Cauza C‑79/15 P

Consiliul Uniunii Europene

împotriva

Hamas

„Recurs – Politica externă și de securitate comună – Combaterea terorismului – Măsuri restrictive îndreptate împotriva anumitor persoane și entități – Înghețarea fondurilor – Poziția comună 2001/931/PESC – Articolul 1 alineatele (4) și (6) – Regulamentul (CE) nr. 2580/2001 – Articolul 2 alineatul (3) – Menținerea unei organizații pe lista persoanelor, a grupurilor sau a entităților implicate în acte de terorism – Condiții – Baza factuală a deciziilor de înghețare a fondurilor – Decizie adoptată de o autoritate competentă – Obligația de motivare”

Sumar – Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 26 iulie 2017

1.        Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Menținere pe baza unei decizii naționale de înghețare a fondurilor – Decizie națională care nu mai permite, în sine, să se constate că persistă riscul de implicare în acte de terorism – Obligația Consiliului de a ține seama de elemente factuale mai recente, care demonstrează persistența riscului menționat

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (6)]

2.        Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de înghețare a fondurilor – Elemente noi care justifică menținerea și care trebuie să facă obiectul unei decizii naționale adoptate de o autoritate competentă ulterior celei care a servit drept temei pentru includerea inițială – Inexistență

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4) și (6)]

3.        Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Menținere pe baza unei decizii naționale de înghețare a fondurilor – Întinderea controlului – Control care se extinde la ansamblul elementelor reținute pentru a demonstra persistența riscului implicării în acte de terorism – Elemente care nu sunt în totalitate obținute dintr‑o decizie națională adoptată de o autoritate competentă – Lipsa incidenței

(art. 296 TFUE)

1.      În ceea ce privește deciziile subsecvente de înghețare a fondurilor, problema relevantă cu ocazia examinării menținerii unei persoane sau a unei entități pe o listă de înghețare a fondurilor este dacă în intervalul scurs de la data înscrierii acelei persoane sau acelei entități în lista respectivă sau de la momentul revizuirii precedente s‑a schimbat situația de fapt într‑o asemenea măsură încât nu se mai poate trage aceeași concluzie în ceea ce privește implicarea persoanei sau a entității în discuție în activități teroriste.

Rezultă din ceea ce precedă că, în cadrul unei revizuiri în conformitate cu articolul 1 alineatul (6) din Poziția comună 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului, Consiliul poate menține persoana sau entitatea în cauză pe lista menționată anterior în cazul în care constată persistența riscului de implicare a acesteia în activitățile de terorism care au justificat includerea sa inițială în această listă. Menținerea unei persoane sau a unei entități pe lista respectivă constituie astfel, în esență, prelungirea includerii inițiale.

În cadrul verificării persistenței riscului de implicare a persoanei sau a entității în cauză în activități de terorism, soarta rezervată ulterior deciziei naționale care a fost utilizată drept temei pentru includerea inițială a acestei persoane sau a acestei entități în lista de înghețare a fondurilor trebuie să fie luată în considerare în mod corespunzător, în special abrogarea sau retragerea acestei decizii naționale ca urmare a unor fapte sau a unor elemente noi sau a unei modificări a aprecierii autorității naționale competente.

În aceste condiții, se mai pune problema dacă menținerea în vigoare a deciziei naționale care a fost utilizată drept temei pentru includerea inițială în listă poate fi, în sine, suficientă pentru a menține persoana sau entitatea în cauză pe această listă.

În această privință, dacă, având în vedere trecerea timpului și în funcție de evoluția împrejurărilor în speță, simplul fapt că decizia națională care a servit drept fundament pentru includerea inițială rămâne în vigoare nu mai permite să se constate că persistă riscul de implicare a persoanei sau a entității în cauză în activități de terorism, Consiliul trebuie să își fundamenteze menținerea acestei persoane sau a acestei entități pe lista menționată pe o apreciere actualizată a situației, ținând seama de elemente factuale mai recente, care demonstrează că riscul menționat subzistă.

(a se vedea punctele 25 și 29-32)

2.      În conformitate cu articolul 1 alineatul (4) din Poziția comună 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului, includerea inițială a unei persoane sau a unei entități în lista de înghețare a fondurilor presupune existența unei decizii naționale emise de o autoritate competentă sau a unei decizii a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite prin care se dispune o sancțiune.

În schimb, o astfel de condiție nu este prevăzută la articolul 1 alineatul (6) din această poziție comună.

Această distincție se explică prin faptul că menținerea unei persoane sau a unei entități pe o listă de înghețare a fondurilor constituie în esență prelungirea includerii inițiale și presupune, prin urmare, persistența riscului de implicare a persoanei sau a entității în cauză în activități de terorism, așa cum a constatat inițial Consiliul pe baza deciziei naționale care a servit drept fundament pentru această includere inițială.

Astfel, deși articolul 1 alineatul (6) din Poziția comună 2001/931 impune Consiliului să efectueze, cel puțin o dată pe semestru, o „revizuire” pentru a se asigura că „menținerea” pe această listă a unei persoane sau a unei entități care a fost deja inclusă în lista respectivă în temeiul unei decizii naționale adoptate de o autoritate competentă rămâne justificată, acesta nu impune însă ca orice element nou de care se prevalează Consiliul pentru a justifica menținerea persoanei sau a entității în cauză pe listă să fi făcut obiectul unei decizii naționale adoptate de o autoritate competentă ulterior celei care a servit drept fundament pentru includerea inițială. Impunând o asemenea cerință, distincția care există între decizia de includere inițială a unei persoane sau a unei entități în lista menționată anterior și decizia ulterioară constând în menținerea persoanei sau a entității în cauză pe această listă ar fi nerespectată.

În continuare, o astfel de interpretare a articolului 1 din Poziția comună 2001/931 s‑ar baza, cel puțin implicit, pe considerația că fie autoritățile naționale competente adoptă în mod regulat decizii care pot servi drept fundament pentru revizuirile pe care Consiliul are obligația să le efectueze în temeiul articolului 1 alineatul (6) din Poziția comună 2001/931, fie Consiliul are posibilitatea de a solicita, dacă este necesar, acestor autorități să adopte asemenea decizii.

Or, această din urmă considerație nu are niciun temei în dreptul Uniunii.

În această privință, pe de o parte, faptul că statele membre informează Consiliul în legătură cu deciziile adoptate de autoritățile lor competente și îi transmit aceste decizii nu înseamnă că aceste autorități sunt obligate să adopte în mod regulat sau cel puțin atunci când este necesar decizii care să poată servi drept fundament pentru aceste revizuiri.

Pe de altă parte, în lipsa oricărui temei specific în cadrul sistemului de măsuri restrictive instituit prin Poziția comună 2001/931, principiul cooperării loiale, consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE, nu autorizează Consiliul să oblige autoritățile competente ale statelor membre să adopte, atunci când este necesar, decizii naționale care să poată servi drept fundament pentru revizuirile pe care Consiliul are obligația să le efectueze în temeiul articolului 1 alineatul (6) din această poziție comună.

Dimpotrivă, acest sistem nu prevede un mecanism care să permită Consiliului să dispună, atunci când este necesar, de decizii naționale adoptate ulterior includerii inițiale a persoanei sau a entității în cauză în lista de înghețare a fondurilor pentru a efectua revizuirile pe care are obligația să le efectueze în temeiul articolului 1 alineatul (6) din această poziție comună și în cadrul cărora este obligat să verifice persistența riscului de implicare a acestei persoane sau a acestei entități în activități de terorism. În lipsa unui asemenea mecanism, nu se poate considera că acest sistem îi impune Consiliului să efectueze aceste revizuiri exclusiv pe baza unor astfel de decizii naționale, în caz contrar limitându‑se nejustificat mijloacele de care dispune Consiliul în acest scop.

(a se vedea punctele 37-45)

3.      În ceea ce privește includerea inițială în o listă de înghețare a fondurilor, persoana sau entitatea în cauză este protejată printre altele prin posibilitatea de a contesta, în fața instanțelor naționale, atât deciziile naționale care au servit drept fundament pentru această includere, cât și, în fața instanțelor Uniunii, însăși includerea respectivă.

În ceea ce privește deciziile subsecvente de înghețare a fondurilor, persoana sau entitatea în cauză este protejată printre altele de posibilitatea de exercita o cale de atac împotriva acestora în fața instanței Uniunii. Aceasta din urmă trebuie să verifice în special, pe de o parte, respectarea obligației de motivare prevăzute la articolul 296 TFUE și, în consecință, caracterul suficient de precis și de concret al motivelor invocate, precum și, pe de altă parte, aspectul dacă aceste motive sunt susținute cu dovezi.

În acest context, persoana sau entitatea în cauză poate, în cadrul acțiunii introduse împotriva menținerii sale pe o listă de înghețare a fondurilor, să conteste ansamblul elementelor pe care Consiliul se întemeiază pentru a demonstra persistența riscului implicării sale în activități de terorism, indiferent dacă aceste elemente sunt obținute dintr‑o decizie națională adoptată de o autoritate competentă sau din alte surse. În caz de contestare, îi revine Consiliului sarcina să demonstreze temeinicia faptelor pretinse, iar instanței Uniunii să verifice exactitatea materială a acestora.

(a se vedea punctele 47-49)