Sag T-344/08

EnBW Energie Baden-Württemberg AG

mod

Europa-Kommissionen

»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – sagsakterne i en kartelsag – afslag på aktindsigt – undtagelse vedrørende beskyttelse af undersøgelsens formål – undtagelse vedrørende beskyttelse af en tredjeparts forretningsmæssige interesser – undtagelse om beskyttelse af beslutningsprocessen – den pågældende institutions forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af indholdet af de dokumenter, hvori der anmodes om aktindsigt«

Sammendrag af dom

1.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenterne – rækkevidde

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)

2.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – ansøgerens personlige interesse – manglende indvirkning på retten til aktindsigt

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001)

3.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenterne – fravigelse af undersøgelsesforpligtelsen – betingelser

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)

4.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – rækkevidde – grænser

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4; Rådets forordning nr. 659/1999 og nr. 1/2003)

5.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenterne – rækkevidde – udelukkelse af forpligtelsen – mulighed for at gennemføre en undersøgelse pr. kategori – betingelser

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)

6.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undersøgelse, som er særlig krævende og uforholdsmæssig – fravigelse af undersøgelsesforpligtelsen – begrænset rækkevidde – bevisbyrde påhviler institutionen – forpligtelse for institutionen til at forsøge at nå frem til en løsning med den, der har fremsat begæringen

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, art. 7, stk. 3, og art. 8, stk. 2)

7.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – tidsmæssig anvendelse – mulighed for anvendelse efter afslutningen af en sådan virksomhed – betingelser

(Art. 81 EF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led)

8.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – rækkevidde – grænser

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led)

9.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af en bestemt persons forretningsmæssige interesser – rækkevidde

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, første led)

10.    Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – selvstændig fortolkning i forhold til den ret til aktindsigt, der er foreskrevet i forordning nr. 1/2003 i konkurrencesager – Kommissionens forpligtelse til at foretage en ny undersøgelse af en anmodning om aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001, efter at den har foretaget en undersøgelse i en konkurrencesag

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001; Rådets forordning nr. 1/2003)

11.    Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, andet afsnit)

1.      Den forpligtelse, der påhviler en institution til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af indholdet af de dokumenter, der er omfattet af enhver begæring i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, udgør en principløsning, der finder anvendelse, uanset hvilket område de ønskede dokumenter vedrører, selv om denne principløsning ikke betyder, at en sådan undersøgelse er påkrævet i alle tilfælde.

Undersøgelsen af en eventuel tilsidesættelse af denne forpligtelse udgør dermed et trin, som går forud for undersøgelsen af tilsidesættelsen af bestemmelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001. Heraf følger, at Unionens retsinstanser under alle omstændigheder i forbindelse med gennemgangen af anbringender om tilsidesættelse af disse bestemmelser skal kontrollere, om Kommissionen enten har foretaget en konkret og individuel undersøgelse af ethvert af de ønskede dokumenter eller har godtgjort, at de dokumenter, som der blev givet afslag på, som helhed er omfattet af en undtagelse.

(jf. præmis 28 og 29)

2.      Den personlige interesse, som ansøgeren kan tænkes at gøre gældende med sin begæring om aktindsigt, er et kriterium, som er irrelevant for så vidt angår forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, idet det ikke tilkommer Kommissionen at foretage nogen bedømmelse eller gøre sig formodninger i denne forbindelse endsige at drage konklusioner for så vidt angår behandlingen af begæringen.

(jf. præmis 36)

3.      Undtagelserne til forpligtelsen til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af de ønskede dokumenter, der er fremsat begæring om over for en institution i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, kan tænkes anvendt i tre tilfælde. Det er for det første tilfældet, når det er åbenlyst, at aktindsigten skal afslås eller derimod imødekommes. Dette kan bl.a. være tilfældet, såfremt visse dokumenter enten klart som helhed er omfattet af en undtagelse til retten til aktindsigt eller omvendt klart var tilgængelige som helhed, eller endelig, allerede havde været genstand for en konkret og individuel vurdering foretaget af Kommissionen under lignende omstændigheder. Institutionerne kan ligeledes med henblik på at forklare, hvorledes aktindsigt i de dokumenter, der er begæret aktindsigt i, kan være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, basere deres beslutning på generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger kan finde anvendelse på begæringer om aktindsigt i dokumenter af samme art. For det andet kan en og samme begrundelse anvendes på dokumenter, der tilhører en og samme kategori, hvilket navnlig er tilfældet, hvis de indeholder den samme type oplysninger, hvorfor det fælles kriterium for de omhandlede dokumenter således er deres indhold. Det tilkommer Unionens retsinstanser at efterprøve, om den påberåbte undtagelse åbenbart og fuldstændigt dækker de dokumenter, der er omfattet af denne kategori.

Det er for det tredje undtagelsesvis og udelukkende, såfremt den konkrete og individuelle undersøgelse af dokumenterne vil være forbundet med en uforholdsmæssig administrativ byrde, der går ud over grænserne for, hvad der med rimelighed kan forlanges, at pligten til at foretage en individuel og konkret undersøgelse af de ønskede dokumenter kan fraviges.

(jf. præmis 45-47)

4.      Selv om den omhandlede institution i forbindelse med en begæring om aktindsigt, der er fremsat i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter med henblik på at nægte aktindsigten, kan basere sin beslutning på generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, og som tager udgangspunkt i ordningen om aktindsigt i sagsakterne i en bestemt sag, forholder det sig ikke desto mindre således, at sådanne ordninger, uanset om der er tale om en statsstøtte- eller kartelsag, kun finder anvendelse under sagens forløb og ikke på en situation, hvor institutionen allerede har vedtaget en endelig beslutning, der afslutter den sag, som der er søgt om aktindsigt i. Selv om der skal tages hensyn til begrænsningerne af retten til aktindsigt inden for rammerne af særlige procedurer såsom konkurrencesager, gør en sådan hensyntagen det ikke muligt at antage, at alle dokumenterne i Kommissionens sagsakter på området automatisk er omfattet af en af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, uden at Kommissionens mulighed for at bekæmpe karteller påvirkes.

(jf. præmis 55, 57 og 61)

5.      På området for retten til aktindsigt kan en og samme begrundelse med henblik på at nægte aktindsigten anvendes på dokumenter, der tilhører en bestemt kategori, navnlig hvis de indeholder den samme type oplysninger. Det er imidlertid under alle omstændigheder nødvendigt at foretage en vurdering af hvert enkelt dokument med henblik på at foretage den i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter obligatoriske undersøgelse af en eventuel delvis aktindsigt i de ønskede dokumenter. Det er således udelukkende, når en undtagelse til retten til aktindsigt åbenbart og fuldstændigt dækker de dokumenter, der er omfattet af en kategori, at institutionen kan undlade at foretage en konkret og individuel undersøgelse af disse dokumenter. De kategorier af dokumenter, som den pågældende institution har dannet, skal desuden defineres på grundlag af de heri omhandlede informationer. Det er nemlig særligt, når dokumenterne i en kategori indeholder samme type oplysninger, at en og samme begrundelse kan begrunde et afslag på at udbrede en hel gruppe dokumenter. En begrundelse foretaget pr. gruppe af dokumenter letter og forenkler nemlig under sådanne omstændigheder Kommissionens arbejde med behandlingen af begæringen og begrundelsen for afgørelsen.

Heraf følger, at den omstændighed, at en vurdering pr. kategori er hensigtsmæssig med henblik på behandlingen af begæringen om aktindsigt, er en betingelse for, at en sådan vurdering er lovlig. Definitionen af kategorier af dokumenter skal således foretages ud fra kriterier, som gør det muligt for Kommissionen at anvende den samme argumentation på samtlige dokumenter i en kategori.

(jf. præmis 64-67, 76, 79 og 85)

6.      For så vidt som retten til aktindsigt i de dokumenter, institutionerne er i besiddelse af, udgør hovedreglen, er det den institution, der påberåber sig en undtagelse, der er forbundet med, at det arbejde, begæringen kræver, er urimeligt, der bærer bevisbyrden herfor. Hvad angår den arbejdsbyrde, der er nødvendig for at behandle en begæring, er den i princippet ikke relevant ved fastlæggelsen af omfanget af retten til aktindsigt. Desuden afhænger den arbejdsbyrde, der er forbundet med undersøgelsen af en begæring, ikke alene af antallet af de dokumenter, begæringen vedrører, og af deres omfang, men ligeledes af deres karakter. Følgelig er nødvendigheden af at foretage en konkret og individuel undersøgelse af et stort antal dokumenter ikke i sig selv udtryk for, hvilken arbejdsbyrde der er forbundet med at behandle en begæring om aktindsigt, eftersom nævnte arbejdsbyrde ligeledes afhænger af, hvor dybtgående en undersøgelse der er påkrævet. Når institutionen har bevist, at den administrative byrde, der er forbundet med den konkrete og individuelle undersøgelse af de ønskede dokumenter, er urimelig, skal den forsøge at nå frem til en løsning med den, der har fremsat begæringen, med henblik på dels at få kendskab til – eller anmode den pågældende om at præcisere – dennes interesse i erhvervelsen af de omhandlede dokumenter, dels konkret at bedømme de muligheder, institutionen har for at træffe en mindre omfattende foranstaltning end en konkret og individuel undersøgelse af dokumenterne. Eftersom retten til aktindsigt i dokumenter er hovedreglen, er institutionen ikke desto mindre forpligtet til i denne sammenhæng at prioritere den løsning, der – uden at gå ud over grænserne for, hvad der med rimelighed kan forlanges – er den mest fordelagtige i forhold til retten til aktindsigt for den, der har fremsat begæringen. Det følger heraf, at institutionen kun kan undlade enhver konkret og individuel undersøgelse efter reelt at have undersøgt alle andre tænkelige muligheder, og efter at den i sin beslutning udførligt har forklaret grundene til, at disse forskellige muligheder ligeledes medfører en urimelig arbejdsbyrde.

(jf. præmis 100-102, 105 og 106)

7.      Det fremgår af formuleringen af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, at den ikke har til formål at beskytte undersøgelser som sådan, men formålet med undersøgelserne, der inden for rammerne af en konkurrencesag består i at undersøge, om der er sket en tilsidesættelse af artikel 81 EF eller ej, og i givet fald at forfølge de ansvarlige selskaber. Dette er årsagen til, at undersøgelsesdokumenter fortsat kan være omfattet af den omhandlede undtagelse, så længe formålet ikke er nået, selv om den konkrete undersøgelse eller inspektion, der var baggrunden for det dokument, hvori der er begæret aktindsigt, er afsluttet.

Undersøgelserne i en konkret sag skal imidlertid anses for afsluttet med vedtagelsen af den endelige afgørelse, uanset om den eventuelt på et senere tidspunkt annulleres af en domstol, idet den pågældende institution selv anser sagen for afsluttet på dette tidspunkt.

Hvis det antages, at de forskellige dokumenter vedrørende undersøgelser er omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, så længe samtlige følger af den pågældende procedure ikke er vedtaget, selv i tilfælde, hvor der anlægges en sag ved Retten, som kan føre til en genåbning af proceduren for Kommissionen, vil dette nemlig svare til, at aktindsigt i disse dokumenter vil afhænge af usikre begivenheder, nemlig udfaldet af retssagen og de følger, Kommissionen vil kunne drage heraf. Der er under alle omstændigheder tale om fremtidige og usikre begivenheder, som beror på beslutninger fra de selskaber, som er adressater for den afgørelse, der pålægger sanktioner for et kartel, og fra de forskellige berørte myndigheder.

En sådan løsning ville være i strid med formålet om at sikre offentlighedens størst mulig adgang til aktindsigt i institutionernes dokumenter med henblik på at give borgerne mulighed for mere effektivt at kontrollere lovligheden af den offentlige myndighedsudøvelse.

(jf. præmis 116 og 119-121)

8.      Hvad angår retten til aktindsigt kan begrebet formålet med undersøgelser ikke anses for at have en mere generel rækkevidde og omfatte hele Kommissionens politik på området for forebyggelse og bekæmpelse af karteller. Såfremt Kommissionens fortolkning tiltrædes, vil dette nemlig svare til, at Kommissionen uden tidsbegrænsning vil kunne undlade at anvende forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter på samtlige aktiviteter på konkurrenceområdet ved blot at henvise til, at samarbejdsordningen eventuelt i fremtiden vil blive bragt i fare. De konsekvenser, som Kommissionen frygter for med hensyn til sin samarbejdsordning, beror på flere usikre faktorer, heriblandt den brug, som parter, der har lidt skade på grund af et kartel, kan gøre af de indsamlede dokumenter, hvorvidt der blive givet medhold i eventuelle erstatningssøgsmål indledt af disse parter, de beløb, som de pågældende eventuelt vil blive tilkendt af de nationale domstole, såvel som fremtidige tiltag fra virksomheder, som deltager i karteller.

En så bred fortolkning af begrebet undersøgelser er uforenelig med princippet om, at undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 skal fortolkes og anvendes strengt, henset til, at formålet med forordningen, jf. fjerde betragtning hertil, er at give retten til aktindsigt størst mulig virkning.

Der er ikke er noget grundlag i forordning nr. 1049/2001 for at antage, at EU’s konkurrencepolitik skal behandles anderledes end EU’s øvrige politikker i forbindelse med anvendelsen af forordningen. Der er således intet grundlag for at fortolke begrebet formålet med undersøgelser anderledes i forbindelse med konkurrencepolitikken end i forbindelse med EU’s øvrige politikker.

De ordninger om bødefritagelse eller bødenedsættelse, hvis fulde virkning Kommissionen forsøger at beskytte, er desuden ikke de eneste midler til at sikre håndhævelsen af EU’s konkurrenceregler. Erstatningssøgsmål ved de nationale domstole kan nemlig yde et væsentligt bidrag til opretholdelsen af en effektiv konkurrence inden for EU.

(jf. præmis 123 og 125-128)

9.      Alle oplysninger om et selskab og dets forretningsmæssige forbindelser kan ikke anses for at henhøre under den beskyttelse, som skal sikre forretningsmæssige interesser i henhold til artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, idet anvendelsen af det almindelige princip, hvorefter offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som institutionerne råder over, ellers ville blive bragt i fare. Selv om den omstændighed, at et selskab kan blive udsat for erstatningssøgsmål, utvivlsomt kan medføre forhøjede omkostninger for selskabet, om end blot i form af advokathonorarer, og selv i tilfælde, hvor der ikke gives medhold i sådanne søgsmål, forholder det sig ikke desto mindre således, at den interesse, som et selskab, der har deltaget i et kartel, måtte have i at undgå sådanne søgsmål, under alle omstændigheder ikke kan kvalificeres som en forretningsmæssig interesse og udgør under alle omstændigheder ikke en beskyttelsesværdig interesse, navnlig henset til den adgang, som enhver har til at kræve erstatning for skade, der er påført som følge af en adfærd, der kan begrænse eller fordreje konkurrencen.

(jf. præmis 134 og 148)

10.    Retten til forsvar i egenskab af en specifik ret, som er omfattet af de grundlæggende rettigheder for virksomheder, hvortil Kommissionen retter en klagepunktsmeddelelse, i henhold til artikel 27, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82, giver kun under særlige omstændigheder adgang til indsigt i visse særlige dokumenter, hvorfra kun er undtaget institutionens interne dokumenter, andre virksomheders forretningshemmeligheder og andre fortrolige oplysninger. Derimod giver retten til aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, som en almindelig ret, potentielt uden nogen begrænsning for så vidt angår anvendelsen af de udleverede dokumenter aktindsigt i alle institutionernes dokumenter, idet denne aktindsigt kan nægtes af en række grunde, som er opregnet i forordningens artikel 4. Under hensyn til disse forskelle kan den omstændighed, at Kommissionen allerede har vurderet, i hvilken udstrækning den kunne give adgang til oplysningerne i en konkurrencesag i forbindelse med aktindsigt i medfør af retten til forsvar, eller i hvilken udstrækning disse oplysninger skulle offentliggøres, i den ikke-fortrolige version af den beslutning, der blev truffet efter afslutningen af proceduren vedrørende konkurrenceretten, ikke fritage Kommissionen fra forpligtelsen til at foretage en ny undersøgelse af disse spørgsmål i lyset af de særlige betingelser, der er forbundet med retten til aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001.

Selv om der ikke kan være tale om at anvende en streng regel, hvorefter enhver oplysning vedrørende omstændigheder af en vis alder skal anses for ikke længere at påvirke de forretningsmæssige interesser hos det selskab, som den vedrører, øger den omstændighed, at de omhandlede oplysninger har opnået en vis alder, sandsynligheden for, at de omhandlede selskabers forretningsmæssige interesser ikke længere vil blive påvirket i et omfang, der begrunder anvendelsen af en undtagelse til åbenhedsprincippet, som er udtrykt i forordning nr. 1049/2001. Uanset, at oplysningerne vedrørende et selskabs forretningsmæssige aktiviteter dækker en periode, der ligger 16 år tilbage i tiden, kan Kommissionen være forpligtet til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af de ønskede dokumenter i henhold til undtagelsen om beskyttelsen af forretningsmæssige interesser. Den omstændighed, at der er forløbet en periode på over to år mellem den aktindsigt, der blev givet i henhold til artikel 27, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, og vedtagelsen af en afgørelse om aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001, er ligeledes tilstrækkelig til, at Kommissionen er forpligtet til at foretage en ny undersøgelse af de krav om fortrolighed, som følger af beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser.

(jf. præmis 142, 145 og 146)

11.    Artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter vedrørende undtagelsen om beskyttelse af beslutningsprocessen sondrer klart efter, om en procedure er afsluttet eller ej. Det er kun en del af dokumenterne til internt brug, nemlig de dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, at andet afsnit i nævnte stk. 3 tillader, at der gives afslag, selv efter at beslutningen er vedtaget, når udbredelsen heraf vil være til alvorlig skade for denne institutions beslutningsproces. Det følger heraf, at EU-lovgiver har antaget, at når en beslutning er vedtaget, er kravene til beskyttelse af beslutningsprocessen mindre strenge, således at udbredelsen af ethvert andet dokument end dem, der er nævnt i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, aldrig kan være til skade for denne proces, og at afslag på udbredelse af et sådant dokument ikke er tilladt, selv om udbredelsen heraf ville have skadet beslutningsprocessen alvorligt, hvis den var sket før vedtagelsen af den omhandlede beslutning.

(jf. præmis 152-154)