Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 11 januari 2024 (1)
Zaak C‑22/23
„Citadeles nekustamie īpašumi” SIA
tegen
Valsts ieņēmumu dienests
[verzoek van de Administratīvā rajona tiesa (bestuursrechter in eerste aanleg, Letland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering – Richtlijn (EU) 2015/849 – Artikel 3, punt 7, onder c) – Begrip ,aanbieder van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten’ – Eigenaar van een onroerend goed die huurovereenkomsten met rechtspersonen heeft gesloten – Toestemming om een statutaire zetel in dat gebouw te vestigen – Artikel 4 – Uitbreiding van het begrip ,meldingsplichtige entiteiten’ tot andere beroepen en categorieën ondernemingen dan die bedoeld in richtlijn (EU) 2015/849”
I. Inleiding
1. Moet een verhuurder die een hem toebehorend onroerend goed verhuurt aan een vennootschap en ermee instemt dat die vennootschap daar haar statutaire zetel vestigt, worden beschouwd als een „aanbieder van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten” in de zin van richtlijn (EU) 2015/849(2) en dus worden aangemerkt als een „meldingsplichtige entiteit” die de uit die richtlijn voortvloeiende verplichtingen dient na te komen?
2. Dat is in wezen de vraag die het Hof moet onderzoeken in de onderhavige zaak, die betrekking heeft op een verzoek van de Administratīvā rajona tiesa (bestuursrechter in eerste aanleg, Letland) om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen een vennootschap en de bevoegde Letse autoriteit naar aanleiding van een geldboete die is opgelegd wegens inbreuken op de nationale bepalingen inzake de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering.
3. Deze zaak stelt het Hof in de gelegenheid om de strekking van het begrip „aanbieder van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten” in de zin van richtlijn 2015/849 te verduidelijken en richtsnoeren te verschaffen voor de mogelijke uitbreiding door de lidstaten van het toepassingsgebied van die richtlijn tot andere meldingsplichtige entiteiten dan die welke daarin uitdrukkelijk worden genoemd.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
4. Artikel 1, lid 1, van richtlijn 2015/849 bepaalt:
„Deze richtlijn heeft ten doel het gebruik van het financiële stelsel van de Unie voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering te voorkomen.”
5. Artikel 2, lid 1, punt 3), en lid 7, van deze richtlijn luidt als volgt:
„1. Deze richtlijn is van toepassing op de volgende meldingsplichtige entiteiten:
[...]
3) de volgende natuurlijke of rechtspersonen handelend in het kader van hun beroepsactiviteiten:
a) auditors, externe accountants en belastingadviseurs, alsmede iedere persoon die zich ertoe verbindt als voornaamste bedrijfs- of beroepsactiviteit, rechtstreeks of via andere met hem gelieerde personen materiële hulp, bijstand of advies op belastinggebied te verlenen;
b) notarissen en andere onafhankelijke beoefenaren van juridische beroepen wanneer zij [...] in naam en voor rekening van hun cliënt [deelnemen] in enigerlei financiële of onroerendgoedtransactie [of] bijstand [verlenen] bij het voorbereiden of uitvoeren van transacties voor hun cliënt in verband met:
i) de aan- en verkoop van onroerend goed of bedrijven;
[...]
c) niet onder a) of b) vallende aanbieders van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten;
d) vastgoedmakelaars, ook wanneer zij optreden als tussenpersoon bij de verhuur van onroerend goed, maar alleen met betrekking tot transacties waarvoor de maandelijkse huurprijs 10 000 EUR of meer bedraagt;
[...]
7. Wanneer de lidstaten voor de toepassing van dit artikel het witwasrisico of het risico van terrorismefinanciering beoordelen, besteden zij bijzondere aandacht aan elke financiële activiteit ten aanzien waarvan het door haar aard bijzonder waarschijnlijk mag worden geacht dat zij kan worden gebruikt of misbruikt voor witwassen of terrorismefinanciering.
[...]”
6. Artikel 3, punt 7), van richtlijn 2015/849 bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
7) ,aanbieder van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten’: een persoon die als bedrijfsactiviteit een van de navolgende diensten aan derden aanbiedt:
a) oprichten van vennootschappen of andere rechtspersonen;
b) optreden als of regelen dat een andere persoon optreedt als bestuurder of secretaris van een vennootschap, als vennoot in een maatschap of in een soortgelijke hoedanigheid met betrekking tot andere rechtspersonen;
c) verschaffen van een statutaire zetel, bedrijfsadres, administratief of correspondentieadres en verlening van andere daarmee samenhangende diensten voor een vennootschap, een maatschap of andere rechtspersoon of juridische constructie;
d) optreden als of regelen dat een andere persoon optreedt als trustee van een express trust of van een soortgelijke juridische constructie;
e) optreden als of regelen dat een andere persoon optreedt als gevolmachtigd aandeelhouder voor een andere persoon waarbij het niet gaat om een op een gereglementeerde markt genoteerde vennootschap die is onderworpen aan openbaarmakingsvereisten overeenkomstig het recht van de Unie, of aan gelijkwaardige internationale standaarden”.
7. Artikel 4 van richtlijn 2015/849 bepaalt:
„1. De lidstaten zorgen er in overeenstemming met de op risico gebaseerde aanpak voor dat het toepassingsgebied van deze richtlijn geheel of voor een deel wordt uitgebreid tot andere beroepen en categorieën ondernemingen dan de in artikel 2, lid 1, bedoelde meldingsplichtige entiteiten, die werkzaamheden verrichten welke zich in het bijzonder lenen voor het witwassen of terrorismefinanciering.
2. Wanneer een lidstaat het toepassingsgebied van deze richtlijn uitbreidt tot andere beroepen of categorieën ondernemingen dan de in artikel 2, lid 1, bedoelde, stelt hij de Commissie daarvan in kennis.”
8. Artikel 5 van richtlijn 2015/849 luidt als volgt:
„De lidstaten kunnen, binnen de grenzen van het recht van de Unie, op het door deze richtlijn bestreken gebied strengere bepalingen aannemen of handhaven om het witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen.”
B. Lets recht
9. De Letse bepalingen inzake de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering zijn vervat in de Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (wet ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme en proliferatie) van 17 juli 2008(3) (hierna: „Letse antiwitwaswet”), die onder meer is gewijzigd teneinde richtlijn 2015/849 om te zetten in de Letse rechtsorde.
10. Deze wet, in de versie zoals die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding, geeft in artikel 1, punt 10, ervan een definitie van het begrip „aanbieder van diensten in verband met de oprichting en de exploitatie van juridische structuren of rechtspersonen”. Volgens deze bepaling gaat het om een natuurlijke of rechtspersoon die zakelijke betrekkingen met een klant onderhoudt en onder meer „aan juridische structuren of rechtspersonen [...] een statutaire zetel, een adres voor het ontvangen van poststukken of een fysiek adres voor het verrichten van transacties [verschaft] en [...] andere soortgelijke diensten [verleent]” (sub c).
11. Artikel 3 van de Letse antiwitwaswet bepaalt:
„(1) Meldingsplichtige entiteiten [...] zijn personen die een van de volgende bedrijfs- of beroepsactiviteiten uitoefenen:
[...]
4) notarissen, advocaten en andere onafhankelijke juridische dienstverleners wanneer zij namens en voor rekening van hun cliënt bijstand verlenen bij het voorbereiden of uitvoeren van transacties, deelnemen aan transacties of andere beroepsactiviteiten verrichten in verband met transacties voor hun cliënt in verband met:
a) de aankoop en verkoop van onroerend goed of bedrijfsaandelen,
[...]
5) aanbieders van diensten in verband met de oprichting en de exploitatie van juridische structuren of rechtspersonen;
6) tussenpersonen bij onroerendgoedtransacties.”
III. Feiten van het hoofdgeding, hoofdgeding en prejudiciële vragen
A. Voorgeschiedenis van het geding en procedure in het hoofdgeding
12. Citadeles nekustamie īpašumi SIA (hierna: „Citadeles”), verzoekster in het hoofdgeding, is een in Letland geregistreerde handelsvennootschap waarvan de activiteit onder meer bestaat in de aan- en verkoop van eigen onroerend goed en de verhuur en het beheer daarvan.
13. In de periode tussen 14 september 2021 en 4 februari 2022 heeft de Valsts ieņēmumu dienests (nationale belastingdienst, Letland) (hierna: „VID”) een inspectie bij Citadeles verricht in het kader van de bestrijding van het witwassen van geld, naar aanleiding waarvan een inspectierapport is opgesteld.
14. In dat inspectierapport heeft de VID geconstateerd dat Citadeles een haar toebehorend onroerend goed had verhuurd door huurovereenkomsten te sluiten met huurders, waaronder rechtspersonen en juridische structuren, die hun statutaire zetel hadden gevestigd in de in dat onroerend goed gesitueerde bedrijfsruimten.
15. Volgens de constateringen in dat inspectierapport had Citadeles verzuimd om zich krachtens de Letse antiwitwaswet bij de VID te registreren als ,,aanbieder van diensten in verband met de oprichting en de exploitatie van juridische structuren of rechtspersonen” en om de uit die wet voortvloeiende verplichtingen in acht te nemen.
16. Op basis van deze constateringen heeft de VID Citadeles bij beslissing van 28 maart 2022 een geldboete van 1 000 EUR opgelegd wegens niet-naleving van de voorschriften van de Letse antiwitwaswet. Deze beslissing is bevestigd bij een beslissing van de directeur-generaal van de VID van 15 juni 2022 (hierna: ,,bestreden beslissing”).
17. De bestreden beslissing berust op de stelling van de VID dat de bedrijfsactiviteit van Citadeles moet worden aangemerkt als het aanbieden van diensten in verband met de oprichting en de exploitatie van juridische structuren of rechtspersonen, aangezien deze vennootschap de huurders in de betrokken huurovereenkomsten toestemming heeft gegeven om hun statutaire zetel in de betrokken bedrijfsruimten te vestigen. Volgens de VID moet zij derhalve worden geacht een meldingsplichtige entiteit in de zin van de Letse antiwitwaswet te zijn.
18. Bij verzoekschrift van 15 juli 2022 heeft Citadeles de Administratīvā rajona tiesa, de verwijzende rechter, verzocht de bestreden beslissing nietig te verklaren.
19. Tot staving van haar beroep voert Citadeles aan dat zij geen meldingsplichtige entiteit in de zin van richtlijn 2015/849 en de Letse antiwitwaswet is, zodat zij, in tegenstelling tot wat de VID heeft geconstateerd, niet verplicht is de voorschriften van deze wet in acht te nemen. Zij houdt zich in het kader van haar activiteiten namelijk bezig met het beheer en de verhuur van onroerend goed waarvan zij eigenaar is en verleent geen „diensten in verband met de oprichting en de exploitatie van juridische structuren of rechtspersonen” in de zin van deze wet. Citadeles stelt dat in de gesloten huurovereenkomsten slechts is bepaald dat de mogelijkheid voor huurders om hun statutaire zetel daar te registreren, één van de rechten is die de huurders genieten, en dat de overeengekomen huursom niet afhangt van de vraag of de huurder hiervan al dan niet gebruik heeft gemaakt. Volgens Citadeles heeft zij zich jegens de huurders niet verbonden tot het verlenen van andere diensten dan de verhuur van de bedrijfsruimte en verleent zij dergelijke diensten ook niet.
B. Prejudiciële vragen
20. De verwijzende rechter merkt op dat de definitie van „aanbieders van diensten in verband met de oprichting en de exploitatie van juridische structuren of rechtspersonen” in de Letse antiwitwaswet overeenkomt met de definitie van „aanbieder van vennootschapsrechtelijke diensten” in artikel 3, punt 7, van richtlijn 2015/849.
21. Deze bepaling noch enige andere bepaling van richtlijn 2015/849 preciseert echter of het begrip „vennootschapsrechtelijke diensten”, dat bestaat in het verschaffen van een statutaire zetel, bedrijfsadres, administratief of correspondentieadres en de verlening van andere daarmee samenhangende diensten, aldus moet worden uitgelegd dat het betrekking heeft op een afzonderlijke dienst die niet voortvloeit uit en geen verband houdt met een transactie bestaande in de verhuur van eigen onroerend goed.
22. De verwijzende rechter merkt op dat het Letse recht tot en met 31 juli 2021 bepaalde dat een vennootschap zich uitsluitend in het handelsregister kon inschrijven indien zij kon aantonen dat de eigenaar van het onroerend goed zijn toestemming had gegeven om de statutaire zetel in het gebouw te vestigen. Aangezien de door de VID onderzochte huurovereenkomsten vóór 1 augustus 2021 zijn gesloten, zou de toestemming van Citadeles in deze huurovereenkomsten kunnen worden geacht slechts te zijn gegeven om te voldoen aan de voorschriften van het wetboek van koophandel, zodat geen sprake is van een afzonderlijke vennootschapsrechtelijke dienst. De verwijzende rechter wijst erop dat die toestemming met ingang van 1 augustus 2021 niet langer noodzakelijk is. In die omstandigheden is deze rechter van oordeel dat de verhuurder van onroerend goed niet kan worden aangemerkt als een aanbieder van vennootschapsrechtelijke diensten in de zin van artikel 3, punt 7, van richtlijn 2015/849.
23. De verwijzende rechter onderscheidt dit geval van gevallen waarin de statutaire zetel wordt verschaft als een afzonderlijke dienst teneinde een adres te verkrijgen dat niet meer is dan een ,,postadres” of een adres waar bepaalde transacties worden verricht, maar waar de rechtspersoon of juridische constructie in werkelijkheid geen dagelijkse bedrijfsactiviteiten uitoefent.
24. Volgens de verwijzende rechter vindt de opvatting dat het begrip ,,aanbieder van vennootschapsrechtelijke diensten” in de zin van artikel 3, punt 7, van richtlijn 2015/849 niet de verhuur van eigen onroerend goed omvat, steun in overweging 8 en andere bepalingen van deze richtlijn waaruit volgt dat deze richtlijn zowel van toepassing is op notarissen en andere onafhankelijke beoefenaars van juridische beroepen als op vastgoedmakelaars, terwijl aanbieders van vennootschapsrechtelijke diensten in deze richtlijn juist worden aangemerkt als afzonderlijke entiteiten, zonder enige band met de onroerendgoedtransacties.
25. De verwijzende rechter merkt niettemin op dat een lidstaat volgens artikel 2, lid 7, van richtlijn 2015/849 gerechtigd is de activiteiten van personen die tot de verwezenlijking van een ongeoorloofd doel kunnen leiden, ruim op te vatten. Zo is het naar het oordeel van de verwijzende rechter mogelijk dat een verhuurder van onroerend goed waarvan hij eigenaar is betrokken raakt bij het witwassen van geld of de financiering van terrorisme wanneer hij huurovereenkomsten sluit. Om de kans daarop te verkleinen moet de verhuurder volgens hem ook als een aanbieder van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten worden aangemerkt wanneer hij een hem toebehorend onroerend goed verhuurt aan een huurder die daar zijn statutaire zetel vestigt en er een bedrijfsactiviteit uitoefent.
26. Verder rijst nog de vraag of elke persoon die zich bezighoudt met de verhuur van onroerend goed waarvan hij eigenaar is moet worden aangemerkt als een aanbieder van vennootschapsrechtelijke diensten, zodat wanneer een natuurlijke persoon onroerend goed verhuurt, voor die persoon dezelfde vereisten dienen te gelden als voor een rechtspersoon.
27. In die context heeft de Administratīvā rajona tiesa de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Moet het begrip ,aanbieder van vennootschapsrechtelijke diensten’ in artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 aldus worden uitgelegd dat het een afzonderlijke dienst betreft die niet voortvloeit uit en geen verband houdt met een transactie bestaande in de verhuur van een onroerend goed dat eigendom is van de verhuurder, ongeacht of de verhuurder de huurder heeft toegestaan om zijn statutaire zetel in het gehuurde goed te vestigen en daar transacties te verrichten?
2) Indien het antwoord op de eerste vraag ontkennend luidt, moet het begrip ,aanbieder van vennootschapsrechtelijke diensten’ in artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 dan aldus worden uitgelegd dat in gevallen waarin het onroerende goed door een natuurlijke persoon wordt verhuurd, voor die persoon dezelfde vereisten dienen te gelden als voor een rechtspersoon of juridische constructie, ongeacht de feitelijke omstandigheden, zoals het aantal onroerende goederen dat die natuurlijke persoon in eigendom heeft en verhuurt, het feit dat de verhuur van het onroerende goed geen verband houdt met de bedrijfsactiviteit, of andere omstandigheden?”
28. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is bij het Hof ingekomen op 19 januari 2023. Citadeles, de VID en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Na de schriftelijke behandeling achtte het Hof zich voldoende voorgelicht om zonder terechtzitting uitspraak te doen.
IV. Analyse
A. Eerste prejudiciële vraag
1. Inleidende opmerkingen
29. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of het begrip „aanbieder van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten” in artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat het doelt op een specifieke dienst die niet voortvloeit uit of verband houdt met een transactie die uitsluitend bestaat in de verhuur van eigen onroerend goed, ongeacht of de verhuurder de huurder heeft toegestaan om zijn statutaire zetel in het gehuurde goed te vestigen en daar transacties te verrichten.
30. Vooraf wil ik in herinnering brengen dat volgens artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 onder het begrip „aanbieder van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten” moet worden verstaan een persoon die als bedrijfsactiviteit een dienst aanbiedt die bestaat in het „verschaffen van een statutaire zetel, bedrijfsadres, administratief of correspondentieadres en [de] verlening van andere daarmee samenhangende diensten voor een vennootschap, een maatschap of andere rechtspersoon of juridische constructie”.
31. De vraag van de verwijzende rechter strekt ertoe te bepalen of een marktdeelnemer in een situatie als die van het hoofdgeding moet worden geacht „vennootschapsrechtelijke diensten” in de zin van die bepaling te hebben verleend wanneer hij een hem toebehorend onroerend goed aan vennootschappen heeft verhuurd en er in de huurovereenkomsten uitdrukkelijk mee heeft ingestemd dat de huurders hun statutaire zetel in het gehuurde gebouw vestigen. Voor zover mocht worden geconcludeerd dat deze marktdeelnemer in een dergelijke situatie „vennootschapsrechtelijke diensten” in de zin van richtlijn 2015/849 heeft verleend, zou deze marktdeelnemer moeten worden aangemerkt als een „meldingsplichtige entiteit” en dus de verplichtingen moeten nakomen die voortvloeien uit deze richtlijn en uit de nationale bepalingen waarbij deze richtlijn in nationaal recht is omgezet.
32. Om de prejudiciële vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden, moet derhalve het begrip „vennootschapsrechtelijke diensten” in de zin van artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 worden uitgelegd.
2. Uitlegging van artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849
33. Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(4)
34. Wat om te beginnen de tekstuele analyse van artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 aangaat, merk ik op dat uit de inhoud van deze bepaling uitdrukkelijk volgt dat de daarin vervatte definitie van „trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten”(5) betrekking heeft op een dienst bestaande in het verschaffen aan een vennootschap of juridische constructie van „een statutaire zetel, bedrijfsadres, administratief of correspondentieadres en [de] verlening van andere daarmee samenhangende diensten”.(6)
35. Naar mijn mening kan een dienst bestaande in het verschaffen van „een statutaire zetel” of „[een] bedrijfsadres, [een] administratief of [een] correspondentieadres” niet op één lijn worden gesteld met een dienst bestaande in de loutere verhuur van een onroerend goed. De eerste dienst heeft namelijk een andere en ruimere inhoud.
36. Het bestaan van een statutaire zetel of op zijn minst een bedrijfsadres, administratief adres of correspondentieadres is een wezenlijk bestanddeel van elke bedrijfsactiviteit en, meer algemeen, van elke zakelijke activiteit. Een statutaire zetel is gewoonlijk vereist om een vennootschap op te richten en te exploiteren, aangezien het de autoriteiten en alle andere personen die betrekkingen met de vennootschap aanknopen in staat stelt met die vennootschap te communiceren doordat er een contact- en ontvangstpunt voor correspondentie of alle andere vormen van communicatie is.
37. De dienst bestaande in het verschaffen van „een statutaire zetel” of „[een] bedrijfsadres, [een] administratief of [een] correspondentieadres” impliceert dus dat de betrokken vennootschap of juridische constructie de beschikking krijgt over een contactpunt voor zakelijke of administratieve doeleinden. De loutere verhuur van een onroerend goed bestaat daarentegen uitsluitend in de verbintenis om het goed ter beschikking te stellen in ruil voor de betaling van een huursom voor het gebruik van dat goed.
38. Weliswaar kan de dienst bestaande in het verschaffen van „een statutaire zetel” of „[een] bedrijfsadres, [een] administratief of [een] correspondentieadres” in sommige gevallen ook de verhuur omvatten van het onroerend goed dat ten behoeve van de vestiging van die zetel of dat adres wordt gebruikt, maar de verhuur van het goed volstaat niet en is evenmin noodzakelijk voor dit type diensten. Zoals uit de voorgaande overwegingen blijkt, veronderstelt dit type diensten immers iets meer dan de loutere verhuur van het onroerend goed. Bovendien is het heel goed mogelijk dat een marktdeelnemer zich ertoe verbindt een statutaire zetel of een bedrijfsadres, een administratief of een correspondentieadres ter beschikking te stellen aan een juridische constructie zonder dat zij met die juridische constructie een huurovereenkomst sluit met betrekking tot het onroerend goed waarin de zetel of het adres wordt gevestigd.
39. Verder duidt het gebruik van het nevenschikkend voegwoord „en” in de tekst van artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849(7) er mijns inziens op dat de Uniewetgever dit type vennootschapsrechtelijke diensten niet heeft willen beperken tot de terbeschikkingstelling – door middel van verhuur of anderszins – van een locatie waar de vennootschap of juridische constructie haar statutaire zetel of haar bedrijfsadres, administratief of correspondentieadres kan vestigen, maar dat hij ook verlangt dat er „andere daarmee samenhangende diensten” worden verleend.
40. Dit bevestigt dat het louter ter beschikking stellen van een onroerend goed waarin „een statutaire zetel” of „[een] bedrijfsadres, [een] administratief of [een] correspondentieadres” wordt gevestigd, niet volstaat om deze dienst als een „vennootschapsrechtelijke dienst” in de zin van de betrokken bepaling te kunnen kwalificeren. Integendeel, daartoe is vereist dat er „andere daarmee samenhangende diensten” worden verleend, namelijk bijkomende diensten die – zoals duidelijk naar voren komt uit de Duitse taalversie van de bepaling(8) – samenhangen met de terbeschikkingstelling van de statutaire zetel of het bedrijfsadres, administratief adres of correspondentieadres.
41. Vanuit dit oogpunt is dus ook het type diensten waarop artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 doelt, van een andere aard dan de loutere verhuur van onroerende goederen aan een vennootschap. Deze dienst vereist namelijk in beginsel een meer actieve betrokkenheid van de verhuurder, die bijkomende diensten moet verlenen die samenhangen met de terbeschikkingstelling van de locatie waar de statutaire zetel of het bedrijfsadres, het administratief adres of het correspondentieadres wordt gevestigd. Dergelijke diensten kunnen bijvoorbeeld bestaan in het verschaffen van een contactpunt voor de administratieve werkzaamheden van de entiteit, het beheren van de correspondentie of andere vergelijkbare diensten(9).
42. Daarentegen kan het loutere feit dat de verhuurder in de huurovereenkomst toestemming verleent aan de huurder om diens statutaire zetel in het gehuurde gebouw te vestigen en daar transacties te verrichten, niet onder het begrip „andere daarmee samenhangende diensten” in de zin van artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 vallen. Zoals de Commissie terecht naar voren brengt in haar opmerkingen, is het recht om in het kader van een overeenkomst voor de verhuur van een onroerend goed het adres van het gehuurde goed onder meer te gebruiken als statutaire zetel of bedrijfsadres, administratief adres of correspondentieadres namelijk slechts een accessoir recht dat voortvloeit uit de hoofdverbintenis – te weten de terbeschikkingstelling van dat goed – en waarvan de uitoefening geen actieve betrokkenheid van de verhuurder vergt. In feite verleent de verhuurder niet eens een dienst, maar is slechts sprake van een uitdrukkelijke toestemming om het goed voor een specifiek doel te gebruiken.(10)
43. Zoals de verwijzende rechter uiteenzet, komt daarbij dat deze toestemming in het hoofdgeding is verleend in het licht van een – later ingetrokken – nationaalrechtelijke bepaling op grond waarvan inschrijving van een vennootschap in het handelsregister slechts mogelijk was op vertoon van de toestemming van de eigenaar van het onroerend goed. Deze uitdrukkelijke toestemming was dus de jure vereist voor elke verhuur van onroerend goed aan vennootschappen die voornemens waren hun statutaire zetel in het gehuurde gebouw te vestigen. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, vormt een dergelijke toestemming in die omstandigheden dus een soort machtiging die wordt verleend om aan wettelijke vereisten te voldoen, in plaats van een dienst die aan vennootschappen wordt verleend. Het feit dat het gehuurde gebouw in casu overeenkomt met de locatie waar de betrokken vennootschappen daadwerkelijk hun bedrijfsactiviteit uitoefenen, versterkt bovendien het reële karakter van de betrokken transactie.
44. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat een letterlijke analyse van artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 pleit voor een uitlegging van deze bepaling volgens welke het daarin bedoelde type „vennootschapsrechtelijke diensten” betrekking heeft op diensten die zich onderscheiden van de loutere verhuur van onroerende goederen aan een vennootschap, ongeacht of de verhuurder de huurder toestemming heeft gegeven om diens statutaire zetel in het gehuurde gebouw te vestigen. Dit type diensten kan dus niet samenvallen met de loutere terbeschikkingstelling van het gehuurde goed.
45. Deze uitlegging van artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 vindt steun in de systematische uitlegging van de bepalingen van deze richtlijn.
46. Zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt, volgt namelijk uit artikel 2, lid 1, punt 3, onder b), i), en onder d), van richtlijn 2015/849 dat als „meldingsplichtige entiteiten” worden aangemerkt „notarissen en andere onafhankelijke beoefenaren van juridische beroepen wanneer zij deelnemen [...] in enigerlei financiële of onroerendgoedtransactie [of] bijstand [verlenen] bij het voorbereiden of uitvoeren van transacties voor hun cliënt in verband met [...] de aan- en verkoop van onroerend goed of bedrijven” en „vastgoedmakelaars, ook wanneer zij optreden als tussenpersoon bij de verhuur van onroerend goed, maar alleen met betrekking tot transacties waarvoor de maandelijkse huurprijs 10 000 EUR of meer bedraagt”.
47. In tegenstelling tot wat voor dit type meldingsplichtige entiteiten geldt, koppelt artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 de definitie van „trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten” niet aan onroerendgoedtransacties, laat staan dat die transacties noodzakelijk zouden zijn om van dergelijke diensten te kunnen spreken. Ook deze vaststelling pleit ervoor om deze bepaling aldus uit te leggen dat de daarin vermelde diensten van een andere aard zijn dan de loutere verhuur van onroerend goed aan een vennootschap.
48. Wat ten slotte de teleologische uitlegging betreft, wil ik eraan herinneren dat richtlijn 2015/849, zoals uit de rechtspraak blijkt, als voornaamste doel heeft het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen. De bepalingen ervan hebben tot doel om, volgens een op risico gebaseerde benadering, een geheel van preventieve en afschrikkende maatregelen vast te stellen om te voorkomen dat stromen illegaal geld de integriteit, de stabiliteit en de reputatie van de financiële sector kunnen aantasten en een gevaar kunnen betekenen voor de interne markt van de Unie en voor internationale ontwikkeling.(11)
49. In dit verband kan niet worden uitgesloten dat een verhuurder in het kader van de verhuur van een hem toebehorend onroerend goed aan rechtspersonen of juridische constructies die daar hun statutaire zetel vestigen, betrokken raakt bij witwasactiviteiten of activiteiten ter financiering van terrorisme. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, kan een dergelijk risico zich met name voordoen in het geval van zogeheten „brievenbusfirma’s”, dat wil zeggen rechtspersonen of juridische constructies die geen bedrijfsactiviteit in de gehuurde bedrijfsruimten uitoefenen en deze ruimten uitsluitend gebruiken voor de registratie van hun statutaire zetel. De registratie van een juridische structuur, die in de regel wordt aangevraagd voor legitieme doeleinden, kan namelijk ook worden misbruikt, bijvoorbeeld wanneer het enige doel ervan is om toegang tot het nationale financiële stelsel te verkrijgen door een bankrekening te openen om daar geld op te kunnen storten, ook wanneer er geen echte band met het betrokken land bestaat.
50. Zoals uit mijn overwegingen in de punten 38 en 41 van deze conclusie blijkt, is de loutere verhuur van een onroerend goed echter niet voldoende om de oprichting van een „brievenbusfirma” mogelijk te maken, aangezien daartoe andere bijkomende diensten – zoals die welke ik hierboven in punt 41 als voorbeeld heb genoemd – noodzakelijk zijn. Indien een verhuurder die zich beperkt tot de verhuur van het hem toebehorende onroerend goed aan een vennootschap of andere juridische entiteit die daar haar statutaire zetel vestigt, niet als een „meldingsplichtige entiteit” in de zin van richtlijn 2015/849 wordt aangemerkt, levert dit dus in beginsel geen risico op omzeiling van de bepalingen van deze richtlijn op.
51. Onverminderd mijn overwegingen in de punten 55 e.v. van deze conclusie deel ik voorts het standpunt dat de Commissie in haar opmerkingen heeft uiteengezet, namelijk dat een uitlegging van de betrokken bepaling die erop neerkomt dat elke verhuurder die een hem toebehorend onroerend goed verhuurt aan een vennootschap die daar haar statutaire zetel heeft en er haar activiteiten uitoefent, zou moeten worden aangemerkt als een „meldingsplichtige entiteit” in de zin van richtlijn 2015/849 en dus zou moeten voldoen aan de voorschriften zoals die voortvloeien uit de in deze richtlijn vervatte regeling, er niet noodzakelijkerwijs toe zou bijdragen dat de doelstellingen van deze richtlijn, zoals hierboven in punt 48 genoemd, worden bereikt. Een dergelijke uitlegging zou er immers toe leiden dat het begrip „meldingsplichtige entiteit” en de daaraan gekoppelde verplichtingen wordt uitgebreid tot een zeer groot aantal subjecten voor wie het in beginsel niet zeer waarschijnlijk is dat hun activiteiten – te weten de loutere verhuur van eigen onroerend goed – verband houden met het witwassen van geld of de financiering van terrorisme.
52. In die omstandigheden kan men zich afvragen of een dergelijke uitlegging van de betrokken bepaling wel verenigbaar is met de eisen die voortvloeien uit het evenredigheidsbeginsel, dat verlangt dat een maatregel geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel op coherente en systematische wijze te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van dat doel.(12)
53. Uit de voorgaande letterlijke, systematische en teleologische analyse volgt naar mijn mening dat het in artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 gehanteerde begrip „aanbieder van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten” aldus moet worden uitgelegd dat het doelt op een specifieke dienst die niet kan voortvloeien uit een transactie die louter bestaat in de verhuur van eigen onroerend goed, ongeacht of de verhuurder de huurder heeft toegestaan om zijn statutaire zetel in het gehuurde gebouw te vestigen en daar transacties te verrichten.
3. Uitbreiding door de lidstaten van het toepassingsgebied van richtlijn 2015/849 naar andere beroepen en categorieën ondernemingen
54. Voorts wil ik er nog op wijzen dat de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing ook artikel 2, lid 7, van richtlijn 2015/849 noemt. Naar zijn oordeel mag een lidstaat krachtens deze bepaling op grond van de legitieme doelstelling om het witwassen van geld of de financiering van terrorisme te voorkomen, de activiteiten van personen die ertoe kunnen leiden dat een ongeoorloofd doel wordt verwezenlijkt, ruim opvatten. Het zou dus toegestaan kunnen zijn om de verhuurder van een onroerend goed dat hem toebehoort aan te merken als een aanbieder van vennootschapsrechtelijke diensten, teneinde de kans te verkleinen dat hij door het sluiten van huurovereenkomsten betrokken raakt bij het witwassen van geld of terrorismefinanciering.
55. In dit verband zij eraan herinnerd dat richtlijn 2015/849, zoals het Hof heeft verklaard, slechts een minimale harmonisatie tot stand brengt, aangezien artikel 5 ervan de lidstaten toestaat strengere bepalingen vast te stellen of te handhaven, voor zover deze bepalingen de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering binnen de grenzen van het Unierecht beogen te versterken.(13)
56. In zijn – inmiddels vaste – rechtspraak heeft het Hof gepreciseerd dat de uitdrukking „strengere bepalingen” in artikel 5 van richtlijn 2015/849 betrekking kan hebben op alle situaties waarvan de lidstaten menen dat zij een hoger risico op het witwassen van geld of de financiering van terrorisme inhouden. Aangezien dat artikel 5 is opgenomen in afdeling 1, met als opschrift „Onderwerp, toepassingsgebied en definities”, van hoofdstuk I, „Algemene bepalingen”, van deze richtlijn, is het bovendien van toepassing op alle bepalingen die binnen het door deze richtlijn bestreken gebied vallen.(14)
57. Richtlijn 2015/849 laat de lidstaten derhalve een ruime beoordelingsmarge, zowel bij de vaststelling van het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering als bij het treffen van de passende maatregelen om dergelijke activiteiten te verhinderen, te vermijden of, op zijn minst, te belemmeren.(15)
58. Bovendien erkent richtlijn 2015/849 eveneens dat de lidstaten uiteenlopende gevolgen kunnen ondervinden van de verschillende risico’s van witwassen en terrorismefinanciering, die kunnen afhangen van de specifieke situatie van elke lidstaat en kunnen variëren in het licht van een groot aantal parameters, zoals de geografische positie of de economische of maatschappelijke situatie.(16)
59. In die omstandigheden staat het de lidstaten in het kader van de ruime beoordelingsmarge die hun op dit gebied is toegekend vrij om het toepassingsgebied van richtlijn 2015/849 uit te breiden door andere beroepen of categorieën ondernemingen dan die welke uitdrukkelijk in artikel 2, lid 1, van die richtlijn zijn genoemd als „meldingsplichtige entiteiten” aan te merken, rekening houdend met de specifieke situatie van elke lidstaat.
60. De bepaling van richtlijn 2015/849 die in dit verband relevant is, is echter niet het door de verwijzende rechter aangehaalde artikel 2, lid 7, van deze richtlijn. Die bepaling heeft namelijk blijkens de bewoordingen ervan geen betrekking op de vaststelling van de meldingsplichtige entiteiten, maar op de beoordeling van het witwasrisico of het risico van terrorismefinanciering voor de loutere toepassing van artikel 2.
61. De bepaling die wél relevant is, is artikel 4 van richtlijn 2015/849, op grond waarvan de lidstaten er in overeenstemming met de op risico gebaseerde aanpak voor moeten zorgen dat het toepassingsgebied van deze richtlijn geheel of voor een deel wordt uitgebreid tot andere beroepen en categorieën ondernemingen dan de in artikel 2, lid 1, van deze richtlijn bedoelde meldingsplichtige entiteiten, die werkzaamheden verrichten welke zich in het bijzonder lenen voor het witwassen van geld of de financiering van terrorisme.
62. Uit het tweede lid van dit artikel volgt dat wanneer een lidstaat het toepassingsgebied van richtlijn 2015/849 uitbreidt tot andere beroepen of categorieën ondernemingen dan die welke in het eerste lid van dit artikel worden bedoeld, hij de Commissie daarvan in kennis moet stellen.
63. In dit verband merk ik op dat artikel 4 van richtlijn 2015/849 niet preciseert op welke wijze invulling zou moeten worden gegeven aan een dergelijke uitbreiding. Gelet op de dynamische aard van zowel de economische betrekkingen als de criminele activiteiten, moet mijns inziens dan ook worden geoordeeld dat het Unierecht – met name het legaliteits- en het rechtszekerheidsbeginsel – niet eraan in de weg staat dat de nationale wetten niet uitputtend regelen welke beroepen en categorieën ondernemingen als meldingsplichtige entiteiten worden aangemerkt, mits de andere dan de in artikel 2, lid 1, van richtlijn 2015/849 bedoelde meldingsplichtige entiteiten waartoe het toepassingsgebied van de bepalingen van deze richtlijn wordt uitgebreid, later worden gepreciseerd in handelingen die niet noodzakelijk de status van wet hoeven te hebben, maar wel op passende wijze moeten worden bekendgemaakt.(17)
64. Een lidstaat kan het begrip „meldingsplichtige entiteit” echter slechts tot andere entiteiten dan die bedoeld in richtlijn 2015/849 uitbreiden wanneer deze entiteiten „werkzaamheden verrichten welke zich in het bijzonder lenen voor het witwassen of terrorismefinanciering”, zoals blijkt uit de bewoordingen zelve van artikel 4, lid 1, van deze richtlijn, en mits daarbij het Unierecht en in het bijzonder de bepalingen van het VWEU die de fundamentele vrijheden waarborgen strikt in acht worden genomen.
65. In casu staat het aan de verwijzende rechter om in concreto vast te stellen of een marktdeelnemer als Citadeles, die zich heeft beperkt tot de verhuur van een haar toebehorend onroerend goed en daartoe huurovereenkomsten heeft gesloten met huurders waarbij zij er uitdrukkelijk mee heeft ingestemd dat die huurders hun statutaire zetel in het betrokken goed vestigen, in de Letse rechtsorde moet worden geacht deel uit te maken van een andere beroepsgroep of categorie ondernemingen dan de in artikel 2, lid 1, van richtlijn 2015/849 bedoelde meldingsplichtige entiteiten, waartoe de Republiek Letland op grond van artikel 4 van deze richtlijn het toepassingsgebied van de in deze richtlijn vervatte antiwitwasregeling heeft uitgebreid.
66. Er zijn echter redenen om dit te betwijfelen. In haar bij het Hof ingediende opmerkingen heeft de Commissie namelijk uitdrukkelijk verklaard dat zij van de Letse regering geen enkele informatie heeft ontvangen overeenkomstig artikel 4, lid 2, van richtlijn 2015/849 waaruit blijkt dat de Republiek Letland het toepassingsgebied van deze richtlijn zou hebben uitgebreid tot andere beroepen of categorieën ondernemingen, te weten personen die onroerend goed verhuren waarvan zij eigenaar zijn.
4. Conclusie met betrekking tot de eerste prejudiciële vraag
67. In het licht van de voorgaande overwegingen ben ik van mening dat op de eerste vraag van de verwijzende rechter moet worden geantwoord dat het begrip „aanbieder van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten” in artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat het doelt op een specifieke dienst die niet kan voortvloeien uit een transactie die louter bestaat in de verhuur van eigen onroerend goed, ongeacht of de verhuurder de huurder heeft toegestaan om zijn statutaire zetel in het gehuurde goed te vestigen en daar transacties te verrichten.
B. Tweede prejudiciële vraag
68. Voor het geval dat de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter met zijn tweede prejudiciële vraag te vernemen of het begrip „aanbieder van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten” in artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer het onroerend goed door een natuurlijke persoon wordt verhuurd, voor die persoon dezelfde vereisten gelden als voor een rechtspersoon of juridische constructie, ongeacht de feitelijke omstandigheden, zoals het aantal onroerende zaken dat die persoon in eigendom heeft en verhuurt, het feit dat de verhuur van het onroerende goed geen verband houdt met de bedrijfsactiviteit, of andere omstandigheden.
69. Aangezien de tweede vraag is gesteld voor het geval dat de eerste vraag ontkennend zou worden beantwoord, hoeft deze vraag niet te worden beantwoord indien het Hof artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn 2015/849 in de door mij in punt 67 van deze conclusie voorgestane zin uitlegt.
70. Hoe dan ook is deze vraag mijns inziens niet-ontvankelijk. Uit de elementen van het dossier waarover het Hof beschikt blijkt namelijk niet dat het hoofdgeding, al was het maar gedeeltelijk, betrekking heeft op de verhuur van onroerend goed door een natuurlijke persoon.
71. In die omstandigheden zou de beantwoording van de tweede vraag er duidelijk op neerkomen dat een advies wordt gegeven over een hypothetische kwestie, wat in strijd is met de taak die aan het Hof is opgedragen in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde rechterlijke samenwerking.(18)
V. Conclusie
72. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het verzoek van de Administratīvā rajona tiesa (bestuursrechter in eerste aanleg, Letland) om een prejudiciële beslissing te beantwoorden als volgt:
„Het begrip ,aanbieder van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten’ in artikel 3, punt 7, onder c), van richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie
moet aldus worden uitgelegd
dat het doelt op een specifieke dienst die niet kan voortvloeien uit een transactie die louter bestaat in de verhuur van eigen onroerend goed, ongeacht of de verhuurder de huurder heeft toegestaan om zijn statutaire zetel in het gehuurde goed te vestigen en daar transacties te verrichten.”