Language of document : ECLI:EU:C:2017:584

Zaak C‑79/15 P

Raad van de Europese Unie

tegen

Hamas

„Hogere voorziening – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Strijd tegen het terrorisme – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten – Bevriezing van tegoeden – Gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB – Artikel 1, leden 4 en 6 – Verordening (EG) nr. 2580/2001 – Artikel 2, lid 3 – Handhaving van een organisatie op de lijst van personen, groepen en entiteiten die bij terroristische daden zijn betrokken – Voorwaarden – Feitelijke grondslag van de besluiten tot bevriezing van tegoeden – Beslissing die door een bevoegde instantie is genomen – Motiveringsplicht”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 26 juli 2017

1.        Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Handhaving op basis van een nationale beslissing tot bevriezing van tegoeden – Nationale beslissing die niet langer de enige grondslag kan vormen voor de conclusie dat nog steeds gevaar van betrokkenheid bij terroristische daden bestaat – Verplichting van de Raad om rekening te houden met recentere feitelijke elementen die aantonen dat bedoeld gevaar nog steeds bestaat

(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 6)

2.        Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op basis van een nationale beslissing tot bevriezing van tegoeden – Nieuwe elementen ter rechtvaardiging van de handhaving die het voorwerp moeten zijn geweest van een nationale beslissing die is vastgesteld na de beslissing die als grondslag voor de aanvankelijke plaatsing op de lijst heeft gediend – Geen

(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, leden 4 en 6)

3.        Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Handhaving op basis van een nationale beslissing tot bevriezing van tegoeden – Omvang van het toezicht – Toezicht dat zich uitstrekt tot alle elementen die zijn gebruikt om het voortbestaan van het gevaar van betrokkenheid bij terroristische daden aan te tonen – Elementen die niet alle uit een nationale beslissing van een bevoegde instantie komen – Geen invloed

(Art. 296 VWEU)

1.      Wat vervolgbesluiten tot bevriezing van tegoeden betreft, is het bij het onderzoek van de handhaving van een persoon of entiteit op de lijst van bevriezing van tegoeden van belang te weten of de feitelijke toestand sinds het tijdstip waarop die persoon of entiteit op deze lijst is geplaatst, of sinds de vorige evaluatie, in die mate is veranderd dat op basis daarvan niet meer dezelfde conclusie kan worden getrokken met betrekking tot de betrokkenheid van deze persoon of entiteit bij terroristische activiteiten.

Daaruit volgt dat de Raad de betrokken persoon of entiteit in het kader van een evaluatie op grond van artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme op eerdergenoemde lijst mag handhaven indien hij tot de conclusie komt dat het gevaar van betrokkenheid bij terroristische activiteiten dat reden was voor de aanvankelijke plaatsing op die lijst, nog steeds bestaat. De handhaving van een persoon of entiteit op die lijst is daarmee in essentie een verlenging van de aanvankelijke plaatsing op die lijst.

Bij het onderzoek of het gevaar van betrokkenheid van de persoon of entiteit in kwestie bij terroristische activiteiten nog steeds bestaat, moet naar behoren rekening worden gehouden met het lot dat ten deel is gevallen aan de nationale beslissing die als grondslag voor de aanvankelijke plaatsing van de betrokken persoon of entiteit op de lijst van bevriezing van tegoeden heeft gediend, meer in het bijzonder de herroeping of intrekking ervan wegens nieuwe feiten of elementen of wegens een wijziging in de beoordeling van de bevoegde nationale instantie.

Dit in aanmerking nemend, rijst voorts nog de vraag of het van kracht blijven van de nationale beslissing die als grondslag voor de aanvankelijke plaatsing op de lijst heeft gediend, als zodanig kan volstaan voor de handhaving van de betrokken persoon of entiteit op die lijst.

Indien gelet op de tijd die is verstreken en de wijze waarop de omstandigheden van de zaak zich hebben ontwikkeld, niet langer uitsluitend op basis van het nog steeds van kracht zijn van de nationale beslissing die als grondslag voor de aanvankelijke plaatsing heeft gediend, tot de conclusie kan worden gekomen dat nog steeds het gevaar van betrokkenheid van de persoon of entiteit in kwestie bij terroristische activiteiten bestaat, is de Raad in dat verband verplicht om de handhaving van die persoon of die entiteit op bedoelde lijst te gronden op een geactualiseerde beoordeling van de situatie, rekening houdend met recentere feitelijke elementen die aantonen dat bedoeld gevaar nog steeds bestaat.

(zie punten 25, 29‑32)

2.      Overeenkomstig artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme veronderstelt de aanvankelijke plaatsing van een persoon of entiteit op de lijst van bevriezing van tegoeden dat er een nationale beslissing van een bevoegde instantie is, of een beslissing van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties waarbij een sanctie wordt gelast.

Een dergelijke voorwaarde komt echter niet voor in artikel 1, lid 6, van dat gemeenschappelijk standpunt.

Dit onderscheid wordt verklaard door het feit dat de handhaving van een persoon of entiteit op een lijst van bevriezing van tegoeden in essentie de verlenging van de aanvankelijke plaatsing op de lijst is, zodat dit veronderstelt dat het gevaar van betrokkenheid van de persoon of entiteit in kwestie bij terroristische activiteiten, zoals aanvankelijk door de Raad vastgesteld op basis van de nationale beslissing die als grondslag voor de aanvankelijke plaatsing op de lijst heeft gediend, nog steeds bestaat.

Hoewel artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 voorschrijft dat de Raad ten minste om de zes maanden de plaatsing op de lijst „beziet”, om er zeker van te zijn dat de plaatsing van een reeds op basis van een nationale beslissing van een bevoegde instantie op de lijst geplaatste persoon of entiteit op die lijst „nog steeds” gerechtvaardigd is, vereist het dus niet dat elk nieuw element waarop de Raad steunt ter rechtvaardiging van de handhaving van de betrokken persoon of entiteit op de lijst, voorwerp is geweest van een nationale beslissing die door een bevoegde instantie is vastgesteld na de beslissing die als grondslag voor de aanvankelijke plaatsing op de lijst heeft gediend. Met het stellen van een dergelijke eis wordt voorbijgegaan aan het onderscheid tussen de beslissing tot aanvankelijke plaatsing van een persoon of entiteit op de eerder vermelde lijst en de daarop volgende beslissing om de betrokken persoon of entiteit op die lijst te handhaven.

Vervolgens berust een dergelijke uitlegging van artikel 1 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 op zijn minst impliciet op de overweging dat ofwel de bevoegde nationale instanties regelmatig beslissingen nemen die als grondslag kunnen dienen voor de evaluaties die de Raad op grond van artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 moet verrichten, ofwel de Raad over een mogelijkheid beschikt om die autoriteiten zo nodig om de vaststelling van dergelijke beslissingen te verzoeken.

Voor die laatste overweging is er geen enkele grondslag in het Unierecht.

Het feit dat de lidstaten de Raad in kennis stellen van de beslissingen die door hun bevoegde instanties zijn vastgesteld en hem die beslissingen toezenden, betekent in dat verband niet dat die autoriteiten verplicht zijn om regelmatig, althans zo nodig, beslissingen vast te stellen die als grondslag voor die evaluaties kunnen dienen.

Bij ontbreken van een specifieke grondslag in het systeem van beperkende maatregelen dat bij gemeenschappelijk standpunt 2001/931 is ingevoerd, kan de Raad de bevoegde instanties van de lidstaten niet op basis van het beginsel van loyale samenwerking in artikel 4, lid 3, VEU verplichten om zo nodig nationale beslissingen vast te stellen die als grondslag kunnen dienen voor de evaluaties die de Raad op grond van artikel 1, lid 6, van dat gemeenschappelijk standpunt moet verrichten.

Binnen dat systeem is juist niet voorzien in een mechanisme op grond waarvan de Raad indien nodig kan beschikken over nationale beslissingen die na de aanvankelijke plaatsing van een persoon of entiteit op de lijst van bevriezing van tegoeden zijn vastgesteld, voor de evaluaties die hij op grond van artikel 1, lid 6, van genoemd gemeenschappelijk standpunt moet verrichten en in het kader waarvan hij moet nagaan of nog er steeds gevaar van betrokkenheid van die persoon of entiteit bij terroristische activiteiten bestaat. Aangezien er geen dergelijk mechanisme is, kan niet worden geoordeeld dat dit systeem van de Raad verlangt dat hij die evaluaties uitsluitend op basis van dergelijke nationale beslissingen verricht, omdat de Raad anders op ongeoorloofde wijze in zijn mogelijkheden om die evaluaties te verrichten zou worden beperkt.

(zie punten 37‑45)

3.      Bij de aanvankelijke plaatsing op de lijst van bevriezing van tegoeden wordt de betrokken persoon of entiteit beschermd door met name de mogelijkheid om bij de nationale rechterlijke instanties in verzet te komen tegen de nationale beslissingen die als grondslag voor die plaatsing hebben gediend, of tegen die plaatsing zelf bij de rechterlijke instanties van de Unie.

Bij de daarop volgende besluiten tot bevriezing van tegoeden wordt de betrokken persoon of entiteit met name beschermd door de mogelijkheid om daar beroep tegen in te stellen bij de Unierechter. Laatstgenoemde is in het bijzonder verplicht om na te gaan of de motiveringsplicht als voorgeschreven in artikel 296 VWEU is nagekomen, en derhalve of de aangevoerde redenen voldoende nauwkeurig en concreet zijn, en of die redenen zijn gestaafd.

In die context kan de betrokken persoon of entiteit in het kader van een beroep tegen zijn handhaving op een lijst van bevriezing van tegoeden alle elementen bestrijden waarop de Raad heeft gesteund om aan te tonen dat het gevaar van betrokkenheid bij terroristische activiteiten nog steeds bestaat, ongeacht of die elementen uit een nationale beslissing van een bevoegde instantie dan wel uit andere bron komen. In geval van betwisting staat het aan de Raad om aan te tonen dat de aangevoerde feiten gegrond zijn en aan de Unierechter om na te gaan of die feiten materieel juist zijn.

(zie punten 47‑49)