TRIBUNALENS DOM (sjätte avdelningen i utökad sammansättning)
den 5 juli 2023 (*)
”Talan om ogiltigförklaring – Institutionell rätt – Parlamentsledamot – Parlamentets talmans vägran att vidta åtgärder med anledning en begäran om fastställelse av immunitet och privilegier – Rättsakt mot vilken talan inte kan väckas – Avvisning”
I mål T‑115/20,
Carles Puigdemont i Casamajó, Waterloo (Belgien),
Antoni Comín i Oliveres, Waterloo,
företrädda av advokaterna P. Bekaert, G. Boye och S. Bekaert, samt B. Emmerson, KC,
sökande,
mot
Europaparlamentet, företrätt av N. Görlitz och J.-C. Puffer, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Konungariket Spanien, företrätt av A. Gavela Llopis och M.J. Ruiz Sánchez, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
TRIBUNALEN (sjätte avdelningen i utökad sammansättning),
under överläggningen sammansatt av ordföranden A. Marcoulli (referent) samt domarna S. Frimodt Nielsen, H. Kanninen, J. Schwarcz och R. Norkus,
justitiesekreterare: handläggaren M. Zwozdziak-Carbonne,
efter den skriftliga delen av förfarandet, särskilt beslutet av den 17 juni 2021 om att pröva parlamentets invändning om rättegångshinder i samband med prövningen av målet i sak,
efter förhandlingen den 24 november 2022,
följande
Dom
1 Sökandena, Carles Puigdemont i Casamajó och Antoni Comín i Oliveres, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat ogiltigförklaring av det beslut som påstås komma till uttryck i den skrivelse av den 10 december 2019 varigenom Europaparlamentets talman svarade på en begäran om att parlamentet, med stöd av artikel 9 i arbetsordningen, skulle fastställa sökandenas parlamentariska immunitet.
Bakgrund till tvisten och omständigheter som inträffat efter det att talan väcktes
2 Den första sökanden var ordförande för Generalitat de Cataluña (Kataloniens regionförvaltning, Spanien) och den andra sökanden var ledamot av Gobierno autonómico de Cataluña (den autonoma regionen Kataloniens regering, Spanien) vid tidpunkten då Ley 19/2017 del Parlamento de Cataluña, reguladora del referéndum de autodeterminación (lag 19/2017, av Kataloniens parlament, om folkomröstning om självbestämmande) av den 6 september 2017 (DOGC nr 7449A, av den 6 september 2017, s. 1) och Ley 20/2017 del Parlamento de Cataluña, de transitoriedad jurídica y fundacional de la República (lag 20/2017, av Kataloniens parlament, om republikens rättsliga och konstituerande övergång) av den 8 september 2017 (DOGC nr 7451A, av den 8 september 2017, s. 1) antogs, samt då folkomröstningen om självbestämmande hölls, den 1 oktober 2017, enligt den förstnämnda av dessa båda lagar, vars bestämmelser under tiden hade upphävts enligt ett beslut av Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen, Spanien).
3 Till följd av att nämnda lagar antagits och denna folkomröstning hållits inledde Ministerio fiscal (åklagarmyndigheten, Spanien), Abogado del Estado (statsadvokaten, Spanien) och det politiska partiet VOX ett straffrättsligt förfarande mot flera personer, däribland sökandena. De ansåg att sökandena hade begått handlingar som bland annat kunde hänföras till brotten ”ohörsamhet”, ”uppror” och ”otillbörligt användande av allmänna medel”.
4 I beslut av den 9 juli 2018 konstaterade Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) att sökandena efter att ha flytt från Spanien hade underlåtit att inställa sig vid rätten. Domstolen beslutade att det straffrättsliga förfarandet mot sökandena skulle vilandeförklaras till dess att de återfunnits.
5 Sökandena ställde därefter upp som kandidater i det val till Europaparlamentet som hölls i Spanien den 26 maj 2019 (nedan kallat valet den 26 maj 2019). Det valet resulterade i att de valdes till ledamöter av Europaparlamentet, såsom framgår av den centrala valmyndighetens (Junta Electoral Centrals) officiella tillkännagivande av valresultatet i ett beslut av den 13 juni 2019 om ”tillkännagivande av valda ledamöter till Europaparlamentet i det val som anordnats den 26 maj 2019” (BOE nr 142, av den 14 juni 2019, s. 62477).
6 Genom skrivelse av den 14 juni 2019 begärde sökandena bland annat att Europaparlamentets dåvarande talman skulle beakta det resultat av valet den 26 maj 2019 som framgår av tillkännagivandet av den 13 juni 2019.
7 Den 15 juni 2019 avslog undersökningsdomaren vid Tribunal Supremo (Högsta domstolen) en ansökan från sökandena om återkallande av de nationella häktningsbeslut som spanska brottmålsdomstolar hade utfärdat för att kunna få sökandena dömda inom ramen för det straffrättsliga förfarande som anges i punkt 3 ovan.
8 Den 17 juni 2019 överlämnade den centrala valmyndigheten en lista till Europaparlamentet över de kandidater som hade valts i Spanien, där sökandenas namn inte fanns med.
9 Den 20 juni 2019 underrättade den centrala valmyndigheten Europaparlamentet om ett beslut i vilket den konstaterade att sökandena inte hade avlagt den ed om att respektera den spanska konstitutionen som krävs enligt artikel 224.2 i Ley orgánica 5/1985 de régimen electoral general (lag 5/1985 om allmän valordning) av den 19 juni 1985 (BOE nr 147 av den 20 juni 1985, s. 19110). I enlighet med denna artikel förklarade den centrala valmyndigheten att de platser som tilldelats sökandena i Europaparlamentet var vakanta och att alla de rättigheter som de skulle kunna ha på grund av sitt uppdrag skulle vilandeförklaras till dess att de hade avlagt denna ed.
10 I en skrivelse samma dag begärde sökandena bland annat att parlamentets dåvarande talman skyndsamt, med stöd av artikel 8 i Europaparlamentet då gällande arbetsordning, skulle vidta alla nödvändiga åtgärder för att bekräfta deras privilegier och immunitet. De upprepade sin begäran den 24 juni 2019.
11 Genom skrivelse av den 27 juni 2019 svarade Europaparlamentets dåvarande talman på sökandenas skrivelser av den 14, 20 och 24 juni 2019 och angav att han inte kunde behandla dem som framtida ledamöter av parlamentet, eftersom deras namn inte fanns med på den lista över valda kandidater som officiellt hade meddelats av de spanska myndigheterna.
12 Den 2 juli 2019 öppnades det nyvalda Europaparlamentets första session efter valet den 26 maj 2019.
13 Genom mejl av den 10 oktober 2019 skickade Europaparlamentarikern A, på uppdrag av tre kandidater som blivit valda i valet den 26 maj 2019, däribland sökandena, en skrivelse till parlamentets talman som valts den 3 juli 2019 (nedan kallad parlamentets talman) och till ordföranden och vice ordföranden i parlamentets utskott för rättsliga frågor. Skrivelsen innehöll en begäran från 38 Europaparlamentariker av flera nationaliteter och politiska partier, däribland hon själv, om att parlamentet, bland annat, med stöd av artikel 9 i parlamentets arbetsordning i den lydelse som var tillämplig på den nionde valperioden (2019–2024) – i dess lydelse före ändringen genom parlamentets beslut av den 17 januari 2023 – (nedan kallad arbetsordningen) skulle fastställa den parlamentariska immunitet som enligt artikel 9 första och andra styckena i protokoll (nr 7) om Europeiska unionens immunitet och privilegier (EUT C 83, 2010, s. 266) (nedan kallat protokoll nr 7), tillkommer de berörda personerna. De handlingar som det hänvisades till som stöd för denna begäran översändes till parlamentet via mejl av den 26 november 2019.
14 Den 14 oktober 2019 fattade undersökningsdomaren vid brottmålsavdelningen vid Tribunal Supremo (Högsta domstolen) ett nationellt häktningsbeslut samt utfärdade en europeisk arresteringsorder och en internationell arresteringsorder mot Carles Puigdemont i Casamajó för lagföring av honom inom ramen för det straffrättsliga förfarande som anges i punkt 3 ovan. Den 4 november 2019 fattade samma domstol liknande beslut och utfärdade liknande arresteringsorder mot Antoni Comín i Oliveres. Därefter greps de båda sökandena i Belgien den 17 oktober respektive den 7 november 2019. Samma dag frigavs de villkorligt.
15 Genom två snarlika skrivelser av den 10 december 2019, varav den ena var riktad till A och den andra till de 38 parlamentsledamöterna, svarade Europaparlamentet på den begäran som anges i punkt 31 ovan. I skrivelsen till A (nedan kallad den angripna rättsakten) fäste parlamentets talman hennes uppmärksamhet på beslutet av den 1 juli 2019, Puigdemont i Casamajó och Comín i Oliveres/parlamentet (T‑388/19 R, ej publicerat, EU:T:2019:467), och framför allt på den omständigheten att parlamentet inte kunde betrakta de tre i valet av den 26 maj 2019 valda kandidaterna som ledamöter av Europaparlamentet, då de spanska myndigheterna inte hade lämnat någon officiell underrättelse om att de hade valts, i den mening som avses i akten om allmänna direkta val av ledamöter av Europaparlamentet (EGT L 278, 1976, s. 5), vilken är bifogad rådets beslut 76/787/EKSG, EEG, Euratom av den 20 september 1976 (EGT L 278, 1976, s. 1), i dess lydelse enligt rådets beslut 2002/772/EG, Euratom av den 25 juni 2002 och av den 23 september 2002 (EGT L 283, 2002, s. 1). Parlamentets talman hänvisade i detta avseende till tidigare skrivelser, nämligen, för det första, en skrivelse från sin föregångare daterad den 27 juni 2019 ställd till sökandena (se ovan punkt 11), och, för det andra, en skrivelse daterad den 22 augusti 2019 som denne hade tillställt A där det framgick att Europaparlamentet inte kunde vidta någon som helst åtgärd beträffande den andra valda kandidatens påstådda immunitet. Parlamentets talman hänvisade även till domen från Tribunal Supremo (Högsta domstolen) av den 14 oktober 2019 avseende denna andra valda kandidat. Han angav att han noterat generaladvokaten Szpunars förslag till avgörande i målet Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:958), och att han inväntade EU-domstolens avgörande. Slutligen erinrade han om att en parlamentsledamot, eller en före detta parlamentsledamot, enligt artikel 9.2 i arbetsordningen endast hade rätt att låta sig företrädas av en annan ledamot och inte av 38 ledamöter. Parlamentets talman uppmanade följaktligen A att dra sina egna slutsatser av dessa förklaringar.
16 Genom dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115), slog domstolen bland annat fast att en person som officiellt har förklarats vald till Europaparlamentet, men som inte har tillåtits att uppfylla vissa krav enligt nationell rätt efter en sådan förklaring eller att bege sig till Europaparlamentet för att delta i dess första session, ska anses åtnjuta immunitet enligt artikel 9 andra stycket i protokoll nr 7.
17 Vid plenarsammanträdet den 13 januari 2020 noterade Europaparlamentet, till följd av domen av den 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115), att sökandena hade valts till ledamöter av Europaparlamentet med verkan från den 2 juli 2019.
18 Samma dag översände ordföranden för Tribunal Supremo (Högsta domstolen) till Europaparlamentet en begäran av den 10 januari 2020. Denna begäran framställdes med stöd från ordföranden vid högsta domstolens brottmålsavdelning till följd av ett beslut som undersökningsdomaren vid denna avdelning meddelat samma dag. Begäran rörde upphävande av sökandenas immunitet med stöd av artikel 9 tredje stycket i protokoll nr 7.
19 Genom beslut av den 9 mars 2021 biföll Europaparlamentet den begäran som avses 18 i punkt ovan.
Parternas argument
20 Sökandena har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara den angripna rättsakten, och
– förplikta parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna.
21 Parlamentet har yrkat att tribunalen ska:
– fastställa att det inte längre finns anledning att döma i saken vad gäller den immunitet som föreskrivs i artikel 9 första stycket b i protokoll nr 7 och avvisa talan i övrigt eller, i andra hand, ogilla talan,
– i andra hand avvisa talan eller i tredje hand ogilla den, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
22 Konungariket Spanien har yrkat att tribunalen ska
– avvisa talan eller i andra hand ogilla den, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
23 Kapitel III i protokoll nr 7, som rör ”Europaparlamentets ledamöter”, består bland annat av artikel 8, i vilken följande anges:
”Europaparlamentets ledamöter får inte förhöras, kvarhållas eller lagföras på grund av yttranden de gjort eller röster de avlagt under utövandet av sitt ämbete.”
24 I artikel 9 i protokoll nr 7 föreskrivs följande:
”Under Europaparlamentets sessioner ska dess ledamöter åtnjuta
a) vad avser deras egen stats territorium, den immunitet som beviljas parlamentsledamöter i deras land,
b) vad avser alla andra medlemsstaters territorium, immunitet vad gäller alla former av kvarhållande och lagföring.
Immuniteten ska även vara tillämplig på ledamöterna under resan till och från Europaparlamentets mötesplats.
Immuniteten kan inte åberopas av en ledamot som tas på bar gärning och kan inte hindra Europaparlamentet att utöva sin rätt att upphäva en av dess ledamöters immunitet.”
25 Kapitel VII i protokoll nr 7, med rubriken ”Allmänna bestämmelser”, innehåller bland annat artikel 18, som har följande lydelse:
”Unionens institutioner ska vid tillämpningen av detta protokoll samarbeta med de berörda medlemsstaternas ansvariga myndigheter.”
26 I artikel 5 i arbetsordningen, med rubriken ”Immunitet och privilegier”, föreskrivs följande:
”1. Ledamöterna åtnjuter immunitet och privilegier i enlighet med protokoll nr 7 …
2. Parlamentet ska vid utövandet av sina befogenheter i frågor som rör immunitet och privilegier verka för att upprätthålla parlamentets integritet som en demokratisk lagstiftande församling och säkerställa ledamöternas oberoende när dessa utför sitt uppdrag. Parlamentarisk immunitet är inte en ledamots personliga privilegium, utan en garanti för hela parlamentets och dess ledamöters oberoende.
…”
27 I artikel 7 i arbetsordningen, med rubriken ”Fastställelse av immunitet och privilegier”, föreskrivs följande:
”1. Om det finns misstankar om att en ledamots eller en före detta ledamots immunitet och privilegier redan har kränkts eller kan komma att kränkas av en medlemsstats myndigheter, får en begäran lämnas in om att parlamentet i enlighet med artikel 9.1 ska besluta om huruvida någon kränkning av denna immunitet och dessa privilegier kan förväntas eller redan har skett.
2. En sådan begäran om fastställelse av immunitet och privilegier får inlämnas i synnerhet om det anses att omständigheterna skulle utgöra en administrativ eller annan begränsning av ledamöternas rörelsefrihet under resan till eller från parlamentets mötesplats, eller en administrativ eller annan begränsning av ett yttrande som gjorts eller en röst som avlagts under utförandet av uppdraget som ledamot, eller om dessa omständigheter skulle omfattas av artikel 9 i protokoll nr 7 …
…
5. Om ett beslut har fattats om att inte fastställa en ledamots immunitet och privilegier, får ledamoten undantagsvis begära omprövning av beslutet genom att lägga fram nya bevis i enlighet med artikel 9.1. Begäran om omprövning ska vara otillåtlig om talan väckts mot beslutet enligt artikel 263 [FEUF], eller om [parlamentets talman] anser att de nya bevis som har lagts fram inte är tillräckligt underbyggda för att motivera en omprövning.”
28 I artikel 9 i arbetsordningen, med rubriken ”Immunitetsförfaranden”, föreskrivs följande:
”1. Varje begäran ställd till talmannen från en i en medlemsstat behörig myndighet om upphävande av en ledamots immunitet, eller från en ledamot eller en före detta ledamot om fastställelse av immunitet och privilegier, ska tillkännages i kammaren och hänvisas till ansvarigt utskott.
2. Med den berörda ledamotens eller före detta ledamotens godkännande får begäran lämnas in av en annan ledamot, som ska få företräda ledamoten eller före detta ledamoten i alla faser av förfarandet.
…
3. Utskottet ska utan dröjsmål, men med hänsyn till hur komplicerade de olika ärendena är, pröva varje begäran om upphävande av immunitet och varje begäran om fastställelse av immunitet och privilegier.
…
5. Utskottet får uppmana den berörda medlemsstatens myndighet eller, allt efter omständigheterna, den europeiska chefsåklagaren att förse utskottet med alla upplysningar och preciseringar som det anser sig behöva för att kunna ta ställning till om immuniteten ska upphävas eller fastställas.
…”
Spansk rätt
29 I artikel 71 i den spanska konstitutionen anges följande:
”1. Deputerade och senatorer åtnjuter okränkbarhet för de åsikter som de ger uttryck för i utövandet av sitt uppdrag.
2. Under uppdragsperioden åtnjuter deputerade och senatorer även immunitet och de får endast gripas i fall då de ertappats på bar gärning. Ingen lagföring eller annat straffrättsligt förfarande får inledas mot dem om inte deras respektive kammare först har gett sitt medgivande.
3. I mål mot deputerade och senatorer ska avdelningen för brottmål vid Tribunal Supremo [(Högsta domstolen)] vara behörig.
…”
30 Artiklarna 750–754 i Ley de Enjuiciamiento Criminal (straffprocesslagen) har följande lydelse:
”Artikel 750
En domstol som har grund för att lagföra en senator eller deputerad i Cortes [senaten och deputeradekammaren (Spanien)] för brott ska avhålla sig från att inleda förfarandet mot vederbörande under Cortes session, såvida inte den kammare som vederbörande tillhör har gett sitt medgivande.
Artikel 751
Om en senator eller deputerad har tagits på bar gärning får han eller hon gripas och lagföras utan det medgivande som avses i föregående artikel; dock ska den kammare som vederbörande tillhör informeras om detta senast 24 timmar efter gripandet eller lagföringen.
Den berörda kammaren ska även informeras om alla pågående förfaranden mot den som, under lagföringen, har valts till senator eller deputerad.
Artikel 752
Om en senator eller deputerad i senaten respektive deputeradekammaren lagförs under tiden mellan parlamentets sessioner, ska den domstol vid vilken målet pågår genast informera den berörda kammaren om detta.
Detsamma gäller om en senator eller en deputerad har lagförts innan senaten och deputeradekammaren har samlats.
Artikel 753
Justitiesekreteraren ska i vart fall vilandeförklara förfarandena från den dag då [senaten och deputeradekammaren] informerats, oavsett om dess sessioner pågår eller inte, i samband med vilket sakförhållandena ska bestå till dess att den berörda kammaren meddelar det beslut som den finner vara lämpligt.
Artikel 754
Om senaten eller deputeradekammaren beslutar att inte ge det medgivande som begärts ska målet avskrivas i förhållande till berörda senator eller deputerade i Cortes, medan målet ska fortsätta med avseende på övriga åtalade.”
31 I artikel 11 i Reglamento del Congreso de los Diputados (förordningen om deputeradekammaren) av den 10 februari 1982 (BOE nr 55, av den 5 mars 1982, s. 5765) föreskrivs följande:
”Ledamöterna i deputeradekammaren åtnjuter även immunitet under sin mandatperiod, och de får endast gripas om de tas på bar gärning. Ingen lagföring eller annat straffrättsligt förfarande får inledas mot dem om inte kammaren först har gett sitt medgivande.”
32 I artikel 12 i förordningen om deputeradekammaren föreskrivs följande:
”Kammarens talman ska, efter att ha fått kännedom om gripandet av en ledamot eller om andra rättsliga eller administrativa åtgärder som kan hindra honom eller henne från att utöva sitt mandat, omedelbart vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda kammarens och dess ledamöters rättigheter och privilegier.”
33 I artikel 22.1 i Reglamento del Senado (förordningen om senaten) av den 3 maj 1994 (BOE nr 114 av den 13 maj 1994, s. 14687) föreskrivs följande:
”Senatorerna åtnjuter även immunitet under sin mandatperiod, och de får endast gripas om de tas på bar gärning. Senatens presidium ska omedelbart underrättas om förvar eller gripande.
Ingen lagföring eller annat straffrättsligt förfarande får inledas mot senatorer utan föregående medgivande från senaten, som kan utverkas genom framställande av en begäran om upphävande av immunitet. Ett sådant medgivande krävs även om en person blir senator när lagföring eller annat straffrättsligt förfarande har vidtagits mot honom eller henne.”
Huruvida talan kan tas upp till prövning
34 Parlamentet framställde en invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 130.1 i tribunalens rättegångsregler. Parlamentet har härvid anfört att det inte finns någon rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF, och i första hand gjort gällande att detta beror på att den angripna rättsakten är av informativ eller mellanliggande karaktär och, i andra hand, på att ett beslut att fastställa sökandenas immunitet enligt artikel 9 i protokoll nr 7, med stöd av artiklarna 7 och 9 i arbetsordningen, inte utgör en rättsakt som går någon emot.
35 Sökandena har bestritt parlamentets argument.
36 Tribunalen erinrar om att enligt fast rättspraxis anses alla rättsakter – oavsett slag eller form – som antas av institutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning, utgöra sådana akter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9, och dom av den 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/kommissionen, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, punkt 51).
37 Unionsakter som inte har bindande rättsverkningar omfattas däremot inte av den domstolsprövning som föreskrivs i artikel 263 FEUF (se dom av den 15 juli 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
38 För att avgöra huruvida den angripna rättsakten har bindande rättsverkningar är det nödvändigt att se till rättsaktens innebörd och att bedöma dessa verkningar mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs och den antagande institutionens befogenheter (se dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 32 och där angiven rättspraxis, och dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punkt 47).
Huruvida den angripna rättsakten är av informativ eller mellanliggande karaktär
39 Parlamentet har i första hand gjort gällande att den angripna rättsakten är rent informativ och att den är att betrakta som en mellanliggande rättsakt. Dess innehåll ger inte uttryck för något beslut om avslag på eller avvisning av den begäran som sökandena framställt om fastställelse av deras immunitet. Inte heller ändrade rättsakten sökandenas rättsliga ställning. Parlamentet har anfört att rättsakten enbart innehåller information till mottagaren om tillämpningsområdet för artiklarna 7 och 9 i arbetsordningen och om vissa krav vad gäller förfarandet, en beskrivande sammanfattning av tribunalens relevanta praxis samt viss bakgrundsinformation. Parlamentet har även gjort gällande att parlamentets talman inte hade för avsikt att inta en slutlig ståndpunkt med hänsyn till att domstolens dom i målet Junqueras Vies (dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115) var nära förestående. I slutet av den angripna rättsakten klargörs att det enda syftet med denna rättsakt var att tillhandahålla A relevanta uppgifter från ett faktiskt, juridiskt och processuellt perspektiv, särskilt vad gäller den osäkerhet som förelåg i frågan huruvida den aktuella begäran var förenlig med artikel 9.2 första stycket i arbetsordningen, detta för att A skulle ges möjlighet att justera sin begäran eller att återkalla den.
40 Det följer av fast rättspraxis att en rättsakt som är av informativ karaktär inte kan påverka mottagarens intressen eller innebära att dennes rättsliga ställning blir en annan än den var innan rättsakten mottogs (se dom av den 11 december 2012, Sina Bank/rådet, T‑15/11, EU:T:2012:661, punkt 30 och där angiven rättspraxis). Detsamma gäller för en mellanliggande rättsakt som uttrycker den berörda institutionens preliminära uppfattning, med undantag för mellanliggande rättsakter som har självständiga rättsverkningar om den rättsstridighet som denna rättsakt är behäftad med inte kan avhjälpas genom en talan mot det slutliga beslut i vars beredande den ingår (se dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkterna 44 och 46 och där angiven rättspraxis).
41 I förevarande fall underströk parlamentets talman genom den angripna rättsakten att arbetsordningen föreskriver att en begäran om fastställelse av immunitet och privilegier med stöd av artiklarna 7 och 9 i arbetsordningen endast kan syfta till fastställandet av sådana privilegier och en sådan immunitet för en parlamentsledamot eller en före detta parlamentsledamot. Därefter förklarade han, med hänvisning till såväl beslutet av den 1 juli 2019, Puigdemont i Casamajó och Comín i Oliveres/parlamentet (T‑388/19 R, ej publicerat, EU:T:2019:467), som skrivelser upprättade av hans föregångare och honom själv, att om spanska myndigheter inte officiellt meddelar att sökandena blivit valda, kan sökandena inte anses ha fått ställning som parlamentsledamöter. Slutligen erinrade han om att artikel 9.2 i arbetsordningen endast ger en ledamot eller en före detta parlamentsledamot rätt att företrädas av en annan ledamot och inte av 38 ledamöter. Parlamentets talman uppmanade följaktligen A att dra sina egna slutsatser av dessa förklaringar (se ovan punkt 15).
42 Tribunalen finner att en sådan slutformulering, enligt vilken den som rättsakten riktar sig till åläggs ansvaret att bestämma rättsaktens räckvidd, inte, i motsats till vad parlamentet har hävdat, kan anses ”på ett entydigt sätt klargöra” den omständigheten att den angripna rättsakten endast syftade till att tillhandahålla A information om faktiska, rättsliga och processuella omständigheter.
43 Enligt artikel 9.1 i arbetsordningen ska parlamentets talman, när en ledamot eller en före detta ledamot har framställt en begäran om fastställelse av immunitet och privilegier, tillkännage begäran i kammaren och hänvisa den till ansvarigt utskott. Det är emellertid utrett att den angripna rättsakten är den enda åtgärd som har vidtagits med anledning av begäran om fastställelse av sökandenas immunitet, och att begäran varken tillkännagavs i kammaren eller hänvisades till ansvarigt utskott.
44 Dessutom kommer den ovannämnda slutformuleringen efter en uppställning med tio punkter vilka i huvudsak syftar till att förklara att sökandena inte kan anses ha förvärvat ställning som parlamentsledamöter och följaktligen inte heller kan åtnjuta den immunitet som följer av en sådan ställning. I en av punkterna ifrågasätts även om begäran om fastställelse är förenlig med bestämmelserna i artikel 9.2 i arbetsordningen.
45 Mot denna bakgrund kan det inte räcka med att talmannen i den näst sista punkten i den angripna rättsakten hänvisar till domstolens kommande dom i målet Junqueras Vies (dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115) för att den angripna rättsakten – såsom parlamentet hävdar – ska anses utgöra en mellanliggande rättsakt, detta bland annat eftersom hänvisningen kan läsas som ett bemötande av sökandenas åberopande av förslaget till avgörande av generaladvokaten Szpunar i det målet.
46 Tribunalen finner således att parlamentets talman genom den angripna rättsakten, som helhet betraktad, fattade ett underförstått beslut om att inte tillkännage begäran om fastställelse av sökandenas immunitet i kammaren och att inte hänvisa den till det utskott som ansvarade för behandlingen.
47 Härav följer att parlamentets invändning om rättegångshinder inte kan godtas, såvitt den grundar sig på den angripna rättsaktens informativa eller mellanliggande karaktär.
Huruvida ett eventuellt beslut av parlamentet att fastställa sökandenas immunitet saknar rättsverkningar
48 Parlamentet har gjort gällande att den angripna rättsakten inte har några rättsverkningar, eftersom ett beslut att fastställa sökandenas immunitet enligt artikel 9 i protokoll nr 7 inte i sig skulle få några bindande verkningar för de nationella myndigheterna. Parlamentet anser att även om det inte omedelbart kan uteslutas att ett beslut om fastställelse av en ledamots immunitet enligt artikel 9 i protokoll nr 7 kan ha rättsverkningar, beror detta på vilka befogenheter som de parlamentariska församlingarna har enligt nationell rätt, till vilken det hänvisas i artikel 9 första stycket a i protokoll nr 7. Enligt parlamentet innehåller spansk rätt ingen bestämmelse som ger de spanska parlamentariska församlingarna möjlighet att begära att lagföring av en av deras ledamöter ska avbrytas.
49 Europaparlamentet har tillagt att de nationella beslut som enligt sökandena fattades till följd av den angripna rättsakten antogs av de spanska myndigheterna på ett självständigt sätt och på grundval av enbart nationell rätt. Parlamentet har även hävdat att det inte är möjligt att av artikel 9 i protokoll nr 7 dra slutsatsen att ett beslut om fastställelse av en ledamots immunitet har rättsverkningar. Slutligen har parlamentet erinrat om att dess arbetsordning inte kan medföra några juridiska skyldigheter för medlemsstaterna.
50 Sökandena, i sin tur, har för det första hävdat att ett beslut av parlamentet att fastställa en ledamots immunitet enligt artikel 9 i protokoll nr 7 har rättsverkningar.
51 De har i detta avseende gjort gällande att det inte föreligger någon analogi mellan parlamentets befogenhet med avseende på den immunitet som föreskrivs i artikel 8 i protokoll nr 7 och parlamentets befogenhet med avseende på den immunitet som föreskrivs i artikel 9 i samma protokoll. När det gäller den sistnämnda immuniteten grundar sig parlamentets befogenhet att anta ett beslut om fastställelse – som har rättsverkningar – på dess befogenhet att upphäva immuniteten, med tillämpning av artikel 9 tredje stycket i protokollet, av vilken det framgår att parlamentet har exklusiv behörighet att avgöra huruvida denna immunitet skyddar en av dess ledamöter i ett visst ärende.
52 Sökandena har även anfört att även om det antas att parlamentets befogenhet att fastställa en ledamots immunitet måste ha stöd i nationell rätt, kan det konstateras att spansk rätt ger de parlamentariska församlingarna befogenhet att anta bestämmelser som är bindande i förhållande till de nationella rättsliga myndigheterna.
53 För det andra har sökandena gjort gällande att om parlamentets talman hade inlett ett förfarande för fastställelse av deras immunitet, skulle de nationella rättsliga myndigheterna, i enlighet med principen om lojalt samarbete, ha varit tvungna att vilandeförklara det förfarande som inletts mot sökandena åtminstone fram till dess att förfarandet vid parlamentet avslutats, vilket skulle ha förhindrat utfärdandet av häktningsbesluten och arresteringsorderna av den 14 oktober och den 4 november 2019. Den angripna rättsakten fick dessutom till följd att sökandena fråntas vissa rättigheter som garanteras i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, däribland rätten att utöva sina mandat.
– Inledande anmärkningar
54 Det följer av rättspraxis att en unionsinstitutions svar på en begäran som har framställts till den inte nödvändigtvis utgör ett beslut, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, som således ger mottagaren av detta svar möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring (beslut av den 27 januari 1993, Miethke/parlamentet, C‑25/92, EU:C:1993:32, punkt 10, dom av den 15 september 2022, PNB Banka/ECB, C‑326/21 P, ej publicerad, EU:C:2022:693, punkt 92, och beslut av den 5 september 2012, Farage/parlamentet och Buzek, T‑564/11, ej publicerat, EU:T:2012:403, punkt 27).
55 En rättsakt från en unionsinstitution som har nekande karaktär ska bedömas i förhållande till arten av den begäran som den utgör ett svar på (dom av den 8 mars 1972, Nordgetreide/kommissionen, 42/71, EU:C:1972:16, punkt 5, och dom av den 24 november 1992, Buckl m.fl./kommissionen, C‑15/91 och C‑108/91, EU:C:1992:454, punkt 22, och dom av den 9 oktober 2018, Multiconnect/kommissionen, T‑884/16, ej publicerad, EU:T:2018:665, punkt 45). Närmare bestämt är en vägran att vidta en åtgärd en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan föras enligt artikel 263 FEUF, när den rättsakt som unionsinstitutionen vägrar att anta skulle ha kunnat angripas med stöd av denna bestämmelse (se dom av den 22 oktober 1996, Salt Union/kommissionen, T‑330/94, EU:T:1996:154, punkt 32 och där angiven rättspraxis). Härav följer att en institutions avslag på en begäran som har riktats till den inte utgör en rättsakt som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring om begäran inte syftade till att institutionen skulle vidta en åtgärd med bindande rättsverkningar (beslut av den 5 september 2012, Farage/parlamentet och Buzek, T‑564/11, ej publicerat, EU:T:2012:403, punkt 27, och dom av den 1 februari 2018, Collins/parlamentet, T‑919/16, ej publicerat, EU:T:2018:58, punkt 19).
56 I förevarande fall är det därför nödvändigt att, för att avgöra om den skrivelse som innebar att parlamentets talman vägrade att vidta åtgärder till följd av begäran om fastställelse av sökandenas immunitet är en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF, pröva huruvida det begärda beslutet om fastställelse kunde ha fått rättsverkningar. Det ska erinras om att syftet med begäran var att utverka en fastställelse av sökandenas parlamentariska immunitet enligt artikel 9 första och andra styckena i protokoll nr 7.
57 Tribunalen erinrar inledningsvis om att enligt artiklarna 5.1 och 13.2 FEU ska parlamentet handla inom ramen för de befogenheter som det har tilldelats genom fördragen. Medan möjligheten att upphäva immuniteten för en ledamot av Europaparlamentet uttryckligen tas upp i artikel 9 tredje stycket i protokoll nr 7, tas möjligheten att fastställa denna immunitet endast upp i artiklarna 7 och 9 i parlamentets arbetsordning.
58 Vidare har domstolen redan slagit fast att ett beslut av Europaparlamentet att fastställa den immunitet som avses i artikel 8 i protokoll nr 7 utgör ett yttrande som inte är bindande för nationella rättsliga myndigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 2008, Marra, C‑200/07 och C‑201/07, EU:C:2008:579, punkt 39, och dom av den 6 september 2011, Patriciello, C‑163/10, EU:C:2011:543, punkt 39). Domstolen grundade sin slutsats på följande skäl: För det första är parlamentet inte enligt protokoll nr 7 behörigt att, för det fall dess ledamöter lagförs på grund av yttranden de gjort eller röster de avlagt, kontrollera huruvida villkoren för att tillämpa artikel 8 i protokoll nr 7 är uppfyllda. För det andra kan en sådan befogenhet inte följa av arbetsordningen, då detta är en rättsakt som avser den interna organisationen och inte kan ge parlamentet en befogenhet som det inte uttryckligen ges genom en normativ rättsakt, i förevarande fall protokoll nr 7. För det tredje gäller att den omständigheten att det i en medlemsstats nationella rätt föreskrivs ett förfarande för fastställelse av immunitet för ledamöter av det nationella parlamentet – vilket ger det nationella parlamentet rätt att ingripa när den nationella domstolen inte erkänner denna immunitet – inte innebär att Europaparlamentet ges samma befogenhet med avseende på dess ledamöter från nämnda medlemsstat, eftersom en sådan befogenhet inte uttryckligen föreskrivs i artikel 8 i protokoll nr 7 och denna bestämmelse inte hänvisar till nationella bestämmelser (dom av den 21 oktober 2008, Marra, C‑200/07 och C‑201/07, EU:C:2008:579, punkterna 32, 38 och 40). Omvänt har det slagits fast att ett beslut från parlamentet att inte fastställa den immunitet som föreskrivs i artikel 8 i protokoll nr 7 inte heller utgör en rättsakt som har bindande rättsverkningar (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 5 september 2012, Farage/parlamentet och Buzek, T‑564/11, ej publicerat, EU:T:2012:403, punkt 28, och dom av den 1 februari 2018, Collins/parlamentet, T‑919/16, ej publicerat, EU:T:2018:58, punkt 21).
59 Sökandena har hävdat att denna rättspraxis inte kan överföras på beslut om fastställelse av immunitet enligt artikel 9 i protokoll nr 7. De anser att Europaparlamentets befogenhet att anta beslut om fastställelse av denna immunitet – som ger upphov till bindande rättsverkningar för nationella rättsliga myndigheter – är baserad på parlamentets exklusiva behörighet enligt artikel 9 tredje stycket i protokoll nr 7 att upphäva denna immunitet, eller, i förekommande fall, den nationella rätt till vilken det hänvisas i artikel 9 första stycket a i nämnda protokoll.
60 Det finns således anledning att i tur och ordning undersöka dessa två grundvalar som sökandena har åberopat.
– Vilken befogenhet har Europaparlamentet på grund av dess rätt att upphäva immuniteten?
61 Sökandena har gjort gällande att den rätt att upphäva den immunitet som föreskrivs i artikel 9 tredje stycket i protokoll nr 7 omfattar rätten att inte upphäva immuniteten, det vill säga rätten att fastställa den. De har hävdat att ett beslut att inte upphäva immuniteten efter en begäran från nationella myndigheter och ett beslut att fastställa immuniteten till följd av en begäran från en ledamot borde ha samma bindande verkan. Enligt sökandena är parlamentet nämligen ensamt behörigt att med bindande verkan avgöra huruvida den immunitet som föreskrivs i artikel 9 i protokoll nr 7 skyddar en ledamot i ett visst ärende. Protokoll nr 7, jämfört med artikel 343 FEUF, artikel 4.3 FEU och artikel 18 i protokoll nr 7, gör det således möjligt för parlamentet att vägra att upphäva en ledamots immunitet, och därmed – enligt sökandena – fastställa den, på begäran av ledamoten och inte på begäran av en medlemsstat. Enligt sökandena är detta den enda tolkning som gör det möjligt att garantera att immuniteten får en ändamålsenlig verkan och säkerställa att effektivitetsprincipen iakttas.
62 Tribunalen erinrar i detta hänseende för det första om att artikel 9 tredje stycket i protokoll nr 7 ger parlamentet ensamrätt att upphäva den immunitet som föreskrivs i artikel 9 i nämnda protokoll, det vill säga rätt att frånta en ledamot det skydd som han eller hon åtnjuter enligt denna bestämmelse. Ett sådant beslut utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (dom av den 15 oktober 2008, Mote/parlamentet, T‑345/05, EU:T:2008:440, punkt 31). Utövandet av denna rätt förutsätter att parlamentet har mottagit en begäran om upphävande av immunitet från en behörig myndighet. Myndigheten har således i ett visst förfarande redan konstaterat att ledamoten åtnjuter den immunitet som föreskrivs i artikel 9 i protokoll nr 7, och har framställt en begäran till parlamentet om upphävande av denna immunitet för att kunna fortsätta förfarandet. Parlamentet ska då besluta huruvida immunitet ska upphävas eller ej. I protokoll nr 7 anges emellertid inte enligt vilka kriterier parlamentet ska fatta sitt beslut. Parlamentet har således i detta avseende ett mycket stort utrymme för skönsmässig bedömning med hänsyn till den politiska karaktär som ett sådant beslut har (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 januari 2013, Gollnisch/parlamentet, T‑346/11 och T‑347/11, EU:T:2013:23, punkt 59, och dom av den 12 februari 2020, Bilde/parlamentet, T‑248/19, ej publicerad, EU:T:2020:46, punkt 19).
63 Däremot är det endast om det inte har framställts någon begäran om upphävande av immuniteten som Europaparlamentet kan anmodas att fastställa en ledamots immunitet enligt artikel 9 i protokoll nr 7 med stöd av artiklarna 7 och 9 i arbetsordningen. Enligt rättspraxis är ett fastställande av denna immunitet nämligen endast tänkbart om den, i en situation där ingen begäran om upphävande av immunitet har framställts, hotas av de behöriga myndigheternas agerande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 januari 2013, Gollnisch/parlamentet, T‑346/11 och T‑347/11, EU:T:2013:23, punkt 52). Vid prövningen av en sådan begäran om fastställande ska parlamentet i enlighet med artikel 7.1 i arbetsordningen pröva om det har skett eller kan komma att ske en kränkning av den immunitet som föreskrivs i artikel 9 i protokoll nr 7.
64 Av detta följer att prövningen av en begäran om upphävande av immunitet och prövningen av en begäran om fastställelse av immunitet enligt artikel 9 i protokoll nr 7 är två skilda förfaranden.
65 För det andra finner tribunalen, i motsats till vad sökandena har gjort gällande, att den ensamrätt att upphäva den immunitet som föreskrivs i artikel 9 i protokoll nr 7, vilken föreskrivs i tredje stycket i denna artikel, inte ska tolkas så, att parlamentet har exklusiv behörighet att med bindande verkan avgöra huruvida en ledamot åtnjuter den immunitet som föreskrivs i artikel 9 i protokoll nr 7 vad gäller de gärningar som han eller hon anklagas för.
66 Denna behörighet tillkommer nämligen i första hand myndigheter, bland annat nationella rättsliga myndigheter, vilka genomför rättsliga förfaranden och är skyldiga att, i detta sammanhang, tillämpa bestämmelserna i protokoll nr 7. Om dessa myndigheter konstaterar att de gärningar som läggs ledamoten till last omfattas av den immunitet som föreskrivs i artikel 9 i protokoll nr 7, i förekommande fall jämförd med nationell rätt, är de således skyldiga att, om de önskar fullfölja dessa förfaranden, vända sig till Europaparlamentet med en begäran om upphävande av immunitet. Det ska erinras om att utövandet av denna befogenhet inte påverkar möjligheten, eller till och med skyldigheten, för de nationella domstolar som har att tillämpa dessa bestämmelser att i enlighet med artikel 267 FEUF hänskjuta en fråga om tolkningen av protokollet till EU-domstolen. Vidare utesluter inte de nationella myndigheternas befogenhet den befogenhet som Europaparlamentet utövar när det, till följd av en begäran om upphävande av immunitet, prövar huruvida ledamoten faktiskt åtnjuter immunitet enligt artikel 9 i protokoll nr 7 för att därefter fatta beslut om huruvida det finns anledning att upphäva den eller inte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 januari 2013, Gollnisch/parlamentet, T‑346/11 och T‑347/11, EU:T:2013:23, punkt 47). En sådan prövning omfattas således av Europaparlamentets befogenhet enligt artikel 9 tredje stycket i nämnda protokoll när den görs med anledning av en begäran om upphävande av immunitet.
67 Sökandena har gjort gällande att en sådan tolkning av befogenhetsfördelningen mellan Europaparlamentet och medlemsstaterna vad gäller artikel 9 i protokoll nr 7 skulle äventyra den ändamålsenliga verkan av den immunitet som parlamentsledamöterna tillerkänns och följaktligen äventyra det med immuniteten eftersträvade målet att skydda parlamentets verksamhet och oavhängighet.
68 Tribunalen konstaterar dock, för det första, att en vid tolkning av en unionsbestämmelse i syfte att slå vakt om dess ändamålsenliga verkan inte får leda till att befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna i fördragen åsidosätts. Så skulle emellertid vara fallet om man av artikel 9 tredje stycket i protokoll nr 7 slöt sig till att Europaparlamentet hade en exklusiv behörighet att avgöra huruvida ett rättsligt förfarande som inletts mot en ledamot hamnar i konflikt med ledamotens immunitet. Tribunalen konstaterar för det andra att ledamöternas skydd enligt artikel 9 i protokoll nr 7, precis som medlemsstaternas myndigheters skyldighet att respektera detta, följer direkt av protokoll nr 7 och inte av någon bestämmelse i Europaparlamentets arbetsordning eller av något beslut som parlamentet antagits med stöd av arbetsordningen. Detta skydd måste således respekteras av de myndigheter som genomför rättsliga förfaranden. De nationella myndigheterna är således skyldiga att vilandeförklara dessa förfaranden om de konstaterar att den immunitet som föreskrivs i artikel 9 i protokoll nr 7 gör sig gällande och att då vända sig till Europaparlamentet med en begäran om att denna immunitet ska upphävas. Om nationella myndigheter åsidosätter artikel 9 i protokoll nr 7 kan det leda till att ett fördragsbrottsförfarande inleds av Europeiska kommissionen, som enligt artikel 258 FEUF har ansvar för att se till att medlemsstaterna iakttar bestämmelserna i fördragen.
69 Härav följer att ett beslut att inte bifalla en begäran om upphävande av immunitet som framställts av nationella myndigheter och ett beslut att fastställa immuniteten på begäran av en ledamot inte antas inom samma rättsliga ram. I motsats till vad sökandena har påstått måste dessa beslut således inte nödvändigtvis ha samma rättsverkningar.
70 Sökandena kan följaktligen inte med framgång göra gällande att Europaparlamentet, med stöd av artikel 9 tredje stycket i protokoll nr 7, kan fatta beslut med bindande rättsverkningar för de nationella rättsliga myndigheterna om fastställelse av den immunitet som föreskrivs i artikel 9 i nämnda protokoll.
– Europaparlamentets befogenhet enligt nationell rätt
71 Europaparlamentet har hävdat att det, för att fastställa rättsverkningarna av ett beslut om fastställelse av immunitet enligt artikel 9 i protokoll nr 7, är nödvändigt att beakta hänvisningen till nationell rätt i denna artikel. När en medlemsstats lagstiftning ger det nationella parlamentet befogenhet att begära att ett rättsligt förfarande som inletts mot en av det nationella parlamentets ledamöter ska vilandeförklaras, har Europaparlamentet således samma befogenhet när det gäller en ledamot av Europaparlamentet som valts för denna stat. Europaparlamentet anser att ett beslut att fastställa en ledamots immunitet i ett sådant fall har bindande rättsverkningar och att ett beslut att inte fastställa immuniteten kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring.
72 Sökandena har gjort gällande att det inte är rimligt att koppla rättsverkningarna till den nationella rätt som det hänvisas till i artikel 9 första stycket a i protokoll nr 7, eftersom en sådan sammankoppling skulle ge upphov till en skillnad i behandling mellan immuniteten i olika fall: I de fall ingen begäran om upphävande getts in skulle den immunitet som föreskrivs i artikel 9 första stycket b och andra stycket i protokoll nr 7 inte åtnjuta något skydd, då immuniteten då uteslutande regleras av unionsrätten. Dessutom skulle en sådan sammankoppling med nationell rätt strida mot principen att ledamöterna ska vara lika inför lagen och mot den fria rörligheten för personer, eftersom Europaparlamentet, i ett fall där en och samma medlemsstat åsidosätter immuniteten, skulle kunna försvara ledamöter som valts för denna stat men inte ledamöter som valts för andra stater.
73 Sökandena har i andra hand gjort gällande att även om det antas att Europaparlamentets befogenhet att fastställa en ledamots immunitet måste ha stöd i nationell rätt, kan det konstateras att bestämmelserna i artikel 12 i deputeradekammarens arbetsordning och artikel 751.2 jämförd med artikel 753 i straffprocesslagen tillåter Europaparlamentet att vidta bindande åtgärder gentemot de nationella rättsliga myndigheterna. Sökandena har tillagt att dessa nationella bestämmelser ska tolkas på ett sådant sätt att det säkerställs att Europaparlamentet har alla möjligheter som krävs för att fullgöra sitt uppdrag.
74 Tribunalen erinrar för det första, i detta hänseende, om att Europaparlamentets ledamöter enligt artikel 9 första stycket a i protokoll nr 7, vad avser deras egen stats territorium, ska åtnjuta den immunitet som beviljas parlamentsledamöter i deras land (se ovan punkt 24). Denna bestämmelse innebär att omfattningen och räckvidden av den immunitet som Europaparlamentets ledamöter åtnjuter på sina respektive nationella territorier, med andra ord immunitetens materiella innehåll, bestäms av de olika nationella rättsordningar som den hänvisar till (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2010, Gollnisch/parlamentet, T‑42/06, EU:T:2010:102, punkt 106).
75 Det är ostridigt att de nationella rättsordningarna skiljer sig åt vad gäller den parlamentariska immunitetens materiella innehåll. Exempelvis kan immuniteten hindra rättsliga myndigheter eller polismyndigheter från att vidta vissa åtgärder gentemot ledamöter av det nationella parlamentet om de inte först har fått ett tillstånd för detta som i allmänhet ska inhämtas från den kammare som ledamöterna tillhör. Immuniteten kan även vara utformad som en möjlighet för det nationella parlamentet att, på eget initiativ eller på begäran av den berörda ledamoten, begära att verkställigheten av vissa åtgärder som det redan beslutats om avseende ledamoten i fråga – såsom frihetsberövande åtgärder eller lagföring – ska avbrytas, bland annat när dessa myndigheter inte erkänner ledamotens immunitet. När ett nationellt parlament har tillerkänts en sådan befogenhet ingår denna med nödvändighet som en del av det materiella innehållet i parlamentsledamöternas immunitet.
76 Av detta följer att hänvisningen till nationell rätt i artikel 9 första stycket a i protokoll nr 7 har följande innebörd: För det fall en medlemsstats lagstiftning innehåller ett förfarande för fastställelse av den immunitet som ledamöter av det nationella parlamentet åtnjuter och detta förfarande gör det möjligt för det nationella parlamentet att vända sig till rättsliga myndigheter eller polismyndigheter för att till exempel begära att lagföringen av en av dess ledamöter ska avbrytas, ska också Europaparlamentet tillerkännas samma befogenhet i förhållande till de Europaparlamentariker som valts för den medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2010, Gollnisch/parlamentet, T‑42/06, EU:T:2010:102, punkterna 105 och 115).
77 När det gäller sökandenas påstående att en sådan tolkning leder till att Europaparlamentarikerna behandlas olika beroende på för vilken stat de har valts ska det påpekas att en sådan skillnad följer av hänvisningen till nationell rätt i artikel 9 första stycket a i protokoll nr 7.
78 Tribunalen konstaterar, för det andra, att artikel 71 i den spanska konstitutionen (se ovan punkt 29) inte ger det nationella parlamentet någon befogenhet att ingripa när de nationella myndigheterna inte erkänner immuniteten för en ledamot av det nationella parlamentet, i förekommande fall genom att begära att lagföringen eller kvarhållandet av denna ledamot avbryts.
79 Sökandena har emellertid gjort gällande att artikel 751.2 jämförd med artikel 753 i straffprocesslagen, å ena sidan, och artikel 12 i deputeradekammarens arbetsordning, å andra sidan, ger det nationella parlamentet befogenhet att anta bestämmelser som är bindande för rättsliga myndigheter så att parlamentsledamöternas immunitet kan säkerställas i de fall där den riskerar att kränkas.
80 Tribunalen konstaterar i detta avseende att det av lydelsen i artikel 751.2 och artikel 753 i straffprocesslagen framgår att dessa bestämmelser inte ger det spanska parlamentet någon egen befogenhet exempelvis för att begära vilandeförklaring av ett straffrättsligt förfarande. Vilandeförklaringen av det förfarande som föreskrivs i artikel 753 i straffprocesslagen är nämligen en automatisk effekt av att de behöriga myndigheterna informerar det nationella parlamentet om den aktuella ledamotens situation. Denna effekt är tillfällig, eftersom förfarandet endast förblir vilande fram till dess att det nationella parlamentet har fattat ett beslut.
81 Det kan dessutom konstateras att sökandenas tolkning av de bestämmelser som nämns ovan i punkt 79 har underkänts av Tribunal Supremo (Högsta domstolen) och Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen). I dom 70/2021 av den 18 mars 2021 slog Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen) i huvudsak fast – och samma bedömning har gjorts i flera därpå följande domar – att det nationella parlamentet endast har befogenhet att besluta att antingen tillåta eller inte tillåta lagföring av sina ledamöter, och att det således – till skillnad från vad som föreskrivs i andra staters konstitutioner – inte hade befogenhet att göra något annat, såsom att skjuta upp kvarhållandet eller lagföringen. Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen) erinrade även om att bestämmelserna i straffprocesslagen och arbetsordningarna för senaten och deputeradekammaren ska tolkas i enlighet med bestämmelserna i artikel 71 i den spanska konstitutionen.
82 Tribunalen konstaterar således att de bestämmelser i nationell rätt som det erinrats om ovan i punkterna 29–33, såsom de har tolkats av de nationella domstolarna, inte ger det spanska parlamentet befogenhet att fastställa immuniteten för en av dess ledamöter när den nationella domstolen inte erkänner denna immunitet, bland annat genom att begära att ett rättsligt förfarande som inletts mot ledamoten ska vilandeförklaras. Europaparlamentet har således inte, med avseende på de ledamöter som valts för Konungariket Spanien, någon sådan befogenhet enligt den nationella rätt som det hänvisas till i artikel 9 första stycket a i protokoll nr 7.
83 Av det ovan anförda följer att Europaparlamentet inte har någon lagligen grundad befogenhet att anta ett beslut om fastställelse av sökandenas immunitet vilket har bindande rättsverkningar för de spanska rättsliga myndigheterna. Europaparlamentet kunde följaktligen inte, som svar på begäran om fastställelse av sökandenas immunitet, anta ett beslut med bindande rättsverkningar.
84 Denna slutsats påverkas inte av sökandenas övriga argument.
85 För det första har sökandena åberopat de verkningar som följer av en tillämpning av principen om lojalt samarbete. Det följer, enligt sökandena, av denna princip, som stadfästs i artikel 4.3 FEU, att medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla åtgärder som är ägnade att säkerställa unionsrättens tillämplighet och verkan. Enligt artikel 18 i protokoll nr 7, i vilken den princip som slås fast i artikel 4.3 FEU preciseras närmare i detta avseende, ska unionens institutioner och medlemsstaternas myndigheter samarbeta för att undvika konflikter vid tolkningen och tillämpningen av bestämmelserna i detta protokoll (se dom av den 17 december 2020, ECB:s arkiv, C‑316/19, EU:C:2020:1030, punkt 119 och där angiven rättspraxis). När en talan väckts mot en ledamot av Europaparlamentet vid en nationell domstol och den domstolen är underrättad om att ett förfarande för fastställelse av immunitet och privilegier avseende samma ledamot har inletts, ska den nationella domstolen följaktligen vilandeförklara målet (dom av den 21 oktober 2008, Marra, C‑200/07 och C‑201/07, EU:C:2008:579, punkt 43).
86 Enligt sökandena har den angripna rättsakten nödvändigtvis fått rättsverkningar, eftersom de spanska rättsliga myndigheterna skulle ha varit tvungna att avbryta det straffrättsliga förfarande som inletts mot sökandena om Europaparlamentets talman hade inlett förfarandet för fastställelse av deras immunitet genom att tillkännage begäran om fastställelse i kammaren och hänvisa den det till behörigt utskott.
87 Enligt rättspraxis ska verkningarna av en rättsakt om avslag på en begäran om antagande av ett visst beslut bedömas mot bakgrund av verkningarna av det begärda beslutet (se ovan punkt 55). Härav följer att verkningarna av den angripna rättsakten ska prövas mot bakgrund av verkningarna av det fastställelsebeslut som begärdes. Ett sådant beslut skulle emellertid inte ha fått några verkningar i förevarande fall (se ovan punkt 83). Det ska även påpekas att den suspensiva inverkan på det nationella rättsliga förfarandet, som sökandena har åberopat, inte följer av inledandet av ett förfarande för fastställelse av en Europaparlamentarikers immunitet, utan av de slutsatser som den nationella domstolen – med iakttagande av principen om lojalt samarbete (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 2008, Marra, C‑200/07 och C‑201/07, EU:C:2008:579, punkt 43) som det ankommer på EU-domstolen att kontrollera – ska dra av den information som kommit till dess kännedom beträffande inledandet av ett sådant förfarande.
88 För det andra har sökandena gjort gällande att Europaparlamentets talman genom den angripna rättsakten gjorde det möjligt för de spanska rättsliga myndigheterna att fortsätta kränka deras immunitet och vissa av deras grundläggande rättigheter, bland annat genom att utfärda de häktningsbeslut och arresteringsorder som nämns i punkt 14 ovan. Tribunalen konstaterar att de påstådda åsidosättandena följer av beslut som antagits på nationell nivå och att Europaparlamentet inte hade någon befogenhet att genom ett rättsligt bindande beslut motsätta sig deras utfärdande.
89 Av det ovan anförda följer att talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF inte kan väckas mot den angripna rättsakten. Europaparlamentets invändning om rättegångshinder ska således bifallas och talan följaktligen avvisas. Härvid föreligger inget behov av att pröva parlamentets yrkande om fastställande av att det delvis saknas anledning att döma i saken, Konungariket Spaniens invändning att föreligger rättegångshinder på grund av att sökandena saknar berättigat intresse av att få saken prövad och Europaparlamentets och Konungariket Spaniens invändning om rättegångshinder med avseende på den nya bevisning som sökandena lade fram vid förhandlingen.
Rättegångskostnader
90 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
91 Sökandena har tappat målet och ska därför, i enlighet med vad parlamentet har yrkat, bära sina rättegångskostnader och ersätta parlamentets kostnader.
92 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska Konungariket Spanien bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjätte avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Överklagandet ogillas.
2) Carles Puigdemont i Casamajó och Antoni Comín i Oliveres ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som uppstått för Europaparlamentet.
3) Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader.
Marcoulli | Frimodt Nielsen | Kanninen |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 5 juli 2023.
Underskrifter