DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (neuvième chambre)
12 juillet 2023 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Rapport final de l’enquête de l’OLAF relative à l’exécution d’un contrat de service financé par le FED – Refus d’accès – Exception relative à la protection du processus décisionnel – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Présomption générale – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑379/21,
Michele Vendrame, demeurant à Venise (Italie), représenté par Me R. Sciaudone, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme C. Ehrbar et M. A. Spina, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre),
composé de M. L. Truchot, président, Mmes R. Frendo et T. Perišin (rapporteure), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. Michele Vendrame, demande l’annulation de la décision de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) du 26 avril 2021, par laquelle celui-ci lui a refusé l’accès à son rapport final et à ses annexes à l’issue de l’enquête OC/2019/0766/B4 (ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2 Le requérant a fourni, en tant qu’expert-comptable, des services d’audit à Eurecna SpA, société active dans le domaine de la fourniture de services liés aux technologies de l’informatique.
3 En avril 2014, l’Association des pays et territoires d’outre-mer de l’Union européenne (OCTA) a signé avec Eurecna, en tant que société coordinatrice, le contrat de services FED/2014/341-873, intitulé « Stratégies territoriales pour l’innovation (STI) » (ci-après le « contrat »), d’un montant initial de 2 900 600 euros et dont l’exécution courait du 29 avril 2014 au 28 avril 2020. Ce contrat était financé par le Fonds européen de développement (FED) et avait pour objectifs généraux de renforcer le développement durable et la diversification économique au moyen de solutions innovantes ainsi que d’améliorer la compétitivité des pays et des territoires d’outre-mer au niveau régional et au niveau global.
4 Pour exécuter le contrat, Eurecna a recruté plusieurs collaborateurs, parmi lesquels un chef d’équipe expert principal no 1.
5 Le 25 avril 2019, ce chef d’équipe a envoyé une lettre à l’OCTA et à la Commission européenne les informant que Eurecna ne lui avait pas versé sa rémunération pour le travail effectué entre 2015 et 2018, soit la somme de 430 326,23 euros.
6 En août 2019, la Commission a désigné un cabinet d’audit (ci-après l’« auditeur indépendant ») afin de procéder à une vérification indépendante de la véracité et de la régularité des rapports envoyés par Eurecna au cours de la période allant du 29 avril 2014 au 30 avril 2019. Elle a également saisi l’OLAF pour qu’il effectue les contrôles relevant de sa compétence en ce qui concernait l’existence éventuelle de fraudes, de corruption ou de toute autre activité illégale susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.
7 Le 15 juin 2020, l’auditeur indépendant a rendu son rapport final, aux termes duquel la somme de 504 434,68 euros a été considérée comme étant inéligible au financement du FED. Cette somme correspondait, d’une part, à un montant de 2 034,68 euros, relatif à divers frais pour lesquels les justificatifs correspondants étaient manquants ou inadéquats et, d’autre part, à un montant de 502 400 euros, correspondant à un défaut de facturation d’honoraires des collaborateurs de Eurecna et à des différences entre les nombres d’heures de travail déclarés par ces collaborateurs et ceux déclarés par Eurecna auprès de l’OCTA.
8 Le 1er juillet 2020, l’OLAF a annoncé l’ouverture de l’enquête référencée OC/2019/0766/B4, visant Eurecna pour les irrégularités présumées apparues dans l’exécution du contrat.
9 Par une lettre du 4 décembre 2020, l’OLAF a informé le requérant que l’enquête OC/2019/0766/B4 avait été close et que le rapport final de cette enquête avait été transmis au parquet de Venise (Italie), avec la recommandation de procéder à l’ouverture d’une enquête pénale à son encontre pour de prétendues irrégularités commises dans l’exercice d’une mission professionnelle effectuée au profit de Eurecna.
10 Le 22 janvier 2021, le requérant a adressé à l’OLAF une demande fondée sur l’article 6 du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), afin d’obtenir l’accès au rapport final de l’enquête OC/2019/0766/B4 de l’OLAF et à ses annexes (ci-après les « documents demandés »).
11 Le 3 mars 2021, l’OLAF a refusé l’accès aux documents demandés.
12 Le 12 mars 2021, le requérant a présenté une demande confirmative d’accès aux documents demandés sur le fondement de l’article 7 du règlement no 1049/2001.
13 Le 26 avril 2021, l’OLAF a adopté la décision attaquée, par laquelle il a rejeté la demande confirmative mentionnée au point 12 ci-dessus.
Conclusions des parties
14 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– ordonner à la Commission de produire les documents demandés ;
– condamner la Commission aux dépens.
15 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
Sur les conclusions en annulation
16 Au soutien de son recours, le requérant invoque, en substance, six moyens, tirés, le premier, d’une erreur de droit quant aux conséquences qu’emporte l’accès aux documents demandés, le deuxième, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 concernant l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, le troisième, de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001 concernant l’exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu ainsi que du principe de proportionnalité, le quatrième, de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001 concernant l’accès partiel aux documents demandés, le cinquième, de la violation de l’obligation de motivation et, le sixième, d’une erreur de droit résultant de l’absence de reconnaissance par l’OLAF de ses droits de la défense comme revêtant un intérêt public supérieur au sens de l’article 4 du règlement no 1049/2001.
17 Dès lors qu’il est de jurisprudence constante que l’absence ou l’insuffisance de motivation relève de la violation des formes substantielles, au sens de l’article 263 TFUE, et constitue un moyen d’ordre public devant, le cas échéant, être soulevé d’office par le juge de l’Union (voir arrêts du 15 juin 2017, Espagne/Commission, C‑279/16 P, non publié, EU:C:2017:461, point 22 et jurisprudence citée, et du 3 mai 2018, Malte/Commission, T‑653/16, EU:T:2018:241, point 47 et jurisprudence citée), il y a lieu d’examiner le cinquième moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation.
18 Par ce moyen, le requérant fait valoir que la décision attaquée est entachée d’une motivation insuffisante dans la mesure où, aux points 4 et 5 de cette décision, l’OLAF fait référence à l’exception figurant à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 relative au processus décisionnel de l’institution, sans expliquer la pertinence de cette exception spécifique au regard du contenu du rapport de l’OLAF. Ainsi, le requérant serait dans l’impossibilité d’exercer son droit de contester la pertinence de cette exception, de même que le Tribunal serait dans l’impossibilité d’exercer son propre contrôle des raisons qui ont amené l’OLAF à invoquer l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001.
19 La Commission conteste les arguments du requérant.
20 À cet égard, selon une jurisprudence bien établie, la motivation des actes des institutions de l’Union exigée à l’article 296 TFUE et à l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction de toutes les circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires de l’acte ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par celui-ci peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE et de l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la charte des droits fondamentaux doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, en ce sens, arrêts du 4 juin 2020, Hongrie/Commission, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, point 57 et jurisprudence citée, et du 3 mai 2018, Malte/Commission, T‑653/16, EU:T:2018:241, point 53 et jurisprudence citée).
21 Néanmoins, l’absence de motivation peut être constatée même lorsque la décision en cause comporte certains éléments de motivation. Ainsi, une motivation contradictoire ou inintelligible équivaut à une absence de motivation. Il en va de même lorsque les éléments de motivation figurant dans la décision en cause sont si lacunaires qu’ils ne permettent aucunement à son destinataire, dans le contexte de l’adoption de celle-ci, de comprendre le raisonnement de son auteur (voir, en ce sens, arrêt du 11 juin 2020, Commission/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, point 55 et jurisprudence citée).
22 En particulier, lorsqu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union saisi d’une demande d’accès à un document décide de rejeter cette demande sur le fondement de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par cette exception, le risque d’une telle atteinte devant être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, point 54 et jurisprudence citée).
23 À cet égard, il convient de relever qu’une institution de l’Union, aux fins d’apprécier une demande d’accès à des documents détenus par elle, peut prendre en compte plusieurs motifs de refus visés à l’article 4 du règlement no 1049/2001 (arrêt du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, point 113).
24 Ainsi, il y a lieu de rappeler que, en cas de pluralité de motifs, même si l’un des motifs de l’acte attaqué est entaché d’un défaut de motivation, ce vice ne peut pas conduire à l’annulation de cet acte si le ou les autres motifs fournissent une justification suffisante par elle-même (voir, en ce sens, arrêt du 5 mars 2019, Pethke/EUIPO, T 169/17, non publié, EU:T:2019:135, point 93 et jurisprudence citée).
25 Toutefois, dans certains cas, il est loisible à l’institution, à l’organe ou à l’organisme de l’Union concerné de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (voir, en ce sens, arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, point 55 et jurisprudence citée).
26 L’objectif de telles présomptions réside ainsi dans la possibilité, pour l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union concerné, de considérer que la divulgation de certaines catégories de documents porte, en principe, atteinte à l’intérêt protégé par l’exception qu’il invoque, en se fondant sur de telles considérations générales, sans être tenu d’examiner concrètement et individuellement chacun des documents demandés (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, point 56 et jurisprudence citée).
27 Ainsi, il ressort de la jurisprudence qu’une décision refusant la divulgation d’un document au motif que ce document est couvert par une présomption générale de confidentialité est motivée à suffisance de droit lorsque la motivation de cette décision permet à son destinataire de comprendre, d’une part, que l’institution concernée invoque la confidentialité dont bénéficie le document en question pour refuser sa divulgation et, d’autre part, qu’il s’agit d’un document couvert par cette présomption générale de confidentialité [voir, en ce sens, arrêts du 19 décembre 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, point 55, et du 21 octobre 2020, BCE/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, non publié, EU:C:2020:845, point 62].
28 C’est à la lumière des principes et de la jurisprudence rappelés aux points 20 à 27 ci-dessus qu’il convient d’examiner le présent moyen.
29 En l’espèce, le motif principal de la décision attaquée est fondé sur la présomption générale de confidentialité dont relèvent les documents concernant les enquêtes de l’OLAF, au titre de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. En effet, il ressort de la décision attaquée que l’OLAF a considéré que les documents demandés relevaient de l’exception prévue par cette disposition, aux termes de laquelle les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation de ce dernier porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit. L’OLAF a également considéré, à titre complémentaire, que les documents demandés relevaient de l’exception relative à la protection du processus décisionnel, régie par l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement no 1049/2001 et, en partie, de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du même règlement, en vertu duquel l’accès est refusé dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu.
Sur la motivation de la décision attaquée en tant qu’elle est fondée sur la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit
30 S’agissant de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, cette disposition prévoit que les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation de ce dernier porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit.
31 À cet égard, il résulte de la jurisprudence que l’OLAF est fondé à invoquer la présomption générale d’atteinte aux objectifs des activités d’enquête, d’inspection et d’audit pour refuser la divulgation de documents concernant une enquête lorsque celle-ci est en cours ou qu’elle vient d’être close et que, dans ce dernier cas, les autorités compétentes n’ont pas encore décidé, dans un délai raisonnable, des suites à donner à son rapport d’enquête (voir arrêt du 1er septembre 2021, Homoki/Commission, T‑517/19, non publié, EU:T:2021:529, point 63 et jurisprudence citée).
32 En effet, les différents actes d’enquête ou d’inspection peuvent rester couverts par l’exception tirée de la protection des activités d’inspection, d’enquête et d’audit tant que les activités d’enquête ou d’inspection se poursuivent, même si l’enquête ou l’inspection particulière ayant donné lieu au rapport auquel l’accès est demandé est terminée (voir arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 110 et jurisprudence citée).
33 Néanmoins, admettre que les différents documents ayant trait à des activités d’inspection, d’enquête ou d’audit sont couverts par l’exception tirée de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 tant que les suites à donner à ces procédures ne sont pas arrêtées reviendrait à soumettre l’accès auxdits documents à un événement aléatoire, futur et éventuellement lointain, dépendant de la célérité et de la diligence des différentes autorités (arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 111).
34 Une telle solution se heurterait à l’objectif consistant à garantir l’accès du public aux documents relatifs à d’éventuelles irrégularités commises dans la gestion des intérêts financiers, dans le but de donner aux citoyens la possibilité de contrôler d’une manière plus effective la légalité de l’exercice du pouvoir public (voir arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 112 et jurisprudence citée).
35 Ainsi, il ressort de la jurisprudence que la présomption générale de confidentialité des documents concernant les enquêtes de l’OLAF est applicable jusqu’à ce que les autorités destinataires d’un rapport final d’enquête de l’OLAF décident des suites à donner à ce rapport, en manifestant l’intention soit d’adopter des actes faisant grief aux personnes concernées, soit de ne pas adopter de tels actes. Toutefois, si à la date à laquelle l’institution saisie d’une demande d’accès doit répondre à cette demande, lesdites autorités n’ont manifesté aucune intention, la présomption générale de confidentialité des documents concernant les enquêtes de l’OLAF ne saurait dépasser un délai raisonnable à compter de la date à laquelle l’OLAF leur a transmis ce rapport (voir, en ce sens, arrêts du 26 mai 2016, International Management Group/Commission, T‑110/15, EU:T:2016:322, point 35 et jurisprudence citée, et du 1er septembre 2021, Homoki/Commission, T‑517/19, non publié, EU:T:2021:529, point 63 et jurisprudence citée).
36 C’est à la lumière de cette jurisprudence qu’il convient d’apprécier si la décision attaquée en tant qu’elle est fondée sur une présomption générale au titre de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 est suffisamment motivée.
37 En particulier, conformément à la jurisprudence citée au point 27 ci-dessus, il y a lieu de déterminer si la motivation de la décision attaquée permettait au requérant de comprendre, d’une part, que la Commission invoquait la confidentialité dont bénéficiaient les documents demandés pour refuser leur divulgation et, d’autre part, qu’il s’agissait de documents couverts par cette présomption générale de confidentialité.
38 En l’espèce, en premier lieu, il convient de constater que la décision attaquée indique que l’OLAF a estimé que les documents demandés relevaient de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, en raison d’une présomption générale, reconnue par la jurisprudence, de non-accessibilité aux documents concernant les enquêtes de l’OLAF.
39 Ainsi, la motivation de la décision attaquée permettait au requérant de comprendre que, pour refuser la divulgation des documents demandés, l’OLAF invoquait la présomption générale de confidentialité dont les documents concernant les enquêtes de l’OLAF sont susceptibles de bénéficier, en application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
40 En deuxième lieu, si la décision attaquée indique que les documents demandés font partie du dossier d’enquête OC/2019/0766 de l’OLAF, il y a lieu d’observer que, sur le plan factuel, au point 3 de la décision attaquée, l’OLAF se limite à constater, d’une part, que ladite enquête a été close en décembre 2020 et, d’autre part, que son rapport final a été transmis au parquet de Venise, accompagné de recommandations indiquant d’éventuelles actions de suivi.
41 À cet égard, il est possible de présumer que l’OLAF a considéré que, à la date d’adoption de la décision attaquée, les autorités destinataires du rapport final de l’OLAF n’avaient pas encore décidé, dans un délai raisonnable, des suites à donner à ce rapport d’enquête.
42 Or, il convient de relever que l’OLAF n’a pas mentionné, dans la décision attaquée, la date précise de transmission de son rapport final au parquet de Venise.
43 Il est vrai que, ainsi qu’il résulte du point 9 ci-dessus, le requérant avait été informé de cette transmission par une lettre de la Commission en date du 4 décembre 2020.
44 Toutefois, conformément à la jurisprudence citée au point 31 ci-dessus, si les documents concernant une enquête de l’OLAF qui vient d’être close bénéficient de la présomption générale de confidentialité au titre de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 lorsque les autorités compétentes n’ont pas encore décidé des suites à donner au rapport d’enquête correspondant, c’est à la condition que, à la date d’adoption de la décision de refus de divulgation desdits documents, le délai écoulé depuis la transmission du rapport de l’OLAF aux autorités compétentes ne puisse être considéré comme étant déraisonnable.
45 Ainsi, dans le cas d’espèce, afin d’indiquer au requérant que les documents demandés relevaient, à la date d’adoption de la décision attaquée, de la présomption générale de confidentialité dont les documents concernant ses enquêtes sont susceptibles de bénéficier, l’OLAF aurait dû, dans les motifs de cette décision, prendre position sur la question de savoir si le délai écoulé entre la date de transmission de son rapport au parquet de Venise et la date d’adoption de la décision attaquée devait être considéré comme étant raisonnable.
46 Par ailleurs, s’il est possible de présumer que l’OLAF a considéré que, en l’espèce, le délai écoulé depuis la transmission de son rapport final au parquet de Venise ne revêtait pas un caractère déraisonnable, les raisons d’une telle interprétation ne ressortent pas des motifs de la décision attaquée.
47 Dès lors, il y a lieu de constater que, en l’absence des informations mentionnées aux points 40 à 46 ci-dessus, le requérant n’était pas en mesure, à la lecture de la décision attaquée, de comprendre les raisons pour lesquelles l’OLAF, à la date d’adoption de la décision attaquée, considérait que les documents demandés étaient couverts par la présomption générale de confidentialité dont les documents concernant ses enquêtes sont susceptibles de bénéficier.
48 En troisième lieu, eu égard au caractère lacunaire des éléments de motivation figurant dans la décision attaquée, celle-ci ne permet pas au Tribunal d’apprécier le bien-fondé du deuxième moyen tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, ni, partant, d’exercer son contrôle de légalité, dans la mesure où cette disposition fonde le motif déterminant de la décision attaquée.
49 En effet, par le deuxième moyen de la requête, le requérant a fait valoir que l’OLAF n’avait pas établi l’existence d’une présomption de confidentialité des documents demandés sur le fondement de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 et qu’il aurait dû lui accorder l’accès aux documents demandés afin d’exercer ses droits de la défense devant le parquet de Venise.
50 Dans le mémoire en défense, la Commission a contesté les allégations du requérant, en faisant valoir, notamment, que la présomption générale de confidentialité couvrant les rapports finaux de l’OLAF était applicable aussi longtemps que des actions de suivi des enquêtes de l’OLAF étaient en cours et que, s’agissant des autorités judiciaires italiennes, elles menaient sans doute, à la date d’adoption de la décision attaquée, de telles actions de suivi.
51 Toutefois, ainsi qu’il résulte des points 40 à 46 ci-dessus, il ne ressort pas des motifs de la décision attaquée que l’OLAF, lors de l’adoption de cette décision, ait considéré que les recommandations du rapport final d’enquête avaient donné lieu à des actions de suivi de la part du parquet de Venise. En effet, la décision attaquée ne mentionne pas l’éventuelle ouverture d’une enquête par le parquet de Venise.
52 À cet égard, il convient de rappeler qu’il n’existe ni un droit des institutions de l’Union de régulariser devant le juge de l’Union leurs décisions insuffisamment motivées ni une obligation de ce dernier de prendre en compte les explications complémentaires fournies seulement en cours d’instance par l’auteur de l’acte en cause pour apprécier le respect de l’obligation de motivation. En effet, un semblable état du droit risquerait de brouiller la répartition des compétences entre l’administration et le juge de l’Union, d’affaiblir le contrôle de légalité et de compromettre l’exercice du droit de recours (arrêt du 11 juin 2020, Commission/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, point 58).
53 Par ailleurs, en admettant même que les explications complémentaires apportées par la Commission en cours d’instance puissent être considérées non comme un complément de motivation de la décision attaquée, mais comme des éclaircissements nécessaires pour comprendre pleinement l’analyse sous-tendant le raisonnement de l’OLAF, au vu de l’argumentation du requérant, il y a lieu, pour autant, de constater que la Commission, dans ses écritures, n’a pas pris position sur la question de savoir si, à la date d’adoption de la décision attaquée, un délai raisonnable était écoulé depuis la transmission des documents demandés au parquet de Venise.
54 Par conséquent, le Tribunal n’est pas en mesure d’apprécier si, à la date d’adoption de la décision attaquée, l’OLAF pouvait légalement se fonder sur la présomption générale de confidentialité dont sont susceptibles de relever les documents concernant ses enquêtes, au titre de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
55 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que la décision attaquée n’est pas suffisamment motivée en tant qu’elle est fondée sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
Sur la motivation de la décision attaquée en tant qu’elle est fondée sur la protection du processus décisionnel
56 S’agissant de l’exception relative à la protection du processus décisionnel, l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 prévoit que « [l]’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé ».
57 L’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 prévoit que « [l]’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé ».
58 Ainsi, ce n’est que pour une partie seulement des documents à usage interne, à savoir ceux contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée, que l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 permet d’opposer un refus même après que la décision a été prise, lorsque leur divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution (voir arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, point 79 et jurisprudence citée ; arrêt du 15 janvier 2013, Strack/Commission, T‑392/07, non publié, EU:T:2013:8, point 235).
59 Dès lors, l’application, par une institution saisie d’une demande d’accès à un document, de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 suppose que ladite institution explique les raisons spécifiques pour lesquelles elle estime que la clôture de la procédure administrative n’exclut pas que le refus d’accès demeure justifié à l’égard du risque d’atteinte grave à son processus décisionnel (voir, en ce sens, arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, point 82 et jurisprudence citée).
60 En l’espèce, la décision attaquée indique que, dans sa jurisprudence récente, le Tribunal a reconnu une présomption générale de non-accessibilité des documents faisant partie des dossiers de l’OLAF et a estimé que le fait de rendre accessibles au public, en vertu du règlement no 1049/2001, des documents concernant les enquêtes de l’OLAF était de nature à compromettre gravement les objectifs des activités d’enquête ainsi que le processus décisionnel de la Commission.
61 Ainsi, selon les motifs de la décision attaquée, la divulgation des documents demandés porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’OLAF, dans la mesure où elle compromettrait gravement la pleine indépendance de ses futures enquêtes et leurs objectifs en révélant sa stratégie et ses méthodes de travail.
62 À cet égard, d’une part, il convient de relever que la motivation de la décision attaquée n’identifie pas la décision de la Commission permettant de considérer que la procédure administrative à laquelle se rapportent les documents demandés était close.
63 D’autre part, il y a lieu de constater que les motifs de la décision attaquée reproduits aux points 60 et 61 ci-dessus ne sont aucunement étayés par des éléments circonstanciés, au regard du contenu concret des documents demandés, permettant de comprendre les raisons pour lesquelles leur divulgation aurait été susceptible de porter gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission.
64 Enfin, il est possible de considérer que la Commission a entendu invoquer l’exception tirée de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 par voie de conséquence de la présomption générale de confidentialité qui résulte de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dudit règlement, dont sont susceptibles de relever les documents liés aux procédures d’enquête de l’OLAF.
65 Toutefois, en pareille hypothèse, il y aurait lieu de constater que, la décision attaquée n’étant pas suffisamment motivée en tant qu’elle est fondée sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, ainsi qu’il résulte du point 55 ci-dessus, elle ne le serait pas non plus, par voie de conséquence, en tant qu’elle est fondée sur l’exception tirée de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du même règlement.
66 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que la décision attaquée n’est pas suffisamment motivée en tant qu’elle est fondée sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001.
Sur la motivation de la décision attaquée en tant qu’elle est fondée sur la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu
67 S’agissant de l’exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001, il ressort de la décision attaquée que ce motif revêt un caractère accessoire et circonscrit par rapport au motif principal contenu dans ladite décision et fondé sur la présomption générale de confidentialité dont sont susceptibles de relever les documents concernant les enquêtes de l’OLAF. Ainsi, si ce motif justifie la position de l’OLAF selon laquelle les documents demandés ne pouvaient faire l’objet d’une divulgation intégrale, il ne permet pas d’apprécier la raison pour laquelle l’OLAF a refusé un accès partiel à ces documents.
68 Par conséquent, le motif de la décision attaquée fondé sur l’exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001, ne suffit pas, à lui seul, à fonder le refus d’accès aux documents demandés.
69 Il résulte des considérations qui précèdent qu’aucun des motifs figurant dans la décision attaquée ne fournit de justification suffisante de nature à empêcher l’annulation de ladite décision, de sorte qu’il y a lieu d’accueillir le présent moyen et d’annuler la décision attaquée, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens soulevés par le requérant.
Sur les conclusions tendant à ce que la Commission produise les documents demandés
70 Le requérant a demandé au Tribunal d’ordonner à la Commission, en application de l’article 91, sous c), et de l’article 104 du règlement de procédure du Tribunal, la production du rapport final de l’OLAF afin de vérifier, notamment, si l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001 justifiait le refus d’accès, même partiel, aux documents demandés.
71 À cet égard, l’article 91, sous c), du règlement de procédure dispose que les mesures d’instruction comprennent, notamment, la demande de production de documents dont l’accès a été refusé par une institution dans le cadre d’un recours portant sur la légalité de ce refus.
72 En outre, l’article 104 du règlement de procédure précise que, lorsque, à la suite d’une mesure d’instruction visée à l’article 91, sous c), du même règlement, un document dont l’accès a été refusé par une institution a été produit devant le Tribunal dans le cadre d’un recours portant sur la légalité de ce refus, ce document n’est pas communiqué aux autres parties.
73 Il y a lieu également de rappeler que le Tribunal est seul juge de la nécessité éventuelle de compléter les éléments d’information dont il dispose dans les affaires dont il est saisi (voir arrêt du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, point 77 et jurisprudence citée) et qu’il lui appartient d’apprécier la pertinence d’une demande de mesure d’instruction par rapport à l’objet du litige et à la nécessité de procéder à celle-ci [voir, en ce sens, arrêt du 3 juillet 2019, PT/BEI, T‑573/16, EU:T:2019:481, point 111 (non publié) et jurisprudence citée].
74 Il est vrai que, lorsque la partie requérante met en cause la légalité d’une décision lui refusant l’accès à un document en application de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, en alléguant que l’exception invoquée par l’institution concernée n’était pas applicable au document sollicité, le Tribunal est tenu, en principe, d’ordonner la production de ce document et d’examiner celui-ci, dans le respect de la protection juridictionnelle de ladite partie. En effet, faute d’avoir lui-même consulté ledit document, le Tribunal ne serait pas en mesure d’apprécier in concreto si son accès pouvait valablement être refusé par ladite institution sur le fondement de l’exception invoquée et, par voie de conséquence, d’apprécier la légalité d’une décision refusant l’accès audit document (voir, en ce sens, arrêt du 28 novembre 2013, Jurašinović/Conseil, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, point 27 et jurisprudence citée).
75 Toutefois, en l’espèce, il ressort de l’argumentation présentée par le requérant que la demande d’instruction devrait être ordonnée par le Tribunal en vue de vérifier si l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001 justifiait le refus d’accès, même partiel, aux documents demandés, au titre de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001.
76 Aux termes de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées.
77 Or, il résulte de la jurisprudence que, lorsque des présomptions générales de confidentialité s’appliquent à certaines catégories de documents, les documents couverts par celles-ci échappent à l’obligation d’une divulgation, intégrale ou partielle, de leur contenu (voir, en ce sens, arrêts du 13 mars 2019, AlzChem/Commission, C‑666/17 P, non publié, EU:C:2019:196, point 70 et jurisprudence citée, et du 26 avril 2016, Strack/Commission, T‑221/08, EU:T:2016:242, point 168 et jurisprudence citée).
78 Ainsi, ce n’est que dans l’hypothèse où le requérant aurait démontré le bien-fondé du deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 que le Tribunal devrait résoudre la question de savoir si l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), dudit règlement, justifiait le refus d’accès, même partiel, aux documents demandés.
79 Or, ainsi qu’il résulte du point 54 ci-dessus, compte tenu de l’insuffisance de motivation entachant la décision attaquée, le Tribunal n’est pas en mesure d’apprécier si l’OLAF était ou non fondé à opposer la présomption générale de confidentialité au titre de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
80 Par conséquent, le Tribunal ne pouvant résoudre la question de savoir si l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001, justifiait le refus d’accès, même partiel, aux documents demandés, le prononcé de la mesure d’instruction sollicitée par le requérant revêtirait un caractère frustratoire et les présentes conclusions ne peuvent qu’être rejetées.
Sur les dépens
81 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
82 La Commission ayant succombé, il convient de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du requérant.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision du 26 avril 2021, par laquelle l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a refusé à M. Michele Vendrame l’accès à son rapport final et à ses annexes à l’issue de l’enquête OC/2019/0766/B4, est annulée.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La Commission européenne est condamnée aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 juillet 2023.
Signatures