odliczona od wzoru matematycznego zawartego w motywie 80 zaskarżonej decyzji.
Co się tyczy sposobu, w jaki SRB określiła kwotę przewidywaną na ostatecznym poziomie docelowym, oparła ona swoją analizę na okoliczności, iż zgodnie z rozporządzeniem nr 806/2014 kwota ta powinna odpowiadać co najmniej 1 % kwoty depozytów gwarantowanych na koniec okresu początkowego wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności we wszystkich państwach członkowskich uczestniczących w jednolitym mechanizmie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W tym względzie SRB wzięła pod uwagę prognozowaną zmianę depozytów gwarantowanych wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności we wszystkich uczestniczących państwach członkowskich na podstawie kwoty tych depozytów w 2015 r. i do końca początkowego okresu, czyli do końca 2023 r. Ponadto SRB zidentyfikowała w pierwszej kolejności roczną stopę wzrostu wspomnianych depozytów gwarantowanych na 3 % w latach 2015–2023, lecz w drugiej kolejności obniżyła tę wartość procentową w celu uwzględnienia analizy fazy cyklu koniunkturalnego i potencjalnego procyklicznego wpływu, jaki składki ex ante mogłyby mieć na sytuację finansową instytucji. SRB przyjęła roczną stopę wzrostu depozytów gwarantowanych poniżej 3 % w latach 2015–2023 w celu określenia ostatecznego poziomu docelowego.
Wreszcie, Sąd wskazał, że w chwili określania rocznego poziomu docelowego dla okresu składkowego 2016 SRB nie dysponowała wiarygodnymi danymi na temat prawdopodobnego rozwoju depozytów gwarantowanych instytucji w latach 2015–2023 ze względu na fakt, że nowa definicja depozytów gwarantowanych została wprowadzona dopiero rok wcześniej(10). W braku takich danych SRB musiała ocenić prognozowany rozwój wspomnianych depozytów na podstawie stóp wzrostu depozytów gospodarstw domowych i depozytów komercyjnych spółek niefinansowych.
W tych szczególnych okolicznościach i biorąc ponadto pod uwagę fakt, że zaskarżona decyzja dotyczyła pierwszego okresu składkowego po przyjęciu rozporządzenia nr 806/2014, instytucje, jako przezorne podmioty gospodarcze, mogły racjonalnie oczekiwać, że w celu określenia rocznego poziomu docelowego w tym okresie SRB uwzględni również przewidywaną kwotę ostatecznego poziomu docelowego zawartą w uzasadnieniu wniosku Komisji, który doprowadził do przyjęcia tego rozporządzenia(11).
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że instytucje były w stanie zrozumieć główne warunki, zgodnie z którymi SRB miała określić ostateczny poziom docelowy, do celów ustalenia rocznego poziomu docelowego w okresie składkowym 2016.