Sprawa C‑79/15 P
Rada Unii Europejskiej
przeciwko
Hamas
Odwołanie – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Zwalczanie terroryzmu – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom – Zamrożenie środków finansowych – Wspólne stanowisko 2001/931/WPZiB – Artykuł 1 ust. 4 i 6 – Rozporządzenie (WE) nr 2580/2001 – Artykuł 2 ust. 3 – Utrzymanie organizacji w wykazie osób, grup i podmiotów, które uczestniczyły w aktach terrorystycznych – Przesłanki – Podstawa faktyczna decyzji o zamrożeniu środków finansowych – Decyzja podjęta przez właściwą władzę – Obowiązek uzasadnienia
Streszczenie – wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 26 lipca 2017 r.
1. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Utrzymanie na podstawie krajowej decyzji o zamrożeniu środków finansowych – Decyzja krajowa, niepozwalająca już sama na stwierdzenia istnienia ryzyka uczestniczenia w aktach terrorystycznych – Obowiązek uwzględnienia przez Radę najnowszych okoliczności faktycznych świadczących o utrzymaniu się tego ryzyka
(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 6)
2. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Przyjęcie lub utrzymanie na podstawie krajowej decyzji o zamrożeniu środków finansowych – Nowe okoliczności uzasadniające utrzymanie, które muszą być przedmiotem decyzji krajowej przyjętej po decyzji służącej za podstawę pierwotnemu umieszczeniu – Brak
(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 4, 6)
3. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Utrzymanie na podstawie krajowej decyzji o zamrożeniu środków finansowych – Zakres kontroli – Kontrola rozciągająca się na całość okoliczności stanowiących podstawę wykazania utrzymania ryzyka uczestnictwa w aktach terrorystycznych – Okoliczności niepochodzące z decyzji krajowej przyjętej przez właściwą władzę – Brak wpływu
(art. 296 TFUE)
1. Co się tyczy późniejszych decyzji o zamrożeniu środków finansowych, istotną kwestią przy kontroli faktu pozostawienia danej osoby lub danego podmiotu w wykazie dotyczącym zamrożenia środków finansowych jest ustalenie, czy od czasu umieszczenia tej osoby lub tego podmiotu w tym wykazie lub od czasu poprzedniej kontroli sytuacja faktyczna zmieniła się w taki sposób, że nie pozwala na dalsze trwanie przy konkluzji o uczestniczeniu owej osoby lub owego podmiotu w działalności terrorystycznej.
Z powyższego wynika, że w ramach kontroli na podstawie art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu, Rada może utrzymać daną osobę lub dany podmiot we wspomnianym wykazie, jeśli stwierdzi, że nadal istnieje ryzyko uczestniczenia przez nie w działalności terrorystycznej, które uzasadniało pierwotne umieszczenie ich w tym wykazie. Utrzymanie danej osoby lub danego podmiotu w owym wykazie stanowi zatem w istocie przedłużenie pierwotnego umieszczenia.
W ramach weryfikacji dalszego istnienia ryzyka uczestniczenia danej osoby lub danego podmiotu w działalności terrorystycznej trzeba w należny sposób wziąć pod uwagę późniejsze rozstrzygnięcie dotyczące decyzji krajowej, która służyła za podstawę pierwotnemu umieszczeniu tej osoby lub tego podmiotu w wykazie dotyczącym zamrożenia środków finansowych, w szczególności uchylenie lub cofnięcie tej decyzji krajowej ze względu na nowe okoliczności lub dowody lub zmianę oceny właściwego organu krajowego.
W takim stanie rzeczy powstaje jeszcze pytanie, czy utrzymanie w mocy decyzji krajowej, która służyła za podstawę pierwotnemu umieszczeniu w wykazie, może samo wystarczyć do tego, by utrzymać daną osobę lub dany podmiot w tym wykazie.
W tym względzie, jeśli w świetle upływu czasu i w zależności od rozwoju okoliczności danego przypadku sam fakt, że decyzja krajowa, która służyła za podstawę pierwotnemu umieszczeniu, pozostaje w mocy, nie pozwala już stwierdzić, że nadal istnieje ryzyko uczestniczenia danej osoby lub danego podmiotu w działalności terrorystycznej, Rada jest zobowiązana oprzeć utrzymanie tej osoby lub tego podmiotu we wspomnianym wykazie na zaktualizowanej ocenie sytuacji przy uwzględnieniu najnowszych okoliczności faktycznych świadczących o utrzymaniu się tego ryzyka.
(zob. pkt 25, 29–32)
2. Zgodnie z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu, pierwotne umieszczenie osoby lub podmiotu w wykazie dotyczącym zamrożenia środków finansowych wymaga istnienia decyzji krajowej pochodzącej od właściwej władzy lub decyzji Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych zarządzającej sankcje.
Natomiast warunek taki nie jest przewidziany w art. 1 ust. 6 tego wspólnego stanowiska.
Rozróżnienie to tłumaczy się okolicznością, że utrzymanie osoby lub podmiotu w wykazie osób lub podmiotów, których środki finansowe zostają zamrożone, stanowi w istocie przedłużenie pierwotnego umieszczenia i wymaga z tego względu dalszego istnienia ryzyka uczestniczenia danej osoby lub danego podmiotu w działalności terrorystycznej, jakie zostało początkowo stwierdzone przez Radę na podstawie decyzji krajowej, która służyła za podstawę temu pierwotnemu umieszczeniu.
I tak, o ile art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 wymaga od Rady przeprowadzania co najmniej raz w ciągu każdych sześciu miesięcy „kontroli” w celu zapewnienia, że nadal istnieją podstawy do „utrzymania” w tym wykazie osoby lub podmiotu, które już zostały umieszczone we wspomnianym wykazie na podstawie decyzji krajowej podjętej przez właściwą władzę, o tyle nie jest jednak konieczne, by nowa okoliczność, na którą powołuje się Rada w celu uzasadnienia utrzymania danej osoby lub danego podmiotu w wykazie, była objęta decyzją krajową przyjętą przez właściwą władzę już po decyzji, która służyła za podstawę pierwotnemu umieszczeniu. Ustanawiając taki wymóg, pominięte byłoby rozróżnienie istniejące między decyzją o pierwotnym umieszczeniu osoby lub podmiotu we wspomnianym wykazie a późniejszą decyzją obejmującą utrzymanie danej osoby lub danego podmiotu w tym wykazie.
Następnie taka wykładnia art. 1 wspólnego stanowiska 2001/931 opierałaby się co najmniej w dorozumiany sposób na względzie, zgodnie z którym to albo właściwe władze krajowe wydają regularnie decyzje mogące służyć za podstawę kontrolom ciążącym na Radzie na podstawie art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931, albo Rada ma możliwość zwrócenia się w razie potrzeby do tych władz o wydanie takich decyzji.
Ten ostatni wzgląd nie znajduje zaś żadnej podstawy w prawie Unii.
W tym kontekście po pierwsze, okoliczność, iż państwa członkowskie informują Radę o decyzjach przyjętych przez ich właściwe władze i przekazują jej te decyzje, nie oznacza, że władze te są zobowiązane do przyjmowania w sposób regularny lub co najmniej w razie potrzeby decyzji mogących służyć za podstawę tym kontrolom.
Po drugie, w braku szczególnej podstawy w ramach ustanowionego przez wspólne stanowisko 2001/931 systemu środków ograniczających wyrażona w art. 4 ust. 3 TUE zasada lojalnej współpracy nie upoważnia Rady do tego, by zobowiązywać właściwe władze państw członkowskich do przyjmowania w razie potrzeby decyzji krajowych mogących służyć za podstawę kontrolom ciążącym na Radzie na podstawie art. 1 ust. 6 owego wspólnego stanowiska.
Przeciwnie, system ten nie przewiduje mechanizmu umożliwiającego Radzie zwrócenie się o przyjęcie w razie potrzeby decyzji krajowych po pierwotnym umieszczeniu danej osoby lub danego podmiotu w wykazie dotyczącym zamrożenia środków finansowych w celu przeprowadzenia ciążących na niej na podstawie art. 1 ust. 6 wspomnianego wspólnego stanowiska kontroli, w ramach których jest zobowiązana zweryfikować dalsze istnienie ryzyka uczestniczenia tej osoby lub tego podmiotu w działalności terrorystycznej. W braku takiego mechanizmu nie można uznać, że system ten wymaga od Rady przeprowadzania wspomnianych kontroli wyłącznie na podstawie takich decyzji krajowych, ze względu na ryzyko bezzasadnego ograniczenia środków pozostających do dyspozycji Rady w tym celu.
(zob. pkt 37–45)
3. Co się tyczy pierwotnego umieszczenia w wykazie dotyczącym zamrożenia środków finansowych, dana osoba lub dany podmiot są chronione, w szczególności poprzez możliwość podważenia zarówno decyzji krajowych, które służyły za podstawę temu umieszczeniu, przed sądami krajowymi, jak i wspomnianego umieszczenia jako takiego przed sądami Unii.
Co się tyczy późniejszych decyzji o zamrożeniu środków finansowych, dana osoba lub dany podmiot są chronione w szczególności poprzez możliwość wniesienia skargi na te decyzje do sądu Unii. Ten ostatni jest zobowiązany zweryfikować w szczególności, po pierwsze, poszanowanie obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 296 TFUE, a tym samym to, czy przywołane powody są wystarczająco precyzyjne i konkretne, a po drugie, to, czy powody te są wykazane.
W tym kontekście zainteresowana osoba lub zainteresowany podmiot mogą w ramach skargi wniesionej na utrzymanie jej nazwiska lub jego nazwy w wykazie dotyczącym zamrożenia środków finansowych zakwestionować wszystkie okoliczności, na których Rada opiera się w celu uzasadnienia dalszego istnienia ryzyka uczestniczenia przez nie w działalności terrorystycznej, niezależnie od kwestii, czy okoliczności te pochodzą z decyzji krajowej przyjętej przez właściwą władzę, czy z innego źródła. W razie zakwestionowania do Rady należy wykazanie zasadności zarzucanych okoliczności faktycznych, a do sądu Unii – weryfikacja ich materialnej prawidłowości.
(zob. pkt 47–49)