ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre élargie)
5 juillet 2023 (*)
« Dumping – Importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie – Droits antidumping définitifs – Demande de réexamen au titre de l’expiration des mesures – Article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2016/1036 – Article 5, paragraphes 3 et 9, du règlement 2016/1036 – Délai légal – Caractère suffisant des éléments de preuve – Procédure de complément d’information – Informations déposées en dehors du délai légal »
Dans l’affaire T‑126/21,
AO Nevinnomysskiy Azot, établie à Nevinnomyssk (Russie),
AO Novomoskovskaya Aktsionernaya Kompania NAK « Azot », établie à Novomoskovsk (Russie),
représentées par Mes P. Vander Schueren et T. Martin-Brieu, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par M. G. Luengo et Mme P. Němečková, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Fertilizers Europe, représentée par Mes B. O’Connor et M. Hommé, avocats,
partie intervenante,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre élargie),
composé, lors des délibérations, de MM. D. Spielmann, président, U. Öberg (rapporteur), R. Mastroianni, Mme M. Brkan et M. I. Gâlea, juges,
greffier : Mme I. Kurme, administratrice,
vu la phase écrite de la procédure,
à la suite de l’audience du 30 novembre 2022,
rend le présent
Arrêt
1 Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérantes, AO Nevinnomysskiy Azot et AO Novomoskovskaya Aktsionernaya Kompania NAK « Azot », demandent l’annulation du règlement d’exécution (UE) 2020/2100 de la Commission, du 15 décembre 2020, instituant un droit antidumping définitif sur les importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie à la suite d’un réexamen au titre de l’expiration des mesures conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil (JO 2020, L 425, p. 21, ci-après le « règlement attaqué »).
Antécédents du litige
2 Les requérantes sont des productrices et des exportatrices de nitrate d’ammonium établies en Russie.
3 Par le règlement (CE) no 2022/95 du Conseil, du 16 août 1995, instituant un droit antidumping définitif sur les importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie (JO 1995, L 198, p. 1), le Conseil de l’Union européenne a institué un droit antidumping définitif sur les importations de nitrate d’ammonium relevant des codes de nomenclature combinée 3102 30 90 et 3102 40 90 originaire de Russie.
4 À la suite d’un premier réexamen au titre de l’expiration des mesures, prévu à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (CE) no 384/96 du Conseil, du 22 décembre 1995, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de la Communauté européenne (JO 1996, L 56, p. 1), et d’un premier réexamen intermédiaire en application de l’article 11, paragraphe 3, du même règlement, un droit antidumping définitif a été maintenu sur les exportations de Russie par le règlement (CE) no 658/2002 du Conseil, du 15 avril 2002, instituant un droit antidumping définitif sur les importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie (JO 2002, L 102, p. 1).
5 À la suite d’un deuxième réexamen au titre de l’expiration des mesures et d’un deuxième réexamen intermédiaire partiel conformément à l’article 11, paragraphes 2 et 3, du règlement no 384/96, le Conseil a maintenu les mesures en vigueur par le règlement (CE) no 661/2008, du 8 juillet 2008, instituant un droit antidumping définitif sur les importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie à la suite d’un réexamen au titre de l’expiration des mesures conformément à l’article 11, paragraphe 2, et d’un réexamen intermédiaire partiel conformément à l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 384/96 (JO 2008, L 185, p. 1).
6 Après un troisième réexamen au titre de l’expiration des mesures, la Commission européenne a maintenu les mesures en vigueur par le règlement d’exécution (UE) no 999/2014, du 23 septembre 2014, instaurant un droit antidumping définitif sur les importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie à la suite d’un réexamen au titre de l’expiration des mesures effectué conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1225/2009 du Conseil (JO 2014, L 280, p. 19).
7 À la suite d’un réexamen intermédiaire et conformément à l’article 11, paragraphe 3, du règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil, du 8 juin 2016, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne (JO 2016, L 176, p. 21, ci-après le « règlement de base »), la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) 2018/1722, du 14 novembre 2018, modifiant le règlement d’exécution no 999/2014 instaurant un droit antidumping définitif sur les importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie à la suite d’un réexamen intermédiaire effectué conformément à l’article 11, paragraphe 3, du règlement 2016/1036 (JO 2018, L 287, p. 3).
8 Les requérantes restaient donc soumises à un droit antidumping compris entre 28,78 et 32,71 euros par tonne en fonction du type de produit, applicable à l’ensemble du territoire russe.
9 Le 21 juin 2019, la Commission a été saisie par l’intervenante, Fertilizers Europe, une association européenne de fabricants d’engrais, d’une demande d’ouverture d’un réexamen au titre de l’expiration de ces droits, sur la base de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base (ci-après la « demande initiale »). Cette saisine faisait suite à la publication au Journal officiel de l’Union européenne de l’avis d’expiration prochaine de certaines mesures antidumping (JO 2019, C 53, p. 3), au nombre desquelles figurait le droit mentionné au point 8 ci-dessus.
10 La demande initiale faisait valoir qu’il existait des éléments de preuve d’une continuation du dumping en cas d’expiration des mesures en se fondant sur une comparaison entre les prix à l’exportation et une valeur normale construite. L’intervenante s’était à cet égard prévalue de l’existence d’une situation particulière du marché en Russie, en raison d’un accord concerté de limitation des prix et de la stratégie du gouvernement russe de fixer des prix artificiellement bas pour le gaz naturel, qui constitue le principal intrant du nitrate d’ammonium.
11 À la suite d’une demande de la Commission, l’intervenante a, le 20 août 2019, déposé des informations supplémentaires (ci-après les « informations supplémentaires »), qui ont été intégrées dans une version consolidée de la demande de réexamen au titre de l’expiration des mesures (ci-après la « demande consolidée »). Les informations supplémentaires ainsi ajoutées à la demande consolidée s’appuyaient sur une valeur normale fondée sur les prix réels sur le marché intérieur russe.
12 Le 23 septembre 2019, la Commission a publié l’avis d’ouverture d’un réexamen au titre de l’expiration des mesures antidumping applicables aux importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie (JO 2019, C 318, p. 6, ci-après l’« avis d’ouverture »), estimant qu’il existait suffisamment d’éléments de preuve pour ouvrir un réexamen au titre de l’expiration des mesures et procéder à une enquête.
13 À l’issue de l’enquête, la Commission a conclu qu’il existait une probabilité de réapparition du dumping et du préjudice en cas d’expiration des mesures antidumping en vigueur sur le nitrate d’ammonium originaire de Russie. Elle a donc, par l’adoption du règlement attaqué, décidé de prolonger ces mesures pour une période de cinq ans.
Conclusions des parties
14 Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler le règlement attaqué ;
– condamner la Commission aux dépens.
15 La Commission, soutenue par l’intervenante, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner les requérantes aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité d’une preuve supplémentaire
16 À la suite de la clôture de la phase écrite de la procédure, lors de l’audience du 30 novembre 2022, les requérantes ont déposé une preuve supplémentaire, qui consiste en un tableau fourni par l’agence d’information et d’analyse Chem-courier, renseignant les prix moyens mensuels du nitrate d’ammonium de l’usine Acron Novgorod pour l’année 2018 (ci-après l’« annexe G.1 »).
17 Lors de l’audience, la Commission et l’intervenante ont fait valoir que cette preuve devait être rejetée comme étant irrecevable. Elles ont allégué qu’elle était tardive, au sens de l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, et que les requérantes n’avaient pas justifié le retard pris dans la présentation de ce nouvel élément de preuve.
18 Le Tribunal rappelle que la preuve contraire et l’ampliation des offres de preuve fournies à la suite d’une preuve contraire de la partie adverse ne sont pas visées par la règle de forclusion prévue par l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure. En effet, cette disposition concerne les offres de preuve nouvelles et doit être lue à la lumière de l’article 92, paragraphe 7, dudit règlement, qui prévoit expressément que la preuve contraire et l’ampliation des offres de preuve restent réservées (voir, en ce sens, arrêt du 17 décembre 1998, Baustahlgewebe/Commission, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, points 71 et 72).
19 En l’espèce, le tableau des prix moyens mensuels du nitrate d’ammonium de l’usine Acron Novgorod pour l’année 2018, figurant à l’annexe G.1, ne peut pas être déclaré irrecevable au motif qu’il aurait été produit lors de l’audience en méconnaissance de l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure.
20 Cet élément de preuve vise à répondre aux arguments de la Commission contenus aux points 30 et 32 de ses réponses aux questions écrites posées par le Tribunal au titre de mesures d’organisation de la procédure, le 25 juillet 2022.
21 En effet, par le biais de mesures d’organisation de la procédure du 25 juillet 2022, le Tribunal a demandé à la Commission d’indiquer les raisons pour lesquelles, dans le cadre des calculs de la marge de dumping figurant dans la demande consolidée, il était justifié pour l’intervenante de tenir compte de points de départ et de points d’arrivée différents, et donc d’ajustements différents des coûts de transport, à savoir l’usine Novomoskovsk Eurochem pour la comparaison des prix réellement pratiqués sur le marché intérieur russe avec les prix des exportations vers l’Estonie, vers le reste de l’Union européenne et vers le Brésil, et l’usine Acron Novgorod pour la comparaison de la valeur normale construite avec les prix des exportations vers l’Estonie, vers le reste de l’Union et vers le Brésil.
22 Dans sa réponse à la cinquième question écrite du Tribunal, la Commission a indiqué que l’on ne pouvait raisonnablement s’attendre à ce que l’intervenante puisse obtenir des données tant sur les coûts que sur les prix de la même usine en Russie, auquel cas le même point de départ aurait pu être utilisé dans les deux méthodes. Après avoir indiqué que l’usine Acron Novgorod était relativement plus proche de la frontière avec l’Estonie que l’usine Novomoskovsk Eurochem, de sorte qu’elle était confrontée à des coûts de transport moins élevés, la Commission a notamment ajouté que les ajustements avaient été effectués sur la base des éléments de preuve qui étaient raisonnablement à la disposition de l’intervenante.
23 La position ainsi exprimée par la Commission ne ressort pas de l’avis d’ouverture, du règlement attaqué, du mémoire en défense, ni du mémoire en duplique, de sorte que les requérantes n’en ont pris connaissance qu’avec les réponses de la Commission aux questions écrites posées par le Tribunal au titre de mesures d’organisation de la procédure.
24 Or, par la production de l’annexe G.1, les requérantes visent à contredire la Commission et à établir qu’il est erroné de prétendre que l’intervenante ne pouvait obtenir des données sur les coûts et sur les prix de la même usine en Russie, y compris pour Acron Novgorod. Elles font valoir que Chem-courier, considéré par la Commission et l’intervenante comme étant une source experte indépendante, établit de telles listes de prix pour chaque usine de nitrate d’ammonium et produisent, à ce titre, le tableau des prix moyens mensuels du nitrate d’ammonium de l’usine Acron Novgorod pour l’année 2018.
25 Partant, l’annexe G.1, présentée par les requérantes lors de l’audience, doit être considérée comme une preuve contraire, et la règle de forclusion prévue à l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure ne trouve pas à s’appliquer, de sorte qu’elle est recevable.
Sur le fond
26 À l’appui de leur recours, les requérantes invoquent un moyen unique tiré, en substance, d’une violation de l’article 11, paragraphes 2 et 5, du règlement de base, ainsi que de l’article 5, paragraphe 3, du même règlement, en ce que la Commission aurait erronément engagé la procédure de réexamen au titre de l’expiration des mesures, malgré l’absence d’éléments de preuve suffisants pour ce faire.
27 En premier lieu, selon les requérantes, la Commission aurait dû tenir uniquement compte de la demande initiale pour fonder son appréciation du caractère suffisant des éléments de preuve présentés pour ouvrir le réexamen au titre de l’expiration des mesures et non des informations supplémentaires, qui auraient modifié la substance de ladite demande. Elle aurait également dû examiner l’exactitude et l’adéquation des éléments de preuve présentés par l’intervenante dans la demande initiale. En deuxième lieu, elles font valoir que la demande initiale ne contenait pas d’éléments de preuve suffisants d’une probabilité de continuation du dumping en cas d’expiration des mesures. En troisième lieu, elles soutiennent que, en tout état de cause, la Commission a erronément considéré que la demande consolidée contenait des éléments de preuve suffisants d’une telle probabilité.
28 Le Tribunal estime opportun d’examiner d’abord l’argumentation des requérantes tirée du caractère suffisant des éléments de preuve contenus dans la demande initiale au vu des critères juridiques applicables aux demandes de réexamen au titre de l’expiration des mesures présentées par des producteurs de l’Union ou en leur nom, sur le fondement de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base.
Observations liminaires sur le contrôle du Tribunal et les principes régissant l’interprétation du règlement de base
29 Dans le domaine de la politique commerciale commune, et tout particulièrement en matière de mesures de défense commerciale, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour que les institutions de l’Union disposent d’un large pouvoir d’appréciation en raison de la complexité des situations économiques et politiques qu’elles doivent examiner, de telle sorte que le contrôle juridictionnel de ce large pouvoir d’appréciation doit être limité à la vérification du respect des règles de procédure, de l’exactitude matérielle des faits retenus, de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation de ces faits ou de l’absence de détournement de pouvoir (voir, en ce sens, arrêt du 20 janvier 2022, Commission/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, points 35 et 36 et jurisprudence citée).
30 Dans ce contexte, le contrôle par le Tribunal des éléments de preuve sur lesquels les institutions de l’Union fondent leurs constatations ne constitue pas une nouvelle appréciation des faits remplaçant celle de ces institutions. Ce contrôle n’empiète pas sur le large pouvoir d’appréciation desdites institutions dans le domaine de la politique commerciale, mais se limite à relever si ces éléments sont de nature à étayer les conclusions tirées par celles-ci. Il appartient, dès lors, au Tribunal non seulement de vérifier l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également de contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à fonder les conclusions qui en sont tirées [voir arrêts du 14 décembre 2017, EBMA/Giant (China), C‑61/16 P, EU:C:2017:968, point 69 et jurisprudence citée, et du 20 janvier 2022, Commission/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, point 37 et jurisprudence citée].
31 En revanche, s’agissant des questions de droit, le Tribunal exerce un contrôle entier, ce qui inclut l’interprétation qu’il convient de faire de dispositions juridiques sur la base d’éléments objectifs ainsi que la vérification que les conditions d’application d’une telle disposition se trouvent ou non réunies (voir, en ce sens, arrêts du 11 juillet 1985, Remia e.a./Commission, 42/84, EU:C:1985:327, point 34, et du 9 novembre 2022, Cambodge et CRF/Commission, T‑246/19, EU:T:2022:694, point 45).
32 À cet égard, la primauté des accords internationaux conclus par l’Union sur les textes de droit dérivé de l’Union commande d’interpréter ces derniers, dans la mesure du possible, en conformité avec ces accords (voir arrêts du 20 janvier 2022, Commission/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, point 31 et jurisprudence citée, et du 12 mai 2022, Commission/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, point 82 et jurisprudence citée).
33 Selon une jurisprudence constante de la Cour, dans l’hypothèse où l’Union a entendu donner exécution à une obligation particulière assumée dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ou dans l’occurrence où l’acte de l’Union renvoie expressément à des dispositions précises des accords de l’OMC, il appartient au juge de l’Union de contrôler la légalité de l’acte de l’Union en cause au regard des règles de l’OMC (arrêts du 23 novembre 1999, Portugal/Conseil, C‑149/96, EU:C:1999:574, point 49 ; du 9 janvier 2003, Petrotub et Republica/Conseil, C‑76/00 P, EU:C:2003:4, point 54, et du 27 septembre 2007, Ikea Wholesale, C‑351/04, EU:C:2007:547, point 30), ce qui implique de tenir compte de l’interprétation des différentes dispositions de cet accord que l’organe de règlement des différends de l’OMC a adoptée (voir, en ce sens, arrêts du 20 janvier 2022, Commission/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, points 32 et 33 et jurisprudence citée, et du 28 avril 2022, Yieh United Steel/Commission, C‑79/20 P, EU:C:2022:305, point 102 et jurisprudence citée).
34 Il ressort ainsi des considérants 2 et 3 du règlement de base que ce dernier a notamment pour objet de transposer dans le droit de l’Union, dans toute la mesure du possible, les règles de l’accord sur la mise en œuvre de l’article VI de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (JO 1994, L 336, p. 103, ci-après l’« accord antidumping »), au rang desquelles figurent, en particulier, celles relatives à la durée et au réexamen des mesures antidumping, et ce afin d’assurer une application appropriée et transparente desdites règles. Le considérant 4 du règlement de base ajoute qu’il est essentiel, en vue de maintenir l’équilibre des droits et des obligations que l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994 a établi, que l’Union tienne compte de l’interprétation de ces règles par ses principaux partenaires commerciaux.
35 Plus spécifiquement, par l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base, l’Union a entendu donner exécution aux obligations particulières que comporte l’article 11.3 de l’accord antidumping (voir arrêt du 24 septembre 2008, Reliance Industries/Conseil et Commission, T‑45/06, EU:T:2008:398, point 90 et jurisprudence citée).
36 L’article 5 du règlement de base constitue quant à lui, en substance, la transposition dans le droit de l’Union des articles 5.1 à 5.9 et de l’article 6.1.3 de l’accord antidumping, à la lumière desquels il doit être interprété dans la mesure du possible, ainsi que de l’interprétation qui en a été faite par l’organe de règlement des différends de l’OMC (voir, en ce sens, arrêts du 11 juillet 2017, Viraj Profiles/Conseil, T‑67/14, non publié, EU:T:2017:481, point 90, et du 15 décembre 2016, Gul Ahmed Textile Mills/Conseil, T‑199/04 RENV, non publié, EU:T:2016:740, point 90).
37 C’est à la lumière de ces principes qu’il convient de vérifier si la Commission a ouvert le réexamen conformément aux critères juridiques applicables aux demandes de réexamen au titre de l’expiration des mesures, présentées par des producteurs de l’Union ou en leur nom, sur le fondement de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base.
Sur le caractère suffisant des éléments de preuve contenus dans la demande initiale au vu des critères juridiques applicables aux demandes de réexamen au titre de l’expiration des mesures
38 Selon les requérantes, aux termes de l’article 11, paragraphe 2, quatrième alinéa, du règlement de base, lu en combinaison avec le deuxième alinéa du même article, le caractère suffisant des éléments de preuve permettant d’établir que l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice doit être apprécié par rapport aux éléments de preuve figurant dans la demande de réexamen déposée « au plus tard trois mois avant la fin de la période de cinq ans » au terme de laquelle les mesures antidumping expirent (ci-après le « délai légal »).
39 Une version consolidée de la demande de réexamen au titre de l’expiration des mesures, déposée après le délai légal et au cours des trois mois précédant la fin de la période de cinq ans, ne constituerait pas une base valable, aucune disposition du règlement de base ne permettant de présenter de nouveaux éléments de preuve après le délai légal, aux fins de combler ou de remédier à l’absence d’éléments de preuve suffisants au moment du dépôt de la demande de réexamen dans ledit délai.
40 La décision de procéder à l’ouverture d’un réexamen au titre de l’expiration des mesures ne pourrait donc être justifiée par de nouveaux arguments ou éléments de preuve qui n’existaient pas au moment du dépôt de la demande de réexamen dans le délai légal. Seuls des éclaircissements et des clarifications permettant de comprendre ou de corriger les éléments de preuve déjà présentés dans ledit délai, ou de confirmer leur caractère suffisant, pourraient être demandés ou déposés au cours des trois mois précédant la fin de la période de cinq ans.
41 Selon les requérantes, il convient à cet égard de distinguer l’ouverture d’une enquête initiale, régie notamment par l’article 5, paragraphe 9, du règlement de base, qui ne serait subordonnée à aucun délai dans lequel une plainte contenant des éléments de preuve suffisants doit être déposée, et l’ouverture d’un réexamen au titre de l’expiration des mesures, sur le fondement de l’article 11, paragraphe 2, dudit règlement, nécessitant qu’une demande de réexamen contenant suffisamment d’éléments de preuve soit déposée dans le délai légal. L’application de l’article 5, paragraphe 9, dudit règlement aux procédures de réexamen au titre de l’expiration des mesures serait en outre exclue par l’article 11, paragraphe 5, du même règlement.
42 Les requérantes ajoutent que, en vertu de l’article 11, paragraphe 5, du règlement de base, l’article 5, paragraphe 3, dudit règlement est applicable aux réexamens au titre de l’expiration des mesures, de sorte que la Commission a l’obligation d’examiner l’exactitude et l’adéquation des éléments de preuve figurant dans la demande initiale.
43 En revanche, les requérantes font également valoir qu’il ressort de la jurisprudence de l’OMC que la Commission ne peut se prévaloir du critère de l’ouverture d’une enquête initiale énoncé à l’article 5.3 de l’accord antidumping pour tenir compte des informations additionnelles déposées en dehors du délai légal, celui-ci n’étant pas applicable à un réexamen au titre de l’expiration des mesures.
44 Une telle interprétation de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base serait confirmée par la décision du Médiateur européen du 17 mars 2016 clôturant l’enquête sur la plainte 577/2014/MDC concernant le refus de la Commission d’accorder l’accès, conformément au règlement no 1225/2009, à une demande de réexamen au titre de l’expiration des mesures antidumping applicables aux importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie (ci-après la « décision du Médiateur sur la plainte 577/2014/MDC »).
45 Or, en l’espèce, seule la demande initiale aurait été présentée dans le délai légal et les seuls éléments de preuve relatifs à une probabilité de continuation du dumping en cas d’expiration des mesures présentés dans ladite demande portaient sur les calculs de la marge de dumping fondés sur une valeur normale construite.
46 En revanche, les informations supplémentaires, présentées le 20 août 2019, soit près de deux mois après l’expiration du délai légal, contenues dans la demande consolidée, établiraient une marge de dumping fondée sur des prix intérieurs réels en Russie. Il s’agirait donc de nouveaux éléments de preuve, régis par des dispositions juridiques distinctes et fondés sur une méthodologie de calcul différente, qui auraient modifié la substance des éléments de preuve contenus dans la demande initiale, de sorte que la Commission ne pouvait pas en tenir compte.
47 L’absence d’éléments de preuve suffisants contenus dans la demande initiale ressortirait par ailleurs du considérant 23 du règlement attaqué, qui indiquerait en substance que, sans les éclaircissements présentés par l’intervenante en dehors du délai légal, il n’y aurait pas eu d’éléments de preuve suffisants permettant de justifier l’ouverture du réexamen au titre de l’expiration des mesures.
48 La Commission aurait donc commis une erreur de droit et une erreur manifeste d’appréciation, en indiquant, ainsi qu’il ressort notamment du considérant 20 du règlement attaqué, qu’il n’était pas pertinent que la demande initiale ait été complétée par des valeurs normales estimées à partir d’informations disponibles sur les prix intérieurs réels en Russie, et en décidant d’ouvrir le réexamen au titre de l’expiration des mesures « sur la base de la demande de réexamen consolidée », celle-ci contenant des éléments de preuve nouveaux, présentés en dehors du délai légal. Elle aurait ainsi méconnu l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base en décidant d’ouvrir ladite procédure de réexamen malgré l’absence d’éléments de preuve suffisants d’une probabilité de continuation du dumping.
49 La Commission fait valoir qu’aucune disposition du règlement de base ne limite son analyse aux informations figurant dans la demande de réexamen telle que déposée dans le délai légal. La condition relative au caractère suffisant des éléments de preuve ne devrait être remplie qu’au moment où est prise la décision d’ouvrir le réexamen au titre de l’expiration des mesures. Il ne serait en outre pas requis que la preuve de la continuation du dumping ait déjà été établie.
50 Le processus établi par l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base serait un processus dynamique. Le cas échéant, une version consolidée de la demande de réexamen, déposée au cours des trois mois qui précèdent la fin de la période de cinq ans, au terme de laquelle les mesures antidumping expirent, pourrait venir compléter ou clarifier la demande de réexamen déposée dans le délai légal par des renseignements supplémentaires et des éclaircissements présentés par les producteurs de l’Union de leur propre initiative ou à la suite d’échanges avec la Commission. Cette version consolidée ne pourrait se substituer à la demande de réexamen déposée dans le délai légal, ni en modifier la substance, et ne pourrait constituer un nouveau dépôt.
51 À cet égard, les paragraphes 3 et 9 de l’article 5 du règlement de base, qui régissent l’ouverture de la procédure d’enquête antidumping initiale, seraient, en vertu de l’article 11, paragraphe 5, dudit règlement, applicables à l’ouverture des réexamens au titre de l’expiration des mesures et confirmeraient l’interprétation selon laquelle c’est au moment où la Commission prend la décision d’ouvrir de tels réexamens qu’elle doit justifier de l’existence de suffisamment d’éléments de preuve selon lesquels l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping préjudiciable, et qu’elle peut recueillir des renseignements supplémentaires à cet effet.
52 En revanche, si la vérification de l’exactitude et de l’adéquation des éléments de preuve contenus dans une demande de réexamen, au sens de l’article 5, paragraphe 3, du règlement de base, est un moyen de déterminer leur caractère suffisant, le critère juridique à appliquer, lorsqu’il s’agit de se prononcer sur l’opportunité d’ouvrir une enquête de réexamen, relèverait uniquement du « caractère suffisant » des éléments de preuve au moment de l’ouverture dudit réexamen, et non de leur adéquation et de leur exactitude.
53 Selon la Commission, toute interprétation différente limiterait la possibilité qui est la sienne d’examiner le caractère suffisant des éléments de preuve, ce qui serait confirmé par la décision du Médiateur sur la plainte 577/2014/MDC, citée par les requérantes.
54 La Commission ajoute, dans ses observations écrites, que les différences entre les dispositions applicables aux enquêtes initiales et celles applicables aux réexamens au titre de l’expiration des mesures, y compris les délais, ne supposent pas que, dans le contexte desdits réexamens, l’absence d’éléments de preuve suffisants dans la demande initiale ne puisse être rectifiée au moyen de demandes ultérieures de la Commission.
55 En l’espèce, la demande initiale n’aurait pas été examinée de manière isolée, mais conjointement avec les informations supplémentaires déposées au cours des trois mois précédant la fin de la période de cinq ans et figurant dans la demande consolidée.
56 Les calculs de la marge de dumping réalisés sur la base des prix réels sur le marché intérieur russe, figurant dans la demande consolidée, auraient confirmé et complété les éléments essentiels de preuve portant sur une comparaison entre la valeur normale construite et les prix à l’exportation figurant dans la demande initiale, sans modifier le fond des allégations contenues dans cette dernière.
57 Les requérantes feraient en outre une lecture erronée du considérant 23 du règlement attaqué, qui disposerait clairement que le réexamen a été ouvert sur le fondement tant de la demande initiale que des informations supplémentaires et n’aborderait pas la question de savoir si les informations fournies dans la demande initiale étaient suffisantes pour ouvrir le réexamen au titre de l’expiration des mesures.
58 La Commission n’aurait donc pas commis d’erreur en se fondant, au moment de prendre la décision d’ouvrir le réexamen au titre de l’expiration des mesures, sur la demande consolidée pour considérer qu’elle disposait de suffisamment d’éléments de preuve à cet égard.
59 L’intervenante renvoie en substance aux arguments de la Commission.
60 Pour les besoins de la présente affaire, le Tribunal examinera les griefs des requérantes relatifs, en premier lieu, à la violation des critères juridiques applicables au contenu d’une demande de réexamen au titre de l’expiration des mesures déposée dans le délai légal et, en second lieu, au caractère suffisant des éléments de preuve dans la demande initiale et à la nature des informations supplémentaires.
– Sur les critères juridiques applicables au contenu d’une demande de réexamen
61 Au titre de l’article 11, paragraphe 1, du règlement de base, un droit antidumping n’est applicable que pour le temps et dans la mesure nécessaires pour contrebalancer un dumping qui cause un préjudice.
62 L’article 11, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de base prévoit qu’une mesure antidumping expire cinq ans après son institution ou cinq ans après la date de la conclusion du réexamen le plus récent ayant couvert à la fois le dumping et le préjudice, à moins qu’il n’ait été établi lors d’un réexamen que l’expiration de la mesure favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice. Un réexamen de mesures parvenant à expiration a lieu soit à l’initiative de la Commission, soit sur demande présentée par des producteurs de l’Union ou en leur nom, et la mesure reste en vigueur en attendant les résultats de ce réexamen.
63 L’article 11, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement de base précise, notamment, qu’il est procédé à un réexamen de mesures parvenant à expiration lorsque la demande contient suffisamment d’éléments de preuve selon lesquels l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice. En vertu du quatrième alinéa dudit article, les producteurs de l’Union sont habilités à présenter une demande de réexamen conformément au deuxième alinéa au plus tard trois mois avant la fin de la période de cinq ans.
64 Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 31 ci-dessus, le Tribunal exerce un contrôle entier quant à l’interprétation qu’il convient de faire des dispositions contenues dans les deuxième et quatrième alinéas de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base ainsi qu’à la vérification du fait que leurs conditions d’applications sont réunies.
65 En premier lieu, il résulte d’une lecture littérale de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base que la demande de réexamen devant être présentée par des producteurs de l’Union ou en leur nom, au plus tard trois mois avant la fin de la période de cinq ans au terme de laquelle les mesures antidumping expirent, doit déjà contenir suffisamment d’éléments de preuve selon lesquels l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice.
66 En effet, le quatrième alinéa de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base, qui établit le délai légal dans lequel la demande de réexamen doit être présentée par les producteurs de l’Union ou en leur nom, renvoie expressément au deuxième alinéa, qui précise les conditions portant sur le contenu de ladite demande permettant de procéder à un réexamen.
67 Dès lors qu’il ressort du libellé de l’article 11, paragraphe 2, quatrième alinéa, du règlement de base qu’une demande de réexamen, présentée par les producteurs de l’Union ou en leur nom au plus tard trois mois avant la fin de la période de cinq ans, doit être conforme au deuxième alinéa, elle doit donc, au plus tard à cette date, contenir suffisamment d’éléments de preuve selon lesquels l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice, afin de justifier l’ouverture du réexamen.
68 Une telle interprétation de l’article 11, paragraphe 2, deuxième et quatrième alinéas, du règlement de base a également été adoptée par le Médiateur dans sa décision sur la plainte 577/2014/MDC, qui portait sur le droit d’accès d’une partie intéressée à la version initiale d’une demande de réexamen déposée dans le délai légal, ainsi que le soulèvent à juste titre les requérantes. Dans cette décision, le Médiateur a, à juste titre, relevé que la présentation, dans le délai légal, d’une demande contenant suffisamment d’éléments de preuve que l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice étaient les deux conditions cumulatives permettant de procéder à un réexamen au titre de l’expiration des mesures. L’accès à la version d’une demande de réexamen déposée dans le délai légal permet ainsi aux parties intéressées de vérifier si, à ce stade de la procédure, les conditions prévues dans cet article étaient réunies.
69 L’objectif visé par l’article 11, paragraphe 2, deuxième et quatrième alinéas, du règlement de base de s’assurer que les éléments de preuve transmis à la Commission dans le délai légal sont suffisants pour établir une probable continuation ou réapparition du dumping et du préjudice en cas d’expiration des mesures ne peut pas être atteint si ces dispositions sont interprétées en ce sens que les producteurs de l’Union disposent de trois mois supplémentaires, suivant l’expiration du délai légal, pour satisfaire à cette condition.
70 L’instauration du délai de trois mois précédant la fin de la période de cinq ans au terme de laquelle les mesures antidumping expirent contribue ainsi à assurer la sécurité des situations juridiques, en permettant aux opérateurs sur le marché de savoir, en temps utile, si les mesures antidumping sont susceptibles d’être maintenues, ce que la Commission a confirmé lors de l’audience, ainsi qu’à cette dernière de disposer d’un délai utile afin d’évaluer les éléments de preuve contenus dans une demande de réexamen présentée dans le délai légal par des producteurs de l’Union ou en leur nom et de s’assurer de leur caractère suffisant et pertinent, afin d’éviter qu’une mesure antidumping ne soit indûment maintenue au-delà du temps prescrit.
71 En second lieu, ainsi que les parties en conviennent, les producteurs de l’Union ont la possibilité, après le délai légal et au cours du délai de trois mois précédant la fin de la période de cinq ans, de déposer des informations additionnelles sur le fondement de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base. Il convient également de considérer, comme le reconnaissent les parties, que de tels éléments de preuve ne peuvent pas constituer de nouveaux arguments, ni remplacer la demande de réexamen déposée dans le délai légal ou pallier le caractère insuffisant des éléments de preuve qui y sont contenus. En effet, si, dans le mémoire en duplique, la Commission a soutenu que les différences entre les dispositions applicables aux enquêtes initiales et celles applicables aux réexamens au titre de l’expiration des mesures ne supposent pas que, dans le contexte desdits réexamens, l’absence d’éléments de preuve suffisants dans la demande initiale ne puisse être rectifiée au moyen de demandes ultérieures de la Commission, elle a toutefois retiré cette allégation lors de l’audience.
72 Ainsi qu’il ressort du point 70 ci-dessus, le délai de trois mois qui précède l’expiration des mesures antidumping permet à la Commission d’évaluer les éléments de preuve contenus dans la demande de réexamen, telle qu’elle a été déposée dans le délai légal, et de vérifier leur caractère suffisant et pertinent, avant de décider s’il convient ou non d’ouvrir le réexamen. À cet effet, il lui est permis de recevoir ou de demander des clarifications supplémentaires au cours des trois mois précédant la fin de la période de cinq ans, aboutissant à une version consolidée de la demande.
73 Si la Commission peut tenir compte des renseignements additionnels ainsi présentés par un producteur de l’Union pour justifier l’ouverture d’un réexamen faisant suite à une demande de réexamen présentée par des producteurs de l’Union ou en leur nom, ceux-ci ne peuvent que compléter ou corroborer des éléments de preuve suffisants transmis dans le délai légal. Ils ne peuvent, en revanche, constituer de nouveaux arguments ou éléments de preuve, ni pallier le caractère insuffisant des éléments de preuve qui y sont contenus, lequel doit être évalué par rapport aux éléments de preuve transmis dans le délai légal.
74 Ainsi, et comme l’a admis la Commission lors de l’audience, l’absence d’éléments de preuve suffisants déposés dans le délai légal par les producteurs de l’Union ne peut être rectifiée d’office par la Commission au titre d’une procédure de complément d’information auprès desdits producteurs au cours de la période de trois mois qui précède la fin de la période de cinq ans.
75 La question déterminante porte donc tant sur les informations utilisées par la Commission lors de l’ouverture d’une enquête de réexamen sur le fondement d’une demande présentée par des producteurs de l’Union ou en leur nom que sur le moment auquel la Commission a reçu ces informations, et sur la mesure dans laquelle les informations reçues dans le délai légal constituent des éléments de preuve suffisants selon lesquels l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice.
76 Partant, c’est à tort que la Commission a considéré que les trois mois précédant directement la fin de la période de cinq ans étaient inclus dans le délai dans lequel une demande de réexamen contenant suffisamment d’éléments de preuve pouvait être déposée et que la condition relative au caractère suffisant des éléments de preuve ne devait être remplie qu’au moment où était prise la décision d’ouvrir le réexamen au titre de l’expiration des mesures.
77 Une telle interprétation contraire viderait de son sens l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base en rendant sans objet l’obligation juridique qui y est prévue et se heurterait à la finalité de la procédure de réexamen, consistant à exiger que la demande présentée par des producteurs de l’Union ou en leur nom au plus tard trois mois avant la fin de la période de cinq ans soit conforme à l’exigence de preuve requise, prévue au deuxième alinéa de cette disposition, en vertu de laquelle elle doit contenir des éléments de preuve suffisants de la probabilité d’une continuation ou d’une réapparition du dumping et du préjudice en cas d’expiration des mesures.
78 Le renvoi que la Commission fait à l’article 11, paragraphe 5, du règlement de base n’est pas de nature à remettre en cause cette conclusion.
79 En effet, l’article 11, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement de base prévoit que les dispositions pertinentes dudit règlement concernant les procédures et la conduite des enquêtes, à l’exclusion de celles qui concernent les délais, s’appliquent à tout réexamen effectué en vertu, notamment, du paragraphe 2 du même article.
80 Si cet article ne renvoie pas explicitement aux dispositions pertinentes qui seraient visées en l’espèce, il a déjà été jugé que l’article 11, paragraphe 5, du règlement de base n’étendait pas aux procédures de réexamen toutes les dispositions concernant les procédures et la conduite des enquêtes applicables dans le cadre de l’enquête initiale. L’article 11, paragraphe 5, dudit règlement conditionne l’application de ces dispositions aux procédures de réexamen à leur caractère pertinent (arrêt du 11 septembre 2018, Foshan Lihua Ceramic/Commission, T‑654/16, EU:T:2018:525, point 37).
81 Ainsi, la procédure de réexamen se distingue de la procédure d’enquête initiale, qui est régie par d’autres dispositions du règlement de base. C’est pourquoi la Cour a déjà considéré que certaines des dispositions régissant l’enquête initiale n’ont pas vocation à s’appliquer à la procédure de réexamen, eu égard à l’économie générale et aux objectifs du système établi par le règlement de base (voir, en ce sens, arrêt du 11 février 2010, Hoesch Metals and Alloys, C‑373/08, EU:C:2010:68, point 77).
82 D’une part, le Tribunal rappelle que l’article 5, paragraphe 9, du règlement de base prévoit que, lorsqu’il apparaît qu’il existe des éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture d’une procédure, la Commission ouvre cette procédure dans un délai de quarante-cinq jours à compter de la date du dépôt de la plainte et en annonce l’ouverture dans le Journal officiel de l’Union européenne. Lorsque les éléments de preuve sont insuffisants, le plaignant en est avisé dans les quarante-cinq jours suivant la date à laquelle la plainte a été déposée auprès de la Commission. La Commission fournit aux États membres des informations concernant son examen de la plainte normalement dans les vingt et un jours suivant la date à laquelle la plainte a été déposée auprès de la Commission.
83 L’expression « [l]orsqu’il apparaît qu’il existe des éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture d’une procédure », par laquelle débute l’article 5, paragraphe 9, du règlement de base, ne peut être lue indépendamment du reste de cette disposition, dont il ressort clairement du libellé qu’elle a pour but de préciser les délais dans lesquels la Commission doit ouvrir la procédure d’enquête initiale à compter de la date du dépôt d’une plainte, prévenir le plaignant de l’absence d’enquête ou fournir aux États membres les informations concernant l’examen de la plainte.
84 Or, il ressort explicitement du libellé de l’article 11, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement de base que les autres dispositions dudit règlement qui concernent les délais ne sont pas applicables aux réexamens au titre de l’expiration des mesures.
85 Dès lors, l’article 5, paragraphe 9, du règlement de base étant une disposition qui concerne les délais relatifs aux enquêtes antidumping initiales, il ne peut s’appliquer aux procédures de réexamen au titre de l’expiration des mesures, conformément à l’article 11, paragraphe 5, dudit règlement, comme le soutiennent à juste titre les requérantes.
86 D’autre part, aux termes de l’article 5, paragraphe 3, du règlement de base, « [l]a Commission examine, dans la mesure du possible, l’exactitude et l’adéquation des éléments de preuve fournis dans la plainte afin de déterminer s’il y a des éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture d’une enquête ».
87 À cet égard, le Tribunal relève que l’article 5, paragraphe 3, du règlement de base ne vise que l’examen, par la Commission, de l’exactitude et l’adéquation des éléments de preuve contenus dans une plainte afin de déterminer s’il y a des éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture d’une enquête initiale, et ne saurait justifier d’entamer d’office une procédure de complément d’information lorsque les éléments de preuve déposés dans le délai légal prévu pour les demandes de réexamen au titre de l’expiration des mesures présentées par des producteurs de l’Union ou en leur nom ne sont pas suffisants pour établir que l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice.
88 Certes, comme le soulève à juste titre la Commission, la Cour a eu l’occasion d’indiquer que l’ouverture d’une enquête, que ce soit à l’ouverture d’une procédure antidumping ou dans le cadre du réexamen d’un règlement instituant des droits antidumping, est toujours subordonnée à l’existence d’éléments de preuve suffisants de l’existence d’un dumping et du préjudice qui en résulte (arrêt du 7 décembre 1993, Rima Eletrometalurgia/Conseil, C‑216/91, EU:C:1993:912, point 16).
89 Cependant, cette jurisprudence a été développée sur le fondement du règlement (CEE) no 2423/88 du Conseil, du 11 juillet 1988, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping ou de subventions de la part de pays non membres de la Communauté économique européenne (JO 1988, L 209, p. 1), dans lequel la disposition relative à l’ouverture d’un réexamen renvoyait expressément à l’article portant sur l’ouverture d’une enquête initiale.
90 En effet, l’article 14, paragraphe 2, du règlement no 2423/88, entièrement consacré à la procédure de réexamen, renvoyait, pour ce qui est du régime de l’enquête, à l’article 7 dudit règlement, applicable dans le cadre d’une procédure initiale. Par ce renvoi exprès, le législateur communautaire avait exprimé que les mêmes règles en matière d’enquête « initiale » ou « de réexamen » devaient être suivies (conclusions de l’avocat général Léger dans l’affaire Commission/NTN et Koyo Seiko, C‑245/95 P, EU:C:1997:400, point 81).
91 Or, le règlement no 2423/88 a été remplacé par le règlement (CE) no 3283/94 du Conseil, du 22 décembre 1994, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de la Communauté européenne (JO 1994, L 349, p. 1), dans lequel la formulation des dispositions en cause a changé, pour être ensuite maintenue en l’état jusqu’à la version actuelle des articles 5 et 11 du règlement de base, qui ne comportent plus un tel renvoi exprès.
92 Rien dans l’article 5, paragraphe 3, du règlement de base n’indique que les critères en matière de preuve qu’il énonce s’appliquent à d’autres procédures qu’à l’ouverture d’enquêtes antidumping initiales, ni que les critères qui y sont définis peuvent être aussi applicables aux enquêtes de réexamen à l’expiration des mesures faisant suite à une demande de réexamen présentée par des producteurs de l’Union ou en leur nom.
93 La Commission fait également une interprétation erronée des rapports des organes de l’OMC interprétant l’article 5.3 de l’accord antidumping, dont le libellé coïncide avec celui de l’article 5, paragraphe 3, du règlement de base, lorsqu’elle soutient qu’il en ressort que le caractère suffisant des éléments de preuve doit être apprécié au moment où elle se prononce sur l’opportunité d’ouvrir une enquête de réexamen au titre de l’expiration des mesures et qu’elle peut tenir compte des renseignements additionnels déposés en dehors du délai légal à cet effet.
94 En effet, l’analyse effectuée dans le rapport du groupe spécial intitulé « Pakistan – Mesures antidumping visant les pellicules en polypropylène orienté biaxialement en provenance des Émirats arabes unis », adopté le 18 janvier 2021 (WT/DS 538/R, paragraphe 7.30), portait sur l’interprétation qu’il convenait de faire de l’article 5.3 de l’accord antidumping relatif à l’ouverture d’une enquête antidumping initiale sur le fondement d’une plainte. Quant à l’analyse effectuée dans le rapport du groupe spécial intitulé « États-Unis – Réexamen à l’extinction concernant l’acier traité contre la corrosion », adopté le 14 août 2003 (WT/DS 244/R, paragraphes 7.27 à 7.39 et 7.45), elle portait sur les critères en matière de preuve énoncés aux articles 5.6 et 11.2 de l’accord antidumping, relatifs, respectivement, à l’ouverture d’une enquête antidumping initiale à l’initiative des autorités, sans être saisies d’une demande présentée par écrit à cette fin par une branche de production nationale ou en son nom, et au réexamen des mesures antidumping à l’initiative des autorités ou sur demande de toute partie intéressée. Or, ces questions ne font pas l’objet du présent litige, de sorte que les arguments de la Commission et de l’intervenante à cet égard sont inopérants.
95 En outre, dans le rapport du groupe spécial intitulé « Union Européenne – Méthodes d’ajustement des coûts II (Russie) », adopté le 24 juillet 2020 (WT/DS 494/R, paragraphes 7.332 et 7.333), il a été expressément indiqué que, à l’article 11.3 de l’accord antidumping, l’absence de tout renvoi à l’article 5.3 dudit accord devait être comprise comme impliquant que le critère pour l’ouverture d’un réexamen au titre de l’expiration serait différent du critère requis pour l’ouverture d’une enquête initiale, et que le critère énoncé à l’article 5.3 dudit accord ne s’appliquerait pas à un réexamen au titre de l’expiration.
96 Certes, s’agissant du rapport du groupe spécial WT/DS 494/R, la Commission a indiqué avoir formé un appel le 28 août 2020, suivie de la Fédération de Russie, qui a formé appel le 2 septembre 2020. Dès lors que, actuellement, l’organe d’appel n’est pas en mesure d’examiner ces appels, car des sièges demeurent vacants en son sein, la Commission a fait valoir lors de l’audience que ce rapport n’aurait pas de valeur en tant que précédent et que ce différend ne saurait, dans un avenir proche, trouver de solution juridique.
97 À cet égard, lors de l’audience, l’intervenante a soutenu qu’il n’était pas souhaitable pour le juge de l’Union de transposer, en tant que tel, un extrait d’une décision d’un organe de l’OMC et de l’imposer comme une interprétation du droit de l’Union, notamment lorsque les dispositions avaient une formulation et une finalité différentes.
98 Néanmoins, à défaut d’une interprétation des dispositions de l’accord antidumping par l’organe d’appel, dont le juge de l’Union pourrait, le cas échéant, s’inspirer pour l’interprétation de dispositions dont le libellé coïncide en droit de l’Union, l’autorité d’une décision d’un groupe spécial faisant l’objet d’un appel « dans le vide » devant l’organe d’appel ne peut en tout état de cause qu’être fondée sur la force probante du raisonnement qui sous-tend l’interprétation de ces dispositions par les organes de règlement des différends de l’OMC.
99 Or, contrairement à ce qu’a fait valoir la Commission, il n’est pas possible d’engager un « processus dynamique » consistant à demander les clarifications nouvelles nécessaires aux producteurs de l’Union pour satisfaire à la condition relative à l’exigence de preuves d’un « caractère suffisant » au moment de l’ouverture du réexamen au titre de l’expiration des mesures.
100 En effet, les dispositions du droit de l’Union correspondant aux dispositions pertinentes de l’accord antidumping, à savoir les paragraphes 3 et 9 de l’article 5 du règlement de base, ne sont pas applicables aux réexamens au titre de l’expiration des mesures faisant suite à une demande de réexamen présentée par des producteurs de l’Union ou en leur nom, sur le fondement de l’article 11, paragraphe 2, dudit règlement. L’économie générale et les objectifs du système établi par ledit règlement s’opposent à ce que la Commission se fonde sur l’article 11, paragraphe 5, dudit règlement afin de pallier l’obligation de s’assurer que la demande de réexamen ainsi déposée dans le délai légal contient suffisamment d’éléments de preuve selon lesquels l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice.
101 Le Tribunal constate que la différence objective entre une procédure de réexamen et une procédure d’enquête initiale réside dans le fait que les importations soumises à une procédure de réexamen sont celles ayant déjà fait l’objet de l’institution de mesures antidumping définitives et à l’égard desquelles il a, en principe, été apporté des éléments de preuve suffisants pour établir que l’expiration de ces mesures favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice. En revanche, lorsque des importations sont soumises à une enquête initiale, l’objet de celle-ci est précisément de déterminer l’existence, le degré et l’effet de tout dumping allégué [arrêts du 27 janvier 2005, Europe Chemi-Con (Deutschland)/Conseil, C‑422/02 P, EU:C:2005:56, point 50, et du 28 avril 2015, CHEMK et KF/Conseil, T‑169/12, EU:T:2015:231, point 60].
102 Ainsi, dans une enquête de réexamen au titre de l’expiration des mesures faisant suite à une demande de réexamen présentée par des producteurs de l’Union ou en leur nom, si les éléments de preuve déposés dans le délai légal sont insuffisants pour établir une probabilité que l’expiration des mesures favoriserait la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice, la mesure antidumping existante expire automatiquement. En revanche, si de tels éléments sont suffisants et que la Commission ouvre ledit réexamen, les droits antidumping sont automatiquement maintenus pendant la période d’enquête.
103 Il résulte de ce qui précède que la condition relative au caractère suffisant des éléments de preuve contenus dans une demande de réexamen présentée par des producteurs de l’Union ou en leur nom, au sens de l’article 11, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement de base est remplie lorsque de tels éléments sont déposés au plus tard trois mois avant la fin de la période de cinq ans, conformément au quatrième alinéa de cette disposition.
104 Dès lors, la Commission a commis une erreur de droit lorsqu’elle a affirmé, au considérant 20 du règlement attaqué, qu’il n’était pas pertinent que la demande initiale ait été complétée par des informations supplémentaires et que l’ouverture du réexamen pouvait être justifiée sur la base de la demande consolidée.
– Sur le caractère suffisant des éléments de preuve dans la demande initiale et la nature des informations supplémentaires
105 Il ressort de l’analyse effectuée ci-dessus que, en l’espèce, la Commission devait établir le caractère suffisant des éléments de preuve contenus dans la demande initiale, présentée le 21 juin 2019. Elle disposait du délai de trois mois, à savoir jusqu’au 25 septembre 2019, date à laquelle les mesures antidumping auraient dû venir à expiration, pour ce faire. Quant aux informations supplémentaires présentées par l’intervenante le 20 août 2019, en dehors du délai légal, elle ne pouvait en tenir compte que pour autant qu’elles complétaient ou corroboraient des éléments de preuve suffisants inclus dans la demande initiale et qu’il ne s’agissait pas de nouveaux éléments de preuve ou de nouveaux arguments.
106 À cet égard, il n’est pas contesté que les éléments de preuve contenus dans la demande initiale, qui ont servi de base aux allégations de continuation du dumping en cas d’expiration des mesures, se fondaient sur une valeur normale construite, l’intervenante s’étant prévalue de l’existence d’une situation particulière du marché en Russie, en raison d’un accord concerté de limitation des prix, et de la stratégie du gouvernement russe de fixer des prix artificiellement bas pour le gaz naturel, qui constitue le principal intrant du nitrate d’ammonium.
107 Il n’est en outre pas contesté que les éléments de preuve figurant dans les informations supplémentaires, contenues dans la demande consolidée, portaient sur une valeur normale déterminée sur la base des prix intérieurs réels sur le marché russe.
108 Or, le Tribunal relève qu’il existe des différences substantielles entre les éléments de preuve exposés dans la demande initiale pour le calcul des marges de dumping et ceux présentés dans les informations supplémentaires.
109 En effet, s’agissant de la demande initiale, l’intervenante a eu recours à la valeur normale construite. Elle s’est prévalue de l’existence d’une situation particulière du marché en Russie, du fait des prix réglementés sur le marché intérieur russe, de sorte qu’il n’existait pas de données fiables sur les prix intérieurs pour la Russie au cours d’opérations commerciales normales. Au soutien de cette allégation, elle a produit une liste des prix maximaux déclarés pour les engrais minéraux à l’usage des producteurs agricoles, publiée le 18 avril 2017, qui couvrait une période de quatre mois en 2017.
110 L’intervenante a alors construit la valeur normale sur la base des coûts de production du nitrate d’ammonium en Russie et a estimé son coût réel, avant l’ajustement du prix du gaz, à 104,88 dollars des États-Unis (USD) par tonne, ou 6387,19 roubles russes (RUB) par tonne. En raison des prix artificiellement bas du gaz en Russie, elle a tenu compte des prix du gaz livré à Waidhaus, en Allemagne. Ces coûts ont encore été ajustés pour tenir compte des coûts de transport d’un montant de 6 euros par tonne, des frais de vente, des dépenses administratives et des autres frais généraux ainsi que d’une marge bénéficiaire moyenne de 8 % et d’une marge bénéficiaire américaine de 29 %. Après ajustements des coûts du gaz, des frais de vente, des dépenses administratives et des autres frais généraux ainsi que des marges bénéficiaires, la valeur normale construite dont elle a tenu compte était, pour l’Estonie et pour le reste de l’Union, de 191 euros par tonne, en appliquant la marge bénéficiaire de 8 %, et de 247 euros par tonne, en appliquant la marge bénéficiaire de 29 %.
111 Les marges de dumping ont été calculées en procédant à la comparaison des valeurs normales construites avec les prix à exportation vers l’Estonie, vers le reste de l’Union et vers le Brésil, en tenant compte de prix moyens à l’exportation d’un montant de 139 euros par tonne pour l’Estonie, de 152 euros par tonne pour le reste de l’Union et de 142 ou 143 euros par tonne pour le Brésil. Pour l’Union à l’exception de l’Estonie, l’intervenante est parvenue à une marge de dumping de 39 euros par tonne, en appliquant la marge bénéficiaire de 8 %, et de 95 euros par tonne, en appliquant la marge bénéficiaire de 29 %. Pour l’Estonie, le résultat était, respectivement, de 52 euros par tonne et de 108 euros par tonne.
112 En revanche, dans les informations supplémentaires, l’intervenante s’est appuyée sur une valeur normale fondée sur les prix réels pratiqués sur le marché intérieur russe. Elle a tenu compte d’une liste des prix commerciaux pour l’année calendaire 2018 et de la moyenne annuelle des prix commerciaux provenant de l’expert indépendant Chem-courier. Elle a utilisé un prix intérieur du nitrate d’ammonium russe d’un montant de 142 euros par tonne, ou 10 501 RUB par tonne, qui a été ajusté pour tenir compte des coûts de transport d’un montant de 25 euros par tonne.
113 La marge de dumping a alors été calculée en procédant à la comparaison des prix réellement pratiqués sur le marché intérieur russe avec les prix à l’exportation vers l’Union, en tenant compte du prix moyen à l’exportation d’un montant de 133 euros par tonne. L’intervenante est parvenue à une marge de dumping de 9 euros par tonne.
114 Les éléments de preuve contenus dans les informations supplémentaires se fondent donc sur une méthode de calcul différente pour la détermination de la marge de dumping et reposent sur des données différentes de celles contenues dans la demande initiale.
115 Ces éléments de preuve se fondent en outre sur une base légale distincte et visent des circonstances différentes.
116 À cet égard, il est de jurisprudence constante que la détermination de la valeur normale d’un produit constitue l’une des étapes essentielles devant permettre d’établir l’existence d’un dumping éventuel (arrêt du 1er octobre 2014, Conseil/Alumina, C‑393/13 P, EU:C:2014:2245, point 20 ; voir, également, arrêt du 12 mai 2022, Commission/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, point 76 et jurisprudence citée).
117 Afin de déterminer cette valeur normale, l’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement de base expose la méthode principale et prévoit qu’elle est normalement fondée sur les prix payés ou à payer, au cours d’opérations commerciales normales, par des acheteurs indépendants dans le pays exportateur. Le deuxième alinéa de cette disposition précise que, lorsque l’exportateur dans le pays exportateur ne produit pas ou ne vend pas le produit similaire, la valeur normale est établie sur la base des prix d’autres vendeurs ou producteurs (arrêt du 12 mai 2022, Commission/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, point 77 ; voir, également, arrêt du 14 juillet 2021, Interpipe Niko Tube et Interpipe Nizhnedneprovsky Tube Rolling Plant/Commission, T‑716/19, EU:T:2021:457, point 56 et jurisprudence citée).
118 Ce principe général s’applique en priorité lors de la détermination de la valeur normale. En effet, la Cour a déjà jugé qu’il ressortait tant du libellé que de l’économie de l’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement de base que, lors de la détermination de la valeur normale, c’est le prix réellement payé ou à payer au cours d’opérations commerciales normales qu’il y a lieu de prendre en considération, en principe, en priorité, pour établir la valeur normale (voir arrêt du 12 mai 2022, Commission/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, point 79 et jurisprudence citée).
119 En vertu de l’article 2, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de base, il n’est possible de déroger à l’application du principe général énoncé à l’article 2, paragraphe 1, dudit règlement que dans l’hypothèse où aucune vente du produit similaire n’a lieu au cours d’opérations commerciales normales, lorsque ces ventes sont insuffisantes ou lorsque, du fait de la situation particulière du marché, de telles ventes ne permettent pas une comparaison valable, en calculant la valeur normale soit sur la base du coût de production dans le pays d’origine majoré d’un montant pour les frais et d’une marge bénéficiaire raisonnables, à savoir une valeur normale construite, soit sur la base de prix à l’exportation représentatifs. Ces dérogations à la méthode de fixation de la valeur normale en fonction de prix réels ont un caractère exhaustif (voir arrêt du 1er octobre 2014, Conseil/Alumina, C‑393/13 P, EU:C:2014:2245, points 20 et 21 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 12 mai 2022, Commission/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, point 80 et jurisprudence citée).
120 L’article 2, paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, et l’article 2, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de base instaurent donc une hiérarchie entre les méthodes de détermination de la valeur normale qui y sont énoncées. Il s’ensuit que les situations visées par chacune desdites méthodes ne se recoupent pas (arrêt du 12 mai 2022, Commission/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, point 81).
121 Or, en l’espèce, les éléments de preuve figurant dans la demande initiale, portant sur une valeur normale construite, se fondent sur l’article 2, paragraphe 3, du règlement de base, qui précise les critères de la mise à l’écart de la méthode d’établissement de la valeur normale et les méthodes subsidiaires de calcul de cette valeur. Ces dérogations à la méthode de fixation de la valeur normale en fonction de prix réels ont un caractère exhaustif. Elles visent en outre une situation particulière, l’intervenante ayant considéré que les calculs de la marge de dumping ne pouvaient pas être fondés sur les prix commerciaux réellement pratiqués en Russie.
122 En revanche, les éléments de preuve figurant dans les informations supplémentaires se fondent sur la valeur normale qui répond au principe établi à l’article 2, paragraphe 1, du règlement de base.
123 Les notions de valeur normale et de valeur normale construite étant régies par des dispositions juridiques différentes et fondées sur une méthodologie commerciale distincte, il ne peut être soutenu que le recours à une autre méthode de calcul de la valeur normale dans les informations supplémentaires, substantiellement différente de celle présentée dans la demande initiale et fondée sur une disposition légale et un principe distincts, peut être qualifié d’information visant à compléter ou à corroborer les éléments de preuve contenus dans la demande initiale.
124 Par ailleurs, contrairement à ce qu’a fait valoir la Commission lors de l’audience, la liste des prix réels sur le marché intérieur russe fournie parmi les informations supplémentaires ne peut être considérée comme visant à compléter les prix mentionnés dans la demande initiale. En effet, la demande initiale ne contenait pas de liste des prix réellement pratiqués sur le marché intérieur russe pour les quatre premiers mois de l’année 2017, mais une liste des prix maximaux déclarés pour les engrais minéraux à l’usage des producteurs agricoles en Russie, telle qu’elle a été publiée le 18 avril 2017. Cette liste des prix maximaux ne visait en outre pas à établir une valeur normale fondée sur des prix réels, mais servait de fondement aux allégations de l’intervenante portant sur une situation particulière du marché, du fait de la stratégie du gouvernement russe de fixer des prix artificiellement bas.
125 Partant, l’inclusion, dans la demande consolidée, des calculs de marges de dumping fondés sur les prétendus prix intérieurs russes ne consiste pas en un simple éclaircissement des éléments de preuve contenus dans la demande initiale, se fondant sur la valeur normale construite. Il s’agit d’éléments de preuve nouveaux, qui ont modifié de façon substantielle la détermination des marges de dumping telles qu’elles ont été établies dans la demande initiale et ont changé le contenu essentiel de cette dernière. Ayant été déposés après l’expiration du délai légal, la Commission ne pouvait s’en prévaloir pour décider d’ouvrir le réexamen au titre de l’expiration des mesures à la suite de la demande de réexamen présentée par l’intervenante.
126 La Commission a donc commis une erreur de droit et une erreur manifeste d’appréciation des faits en considérant, ainsi qu’il ressort des considérants 20, 23, 25, 26 et 29 du règlement attaqué, qu’elle pouvait se fonder sur la demande consolidée, comprenant les éléments de preuve contenus dans les informations supplémentaires, pour établir le caractère suffisant des éléments de preuve aux fins de justifier l’ouverture du réexamen au titre de l’expiration des mesures.
127 Lors de l’audience, la Commission a soutenu pour la première fois qu’il ressortirait des points 1 et 4.1 de l’avis d’ouverture ainsi que du considérant 23 du règlement attaqué, que la demande initiale seule contenait suffisamment d’éléments de preuve que l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation du dumping. Elle a ajouté qu’elle aurait pu ouvrir le réexamen au titre de l’expiration des mesures sur la seule base de la demande initiale.
128 Néanmoins, il ne ressort nullement de l’avis d’ouverture et du règlement attaqué qu’elle aurait considéré que la demande initiale contenait suffisamment d’éléments de preuve que l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation du dumping.
129 En effet, le considérant 23 du règlement attaqué indique expressément que le réexamen au titre de l’expiration des mesures a été ouvert sur la base de la demande consolidée et précise que la Commission a considéré que la demande initiale « contenait suffisamment d’éléments de preuve qui, sous réserve des éclaircissements fournis par [l’intervenante] à l’issue de la procédure de complément d’information », justifiaient l’ouverture du réexamen au titre de l’expiration des mesures.
130 Le libellé du considérant 23 du règlement attaqué dans d’autres versions linguistiques que la version française, telles que la version anglaise, qui utilise l’expression « subject to the clarifications provided by the applicants following the deficiency process to supplement its initial request », ou la version allemande, qui indique « nach Anforderung noch fehlender Informationen », confirme que les informations supplémentaires ont été demandées par la Commission afin de remédier aux informations manquantes ou déficientes de la demande initiale.
131 En outre, le considérant 25 du règlement attaqué précise qu’il « n’y a aucune ambiguïté quant au fait que le réexamen au titre de l’expiration des mesures a été ouvert sur la base de [la] demande [consolidée] » et que « [c]ela peut être confirmé par la lecture du point 4.1 de l’avis d’ouverture, qui fait clairement référence aux éléments de preuve découlant de la demande de réexamen consolidée ». De même, au considérant 29 dudit règlement, il est réaffirmé que « l’ouverture du présent réexamen au titre de l’expiration des mesures n’est pas fondée seulement sur les informations transmises dans la demande de réexamen initiale déposée le 21 juin 2019, mais également sur d’autres éléments de preuve transmis par [l’intervenante] avant l’ouverture et joints à la demande de réexamen consolidée ».
132 Dans le mémoire en défense et la duplique, la Commission a par ailleurs continuellement soutenu avoir conclu à l’existence d’éléments de preuve suffisants de la probabilité d’un dumping et d’un préjudice sur la base de la demande consolidée, et que la demande initiale, en tant que telle, n’avait pas été examinée de manière isolée, mais en combinaison avec les éventuels autres éléments de preuve dont la Commission disposait, y compris les clarifications supplémentaires apportées par l’intervenante, de sorte que « le règlement attaqué n’abord[ait] pas la question de savoir si les informations fournies dans la demande initiale étaient suffisantes pour ouvrir le réexamen au titre de l’expiration des mesures ».
133 Lors de l’audience, la Commission a confirmé avoir effectivement ouvert le réexamen sur la base de la demande consolidée. Elle a ajouté que, dans d’autres enquêtes, le réexamen avait été ouvert sur le fondement d’une demande déposée dans le délai légal et d’une valeur normale construite.
134 Le point 1 de l’avis d’ouverture mentionne également tant la demande initiale que la demande consolidée, la Commission ayant précisé que cette dernière y était désignée comme la « version publique de la demande ». Quant au point 4.1 de l’avis d’ouverture, il mentionne que l’intervenante a apporté des « éléments de preuve suffisants qu’il n’existait pas de données fiables sur les prix intérieurs pour la Russie […] au cours d’opérations commerciales normales », de sorte que ce dernier a construit la valeur normale. Le caractère suffisant des éléments de preuve auquel il est fait référence porte donc sur la justification du recours à une valeur normale construite dans la demande initiale, mais ne signifie aucunement que ladite demande contenait suffisamment d’éléments de preuve selon lesquels l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation du dumping, au sens de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base.
135 Il résulte par conséquent explicitement de ces considérations que le règlement attaqué ne peut être lu comme établissant que la demande initiale contenait suffisamment d’éléments de preuve selon lesquels l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation du dumping. Il ressort en revanche du règlement attaqué que, sans les éclaircissements figurant dans les informations supplémentaires, déposées par l’intervenante le 20 août 2019, la Commission n’aurait pas nécessairement procédé à l’ouverture du réexamen au titre de l’expiration des mesures.
136 Le Tribunal considère donc que la demande faite par la Commission à l’intervenante aux fins d’obtenir les prix réels sur le marché intérieur russe pour l’intégralité de l’année 2018 ne peut se comprendre comme ayant pour but de compléter les éléments de preuve figurant dans la demande initiale, ceux-ci étant uniquement fondés sur des calculs de marges de dumping établis avec la valeur normale construite, mais visait à pallier un manque d’information.
137 Or, ainsi qu’il ressort des analyses effectuées ci-dessus, il n’appartient pas à la Commission de demander aux producteurs de l’Union, ayant présenté une demande de réexamen au titre de l’expiration des mesures dans le délai légal, de pallier l’éventuel caractère insuffisant des éléments de preuve qui y figurent.
138 En effet, la Commission dispose du délai de trois mois qui précède l’expiration des mesures pour s’assurer du caractère suffisant de ces éléments de preuve et peut obtenir des informations additionnelles à cet égard, sans pour autant pouvoir combler ou remédier à l’absence d’éléments de preuve suffisants dans la demande déposée dans le délai légal, ni remplacer des éléments manquants ou autrement défectueux de ladite demande par de nouvelles informations.
139 Il n’appartient en tout état de cause pas au Tribunal de substituer sa propre appréciation du caractère suffisant des éléments de preuve contenus dans la demande initiale à celle de la Commission telle qu’elle résulte de l’avis d’ouverture et du règlement attaqué.
140 En effet, selon la jurisprudence, le Tribunal ne saurait substituer aux motifs invoqués pendant la procédure d’enquête et dans le règlement attaqué d’autres motifs invoqués pour la première fois devant lui (voir, en ce sens, arrêts du 3 septembre 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commission, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, point 22 et jurisprudence citée, et du 1er juin 2017, Changmao Biochemical Engineering/Conseil, T‑442/12, EU:T:2017:372, point 153 et jurisprudence citée). Constituent de tels motifs invoqués pour la première fois devant le Tribunal les appréciations formulées par la Commission portant sur le fait que la demande initiale contenait suffisamment d’éléments de preuve d’une probabilité de continuation du dumping en cas d’expiration des mesures, de sorte qu’elle aurait pu décider d’ouvrir le réexamen au titre de l’expiration des mesures sur cette seule base.
141 Partant, les griefs des requérantes tirés d’une violation de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base doivent être accueillis.
142 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le règlement attaqué doit être annulé, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs invoqués par les requérantes.
Sur les dépens
143 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il convient de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux des requérantes, conformément aux conclusions de ces dernières.
144 En application de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure, l’intervenante supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre élargie)
déclare et arrête :
1) Le règlement d’exécution (UE) 2020/2100 de la Commission, du 15 décembre 2020, instituant un droit antidumping définitif sur les importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie à la suite d’un réexamen au titre de l’expiration des mesures conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil, est annulé.
2) La Commission européenne est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par AO Nevinnomysskiy Azot et AO Novomoskovskaya Aktsionernaya Kompania NAK « Azot ».
3) Fertilizers Europe supportera ses propres dépens.
Spielmann | Öberg | Mastroianni |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 5 juillet 2023.
Signatures