SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 12 de junio de 2014 (*)
«Procedimiento prejudicial — Libre prestación de servicios — Artículo 56 TFUE — Juegos de azar — Normativa que impone prohibiciones relativas a los juegos de azar en Internet que no se aplicaron, durante un período limitado, en una entidad federada de un Estado miembro — Coherencia — Proporcionalidad»
En el asunto C‑156/13,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Bundesgerichtshof (Alemania), mediante resolución de 24 de enero de 2013, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de marzo de 2013, en el procedimiento entre
Digibet Ltd,
Gert Albers
y
Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. M. Ilešič, Presidente de Sala, y los Sres. C.G. Fernlund y A. Ó Caoimh, la Sra. C. Toader (Ponente) y el Sr. E. Jarašiūnas, Jueces;
Abogado General: Sra. E. Sharpston;
Secretario: Sra. A. Impellizzeri, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 2 de abril de 2014;
consideradas las observaciones presentadas:
— en nombre de Digibet Ltd y el Sr. Albers, por los Sres. R. Reichert y U. Karpenstein, Rechtsanwälte, y por la Sra. R. A. Jacchia, avvocato;
— en nombre de Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG, por los Sres. M. Hecker, M. Ruttig y M. Pagenkopf, Rechtsanwälte;
— en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. T. Henze y J. Möller, en calidad de agentes;
— en nombre del Gobierno belga, por las Sras. L. Van den Broeck, M. Jacobs y C. Pochet, en calidad de agentes, y por el Sr. R. Verbeke, advocaat;
— en nombre del Gobierno maltés, por la Sra. A. Buhagiar, en calidad de agente;
— en nombre del Gobierno portugués, por el Sr. L. Inez Fernandes y por las Sras. P. de Sousa Inês y A. Silva Coelho, en calidad de agentes;
— en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. F.W. Bulst e I.V. Rogalski y por la Sra. H. Tserepa-Lacombe, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 56 TFUE.
2 Esta petición ha sido presentada en el marco de un litigio entre, por un lado, Digibet Ltd (en lo sucesivo, «Digibet») y el Sr. Albers, y, por otro lado, la Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG (en lo sucesivo, «Westdeutsche Lotterie») relativo a la prohibición de la oferta de juegos de azar en Internet por parte de Digibet.
Marco jurídico alemán
3 Con arreglo a los artículos 70 y 72 de la Ley Fundamental alemana, la legislación en materia de juegos de azar es competencia de los Länder.
4 En consecuencia, los dieciséis Länder adoptaron un Tratado de Estado sobre juegos de azar en 2008 (Glücksspielstaatsvertrag; en lo sucesivo, «GlüStV 2008»), mediante el que establecieron normas comunes en este ámbito. Dicho Tratado disponía que sus normas se aplicarían durante cuatro años a partir del 1 de enero de 2008, fijando así el 31 de diciembre de 2011 como fecha de expiración.
5 En 2012, el Tratado de modificación en materia de juegos de azar (Glücksspieländerungsstaatsvertrag; en lo sucesivo, «GlüStV 2012»), que entró en vigor el 1 de julio de 2012, sustituyó al GlüStV 2008. Dicho Tratado fue ratificado inicialmente por todos los Länder, excepto el Land de Schleswig-Holstein.
6 En efecto, el 20 de octubre de 2011, el Land de Schleswig-Holstein adoptó una Ley de ordenación de los juegos de azar (Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels, GVOBl. Sch.-H, p. 280; en lo sucesivo, «GlSpielG SH»), que entró en vigor el 1 de enero de 2012, con el fin de liberalizar la normativa en materia de juegos de azar.
7 A diferencia de lo dispuesto en el artículo 5, apartado 3, de la GlüStV 2008, el artículo 26 de la GlSpielG SH autorizó, en principio, la publicidad de los juegos de azar públicos en televisión y en Internet.
8 En la GlSpielG SH no se estableció la prohibición de la organización e intermediación de juegos de azar públicos en Internet. Aunque se siguió requiriendo para ello la autorización de las autoridades competentes del Land, la autorización para la comercialización de apuestas públicas debía concederse a todo ciudadano o persona jurídica de la Unión Europea siempre que se cumplieran determinados requisitos objetivos.
9 En todos los otros Länder, en virtud de los artículos 4, apartado 4, y 5, apartado 3, primera frase, del GlüStV 2012, siguen prohibidas, en principio, la organización e intermediación de juegos de azar públicos en Internet y la publicidad de los juegos de azar públicos en televisión, en Internet y por medio de equipos de telecomunicaciones. En efecto, con arreglo a dicho Tratado, la utilización de Internet con dichos fines sólo puede autorizarse excepcionalmente y en determinadas condiciones, para loterías y apuestas deportivas, para ofrecer una alternativa adecuada a la oferta ilegal de juegos de azar y combatir el desarrollo y la difusión de este tipo de juegos.
10 La normativa más permisiva en materia de juegos de azar aplicable en el Land de Schleswig-Holstein dejó de estar vigente el 9 de febrero de 2013, cuando dicho Land se adhirió al GlüStV 2012 y las disposiciones comunes de éste sustituyeron a las de la GlSpielG SH. Sin embargo, al amparo de la GlSpielG SH, el Land de Schleswig-Holstein concedió una serie de autorizaciones a operadores para ofrecer juegos de azar en Internet, que siguen siendo válidas durante un período transitorio incluso después de la derogación de la GlSpielG SH.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
11 La Westdeutsche Lotterie es la sociedad estatal de loterías del Land de Renania del Norte-Westfalia. Digibet, sociedad con domicilio social en Gibraltar, ofrece a título oneroso, en el sitio web «digibet.com», juegos de azar y apuestas deportivas en lengua alemana. Es titular de una licencia para juegos concedida en Gibraltar. El Sr. Albers es el administrador de Digibet.
12 La Westdeutsche Lotterie considera que la oferta de Digibet es contraria a la competencia por cuanto infringe determinadas normas aplicables a los juegos de azar. A raíz de la demanda interpuesta por la Westdeutsche Lotterie ante el Landgericht Köln, dicho tribunal condenó, mediante sentencia de 22 de octubre de 2009, a Digibet y al Sr. Albers, en particular, a dejar de ofrecer por Internet, en el tráfico económico y con fines competitivos, a personas que se encuentran en el territorio alemán, la posibilidad de participar en juegos de azar a cambio de una contraprestación.
13 El Oberlandesgericht Köln, tribunal ante el que Digibet y el Sr. Albers interpusieron recurso de apelación, desestimó el recurso y confirmó, el 3 de septiembre de 2010, la sentencia dictada en primera instancia.
14 Digibet y el Sr. Albers interpusieron recurso de casación contra dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente, solicitando que se desestimara íntegramente la demanda de cesación inicial de la Westdeutsche Lotterie.
15 El Bundesgerichtshof considera que, teniendo en cuenta los cambios en la normativa desde el 1 de enero de 2012 en el Land de Schleswig-Holstein, no se puede descartar que el recurso de casación pueda prosperar sobre la base de una vulneración de la libre prestación de servicios reconocida por el Derecho de la Unión. Dicho tribunal recuerda que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las excepciones y limitaciones a una normativa restrictiva de los juegos de azar deben someterse a un control de coherencia para determinar si afectan a la aptitud de esa normativa para alcanzar los objetivos legítimos de interés general que persigue (véase la sentencia Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, apartados 106 y ss.). En este contexto, la situación jurídica diferente de un Land con respecto a los otros Länder podría dar lugar a la inaplicabilidad de las restricciones a la comercialización y publicidad de juegos de azar en Internet en los demás Länder, por vulnerar el Derecho de la Unión, de manera que dejaría de existir base jurídica para la prohibición de la intermediación y organización de los juegos de azar en línea.
16 Sin embargo, a juicio de dicho tribunal, resulta inadecuado y no compatible con el principio de proporcionalidad que todos los demás Länder no puedan ejercer la facultad que les reconoce el Derecho de la Unión de apreciar por sí mismos si es preciso prohibir total o parcialmente determinadas actividades de juegos de azar o si basta con limitarlas y establecer a tal efecto modalidades de control más o menos estrictas (véase la sentencia Carmen Media Group, EU:C:2010:505, apartado 58), por el mero hecho de que un único Land quiera introducir una normativa divergente. A este respecto, el tribunal remitente señala que, con una constitución federal, un Estado federado no puede ser obligado por la Federación ni por los otros Estados federados a adoptar una cierta normativa en una materia que es competencia de los Estados federados.
17 Por último, el Bundesgerichtshof considera que, en sectores no armonizados como el de los juegos de azar, las consecuencias prácticas para el mercado interior de una incoherencia resultante de las diferencias entre los Estados federados de un Estado federal no serían distintas de las resultantes de normativas diferentes que pueden existir entre los Estados miembros de mayor tamaño y los de menor tamaño y que debe asumir el Derecho de la Unión.
18 En este contexto, el Bundesgerichtshof decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Constituye una restricción incoherente del sector de los juegos de azar:
– que, por un lado, en un Estado miembro constituido como Estado federal, la legislación vigente en la gran mayoría de los Estados federados prohíba en principio la organización e intermediación de juegos de azar públicos en Internet y (sin que se reconozca el derecho subjetivo correspondiente) sólo excepcionalmente se pueda autorizar para loterías y apuestas deportivas a fin de ofrecer una alternativa adecuada a la oferta ilegal de juegos de azar y prevenir así su desarrollo y difusión,
– cuando, por otro lado, en un Estado federado de dicho Estado miembro, con arreglo a la legislación vigente de aquel, a todo ciudadano de la Unión que cumpla ciertos requisitos objetivos y a toda persona jurídica equiparable se les ha de conceder una autorización para la comercialización de apuestas deportivas por Internet, y ello que puede menoscabar la aptitud de la restricción de la comercialización de juegos de azar en Internet, vigente en el resto del territorio nacional, para alcanzar los legítimos fines de interés general con ella perseguidos?
2) ¿La respuesta a la primera cuestión depende de si la legislación divergente en un Estado federado excluye o menoscaba sustancialmente la aptitud de las restricciones a los juegos de azar que rigen en los demás Estados federados para alcanzar los legítimos fines de interés general con ellas perseguidos?
3) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
¿Se resuelve la incoherencia por el hecho de que el Estado federado con la legislación divergente introduzca las restricciones a los juegos de azar vigentes en los demás Estados federados, aunque la poco restrictiva normativa antes vigente sobre los juegos de azar por Internet en dicho Estado federado siga en vigor durante un período transitorio de varios años para las licencias ya concedidas, por ser dichas autorizaciones irrevocables o revocables sólo mediante el pago de indemnizaciones difícilmente asumibles por el Estado federado?
4) ¿Depende la respuesta a la tercera cuestión de si durante el período transitorio, de varios años de duración, se excluye o menoscaba sustancialmente la aptitud de las restricciones del juego de azar que rigen en los demás Estados federados?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
19 Con carácter preliminar, ha de señalarse que, con posterioridad a la resolución de remisión, el Land de Schleswig-Holstein se adhirió al GlüStV 2012 y derogó el GlSpielG SH, con efectos a partir del 8 de febrero de 2013, estableciendo que se mantendrían las autorizaciones concedidas durante el período transitorio.
20 Teniendo en cuenta esta precisión, ha de considerarse que mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede abordar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa común a la mayoría de las entidades federadas de un Estado miembro de estructura federal que prohíbe, en principio, la organización e intermediación de juegos de azar en Internet cuando, durante un período limitado, una única entidad federada mantuvo en vigor una legislación más permisiva que coexistió con la de las otras entidades federadas, de carácter restrictivo, y dicha entidad concedió autorizaciones a operadores para ofrecer juegos en Internet, que siguen siendo válidas durante un período transitorio después de la derogación de dicha normativa más permisiva.
21 No se discute que una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que prohíbe, en principio, la publicidad, la organización y la intermediación de juegos de azar públicos en Internet constituye una restricción a la libre prestación de servicios garantizada por el 56 TFUE (véase la sentencia Stoß y otros, C‑316/07, C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 y C‑410/07, EU:C:2010:504, apartado 68 y jurisprudencia citada).
22 No obstante, es necesario analizar si tal restricción puede admitirse en virtud de las medidas excepcionales, por motivos de orden público, de seguridad pública y de salud pública, expresamente previstas por los artículos 51 TFUE y 52 TFUE, aplicables también en materia de libre prestación de servicios con arreglo al artículo 62 TFUE, o si puede considerarse justificada por razones imperiosas de interés general, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias Garkalns, C‑470/11, EU:C:2012:505, apartado 35, y Stanleybet International y otros, C‑186/11 y C‑209/11, EU:C:2013:33, apartado 22 y jurisprudencia citada).
23 Así, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, las restricciones de las actividades de juegos de azar pueden estar justificadas por razones imperiosas de interés general, como la protección de los consumidores y la prevención del fraude y de la incitación a los ciudadanos al gasto excesivo en juego (sentencia Garkalns, EU:C:2012:505, apartado 39, y Stanleybet International y otros, EU:C:2013:33, apartado 23 y jurisprudencia citada).
24 A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado en numerosas ocasiones que la normativa en materia de juegos de azar se cuenta entre los ámbitos en que se dan considerables divergencias morales, religiosas y culturales entre los Estados miembros. A falta de armonización de la Unión en la materia, corresponde a cada Estado miembro apreciar en estos ámbitos, conforme a su propia escala de valores, las exigencias que supone la protección de los intereses afectados (sentencias Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, apartado 57, y Stanleybet International y otros, EU:C:2013:33, apartado 24 y jurisprudencia citada), ya que, en el marco de un asunto sometido al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 267 TFUE, corresponde al órgano jurisdiccional remitente identificar los objetivos que persigue efectivamente la normativa nacional (sentencias Dickinger y Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, apartado 51, y Stanleybet International y otros, EU:C:2013:33, apartado 26).
25 En el presente asunto, el tribunal remitente no plantea cuestiones relativas a la justificación de la restricción a la libre prestación de servicios de que se trata.
26 Sin embargo, pregunta al Tribunal de Justicia sobre la exigencia de que las restricciones impuestas por los Estados miembros deben respetar los correspondientes requisitos de proporcionalidad y no discriminación, tal como quedan definidos por la jurisprudencia, y, en particular, sobre el requisito de que una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo alegado si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática (véase la sentencia Stanleybet International y otros, EU:C:2013:33, apartado 27 y jurisprudencia citada).
27 De este modo, el tribunal remitente desea saber si el carácter proporcional y coherente del conjunto de la normativa restrictiva de que se trata en el litigio principal queda puesto en tela de juicio debido a la existencia, durante un período limitado, de una legislación más permisiva únicamente en el Land de Schleswig-Holstein.
28 Tanto Digibet y el Sr. Albers como el Gobierno maltés sostienen que la falta de coherencia de la normativa alemana controvertida en el litigio principal se deduce, en particular, de los apartados 69 y 70 de la sentencia Carmen Media Group (EU:C:2010:505), según los cuales las autoridades del Land en cuestión y las autoridades federales deben cumplir conjuntamente la obligación que incumbe a la República Federal de Alemania de no infringir el artículo 56 TFUE, por lo que están obligadas a coordinar, con tal fin, el ejercicio de sus respectivas competencias.
29 Además, en relación con la estructura federal de la República Federal de Alemania, invocan el apartado 61 de la sentencia Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503), según el cual no puede admitirse que normas de Derecho nacional, aunque sean de rango constitucional, menoscaben la unidad y la eficacia del Derecho de la Unión.
30 Por el contrario, la Westdeutsche Lotterie, los Gobiernos alemán, belga y portugués y la Comisión consideran que la primera cuestión prejudicial exige una respuesta negativa y que, en las circunstancias del litigio principal, el GlüStV 2012 no constituye una restricción desproporcionada a la libre prestación de servicios.
31 A este respecto, ha de observarse, en primer lugar, el carácter particular del ámbito de los juegos de azar, en el que, a diferencia del establecimiento de una competencia libre y no falseada en un mercado tradicional, la aplicación de tal competencia en un mercado tan específico como el de los juegos de azar, es decir, entre varios operadores que estarían autorizados a explotar los mismos juegos de azar, puede conllevar efectos negativos asociados al hecho de que estos operadores tenderían a rivalizar en inventiva para hacer su oferta más atrayente que la de sus competidores y, de este modo, aumentar los gastos de los consumidores ligados al juego así como los riesgos de ludopatía de éstos (véase la sentencia Stanleybet International y otros, EU:C:2013:33, apartado 45).
32 Por ello, y por las razones invocadas en el apartado 24 de la presente sentencia, en el ámbito concreto de la organización de juegos de azar, las autoridades nacionales gozan de una amplia facultad de apreciación para determinar las exigencias que implica la protección de los consumidores y del orden social y, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde a cada Estado miembro apreciar si, en el marco de los objetivos legítimos que persigue, es preciso prohibir total o parcialmente las actividades relativas al juego y a las apuestas, o sólo limitarlas, previendo a tal efecto modalidades de control más o menos estrictas (véanse, en este sentido, las sentencias Dickinger y Ömer, EU:C:2011:582, apartado 99, y Stanleybet International y otros, EU:C:2013:33, apartado 44).
33 Además, debe recordarse que, cuando las disposiciones de los Tratados o de los Reglamentos reconocen facultades a los Estados miembros o les imponen obligaciones en el marco de la aplicación del Derecho de la Unión, la forma en que los Estados pueden atribuir el ejercicio de tales facultades y el cumplimiento de dichas obligaciones a determinados órganos internos depende únicamente del sistema constitucional de cada Estado (sentencia Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, apartado 49). Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, en un Estado como la República Federal de Alemania, el legislador puede estimar que, en interés de todas las personas afectadas, corresponde a los Länder y no a las autoridades federales adoptar determinadas medidas legislativas (véase, en este sentido, la sentencia Fuchs y Köhler, C‑159/10 y C‑160/10, EU:C:2011:508, apartado 55).
34 En el presente asunto, no puede cuestionarse el reparto de competencias entre los Länder, puesto que éste resulta amparado por la protección que confiere el artículo 4 TUE, apartado 2, en virtud del cual la Unión respetará la identidad nacional de los Estados, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional.
35 Además, las circunstancias del presente asunto son distintas de las del asunto que dio lugar a la sentencia Carmen Media Group (EU:C:2010:505), puesto que en el litigio principal no se trata de la relación y del eventual deber de coordinación vertical entre las autoridades del Land de que se trata y las autoridades federales, sino de la relación horizontal entre los Länder, que disponen de competencias legislativas propias en el marco de un Estado miembro de estructura federal.
36 Por último, aun suponiendo que la existencia de una normativa de un Land, más permisiva que la vigente en los otros Länder, pudiera perjudicar, en su caso, la coherencia de conjunto de la normativa controvertida, ha de señalarse que, en las circunstancias del litigio principal, tal posible menoscabo a la coherencia se ha limitado ratione temporis y ratione loci a un único Land. Por consiguiente, no cabe afirmar que la situación jurídica divergente en un Land afecta gravemente a la aptitud de las restricciones de los juegos de azar aplicables en el resto de los Länder para alcanzar los objetivos legítimos de interés general que persiguen.
37 En efecto, como resulta, en particular, de las observaciones escritas del Gobierno alemán y de la Westdeutsche Lotterie, la normativa más permisiva en materia de juegos de azar adoptada por el Land de Schleswig-Holstein estuvo vigente entre el 1 de enero de 2012 y el 8 de febrero de 2013. Después de esta última fecha, ese Land aplicó las normas más restrictivas del GlüStV 2012, ya vigentes en los otros Länder.
38 En estas circunstancias, la jurisprudencia citada en los apartados 28 y 29 de la presente sentencia no puede interpretarse en el sentido de que los otros quince Länder debían adoptar el nivel de protección de los consumidores vigente únicamente en el Land de Schleswig-Holstein durante un período limitado.
39 De ello se deduce que la restricción a la libre prestación de servicios que constituye la normativa de los juegos de azar controvertida en el litigio principal puede ajustarse a los requisitos de proporcionalidad establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
40 En cualquier caso, debe recordarse que incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar, teniendo en cuenta las indicaciones facilitadas por el Tribunal de Justicia, si las restricciones impuestas por el Estado miembro de que se trate cumplen los requisitos que resultan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en lo que respecta a su proporcionalidad (véase la sentencia Dickinger y Ömer, EU:C:2011:582, apartado 50).
41 Habida cuenta de todas estas consideraciones, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa común a la mayoría de las entidades federadas de un Estado miembro de estructura federal que prohíbe, en principio, la organización e intermediación de juegos de azar en Internet cuando, durante un período limitado, una única entidad federada mantuvo en vigor una legislación más permisiva que coexistió con la de las otras entidades federadas, de carácter restrictivo, dado que dicha normativa puede ajustarse a los requisitos de proporcionalidad establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
42 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
El artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa común a la mayoría de las entidades federadas de un Estado miembro de estructura federal que prohíbe, en principio, la organización e intermediación de juegos de azar en Internet cuando, durante un período limitado, una única entidad federada mantuvo en vigor una legislación más permisiva que coexistió con la de las otras entidades federadas, de carácter restrictivo, dado que dicha normativa puede ajustarse a los requisitos de proporcionalidad establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Firmas