AUTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 20 de noviembre de 2017 (*)
«Procedimiento sobre medidas provisionales — Demanda de medidas provisionales — Directiva 92/43/CEE — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Directiva 2009/147/CE — Conservación de las aves silvestres»
En el asunto C‑441/17 R,
que tiene por objeto una demanda de medidas provisionales presentada el 20 de julio de 2017 con arreglo al artículo 279 TFUE y al artículo 160, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia,
Comisión Europea, representada por los Sres. C. Hermes y H. Krämer y por las Sras. K. Herrmann y E. Kružíková, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
República de Polonia, representada por el Sr. J. Szyszko, ministro de Medio Ambiente, y por los Sres. B. Majczyna y D. Krawczyk, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. A. Tizzano (Ponente), Vicepresidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. T. von Danwitz, J.L. da Cruz Vilaça, A. Rosas, C.G. Fernlund y C. Vajda, Presidentes de Sala, y los Sres. E. Juhász y A. Arabadjiev, la Sra. C. Toader, el Sr. D. Šváby, las Sras. M. Berger y A. Prechal y el Sr. E. Jarašiūnas, Jueces;
oído el Abogado General, Sr. M. Wathelet;
dicta el siguiente
Auto
1 Mediante su demanda de medidas provisionales, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que ordene a la República de Polonia que, a la espera de que se dicte la sentencia de este Tribunal que zanje la cuestión de fondo, cese, salvo en caso de amenaza para la seguridad pública, las operaciones de gestión forestal activa en hábitats 91D0 —turberas boscosas— y 91E0 —bosques aluviales de sauces, álamos, alisos y fresnos— y en las masas forestales centenarias del hábitat 9170 —robledales subcontinentales—, así como en los hábitats del pico dorsiblanco (Dendrocopos leucotos), del pico tridáctilo (Picoides tridactylus), del mochuelo alpino (Glaucidium passerinum), del mochuelo boreal (Aegolius funereus), del abejero europeo (Pernis apivorus), del papamoscas papirrojo (Ficedula parva), del papamoscas acollarado (Ficedula albicollis) y de la paloma zurita (Columba oenas) y en los hábitats de los coleópteros saproxílicos —el Cucujus cinnaberinus, el Boros schneideri, el Phryganophilus ruficollis, el Pytho kolwensis, el Rhysodes sulcatus y el Buprestis splendens—, y cese la retirada de píceas centenarias muertas y la tala de árboles en el marco del aumento del volumen de bosque explotable en el lugar PLC200004 Puszcza Białowieska (Polonia; en lo sucesivo, «lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska»), operaciones que se derivan de la decisión del Ministro de Medio Ambiente de la República de Polonia de 25 de marzo de 2016 y del artículo 1, puntos 2 y 3, de la decisión n.o 51 del Director General del Lasy Państwowe (Servicio Forestal, Polonia), de 17 de febrero de 2017 (en lo sucesivo, «decisión n.o 51»).
2 Esta demanda se ha presentado en el marco de un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, por la Comisión el 20 de julio de 2017 con objeto de que se declare que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben:
– en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7), en su versión modificada por la Directiva 2013/17/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013 (DO 2013, L 158, p. 193) (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»), al aprobar, el 25 de marzo de 2016, una modificación del plan de gestión forestal relativo al distrito forestal de Białowieża (Polonia) y al poner en práctica las operaciones de gestión forestal previstas en dicha modificación sin haberse asegurado de que ello no causaría perjuicio a la integridad del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska;
– en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats y del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7), en su versión modificada por la Directiva 2013/17 (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»), al no adoptar las medidas de conservación necesarias que responden a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del anexo I y de las especies del anexo II de la Directiva sobre los hábitats, así como de las aves del anexo I de la Directiva sobre las aves y de las especies migratorias no contempladas en dicho anexo cuya llegada sea regular, con respecto a los cuales se designaron el lugar de importancia comunitaria y la zona de protección especial de las aves del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska;
– en virtud del artículo 12, apartado 1, letras a) y d), de la Directiva sobre los hábitats, al no garantizar una protección rigurosa de los coleópteros saproxílicos (el Cucujus cinnaberinus, el Buprestis splendens, el Phryganophilus ruficollis y el Pytho kolwensis) mencionados en el anexo IV, letra a), de la citada Directiva, a saber, al no velar por que se prohíba de manera efectiva sacrificarlos deliberadamente o perturbarlos y deteriorar o destruir sus lugares de reproducción en el distrito forestal de Białowieża, y
– en virtud del artículo 5, letras b) y d), de la Directiva sobre las aves, al no garantizar la protección de especies de aves contempladas en el artículo 1 de esta Directiva, en particular el pico dorsiblanco (Dendrocopos leucotos), el pico tridáctilo (Picoides tridactylus), el mochuelo alpino (Glaucidium passerinum) y el mochuelo boreal (Aegolius funereus), a saber, al no velar por que no se mate o se perturbe a estas especies durante el período de reproducción y de crianza y por que no se destruyan, se dañen o se quiten sus nidos y sus huevos de forma intencionada en el distrito forestal de Białowieża.
3 La Comisión ha solicitado también, en virtud del artículo 160, apartado 7, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que se le concedan las medidas provisionales mencionadas en el apartado 1 del presente auto incluso antes de que la parte demandada presente sus observaciones debido al riesgo de daño grave e irreparable para los hábitats y la integridad del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska.
4 Mediante auto de 27 de julio de 2017, Comisión/Polonia(C‑441/17 R, no publicado, EU:C:2017:622), el Vicepresidente del Tribunal de Justicia estimó provisionalmente esta solicitud hasta que se adopte el auto que ponga fin al presente procedimiento sobre medidas provisionales.
5 El 4 de agosto de 2017, la República de Polonia presentó sus observaciones escritas sobre la demanda de medidas provisionales.
6 El 11 de septiembre de 2017, se oyeron las observaciones orales de las partes en una vista ante el Vicepresidente del Tribunal de Justicia.
7 A raíz de dicha vista, la Comisión completó, el 13 de septiembre de 2017, su demanda de medidas provisionales solicitando al Tribunal de Justicia que impusiera asimismo a la República de Polonia el pago de una multa coercitiva para el caso de que no atendiera las órdenes conminatorias dictadas en el marco del presente procedimiento.
8 El 19 de septiembre de 2017, la República de Polonia solicitó que se instara a la Comisión a aportar las pruebas en las que se fundamentaba su demanda complementaria.
9 A petición del Tribunal de Justicia, la Comisión comunicó, el 21 de septiembre de 2017, las pruebas solicitadas.
10 En observaciones presentadas el 28 de septiembre de 2017, la República de Polonia solicitó que se declarara inadmisible y, en cualquier caso, infundada la demanda complementaria de la Comisión.
11 Además, en esas mismas observaciones y al amparo del artículo 16, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la República de Polonia solicitó que el presente el asunto se atribuyera a la Gran Sala del Tribunal de Justicia.
12 Aunque el Tribunal de Justicia no está obligado a estimar una solicitud de esta naturaleza cuando se presenta en un momento muy avanzado del procedimiento, como sucede en este caso (véase, por analogía, la sentencia de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo, C‑310/04, EU:C:2006:521, apartado 23), el Vicepresidente del Tribunal de Justicia, en aplicación del artículo 161, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, atribuyó no obstante el asunto al Tribunal de Justicia, el cual, por su importancia, lo ha atribuido, conforme al artículo 60, apartado 1, de dicho Reglamento, a la Gran Sala.
13 El 17 de octubre de 2017, se oyeron las observaciones orales de las partes ante la Gran Sala.
Marco jurídico
Directiva sobre los hábitats
14 Conforme a su artículo 2, apartado 1, la Directiva sobre los hábitats tiene por objeto contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado FUE.
15 El artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de esta Directiva dispone lo siguiente:
«La lista de lugares seleccionados como lugares de importancia comunitaria, en la que se harán constar los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias, será aprobada por la Comisión mediante el procedimiento mencionado en el artículo 21.»
16 El artículo 6, apartados 1, 3 y 4, de la citada Directiva establece lo siguiente:
«1. Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.
[…]
3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»
17 El artículo 12, apartado 1, letras a) y d), de la misma Directiva está redactado en los siguientes términos:
«1. Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del Anexo IV, en sus áreas de distribución natural, prohibiendo:
a) cualquier forma de captura o sacrificio deliberados de especímenes de dichas especies en la naturaleza;
[…]
d) el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso.»
Directiva sobre las aves
18 A tenor del artículo 1 de la Directiva sobre las aves:
«1. La presente Directiva se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado. Tendrá como objetivo la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación.
2. La presente Directiva se aplicará a las aves, así como a sus huevos, nidos y hábitats.»
19 El artículo 4, apartados 1 y 2, de esta Directiva estipula lo siguiente:
«1. Las especies mencionadas en el anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
[…]
2. Los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta las necesidades de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin los Estados miembros asignarán una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.»
20 El artículo 5, letras b) y d), de la mencionada Directiva preceptúa lo que sigue:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 7 y 9, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para establecer un régimen general de protección de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1, que incluirá, en particular, la prohibición de:
[…]
b) destruir o dañar de forma intencionada sus nidos y sus huevos y quitar sus nidos;
[…]
d) perturbarlos de forma intencionada, en particular durante el período de reproducción y de crianza, en la medida [en] que la perturbación tuviera un efecto significativo en cuanto a los objetivos de la presente Directiva.»
Antecedentes del litigio
21 De la demanda de medidas provisionales resulta que, mediante decisión de 13 de noviembre de 2007, la Comisión aprobó la designación del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska, conforme al artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva sobre los hábitats, como lugar de «importancia comunitaria» debido a la presencia de hábitats naturales y de hábitats de determinadas especies de animales y de aves. Este lugar constituye también una zona de protección especial de aves designada conforme a la Directiva sobre las aves.
22 Según la referida demanda, el lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska es uno de los bosques naturales mejor conservados de Europa, y se caracteriza por grandes cantidades de madera muerta y de árboles viejos, en particular árboles centenarios. Cuenta en su territorio con hábitats naturales muy bien conservados definidos como «prioritarios», en el sentido del anexo I de la Directiva sobre los hábitats, tales como turberas boscosas (código Natura 2000 91D0) y bosques aluviales de sauces, álamos, alisos y fresnos (código Natura 2000 91E0), así como otros hábitats de «importancia comunitaria», en particular robledales subcontinentales (código Natura 2000 9170).
23 Habida cuenta de la importante cantidad de madera muerta, que caracteriza al bosque natural por oposición a los bosques explotados, en el territorio de un bosque como el lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska se hallan numerosas especies de coleópteros saproxílicos, como el Cucujus cinnaberinus, el Boros schneideri, el Buprestis splendens, el Phryganophilus ruficollis, el Pytho kolwensis y el Rhysodes sulcatus, que figuran en el anexo II y en el anexo IV, letra a), de la Directiva sobre los hábitats, así como, en particular, especies de aves contempladas en el anexo I de la Directiva sobre las aves, cuyo hábitat está constituido por las píceas moribundas y muertas, incluidas las colonizadas por el Ips typographus, como el pico dorsiblanco (Dendrocopos leucotos), el pico tridáctilo (Picoides tridactylus), el mochuelo alpino (Glaucidium passerinum) y el mochuelo boreal (Aegolius funereus). Por su valor natural, el bosque de Białowieża también está inscrito en la lista de patrimonio mundial de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco).
24 Tal como indica la Comisión en su demanda de medidas provisionales, el lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska, que tiene una extensión de 63 147 hectáreas, se encuentra bajo la autoridad de dos entidades diferentes, a saber, por una parte, el Białowieski Park Narodowy (director del parque nacional de Białowieża), que gestiona un territorio que representa el 17 % de la superficie del lugar, y, por otra parte, el Servicio Forestal, que gestiona los distritos forestales de Białowieża, de Browsk y de Hajnówka. El distrito forestal de Białowieża representa por sí solo el 19 % de la superficie del lugar.
25 El Ministro de Medio Ambiente, invocando la propagación del Ips typographus, aprobó el 25 de marzo de 2016 un anexo del plan de gestión forestal del distrito forestal de Białowieża, que había sido adoptado el 9 de octubre de 2012 (en lo sucesivo, «anexo de 2016»), a efectos de permitir el aumento de la explotación del bosque en ese distrito forestal y de efectuar operaciones de gestión forestal activa en zonas en las que hasta entonces estaba excluida toda intervención, como las talas sanitarias, la reforestación y las podas de rejuvenecimiento.
26 A raíz de la adopción de la decisión n.o 51, se procedió a la retirada de árboles secos y de árboles colonizados por el Ips typographus en los tres distritos forestales de Białowieża, de Browsk y de Hajnówka, en 34 000 hectáreas aproximadamente del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska.
27 Según la Comisión, diversos científicos y organizaciones medioambientales estiman que las operaciones de gestión forestal mencionadas en el apartado anterior tienen repercusiones negativas en el mantenimiento de un estado de conservación favorable de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies de animales y de aves para cuya conservación se designó el lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska. En estas circunstancias, dicha institución decidió formular la presente demanda de medidas provisionales.
Sobre la demanda de medidas provisionales
28 El artículo 160, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento dispone que las demandas de medidas provisionales deberán especificar «el objeto del litigio, las circunstancias que den lugar a la urgencia, así como los antecedentes de hecho y los fundamentos de Derecho que justifiquen a primera vista la concesión de la medida provisional solicitada».
29 Por tanto, el juez que conoce de las medidas provisionales solo podrá ordenar las medidas provisionales si se demuestra que su concesión está justificada a primera vista de hecho y de Derecho (fumus boni iuris) y que son urgentes, en el sentido de que para evitar que los intereses del demandante sufran un perjuicio grave e irreparable es necesario que tales medidas sean acordadas y surtan efectos desde antes de que se resuelva sobre el recurso principal. El juez que conoce de las medidas provisionales procederá asimismo, en su caso, a la ponderación de los intereses en juego (autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de abril de 2008, Comisión/Malta, C‑76/08 R, no publicado, EU:C:2008:252, apartado 21, y de 10 de diciembre de 2009, Comisión/Italia, C‑573/08 R, no publicado, EU:C:2009:775, apartado 11, así como auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 3 de diciembre de 2014, Grecia/Comisión, C‑431/14 P‑R, EU:C:2014:2418, apartado 19).
30 Los requisitos así expuestos son acumulativos, de modo que las medidas provisionales deben desestimarse cuando no se cumpla alguno de ellos (autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de abril de 2008, Comisión/Malta, C‑76/08 R, no publicado, EU:C:2008:252, apartado 22, y de 10 de diciembre de 2009, Comisión/Italia, C‑573/08 R, no publicado, EU:C:2009:775, apartado 12).
Sobre el fumus boni iuris
31 Por lo que se refiere al requisito relativo a la existencia de un fumus boni iuris, este se cumple cuando, en la fase del procedimiento de medidas provisionales, existe una controversia jurídica o fáctica importante cuya solución no surge de un modo inmediato, de manera que, a primera vista, el recurso no carece de un fundamento sólido (véanse, en este sentido, los autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 1989, Publishers Association/Comisión, 56/89 R, EU:C:1989:238, apartado 31, y de 8 de mayo de 2003, Comisión/Artegodan y otros, C‑39/03 P‑R, EU:C:2003:269, apartado 40, así como auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 3 de diciembre de 2014, Grecia/Comisión, C‑431/14 P‑R, EU:C:2014:2418, apartado 20).
32 En este caso, la Comisión sostiene que las operaciones de tala de árboles —principalmente de píceas— colonizados por el Ips typographus, de retirada de árboles muertos o moribundos o de troncos verticales sin ramas y de masas forestales centenarias, así como de reforestación en el lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska, llevadas a cabo sobre la base del anexo de 2016 y de la decisión n.o 51 (en lo sucesivo, «operaciones de gestión forestal activa en cuestión»), son contrarias al Derecho de la Unión en diversos aspectos.
33 En primer lugar, arguye que la adopción del anexo de 2016 no fue conforme con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. Entiende que dicho anexo constituyó un «plan» en el sentido de esta disposición, de tal manera que las autoridades polacas, antes de adoptarlo, deberían haberse asegurado, de acuerdo con los mejores conocimientos científicos en la materia, de que no causaba un perjuicio a la integridad del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska. Ahora bien, tales autoridades —prosigue la Comisión— no tuvieron en cuenta en ningún momento del proceso decisorio los dictámenes emitidos por diversos organismos científicos, de los que sin embargo tenían conocimiento, según los cuales, en sustancia, dichas operaciones podían causar daños a ese lugar. Añade que, mediante el anexo de 2016, las autoridades polacas realizaron precisamente operaciones de gestión forestal activa cuya exclusión se consideraba hasta entonces una medida de conservación del lugar, y ello aun cuando la acción del Ips typographus, a saber, la colonización de las píceas y su propagación, no se considerara una amenaza para sus hábitats protegidos.
34 En segundo lugar, según la Comisión, las operaciones de gestión forestal activa en cuestión son contrarias al artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats y al artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves, dado que suponen un obstáculo, o incluso privan de efecto, a las medidas de conservación de los hábitats naturales contemplados en el anexo I de la Directiva sobre los hábitats, entre ellos las turberas boscosas (código Natura 2000 91D0), los bosques aluviales de sauces, álamos, alisos y fresnos (código Natura 2000 91E0) y los robledales subcontinentales (código Natura 2000 9170), de las especies animales mencionadas en el anexo II de esta Directiva, entre las que se encuentran los coleópteros saproxílicos como el Cucujus cinnaberinus, el Boros schneideri, el Buprestis splendens, el Pytho kolwensis, el Rhysodes sulcatus y el Phryganophilus ruficollis, y de las especies de aves a que se refiere el anexo I de la Directiva sobre las aves, entre ellas el pico dorsiblanco (Dendrocopos leucotos), el pico tridáctilo (Picoides tridactylus), el mochuelo alpino (Glaucidium passerinum) y el mochuelo boreal (Aegolius funereus) y, tal como precisó la Comisión en la vista celebrada el 11 de septiembre de 2017, el abejero europeo, el papamoscas papirrojo, el papamoscas acollarado y la paloma zurita. A este respecto, la Comisión alega que la ejecución de dichas operaciones es contraria a las medidas de conservación previstas por otro lado para los hábitats concernidos, ya que estas medidas recomiendan precisamente «excluir toda operación de gestión», «excluir de las operaciones de gestión todas las poblaciones de una especie compuestas por al menos un 10 % de especímenes centenarios», «conservar los árboles muertos» y «conservar todas las píceas centenarias muertas hasta su completa mineralización».
35 En tercer lugar, a juicio de la Comisión, las operaciones de gestión forestal activa en cuestión contribuyen a la degradación y a la destrucción del hábitat de las poblaciones de coleópteros saproxílicos mencionadas en el apartado anterior y, por tanto, a la desaparición de especímenes, lo que constituye una infracción del artículo 12, apartado 1, letras a) y d), de la Directiva sobre los hábitats.
36 Aduce la Comisión que lo mismo sucede, en cuarto y último lugar, con determinadas especies de aves mencionadas en el anexo I de la Directiva sobre las aves. No se trata solo de que tales operaciones no lo impidan, sino de que incluso podrían provocar la destrucción o el daño de forma intencionada de los nidos y de los huevos de las aves afectadas, así como la perturbación de estas, especialmente durante el período de reproducción, conculcando las prohibiciones que se establecen en el artículo 5, letras b) y d), de esta Directiva.
37 La República de Polonia replica que la Comisión no ha logrado acreditar de modo suficiente en Derecho que sus imputaciones son a primera vista fundadas. Aquella observa en particular que tales imputaciones se basan, en realidad, en hipótesis y en consideraciones que no tienen en cuenta numerosos dictámenes científicos que manifiestan un punto de vista opuesto al defendido por dicha institución.
38 Es preciso constatar que los argumentos invocados por la Comisión no resultan, a primera vista, carentes de fundamento sólido y que consecuentemente no cabe excluir que las operaciones de gestión forestal activa en cuestión no respeten las exigencias de protección dimanantes de la Directiva sobre los hábitats y de la Directiva sobre las aves.
39 En efecto, por lo que se refiere al primer motivo del recurso, basta con señalar que, por una parte, la República de Polonia, en el marco del presente procedimiento sobre medidas provisionales, no ha cuestionado el hecho de que las autoridades polacas no se habían asegurado de que, de acuerdo con los mejores conocimientos científicos en la materia, las operaciones de gestión forestal activa en cuestión no causarían un perjuicio a la integridad del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska. Por otra parte, la misma circunstancia de que los dictámenes científicos invocados por las partes no sean concordantes obliga al juez que conoce de las medidas provisionales, cuya apreciación es necesariamente sumaria (véase, en este sentido, el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 31 de julio de 2003, Le Pen/Parlamento, C‑208/03 P‑R, EU:C:2003:424, apartado 97), a no considerar que los argumentos de la Comisión carecen de fundamento.
40 A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la autorización de un plan, en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, solo puede concederse si, una vez identificados todos los aspectos de dicho plan o proyecto que, por sí solos o en combinación con otros planes o proyectos, puedan afectar a los objetivos de conservación del lugar en cuestión, y a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, las autoridades competentes se han cerciorado de que no producirá efectos perjudiciales para la integridad del lugar de que se trate. Así sucede cuando no subsiste ninguna duda razonable, desde un punto de vista científico, sobre la inexistencia de tales efectos (sentencia de 11 de abril de 2013, Sweetman y otros, C‑258/11, EU:C:2013:220, apartado 40 y jurisprudencia citada).
41 En cuanto a los argumentos expuestos en apoyo de los demás motivos del recurso, ha de constatarse que, si bien la República de Polonia se empeña en demostrar, en respuesta a tales argumentos, que es urgente continuar con las operaciones de gestión forestal activa en cuestión, su demostración no priva sin embargo de todo fundamento a los argumentos de la Comisión basados en la infracción del artículo 6, apartado 1, y del artículo 12, apartado 1, letras a) y d), de la Directiva sobre los hábitats, así como del artículo 4, apartados 1 y 2, y del artículo 5, letras b) y d), de la Directiva sobre las aves.
42 De lo anterior se infiere que, habida cuenta asimismo del principio de precaución, que es uno de los fundamentos de la política de protección de un nivel elevado que persigue la Unión Europea en el ámbito del medio ambiente, conforme al artículo 191 TFUE, apartado 2, párrafo primero, y a la luz del cual debe interpretarse la legislación de la Unión en materia de protección del medio ambiente (véase, en este sentido, el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 2009, Comisión/Italia, C‑573/08 R, no publicado, EU:C:2009:775, apartado 24 y jurisprudencia citada), procede estimar que el recurso principal no puede considerarse a primera vista carente de fundamento sólido.
Sobre la urgencia
43 En cuanto al requisito relativo a la urgencia, ha de recordarse que la finalidad del procedimiento de medidas provisionales es garantizar la plena eficacia de la futura decisión definitiva, al objeto de evitar una laguna en la protección jurisdiccional que depara el Tribunal de Justicia. Para alcanzar este objetivo, la urgencia debe apreciarse en relación con la necesidad que exista de resolver provisionalmente, a fin de evitar que se ocasione un daño grave e irreparable a la parte que solicita la protección provisional (autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de abril de 2008, Comisión/Malta, C‑76/08 R, no publicado, EU:C:2008:252, apartado 31, y de 10 de diciembre de 2009, Comisión/Italia, C‑573/08 R, no publicado, EU:C:2009:775, apartado 17).
44 Es a la parte que aduce tal daño a la que incumbe acreditar su existencia. Si bien es verdad que no se exige, a este respecto, una certitud absoluta de que el daño se producirá, pues solo se requiere una probabilidad suficiente de que se producirá, no lo es menos que el demandante sigue obligado a demostrar los hechos en los que se considera que se basa la perspectiva de semejante daño (autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de abril de 2008, Comisión/Malta, C‑76/08 R, no publicado, EU:C:2008:252, apartado 32, y de 10 de diciembre de 2009, Comisión/Italia, C‑573/08 R, no publicado, EU:C:2009:775, apartado 18).
45 En este caso, la Comisión alega que las operaciones de gestión forestal activa en cuestión pueden causar un daño irreparable y grave al medio ambiente.
46 En particular, el daño que resultaría de las talas y de la eliminación de los árboles senescentes y de la madera muerta, incluidos los árboles moribundos en pie, sería irreparable, puesto que, una vez realizadas estas operaciones, no sería posible restablecer el estado inicial de las zonas afectadas por las mismas. Además, la prosecución de dichas operaciones amenazaría con trastocar profundamente la estructura y las funciones de las poblaciones de árboles afectados en los hábitats concernidos, los cuales no podrían restablecerse a su estado anterior mediante una indemnización u otras formas de compensación. Por tanto, estas mismas operaciones tendrían como consecuencia la metamorfosis irreversible de un bosque natural en bosque explotado, con un riesgo de pérdida de hábitats de especies raras.
47 El daño sería también grave debido a que el anexo de 2016 previó que el volumen de madera extraído se incrementaría hasta 188 000 m³ antes de 2021, mientras que se había fijado en 63 471 m³ en 2012. A continuación, desde principios de 2017, en el bosque de Białowieża, las talas habrían alcanzado un total de más de 35 000 m³ de madera, en el que se incluyen más de 29 000 m³ de pícea, y habrían afectado a 29 000 árboles. Asimismo, las talas de poblaciones centenarias habrían producido, hasta el mes de mayo de 2017, más de 10 000 m3 de madera en los tres distritos forestales de Białowieża, de Browsk y de Hajnówka. Además, el propio Ministerio de Medio Ambiente habría precisado que las operaciones de gestión forestal activa en cuestión se iban a llevar a cabo en una superficie de 34 000 hectáreas en el bosque de Białowieża. Por último, estas operaciones comprometerían la conservación del carácter primario y, por tanto, la integridad de uno de los escasos bosques naturales de Europa cuya preservación sería sin embargo primordial.
48 A fin de cuestionar el carácter urgente de las medidas provisionales solicitadas, la República de Polonia replica que la propia Comisión no ha mostrado diligencia en la tramitación del presente asunto, dado que dejó transcurrir nueve meses tras haber recibido la respuesta al escrito de requerimiento antes de enviar el dictamen motivado. Por lo demás, las operaciones de gestión forestal activa en cuestión se desarrollarían en el lugar concernido desde hace más de cien años y nada justificaría su cese inmediato, con mayor razón por cuanto el nivel de explotación de madera previsto en el anexo de 2016 sería claramente inferior a los niveles precedentes.
49 Por añadidura, la tesis de la Comisión según la cual dichas operaciones causan un daño grave e irreparable no se ve respaldada. Antes al contrario, el cese de tales operaciones y la propagación del Ips typographus entrañarían efectos negativos sustanciales para el ecosistema del bosque de Białowieża. De ello resultaría una degradación considerable y duradera del estado de conservación de hábitats naturales preciosos, protegidos en el marco del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska, como por ejemplo los robledales subcontinentales.
50 En realidad, las operaciones de gestión forestal activa en cuestión serían medidas de conservación en relación con la gestión sostenible de los bosques y serían por otro lado de la misma naturaleza que las practicadas en otros Estados miembros. Además, estarían limitadas a una parte del territorio del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska y solo afectarían a la parte estrictamente protegida de este.
51 En lo atinente a los estudios científicos citados por la Comisión, relativos al carácter perjudicial de dichas operaciones, la República de Polonia señala que, según otros estudios rigurosos, es precisamente la falta de intervención contra el Ips typographus en el bosque de Białowieża lo que haría muy probable la producción de un daño grave e irreparable para los hábitats naturales y para los hábitats de las especies animales, incluidas las aves, para cuya conservación se designó el lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska. A este respecto, la República de Polonia precisa que los dictámenes científicos basados en los datos recabados en el bosque de Białowieża ponen de manifiesto, en su gran mayoría, la necesidad de intervenir contra el Ips typographus, mientras que los dictámenes en sentido contrario se apoyan casi siempre en datos procedentes de otros ecosistemas que por tanto no tienen en cuenta la gran especificidad y el carácter único del bosque de Białowieża.
52 La República de Polonia subraya que se decidió aplicar, en el bosque de Białowieża, dos medidas alternativas de conservación de los hábitats. La primera de estas medidas, a saber, la prohibición de las operaciones activas de protección, en particular de la tala de árboles y de la retirada de los árboles muertos y con escolitinos, se practicaría actualmente en una extensa área de dicho bosque. En cambio, la segunda de tales medidas, consistente en la puesta en marcha de operaciones activas de protección, solo se aplicaría en determinadas partes de los distritos forestales de Białowieża, de Browsk y de Hajnówka. Así, por lo que se refiere más concretamente al distrito forestal de Białowieża, el 58 % de su superficie estaría excluido, conforme al anexo de 2016, de tales operaciones, mientras que la parte de este distrito forestal concernida por las mencionadas operaciones no representaría más que el 5,4 % de la superficie total del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska.
53 Por último, según la República de Polonia, habida cuenta de los datos relativos a la población actual de pico dorsiblanco (Dendrocopos leucotos), de pico tridáctilo (Picoides tridactylus), de mochuelo alpino (Glaucidium passerinum) y de mochuelo boreal (Aegolius funereus), los eventuales efectos negativos de las operaciones de gestión forestal activa en cuestión no constituyen una amenaza para la población de estas especies. Por lo demás, la tendencia actual sería incluso la de un aumento de dicha población.
54 A este respecto, en el marco de la apreciación de la urgencia, es preciso recordar que el procedimiento sobre medidas provisionales no está concebido para acreditar la realidad de hechos complejos y muy controvertidos. El juez que conoce de las medidas provisionales no dispone de los medios necesarios para proceder a las comprobaciones requeridas y, en muchos casos, solo con dificultad podrá proceder a ello en tiempo útil (autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de abril de 2008, Comisión/Malta, C‑76/08 R, no publicado, EU:C:2008:252, apartado 36, y de 10 de diciembre de 2009, Comisión/Italia, C‑573/08 R, no publicado, EU:C:2009:775, apartado 22).
55 Ha de recordarse igualmente que el juez que conoce de las medidas provisionales debe postular, a los únicos efectos de la apreciación de la existencia de un perjuicio grave e irreparable, que las alegaciones formuladas en cuanto al fondo por el demandante de medidas provisionales pueden ser acogidas. En efecto, el perjuicio grave e irreparable cuya probable producción debe demostrarse es el que resultaría, en su caso, de la negativa a acordar las medidas provisionales solicitadas en el supuesto de que el recurso en cuanto al fondo tuviera tal resolución y debe ser apreciado a partir de esta premisa, sin que ello implique ninguna toma de posición por parte del juez de medidas provisionales en cuanto a la fundamentación de las alegaciones formuladas [véanse, en este sentido, los autos del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 19 de diciembre de 2013, Comisión/Alemania, C‑426/13 P(R), EU:C:2013:848, apartados 51 y 52, y de 14 de enero de 2016, AGC Glass Europe y otros/Comisión, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, apartado 30].
56 A fin de acreditar la urgencia, la Comisión sostiene que las operaciones de gestión forestal activa en cuestión, cuya realización no cuestiona la República de Polonia, tienen efectos negativos en los hábitats concernidos, que están constituidos esencialmente por árboles senescentes, moribundos o muertos, con escolitinos o no.
57 Pues bien, dado que tales operaciones consisten precisamente en la retirada de estos árboles, parece efectivamente muy probable que incidan en esos hábitats. Da fe de ello por otro lado el hecho de que una de las medidas de conservación de dichos hábitats era, hasta la adopción del anexo de 2016, precisamente la exclusión de operaciones de esta naturaleza en determinadas zonas.
58 Por lo demás, la República de Polonia no cuestiona el hecho de que las operaciones de gestión forestal activa pueden, por una parte, alterar a corto plazo hábitats naturales mencionados en el anexo I de la Directiva sobre los hábitats, como las turberas boscosas (código Natura 2000 91D0), los bosques aluviales de sauces, álamos, alisos y fresnos (código Natura 2000 91E0) y los robledales subcontinentales (código Natura 2000 9170), así como especies animales protegidas contempladas en el anexo II y en el anexo IV, letra a), de dicha Directiva, como los coleópteros saproxílicos, y, por otra parte, afectar a especies de aves que figuran en el anexo I de la Directiva sobre las aves, en particular el pico tridáctilo (Picoides tridactylus), el pico dorsiblanco (Dendrocopos leucotos), el mochuelo alpino (Glaucidium passerinum) y el mochuelo boreal (Aegolius funereus).
59 Pues bien, tales consecuencias pueden constituir un daño grave e irreparable para los intereses de la Unión y para el patrimonio común. En efecto, una vez producido, el daño resultante de las talas y de la eliminación de los árboles senescentes y de la madera muerta, incluidos los árboles moribundos en pie, no podría ser reparado ulteriormente, en el supuesto de que los incumplimientos que la Comisión reprocha a la República de Polonia fueran constatados, y ello debido a la imposibilidad manifiesta —como sostiene la Comisión acertadamente— de restablecer al estado inicial las zonas afectadas por tales operaciones. Además, la gravedad del daño invocado por la Comisión la atestigua el hecho de que estas operaciones, habida cuenta igualmente de su amplitud y de su intensidad, pueden provocar, si se mantienen, la metamorfosis irreversible, respecto a una superficie nada desdeñable, de un bosque natural en un bosque explotado, lo que podría llevar a una pérdida de hábitats de especies raras, entre ellas muchos coleópteros en vías de extinción y de aves. Aun cuando las partes no se pongan de acuerdo sobre la cuestión de si la cantidad de madera retirada se inscribe en una tendencia alcista o bajista en relación con el período anterior a la modificación introducida por el anexo de 2016, basta con señalar, a efectos de la apreciación del requisito de la urgencia en el marco del presente procedimiento sobre medidas provisionales, que, solo con considerar los datos facilitados por la propia República de Polonia en sus observaciones escritas, esa cantidad podría elevarse a 188 000 m3, lo que representa un nivel importante de explotación de madera.
60 Por otro lado, tal como se ha recordado en el apartado 42 del presente auto, la legislación de la Unión en materia de protección del medio ambiente debe interpretarse a la luz del principio de precaución.
61 Por consiguiente, ante la inexistencia, a primera vista, de información científica que pueda excluir, más allá de toda duda razonable, que las operaciones de gestión forestal activa en cuestión producen efectos perjudiciales e irreversibles en los hábitats protegidos del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska mencionados en el recurso de la Comisión, debe considerarse que ha quedado acreditada la urgencia de las medidas provisionales solicitadas por la Comisión.
Sobre la ponderación de los intereses
62 Ha de determinarse también, conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 29 del presente auto, si la ponderación de los intereses aboga por la concesión de las medidas provisionales solicitadas o por la desestimación de la solicitud.
63 Según la Comisión, el interés público por el mantenimiento de un estado de conservación favorable de los hábitats naturales y de las especies de los bosques naturales del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska prevalece sobre el interés de la República de Polonia en luchar contra el Ips typographus, habida cuenta en concreto del principio de precaución.
64 En efecto, antes de nada, el plan de gestión forestal en vigor antes de la modificación introducida por el anexo de 2016 no habría ni reconocido la propagación del Ips typographus como una amenaza para el estado de conservación de los hábitats de dicho lugar ni considerado que la lucha contra el Ips typographus mediante la tala de poblaciones de árboles y la retirada de píceas colonizadas constituía una medida de conservación adecuada. Por el contario, de ese plan de gestión forestal se desprendería que, para los hábitats del mochuelo boreal (Aegolius funereus), del mochuelo alpino (Glaucidium passerinum) y del pico tridáctilo (Picoides tridactylus), la retirada de las píceas centenarias colonizadas por el Ips typographus representaba un peligro.
65 A continuación, en el estado actual de conocimientos, las fases de propagación del Ips typographus deberían considerarse como parte del ciclo natural de los bosques viejos que tienen píceas. Así, según los estudios científicos, no es conveniente luchar activamente contra la propagación del Ips typographus talando masivamente los árboles colonizados y los árboles secos en bosques cuya función principal es la preservación y la conservación de la biodiversidad. Solo puede ser distinto en los bosques explotados, donde el criterio de apreciación del estado de los bosques es la calidad de las poblaciones y el valor comercial de las materias primas que representan, siendo entonces el Ips typographus un organismo dañino.
66 Por último, la Comisión subraya que el atractivo recreativo, turístico o paisajístico del bosque de Białowieża no se ve comprometido en modo alguno por los episodios de propagación del Ips typographus.
67 Por su parte, la República de Polonia sostiene que el anexo de 2016 no fue adoptado ni por intereses de naturaleza económica ni con el único fin de luchar, en el marco de la gestión habitual de los recursos forestales, contra el Ips typographus. Según dicho Estado miembro, este anexo tiene por objeto solamente limitar los riesgos de degradación de los hábitats naturales del bosque de Białowieża.
68 Mientras que las autoridades polacas aplican dos medidas de protección alternativas, una activa y otra pasiva, la Comisión pretende por el contrario uniformizar las modalidades de conservación de los hábitats en el conjunto de la Unión, y ello en favor de la única medida de protección pasiva, cualesquiera que sean las repercusiones previsibles en el medio ambiente.
69 En realidad, el cese de las operaciones de gestión forestal activa en cuestión podría provocar, según la República de Polonia, la destrucción de hábitats naturales importantes, protegidos en virtud del Derecho de la Unión y del Derecho polaco, lo que podría causar un daño irreparable al medio ambiente.
70 En este sentido, sobre la base del Derecho polaco, el cual prevé una obligación de indemnización cuando un bosque es privado de su naturaleza de terreno forestal, el daño al medio ambiente resultante del cese de las operaciones de gestión forestal activa en cuestión ascendería a 3 240 000 000 złotys polacos (PLN) (esto es, 757 000 000 de euros aproximadamente).
71 La República de Polonia observa asimismo que el cese de tales operaciones podría acarrear daños económicos y sociales de imposible cuantificación, puesto que la población de los alrededores no podría ejercer diversas actividades económicas que realiza actualmente en el bosque de Białowieża, como puede ser la explotación del monte bajo o la producción de miel.
72 A este respecto, debe señalarse que, sobre la base de los elementos aportados por las partes, los intereses que han de ponderarse son, por un lado, la preservación de los hábitats y de las especies que se mencionan en el apartado 1 del presente auto de una eventual amenaza constituida por las operaciones de gestión forestal activa en cuestión y, por otro lado, el interés de impedir la degradación de los hábitats naturales del bosque de Białowieża relacionados con la presencia del Ips typographus.
73 Pues bien, antes de nada, mientras que la Comisión invoca fundadamente la existencia de un riesgo de daño grave e irreparable que afecta a varios hábitats concernidos por las referidas operaciones, la República de Polonia se limita, por su parte, a afirmar que estas son necesarias concretamente para luchar contra el Ips typographus y, por tanto, para garantizar la conservación de los hábitats naturales protegidos en el marco del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska, entre los que solo menciona el de los robledales subcontinentales.
74 Además, la República de Polonia no precisa las razones por las que el cese de dichas operaciones hasta el día en que se dicte la sentencia que resuelva en cuanto al fondo, y por tanto probablemente solo por algunos meses a partir de la fecha del presente auto, podría causar un daño grave e irreparable a ese hábitat.
75 Por añadidura, la circunstancia, evocada por la República de Polonia, de que las operaciones de gestión forestal activa en cuestión se limiten a una parte reducida del lugar Natura 2000 Puszcza Białowieska no postula en favor de la tesis defendida por dicho Estado miembro, sino que tiende, por el contrario, a reforzar la posición de la Comisión según la cual el cese temporal de tales operaciones no causaría ningún daño grave a ese lugar.
76 Por último, mientras que es evidente que las operaciones de gestión forestal activa en cuestión tienen una incidencia directa en los hábitats mencionados por la Comisión, las consecuencias de un cese de estas operaciones en el hábitat de los robledales subcontinentales solo serían indirectas y dependerían de la propagación efectiva del Ips typographus y del carácter perjudicial de semejante propagación. Dado que, como mantiene la República de Polonia, dichas operaciones se enmarcan en la gestión habitual de los recursos forestales, su cese durante un período de algunos meses solamente a partir de la fecha del presente auto no puede tener efectos tan perjudiciales como los causados por la prosecución de estas mismas operaciones en los otros hábitats concernidos. En cualquier caso, la República de Polonia no ha explicado en qué elementos se basa para afirmar que el cese de las operaciones de gestión forestal activa en cuestión causaría la destrucción del hábitat de los robledales subcontinentales.
77 Por lo demás, a fin precisamente de reducir en la mayor medida posible la duración por la que cesarían las operaciones de gestión forestal activa en cuestión a la espera de que se dicte la sentencia que zanje en cuanto al fondo, y teniendo en cuenta las alegaciones formuladas por la República de Polonia respecto a la urgencia en resolver el recurso por incumplimiento, el Presidente del Tribunal de Justicia no solo decidió, el 9 de agosto de 2017, estimar la solicitud de la Comisión de otorgar prioridad al asunto C‑441/17 conforme al artículo 53 del Reglamento de Procedimiento, sino que también decidió de oficio, mediante auto de 11 de octubre de 2017, tramitar este asunto mediante el procedimiento acelerado previsto en el artículo 133, apartado 3, del citado Reglamento de Procedimiento.
78 En cuanto a los daños de naturaleza social invocados por la República de Polonia, esta no ofrece ninguna explicación acerca de las razones por las que el cese de las operaciones de gestión forestal activa en cuestión supondría «el bloqueo completo de la utilización de la función socioeconómica del lugar concernido» y, en particular, impediría a la población de los alrededores utilizar el bosque de Białowieża con fines económicos. En cualquier caso, tales intereses no parecen tener un valor superior al interés de la preservación de los hábitats y de las especies de que se trata.
79 Por consiguiente, ante la inexistencia de información pormenorizada sobre los perjuicios que pueden causarse a corto plazo por el Ips typographus, es más urgente evitar la producción de los daños que la prosecución de dichas operaciones causaría al lugar protegido.
80 Habida cuenta de todo lo que antecede, debe estimarse la demanda de medidas provisionales de la Comisión, contemplada en el apartado 1 del presente auto.
81 Sin embargo, y conforme a esa demanda, procede excluir, con carácter excepcional, de las medidas provisionales así decretadas las operaciones de gestión forestal activa en cuestión cuando sean estrictamente necesarias, y en la medida en que sean proporcionales, para garantizar, de manera directa e inmediata, la seguridad pública de las personas, y siempre que otras medidas menos radicales no sean posibles por razones objetivas.
82 Por consiguiente, dichas operaciones solo podrán proseguirse en la medida en que constituyan el único medio de preservar la seguridad pública de las personas en las inmediaciones de las vías de comunicación o de otras infraestructuras importantes cuando no sea posible preservar tal seguridad, por razones objetivas, mediante la adopción de otras medidas menos radicales como una señalización adecuada de los peligros o la prohibición temporal, acompañada en su caso de sanciones apropiadas, de acceso del público a esas inmediaciones.
83 A este respecto, dado que la reserva de seguridad pública mencionada en los apartados 81 y 82 del presente auto constituye una excepción a las medidas provisionales concedidas, se ha de precisar que, por un lado, esta excepción debe interpretarse de manera estricta, y ello con mayor razón por cuanto tal interpretación garantiza el efecto útil de dichas medidas.
84 Por otro lado, incumbe a la República de Polonia demostrar que los requisitos contemplados en los citados apartados se cumplen en cada caso en el que prevé recurrir a esa excepción, especialmente mediante la toma de fotografías antes y después de la prosecución de las operaciones de gestión forestal activa en cuestión. En efecto, la carga de la prueba de que se dan efectivamente las circunstancias excepcionales que justifican una excepción incumbe a la parte que pretenda alegar tal excepción (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de abril de 2008, Comisión/Italia, C‑337/05, EU:C:2008:203, apartado 58 y jurisprudencia citada).
Sobre la solicitud de constitución de una caución
85 La República de Polonia estima que, en caso de que debiera estimarse la demanda de la Comisión, es necesario supeditar la ejecución del auto de medidas provisionales a la constitución por parte de la Comisión, conforme al artículo 162, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, de una caución de una cuantía igual al montante de los daños que pudieran derivarse de la ejecución de dicho auto, esto es, 3 240 000 000 PLN, montante calculado sobre la base de la legislación polaca que prevé una obligación de indemnización cuando se priva a un terreno de su naturaleza de terreno forestal, como se ha mencionado en el apartado 70 del presente auto.
86 Procede señalar a este respecto que la constitución de una caución, con arreglo a la citada disposición, solo puede considerarse en el caso de que la parte a la cual se impone dicha obligación resulte ser deudora de sumas cuyo pago garantice la caución y cuando haya riesgo de insolvencia por su parte (auto de 12 de julio de 1990, Comisión/Alemania, C‑195/90 R, EU:C:1990:314, apartado 48).
87 Pero esto no sucede en el presente asunto, ya que, en cualquier supuesto, no cabe esperar que la Unión no pueda asumir las consecuencias de una eventual condena por daños y perjuicios pronunciada contra ella (véase, por analogía, el auto de 12 de julio de 1990, Comisión/Alemania, C‑195/90 R, EU:C:1990:314, apartado 49).
88 De lo anterior resulta que no procede supeditar la concesión de las medidas provisionales solicitadas a la constitución, por parte de la Comisión, de una caución.
Sobre la demanda complementaria de la Comisión de que se imponga el pago de una multa coercitiva
89 En su demanda complementaria de 13 de septiembre de 2017, la Comisión alega que las actividades cuyo cese se ordenó provisionalmente mediante el auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 27 de julio de 2017, Comisión/Polonia (C‑441/17 R, no publicado, EU:C:2017:622), prosiguieron tras la notificación de este a dicho Estado miembro, con inobservancia de las medidas provisionales decretadas. En apoyo de su alegación, la Comisión se refiere, en particular, a un informe elaborado por el Centro Común de Investigación (CCI) fechado el 6 de septiembre de 2017 y basado en imágenes vía satélite del lugar de Białowieża, así como a un estudio realizado por los servicios de la Comisión, basado en la comparación de fotografías efectuadas por miembros de la sociedad civil polaca con los datos oficiales aportados por el Servicio Forestal relativos a la localización de los hábitats naturales y de las especies protegidas.
90 Sobre la base de estos elementos y con fundamento en el artículo 279 TFUE, la Comisión solicitó que se impusiera a la República de Polonia el pago de una multa coercitiva en caso de que no respetara las órdenes conminatorias decretadas en el presente auto. La Comisión no precisa el importe de la multa coercitiva solicitada, pero sugiere, a fin de permitirle supervisar el respeto por la República de Polonia de dicho auto y calcular, en su caso, tal importe, que este se fije teniéndose en cuenta la reducción de la superficie de árboles en los hábitats protegidos.
91 La República de Polonia responde, en sustancia, que la mencionada demanda complementaria es manifiestamente inadmisible, dado que, contrariamente al artículo 260 TFUE, el artículo 279 TFUE no habilita expresamente al Tribunal de Justicia para imponer multas coercitivas a los Estados miembros y que tal competencia no puede basarse en una mera interpretación teleológica de esta última disposición. Además, estimar dicha demanda en este caso violaría el derecho de defensa de la República de Polonia, al no haber tenido esta la posibilidad de defender su postura ni sobre si las operaciones de gestión forestal activa en cuestión respetan la excepción de seguridad pública reconocida en el auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 27 de julio de 2017 (Comisión/Polonia, C‑441/17 R, no publicado, EU:C:2017:622), ni sobre el importe de la multa coercitiva solicitada.
92 Arguye que, en cualquier caso, esta demanda complementaria es infundada, puesto que la Comisión, a fin de constatar que no se cumple dicho auto, se basa, por un lado, en una interpretación errónea de este, pasando por alto el alcance de la excepción de seguridad pública que prevé, y, por otro lado, en elementos que carecen de todo valor probatorio.
93 En la vista celebrada el 17 de octubre de 2017, las partes reiteraron en lo sustancial su argumentación.
94 A fin de pronunciarse sobre la demanda complementaria presentada por la Comisión, debe señalarse que, tal como se ha recordado en el apartado 43 del presente auto, la finalidad del procedimiento de medidas provisionales es garantizar la plena eficacia de la futura decisión definitiva, al objeto de evitar una laguna en la protección jurisdiccional que depara el Tribunal de Justicia.
95 Por consiguiente, este procedimiento tiene carácter accesorio en relación con el procedimiento principal en el que se inserta. En este contexto, la decisión del juez que conoce de las medidas provisionales debe revestir carácter provisional en el sentido de que no puede prejuzgar el sentido de la futura decisión en cuanto al fondo privándola de efecto útil (véase, en este sentido, el auto de 17 de mayo de 1991, CIRFS y otros/Comisión, C‑313/90 R, EU:C:1991:220, apartado 24).
96 Pues bien, en el sistema de vías de recurso establecido por el Tratado, una parte puede no solo solicitar, conforme al artículo 278 TFUE, la suspensión de la ejecución del acto impugnado en el asunto principal, sino también invocar el artículo 279 TFUE a fin de solicitar medidas provisionales. En virtud de esta última disposición, el juez de medidas provisionales puede dirigir, con carácter provisional, las órdenes conminatorias apropiadas a la otra parte (auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de abril de 2008, Comisión/Malta, C‑76/08 R, no publicado, EU:C:2008:252, apartado 19).
97 Así pues, el artículo 279 TFUE confiere al Tribunal de Justicia competencia para ordenar toda medida provisional que considere necesaria para garantizar la plena eficacia de la decisión definitiva.
98 Ciertamente, del artículo 160, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento se desprende que corresponde al demandante solicitar las medidas provisionales que estime necesarias a tal efecto así como acreditar que se cumplen los requisitos para su concesión.
99 No obstante, una vez que se ha acudido ante el juez de medidas provisionales, este debe asegurarse de que las medidas que se propone ordenar son lo suficientemente eficaces como para alcanzar su objetivo. A tal efecto precisamente el artículo 279 TFUE concede a dicho juez un amplio margen de apreciación que le permite, según las circunstancias de cada caso concreto, precisar el objeto y el alcance de las medidas provisionales solicitadas así como, si lo estima oportuno, adoptar, en su caso de oficio, cualquier medida accesoria cuyo fin sea garantizar la eficacia de las medidas provisionales que ordena.
100 En particular, el juez que conoce de las medidas provisionales ha de poder garantizar la eficacia de una orden conminatoria dirigida a una parte en virtud del artículo 279 TFUE adoptando cualquier medida que tenga por objeto hacer respetar por esa parte el auto de medidas provisionales. Tal medida puede consistir en particular en prever la imposición de una multa coercitiva en caso de que dicha orden conminatoria no sea respetada por la parte de que se trate.
101 La República de Polonia considera que solo el artículo 260 TFUE habilita al Tribunal de Justicia para imponer sanciones a los Estados miembros. Deduce de ello que, si la Comisión estima que ha incumplido las obligaciones dimanantes del auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 27 de julio de 2017, Comisión/Polonia (C‑441/17 R, no publicado, EU:C:2017:622), le corresponde interponer previamente un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, y que solo en el supuesto de que el Tribunal de Justicia estimara ese recurso y de que la República de Polonia no ejecutara la resolución del Tribunal de Justicia estaría la Comisión habilitada para formular recurso en virtud del artículo 260 TFUE.
102 No obstante, es obligado constatar que, por un lado, una multa coercitiva no puede, en las circunstancias del presente asunto, considerarse una sanción y, por otro, la interpretación hecha por la República de Polonia del sistema de vías de recurso en el Derecho de la Unión en general y del procedimiento sobre medidas provisionales en particular tendría por efecto reducir considerablemente la posibilidad de que este procedimiento alcanzara su objetivo en caso de incumplimiento por parte del Estado miembro concernido de las medidas provisionales decretadas en su contra. En efecto, el hecho de hacer respetar por un Estado miembro las medidas provisionales adoptadas por el juez que conoce de las medidas provisionales, previendo la imposición de una multa coercitiva en caso de incumplimiento de estas, tiene por objeto garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la Unión, la cual es inherente al valor del Estado de Derecho consagrado en el artículo 2 TUE y en el que se basa la Unión.
103 Así, si bien es cierto que el alcance del procedimiento sobre medidas provisionales con arreglo al artículo 279 TFUE se ve limitado por su carácter accesorio respecto al procedimiento en cuanto al fondo y por la naturaleza provisional de las medidas que pueden adoptarse a su término, se caracteriza no obstante por la extensión de las prerrogativas reconocidas al juez de medidas provisionales a fin de permitirle garantizar la plena eficacia de la decisión definitiva.
104 A tal fin, si el juez de medidas provisionales estima que las circunstancias del asunto exigen que se adopten medidas suplementarias para garantizar la eficacia de las medidas provisionales solicitadas, es competente, en particular, en virtud del artículo 279 TFUE, para imponer una multa coercitiva a un Estado miembro en caso de que este no respete las medidas provisionales decretadas.
105 En efecto, dado que la perspectiva de la imposición de una multa coercitiva en tal caso contribuye a disuadir al Estado miembro concernido de no respetar las medidas provisionales decretadas, la misma refuerza la eficacia de estas y, por ello, garantiza la plena eficacia de la decisión definitiva, situándose así completamente en la órbita del objetivo del artículo 279 TFUE.
106 Por lo que se refiere a la alegación de la República de Polonia según la cual la imposición de una multa coercitiva no es reversible y por tanto no está incluida en el ámbito de aplicación del artículo 279 TFUE, procede recordar que la decisión del juez que conoce de las medidas provisionales tiene carácter provisional en el sentido de que no puede prejuzgar el sentido de la futura decisión en cuanto al fondo privándola de efecto útil.
107 Pues bien, el hecho de prever la imposición de una multa coercitiva con el único fin de garantizar el respeto de las medidas provisionales en cuestión no prejuzga en modo alguno el sentido de la futura decisión en cuanto al fondo.
108 Por consiguiente, una medida accesoria consistente en prever la imposición de una multa coercitiva en caso de que el Estado miembro concernido no respete las medidas provisionales decretadas está incluida en el ámbito de aplicación del artículo 279 TFUE.
109 En este caso, sin que sea necesario acreditar en este momento si, como afirma la Comisión, la República de Polonia no ha respetado el auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 27 de julio de 2017, Comisión/Polonia(C‑441/17 R, no publicado, EU:C:2017:622), debe señalarse que los autos contienen un conjunto de indicios suficientes para hacer dudar al Tribunal de Justicia de que dicho Estado miembro haya respetado ese auto y de que esté dispuesto a respetar el presente auto hasta que se dicte la sentencia que resuelva en cuanto al fondo.
110 En efecto, la República de Polonia sostuvo que no cabe efectuar una interpretación restrictiva de la excepción de seguridad pública prevista por el auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 27 de julio de 2017, Comisión/Polonia(C‑441/17 R, no publicado, EU:C:2017:622), y afirmó de manera general que dicho auto había sido plenamente respetado y que las operaciones que se prosiguieron con posterioridad a la notificación del mismo tenían como único objetivo garantizar la seguridad pública.
111 Además, en apoyo de su demanda complementaria, la Comisión aportó al Tribunal de Justicia imágenes vía satélite que ponen de manifiesto que las operaciones de gestión forestal activa en cuestión habían proseguido en partes de terreno forestal donde la necesidad, a la vista de las exigencias de seguridad pública, de no cesar tales operaciones no se imponía de manera evidente.
112 Si bien la República de Polonia niega todo valor probatorio a dichas imágenes vía satélite, estas no dejan de ser suficientes, en su conjunto, para suscitar dudas en cuanto al pleno respeto por parte de aquella del auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 27 de julio de 2017 (Comisión/Polonia, C‑441/17 R, no publicado, EU:C:2017:622), así como en cuanto a la intención de ese Estado miembro de respetar el presente auto en lo referente concretamente a la interpretación de la excepción de seguridad pública prevista en él. A este respecto, la circunstancia de que la República de Polonia confiara la apreciación de las exigencias relativas a la seguridad pública a un comité independiente constituido ad hoc no puede liberar a ese Estado miembro de su responsabilidad de garantizar el respeto de los límites de tal excepción.
113 En estas circunstancias, no cabe excluir el riesgo de que, si el presente auto debiera limitarse a confirmar las medidas ordenadas mediante el auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 27 de julio de 2017, Comisión/Polonia (C‑441/17 R, no publicado, EU:C:2017:622), su eficacia siga siendo limitada.
114 Habida cuenta de las circunstancias particulares del presente asunto, resulta necesario, por tanto, tras haber precisado en los apartados 81 y 82 del presente auto, como solicitó la Comisión en las vistas de los días 11 de septiembre de 2017 y 17 de octubre de 2017, el alcance de la excepción de seguridad pública, reforzar la eficacia de las medidas provisionales ordenadas mediante el presente auto, previendo la imposición de una multa coercitiva en caso de que la República de Polonia no respete de forma inmediata y plena dichas medidas provisionales, a fin de disuadir a ese Estado miembro de que se retrase en acomodar su comportamiento al presente auto.
115 Así, a tal efecto, procede ordenar a la República de Polonia que comunique a la Comisión, a más tardar quince días después de la notificación del presente auto, todas las medidas que adopte para el pleno respeto, incluida la suspensión, en relación con el bosque de que se trata, de los actos mencionados en los apartados 25 y 26 del presente auto, precisando de forma motivada las operaciones de gestión forestal activa en cuestión que tiene previsto proseguir por ser necesarias para garantizar la seguridad pública conforme a los apartados 81 y 82 del presente auto.
116 Si la Comisión considerara que la República de Polonia no ha respetado plenamente el presente auto, podrá solicitar que se reanude el procedimiento. Para fundamentar tal solicitud, corresponderá en su caso a la Comisión demostrar que la República de Polonia no ha cesado las operaciones de gestión forestal activa en cuestión y, si se aporta la prueba de ello, incumbirá a ese Estado miembro acreditar que la prosecución de estas operaciones se justifica por ser necesarias para garantizar la seguridad pública conforme a los apartados 81 y 82 del presente auto. El Tribunal de Justicia se pronunciará, mediante un nuevo auto, sobre la eventual violación del presente auto.
117 A este respecto, debe considerarse, antes de nada, que el presente auto confirma medidas provisionales ya ordenadas mediante el auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 27 de julio de 2017, Comisión/Polonia (C‑441/17 R, no publicado, EU:C:2017:622), y se inscribe en un procedimiento relativo a medidas provisionales cuyo respeto es necesario para evitar un daño grave e irreparable al lugar de que se trata y cuya concesión se ha decidido sobre la base en concreto de una ponderación de los intereses en juego. A continuación, el comportamiento exigido a la República de Polonia consiste en el cese de las operaciones de gestión forestal activa en cuestión, de modo que la eficacia de estas medidas provisionales está vinculada a su ejecución inmediata. Por último, aun suponiendo que la ejecución del presente auto plantee dudas de interpretación a la República de Polonia, las mismas han de resolverse de común acuerdo con la Comisión con observancia del deber general de cooperación leal.
118 Si se constatara la violación, el Tribunal de Justicia ordenará a la República de Polonia que pague a la Comisión una multa coercitiva de al menos 100 000 euros por día, a partir del día de la notificación del presente auto a la República de Polonia y hasta que dicho Estado miembro lo respete o hasta que se dicte la sentencia que ponga fin al asunto C‑441/17.
119 En atención a las consideraciones anteriores, procede reservar la decisión sobre la demanda complementaria de la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) resuelve:
1) La República de Polonia cesará, inmediatamente y hasta que se dicte la sentencia que ponga fin al asunto C‑441/17,
– las operaciones de gestión forestal activa en hábitats 91D0 —turberas boscosas— y 91E0 —bosques aluviales de sauces, álamos, alisos y fresnos— y en las masas forestales centenarias del hábitat 9170 —robledales subcontinentales—, así como en los hábitats del pico dorsiblanco (Dendrocopos leucotos), del pico tridáctilo (Picoides tridactylus), del mochuelo alpino (Glaucidium passerinum), del mochuelo boreal (Aegolius funereus), del abejero europeo (Pernis apivorus), del papamoscas papirrojo (Ficedula parva), del papamoscas acollarado (Ficedula albicollis) y de la paloma zurita (Columba oenas) y en los hábitats de los coleópteros saproxílicos —el Cucujus cinnaberinus, el Boros schneideri, el Phryganophilus ruficollis, el Pytho kolwensis, el Rhysodes sulcatus y el Buprestis splendens—, y
– la retirada de píceas centenarias muertas y la tala de árboles en el marco del aumento del volumen de bosque explotable en el lugar PLC200004 Puszcza Białowieska (Polonia),
medidas que se derivan de la decisión del Ministro de Medio Ambiente de la República de Polonia de 25 de marzo de 2016 y del artículo 1, puntos 2 y 3, de la decisión n.o 51 del director general del Lasy Państwowe (Servicio Forestal, Polonia), de 17 de febrero de 2017.
2) Con carácter excepcional, la República de Polonia podrá proseguir las medidas mencionadas en el punto 1 del fallo del presente auto cuando sean estrictamente necesarias, y en la medida en que sean proporcionales, para garantizar, de manera directa e inmediata, la seguridad pública de las personas, y siempre que otras medidas menos radicales no sean posibles por razones objetivas.
Por consiguiente, dichas operaciones solo podrán proseguirse en la medida en que constituyan el único medio de preservar la seguridad pública de las personas en las inmediaciones de las vías de comunicación o de otras infraestructuras importantes cuando no sea posible preservar tal seguridad, por razones objetivas, mediante la adopción de otras medidas menos radicales como una señalización adecuada de los peligros o la prohibición temporal, acompañada en su caso de sanciones apropiadas, de acceso del público a esas inmediaciones.
3) La República de Polonia comunicará a la Comisión Europea, a más tardar quince días después de la notificación del presente auto, todas las medidas que adopte para respetarlo plenamente, precisando de forma motivada las operaciones de gestión forestal activa que tiene previsto proseguir por ser necesarias para garantizar la seguridad pública conforme a los apartados 81 y 82 del presente auto.
4) Reservar la decisión sobre la demanda complementaria de la Comisión Europea.
5) Reservar la decisión sobre las costas.
Firmas