ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. RICHARD DE LA TOUR
представено на 11 януари 2024 година(1)
Дело C‑20/23
SF
срещу
MV,
Instituto da Segurança Social IP,
Autoridade Tributária e Aduaneira,
Cofidis SA — Sucursal em Portugal,
в присъствието на
José da Costa Araújo, в качеството на синдик
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal da Relação do Porto (Апелативен съд Порто, Португалия)
„Преюдициално запитване — Съдебно сътрудничество по гражданскоправни въпроси — Директива (EС) 2019/1023 — Производства по несъстоятелност — Молба за опрощаване на задължения — Изключване на задълженията към данъчната администрация и социалното осигуряване — Необходимост от обосноваване“
I. Въведение
1. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 23, параграф 4 от Директива (ЕС) 2019/1023 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 година за рамките за превантивно преструктуриране, за опрощаването на задължения и забраната за осъществяване на дейност, за мерките за повишаване на ефективността на производствата по преструктуриране, несъстоятелност и опрощаване на задължения и за изменение на Директива (ЕС) 2017/1132 (Директива за преструктурирането и несъстоятелността)(2), както и на член 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз(3).
2. Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между SF, физическо лице, намиращо се в несъстоятелност (наричано по-нататък „длъжникът“), от една страна, и от друга страна, по-специално, Instituto da Segurança Social IP (Институт за социално осигуряване, Португалия) и Autoridade Tributária e Aduaneira (Данъчна и митническа администрация, Португалия) по повод молба за опрощаване на задължения, подадена от SF в хода на образуваното срещу него производство по несъстоятелност.
3. По искане на Съда ще насоча анализа си към въпроса за възможността на държавите членки да изключат от пълното опрощаване задълженията, произтичащи от данъчни и социалноосигурителни плащания, а именно към втория преюдициален въпрос.
4. Ще предложа на Съда да постанови, че държавите членки могат да изключат от предвиденото в член 20 от Директива 2019/1023 пълно опрощаване задълженията, произтичащи от данъчни и социалноосигурителни плащания, на основание член 23, параграф 4 от тази директива, при условие че това е надлежно обосновано, като обосноваването може да е уредено в националното право, в правна уредба, различна от транспонираната с посочената директива.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
5. Член 23 от Директива 2019/1023, озаглавен „Дерогации“, предвижда в параграф 4:
„Държавите членки могат да изключат определени категории задължения от опрощаването на задълженията или да ограничат достъпа до опрощаване на задължения, или да постановят по-дълъг срок за опрощаване на задължения, когато такива изключения, ограничения или по-дълги срокове са надлежно обосновани, като например в случай на:
а) обезпечени задължения;
б) задължения, произтичащи от или във връзка с наказателни санкции;
в) задължения, произтичащи от деликтна отговорност;
г) задължения във връзка със задължения за издръжка, произтичащи от семейни, родствени или брачни отношения, или от родство по сватовство;
д) задължения, възникнали след подаването на молба за производство, водещо до опрощаване на задължения, или откриването на такова производство; и
е) задължения, произтичащи от задължението за заплащане на разходите по производството, водещо до опрощаване на задължения“.
Б. Португалското право
1. CIRE
6. Възможността за достъп до опрощаване на задължения е въведена в португалския правен ред през 2004 г. в рамките на производството по несъстоятелност на физическите лица с Decreto-Lei n.o 53/2004 (Декрет-закон № 53/2004)(4) от 18 март 2004 г., с който е приет Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (Кодекс за несъстоятелността и преструктурирането на предприятията) (наричан по-нататък „CIRE“).
7. Член 235 от CIRE, в който е прогласен общият принцип на опрощаването на задължения, има следното съдържание:
„Ако длъжникът е физическо лице, той може да бъде освободен от задълженията, включени в масата на несъстоятелността, които не са погасени изцяло в хода на производството по несъстоятелност или до три години след неговото приключване, при условията, посочени в настоящата глава“.
8. Що се отнася конкретно до областта на опрощаванията на задължения, член 245, параграф 2, буква d) от CIRE, в редакцията съгласно Decreto-Lei n.o 84/2019 (Декрет-закон № 84/2019)(5) от 28 юни 2019 г., с който са установени правилата за изпълнение на държавния бюджет за 2019 г., предвижда, че опрощаването на задължения не обхваща задълженията, произтичащи от „данъчни и социалноосигурителни плащания“.
9. През 2022 г. Lei n.o 9/2022 (Закон № 9/2022)(6) от 11 януари 2022 г., с който е транспонирана Директива 2019/1023, не внася изменения в списъка на категориите задължения, изключени от обхвата на опрощаването на задължения, по-специално тези, които са към данъчната администрация и към социалното осигуряване. В този закон не се съдържа обосноваване на това изключване.
2. LGT
10. В основата на португалската правна уредба относно определянето на данъците е Decreto-Lei n.o 398/98 (Декрет-закон № 398/98)(7) от 17 декември 1998 г., с който е утвърден Lei geral tributária (Общ данъчен закон) (наричан по-нататък „LGT“), който установява и определя общите принципи, от които се ръководи португалското данъчно законодателство, и правомощията на данъчната администрация, както и гаранциите за данъчнозадължените лица.
11. Член 5, параграфи 1 и 2 от LGT има следното съдържание:
„1. Целта на данъчното облагане е да бъдат задоволени финансовите потребности на държавата и на другите публични образувания, да се утвърждават социалната справедливост, равните възможности и необходимите мерки за премахване на неравенствата при разпределянето на богатствата и на доходите.
2. При данъчното облагане се зачитат принципите на всеобщност, равенство, законосъобразност и справедливост“.
12. Съгласно член 30, параграфи 2 и 3 от LGT:
„2. Данъчното задължение е неотменимо и неизменяемо и условията за неговото намаляване или погасяване могат да се определят само при спазване на принципа на равенство и на законосъобразност на данъчното облагане.
3. Разпоредбите на предходния параграф имат предимство пред всеки специален закон“.
III. Фактите по спора в главното производство и преюдициалните въпроси
13. С влязло в сила решение от 18 юни 2018 г. длъжникът е обявен в несъстоятелност.
14. На 23 януари 2019 г. първоинстанционният съд още в началото приема, че молбата на длъжника за опрощаване на задължения е допустима.
15. На 29 юли 2022 г. синдикът представя окончателно становище, съгласно което длъжникът следва да се ползва от опрощаването на задължения.
16. На 3 октомври 2022 г. в приложение на член 245, параграф 2 от CIRE на длъжника е предоставено освобождаване от останалите задължения с изключение на данъчни и социалноосигурителни задължения.
17. Длъжникът подава въззивна жалба срещу това решение до Tribunal da Relação do Porto (Апелативен съд Порто, Португалия). В подкрепа на жалбата си той изтъква, че член 245, параграф 2 от CIRE не е в съответствие с член 23, параграф 4 от Директива 2019/1023, тъй като, обратно на предвиденото в последната посочена разпоредба, изключването на опрощаването на задължения, произтичащи от данъчни и социалноосигурителни плащания, не е „надлежно обоснован[о]“.
18. Запитващата юрисдикция установява, че Lеi n.o 9/2022, с който Директива 2019/1023 е транспонирана в националното право, не съдържа никакво обосноваване за изключването на данъчните и социалноосигурителните плащания, нито пък такова основание е разгледано в проектозакона, на който се основава този закон. Тази юрисдикция отбелязва, че освен съмнения относно съвместимостта на член 245, параграф 2 от CIRE с посочената директива, тя има и опасения, че предвиденото в тази разпоредба изключване представлява пречка за постигането на целите на посочената директива, на Договора за функционирането на ЕС и на ефективността на правото на Съюза.
19. При тези условия Tribunal da Relação do Porto (Апелативен съд Порто) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 23, параграф 4 от Директива [2019/1023] да се тълкува в смисъл, че изключването на други задължения, различни от изброените в параграфите, е допустимо само когато е „надлежно обоснован[о]“?
2) Трябва ли възможността държавите членки да изключат определени категории задължения от опрощаването (при условие че това изключване е надлежно обосновано, както е предвидено в член 23, параграф 4 от Директива 2019/1023) да се тълкува в смисъл, че позволява на държавите членки да изключват данъчни плащания (които не са посочени в съответния член), като се поставят в привилегировано положение?
3) При утвърдителен отговор на тези въпроси, какви са критериите, на които трябва да отговаря такова изискване за обоснованост по смисъла на правото на Съюза […], така че (тази обоснованост) да е съобразена с общите принципи на правото на Съюза и защитата на основните права, на които се подчиняват законодателят [на Съюза] и националният законодател [„недискриминация, основана на гражданство“ (член 18 ДФЕС) и „свобода на стопанската инициатива“ (член 16 от [Хартата]), в допълнение към основните икономически свободи на вътрешния пазар].
4) При отрицателен отговор на този въпрос обхваща ли определението (по смисъла на правото на […] [Съюза] и за целите на тълкуването на разглежданата директива) за „задължения, произтичащи от или във връзка с наказателни санкции“ и за „задължения, произтичащи от деликтна отговорност“, и данъчните задължения, предвидени във вътрешното законодателство за транспониране на Директива 2019/1023 (Закон [№ 9/2022])?“.
20. Писмени становища представят длъжникът, Институтът за социално осигуряване, португалското и испанското правителство и Европейската комисия.
IV. Анализ
21. Вторият преюдициален въпрос на запитващата юрисдикция е относно възможността за държавите членки да изключат определени категории задължения от опрощаването на задължения, по-специално задълженията, произтичащи от данъчни и социалноосигурителни плащания, като по този начин те се поставят в привилегировано положение.
22. В становищата си както Комисията, така и португалското и испанското правителство признават, че съдържащият се в член 23, параграф 4 от Директива 2019/1023 списък не е изчерпателен, тъй като се предвижда, че определени категории задължения могат да бъдат изключени от опрощаването на задължения, що се отнася по-специално до шест категории задължения, изброени по-нататък в същия параграф.
23. Съмнението е било възможно при първоначалната редакция на тази разпоредба на испански език, в която се посочва, че държавите членки могат „да изключат от опрощаването на задължения определени категории […], що се отнася до“(8). С поправка на тази директива(9) обаче тази формулировка е заменена с „по-специално що се отнася до(10)“, което привежда текста на испански език в съответствие с текстовете на другите езици.
24. При това положение вече не може да има колебание: използването на израза „[д]ържавите членки могат да изключат от опрощаването на задължения“ и на израза „като например“ означава, че списъкът в член 23, параграф 4 от Директива 2019/1023 наистина представлява един неизчерпателен списък на категории задължения, които могат да бъдат изключени от опрощаването на задължения, и може да бъде допълнен от държавите членки. Този анализ се подкрепя от съображение 81 от посочената директива, тълкувано в светлината на разискванията в рамките на Съвета на Европейския съюз(11), от които се установява, че държавите членки би трябвало да могат да изключат други категории задължения в случаите, когато това е надлежно обосновано.
25. По общо, относно свободата на преценка, с която разполагат държавите членки, за да могат да изключат определени категории задължения от възможността за опрощаване на задължения, трябва да се направи разграничение между принципа на изключването на категория задължения и условията за това изключване.
26. Когато става въпрос за изключването по принцип на задълженията, произтичащи от данъчни и социалноосигурителни плащания, следва да се отбележи, че в член 23, параграф 4 от Директива 2019/1023 има списък с шест категории задължения, за които държавите членки могат да изключат опрощаването на задължения или да ограничат достъпа до опрощаването на задължения, или да постановят по-дълъг срок за опрощаване на задължения. Тези категории са следните: обезпечени задължения, задължения, произтичащи от или във връзка с наказателни санкции, задължения, произтичащи от деликтна отговорност, задължения във връзка със задължения за издръжка, задължения, възникнали след подаването на молба за производство, водещо до опрощаване на задължения, или откриването на такова производство, и задължения, произтичащи от задължението за заплащане на разходите по производство, водещо до опрощаване на задължения.
27. В становището си Комисията излага довода, че между тези различни категории задължения съществува връзка, която обосновава необходимостта да не се оставя пълна свобода на преценка на държавите членки, желаещи да въведат изключения от принципа на пълното опрощаване на задължения, поради естеството на съответното задължение.
28. Така тази връзка се изразява в загрижеността за материалния аспект на справедливостта: на първо място, длъжникът не би трябвало да може да избегне имуществените последици от действията, които не са свързани с нормалните отношения в процеса на търговия (семейни задължения, задължения, свързани с наказателна отговорност, или такива, произтичащи от гражданска отговорност). На второ място, задълженията, възникнали в рамките на производството за погасяване на задълженията или по-късно, могат да не са предмет на опрощаване, за да се гарантира ефективността на това производство. На трето място, могат също да бъдат изключени обезпечените задължения, тъй като те са обезпечени именно за да се избегнат последиците от несъстоятелност.
29. При все това има няколко фактa, които опровергават тези доводи.
30. Първо, в самия текст на член 23 от Директива 2019/1023 се предвижда адаптиране на различните форми на възможните изключения от принципа на пълно опрощаване на задължения. Съгласно параграф 1 всички държави членки трябва да предвидят изключване на непочтения или недобросъвестен длъжник. В параграфи 3 и 5 обаче се указва, че в някои точно изброени хипотези държавите членки могат да предвидят съответно по-дълги срокове за опрощаване на задължения или по-дълъг срок за забрана за осъществяване на дейност. Параграф 4, чието тълкуване се иска, както параграф 2, предвижда, че държавите членки могат да изберат изключения от принципа на пълно опрощаване на задължения, ако те са надлежно обосновани, като тази възможност с онагледена с неизчерпателен списък с примери. При това положение може да има много големи различия в начина на функциониране и в приложното поле на производствата за пълно опрощаване на задължения в зависимост от направения от всяка от държавите членки избор. Поради това изглежда трудно да се твърди, че целта за хармонизация на това производство за опрощаване на задължения обосновава да не се разрешава по принцип изключването на определени специфични категории задължения от това опрощаване.
31. На следващо място, разискванията преди приемането на Директива 2019/1023 по никакъв начин не позволяват да се твърди, че данъчните и социалноосигурителните плащания не биха могли да бъдат изключени от опрощаването на задължения. Всъщност по повод на член 22 (понастоящем член 23 от приетата директива) в предложението за директива ясно се посочва, че „на държавите членки се предоставя значителна свобода на преценка при определянето на ограниченията по отношение на разпоредбите за достъп до опрощаване на задълженията и сроковете за опрощаването им, при условие че тези ограничения са ясно описани и са необходими за защита на общ интерес“(12).
32. Тази воля да бъде оставена достатъчна свобода на държавите членки, е потвърдена при разискванията в рамките на Съвета(13). Фактически по време на преговорите в рамките на тази институция изключванията от опрощаването на задължения са добавени без особени коментари(14) и е уточнено, че държавите членки могат също да изключат някои категории задължения по силата на националното си законодателство, без да се уточнява тяхното естество(15). В самия край на преговорите, в рамките на Съвета, Португалия прави изявление, съгласно което по същество посочва, от една страна, че текстът предоставя достатъчно гъвкавост, за да могат държавите членки да запазят или въведат правила, които изключват или ограничават достъпа до опрощаване на данъчни задължения не само защото тези мерки трябва да се считат за надлежно оправдани поради специалния характер на данъчните задължения, и от друга страна, че тя би желала да запази позицията си относно регулирането на достъпа до опрощаване на данъчни задължения при транспонирането на Директивата(16).
33. Комисията по икономически и парични въпроси на Европейския парламент, сезирана за становище, предлага на Комисията по правни въпроси, сезирана по същество, изменение във връзка с едно съображение и с един параграф, за да се предвиди изрично възможност за изключване на публичноправните задължения, при което държавите членки следва да вземат предвид необходимостта от баланс между цялостния обществен интерес и насърчаването на предприемачеството(17).
34. На последно място, очевидно е, че Директива 2019/1023 е директива за минимална хармонизация на пълното опрощаване на задължения, чиято цел е създаването на този вид производство във всяка от държавите членки, а не създаването на хармонизирано производство за опрощаване на задължения. Всъщност за държавите членки преговорите са повод да се припомни, че това производство, ново или не в зависимост от държавата членка, трябва да може да се адаптира достатъчно, за да не се пречи на националните системи, които работят ефективно, тъй като това производство е обвързано с други области на националното право, и че икономическото положение и правните структури са различни в различните държави членки(18).
35. Що се отнася обаче до условията за изключване на дадена категория задължения, съгласно член 23, параграф 4 от Директива 2019/1023 „такива изключения, ограничения или по-дълги срокове [следва да] са надлежно обосновани“. Следователно, макар свободата на преценка на държавите членки да не е ограничена, що се отнася до естеството на конкретните категории задължения, които могат да бъдат изключени, тя все пак е ограничена от обосноваването, което те трябва да предоставят в подкрепа на това изключване.
36. Държавите членки освен това са използвали тази свобода на преценка, за да изключат определени категории задължения, различни от съдържащите се в списъка в член 23, параграф 4 от Директива 2019/1023. Във Франция от опрощаването на задължения са изключени по-специално вземанията на работещите по трудов договор и вземанията, произтичащи от искове за имущество, придобито по наследство, открито в хода на производството(19). В Нидерландия са изключени по-специално задълженията, свързани със студентските заеми(20). В Испания също са изключени по-специално вземанията за заплата и публичноправните вземания(21).
37. С използването на израза „като се поставят в привилегировано положение“ запитващата юрисдикция, изглежда, приема, че като отказва да се подложи на същото третиране, както другите кредитори, по отношение на пълното опрощаване на задължения, тъй като изключва от това опрощаване задълженията, произтичащи от данъчни и социалноосигурителни плащания, Португалската република нарушава равенството между кредиторите. В областта на производството по несъстоятелност обаче, на което поради последиците му за кредиторите може да се приравни производство за пълно опрощаване на задължения, не се цели постигане на равенство между всички кредитори, а равенство между кредиторите в сходно положение. Така в областта на преструктурирането член 10, параграф 2, буква б) от Директива 2019/1023 предвижда, че кредиторите с достатъчна общност на интересите в един и същи клас се третират равностойно и по начин, съразмерен на своето вземане. По същия начин съображение 52 от тази директива гласи, че вследствие на теста за висшия интерес на кредиторите, когато публични институционални кредитори имат привилегирован статут съгласно националното право, държавите членки могат да предвидят, че с плана не може да се налага пълно или частично отписване на вземанията на тези кредитори. Колкото до съображение 44 от посочената директива, в него се припомня, че от една страна, следва да се гарантира, че сходни по своята същност права се третират справедливо и че плановете за преструктуриране могат да се приемат, без да се засягат несправедливо правата на засегнатите страни, като последните следва да бъдат третирани в отделни класове, които отговарят на критериите за формиране на класове съгласно националното право, и от друга страна, държавите членки следва да могат да организират в различни класове други видове кредитори, които не притежават достатъчно общи интереси, като например данъчни или социалноосигурителни органи.
38. Тези правила са в съответствие с практиката на Съда относно свободата на стопанската инициатива, защитена от член 16 от Хартата. Всъщност той е постановил, че макар конституционният ред на всички държави членки да осигурява защита на правото на собственост и сходни гаранции да са предоставени на свободата на търговията, на правото на труд и на други професионални дейности, така гарантираните права, които съвсем не са абсолютни прерогативи, трябва да се разглеждат с оглед на обществената функция на защитаваните блага и дейности. Той допълва, че поради това правата от този вид са винаги гарантирани само при спазване на ограниченията, предвидени с оглед на обществения интерес(22).
39. При това положение само по себе си изключването от Португалската република на данъчните и социалноосигурителните плащания от производството за пълно опрощаване на задължения не засяга равенството между кредиторите, във вида, в който трябва да се прилага в тази област, нито свободата на стопанската инициатива.
40. По отношение на начините на обосноваване на това изключване Комисията счита, че то не може да се направи с обикновено изявление pro forma и че португалският законодател не е предоставил никакво обосноваване на това изключване на данъчните и социалноосигурителните плащания, дори чисто формално.
41. При все това, както посочих по-горе, по време на преговорите за Директива 2019/1023 Португалия е направила точно изявление относно изключването на данъчните задължения(23). Впрочем в становището си португалското правителство отбелязва, че от една страна, член 103, параграф 1 от Constituição da República Portuguesa (Конституция на Португалската република) предвижда, че данъчната система цели да задоволи финансовите потребности на държавата и на другите публични образувания и да разпредели справедливо приходите и богатствата, както и от друга страна, че в членове 5 и 30 от LGT се излагат правила и принципи, обосноваващи това изключване, като задоволяването на финансовите потребности на държавата, насърчаването на социалната справедливост и равните възможности, както и необходимите мерки за премахване на неравенствата при разпределянето на богатствата и на доходите, при спазване на принципите на всеобщност, равенство, законосъобразност, справедливост и неотменимост на данъчните задължения.
42. В член 23, параграф 4 от Директива 2019/1023 не се сочи нищо относно изискваната форма на обосноваване, но в съображение 81 се уточнява, че е необходима надлежно обоснована причина, определена в националното право. Не ми се струва, че се изисква обосноваването да се съдържа в самия акт за транспониране на тази директива, ако то вече съществува в националното законодателство (Конституция, закон, правилник) или дори ако е показано в рамките на договарянето на посочената директива, което запитващата юрисдикция следва да провери, като държи сметка за цялото приложимо законодателство и за неговата съгласуваност.
43. В заключение, струва ми се, че Директива 2019/1023 е директива за минимална хармонизация, чиято цел е във всяка държава членка да се въведе производство за опрощаване на задълженията, определянето на чиито очертания, що се отнася до задълженията, които могат да бъдат изключени от това опрощаване, до голяма степен се оставя на преценката на държавите членки, при условие че изключванията са надлежно обосновани, включително в акт, различен от акта за транспониране.
44. С оглед на всичко това предлагам на Съда да отговори по следния начин: член 23, параграф 4 от Директива 2019/1023 трябва да се тълкува в смисъл, че съдържащият се в него списък не е изчерпателен и други специфични категории задължения, освен съдържащите се в този списък, могат да бъдат предмет на опрощаване на задължения, на ограничен достъп до опрощаване на задължения или на опрощаване за по-дълъг срок, при условие че това е надлежно обосновано в националното право, включително извън разпоредбата за транспониране на тази директива.
V. Заключение
45. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Tribunal da Relação do Porto (Апелативен съд Порто) въпроси, както следва:
„Член 23, параграф 4 от Директива (EС) 2019/1023 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 година за рамките за превантивно преструктуриране, за опрощаването на задължения и забраната за осъществяване на дейност, за мерките за повишаване на ефективността на производствата по преструктуриране, несъстоятелност и опрощаване на задължения и за изменение на Директива (ЕС) 2017/1132 (Директива за преструктурирането и несъстоятелността)
трябва да се тълкува в смисъл, че
съдържащият се в него списък не е изчерпателен и други специфични категории задължения, освен съдържащите се в този списък, могат да бъдат предмет на опрощаване на задължения, на ограничен достъп до опрощаване на задължения или на опрощаване за по-дълъг срок, при условие че това е надлежно обосновано в националното право, включително извън разпоредбата за транспониране на тази директива“.