Language of document : ECLI:EU:C:2017:584

Mål C‑79/15 P

Europeiska unionens råd

mot

Hamas

”Överklagande – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Bekämpande av terrorism – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter – Frysning av tillgångar – Gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp – Artikel 1.4 och 1.6 – Förordning (EG) nr 2580/2001 – Artikel 2.3 – Bibehållande av en organisation i förteckningen över personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar – Villkor – Faktiska omständigheter som ligger till grund för besluten att frysa tillgångar – Beslut som antagits av en behörig myndighet – Motiveringsskyldighet”

Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 26 juli 2017

1.        Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Bibehållande med stöd av ett nationellt beslut om frysning av tillgångar – Endast det nationella beslutet gör det inte längre möjligt att avgöra huruvida risken för deltagande i terroristhandlingar kvarstår – Skyldighet för rådet att beakta nyare faktiska omständigheter som visar att en sådan risk kvarstår

(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.6)

2.        Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Antagande eller bibehållande med stöd av ett nationellt beslut om frysning av tillgångar – Nya omständigheter som motiverar bibehållandet ska bli föremål för ett nationellt beslut som antagits vid en senare tidpunkt än beslutet som låg till grund för det ursprungliga uppförandet – Föreligger inte

(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4 och 1.6)

3.        Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Bibehållande med stöd av ett nationellt beslut om frysning av tillgångar – Prövningens omfattning – Prövningen ska omfatta samtliga bevis som anförts för att visa att risken för deltagande i terroristhandlingar kvarstår – Samtliga bevis framgår inte av ett nationellt beslut som antagits av en behörig myndighet – Saknar betydelse

(Artikel 296 FEUF)

1.      Vad angår senare beslut om frysning av tillgångar är den avgörande frågan vid prövningen av huruvida en person eller enhet ska kvarstå i förteckning avseende frysning av tillgångar är huruvida de faktiska omständigheterna, sedan personen eller enheten upptogs i nämnda förteckning eller sedan den senaste översynen, har förändrats så att det inte längre finns fog för samma slutsats avseende denna persons eller enhets inblandning i terroristverksamhet.

Det följer av ovanstående att inom ramen för en översyn enligt artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism får rådet låta den berörda personen eller enheten kvarstå i nyssnämnda förteckning, för det fall att rådet finner att den risk för att den berörda personen eller enheten deltar i terrorsitverksamhet som motiverade det ursprungliga uppförandet i förteckningen fortsatt föreligger. Att låta en person eller enhet kvarstå i förteckningen utgör således, i huvudsak, en förlängning av det ursprungliga uppförandet däri.

Vid prövningen av huruvida det fortsättningsvis föreligger en risk för att den berörda personen eller enheten deltar i terroristverksamhet, ska vederbörlig hänsyn tas till vad som slutligen skett med det nationella beslut som legat till grund för det ursprungliga uppförandet av denna person eller enhet i förteckningen avseende frysning av tillgångar, i synnerhet huruvida det nationella beslutet har upphävts eller återkallats på grund av att nya faktiska omständigheter eller fakta framkommit, eller att den behöriga nationella myndigheten har ändrat sin bedömning.

Mot denna bakgrund infinner sig även frågan huruvida den omständigheten att det nationella beslut som legat till grund för det ursprungliga uppförandet i förteckningen fortfarande är i kraft, i sig utgör tillräckligt underlag för att låta den berörda personen eller enheten kvarstå i nämnda förteckning.

För det fall att enbart den omständigheten att det nationella beslut som låg till grund för det ursprungliga uppförandet i förteckningen fortfarande är i kraft, med beaktande av den tid som förflutit och med hänsyn till utvecklingen av omständigheterna i fallet, inte längre leder till slutsatsen att risken för att den berörda personen eller enheten deltar i terroristverksamhet kvarstår, är rådet skyldigt att lägga en faktisk bedömning av situationen till grund för beslutet att låta denna person eller enhet kvarstå i nämnda förteckning, och därvid beakta nyare faktiska omständigheter som visar att nyssnämnda risk kvarstår.

(se punkterna 25 och 29–32)

2.      Enligt artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism förutsätter det urspungliga uppförandet av en person eller enhet i en förteckning avseende frysning av tillgångar att det föreligger ett nationellt beslut som har antagits av en behörig myndighet, alternativt ett beslut från Förenta nationernas säkerhetsråd om att sanktioner ska vidtas.

Ett sådant villkor uppställs däremot inte i artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931.

Denna åtskillnad motiveras av den omständigheten att beslutet att låta en person eller enhet kvarstå i en förteckning över dem vars tillgångar ska frysas främst utgör en förlängning av det ursprungliga uppförandet, och förutsätter således att risken för att den berörda personen eller enheten deltar i terroristverksamhet, såsom den inledningsvis fastställts av rådet med stöd av det nationella beslut som låg till grund för det ursprungliga uppförandet, kvarstår.

Även om artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 kräver att rådet minst en gång var sjätte månad gör en ”översyn”, för att försäkra sig om att det fortsättningsvis är berättigat att ”behålla” en person eller enhet som redan uppförts i nämnda förteckning med stöd av ett nationellt beslut antaget av en behörig myndighet, kräver denna bestämmelse emellertid inte att varje ny omständighet rådet anfört för att motivera beslutet att behålla den berörda personen eller enheten i förteckningen har varit föremål för ett nationellt beslut som antagits av en behörig myndighet vid en senare tidpunkt än det beslut som utgjorde grund för det ursprungliga uppförandet i förteckningen. Genom att uppställa ett sådant krav upprätthölls inte den åtskillnad som ska göras mellan det ursprungliga beslutet att uppföra en person eller enhet i ovannämnda förteckning och det påföljande beslutet att låta den berörda personen eller enheten kvarstå däri.

En sådan tolkning av artikel 1 i gemensam ståndpunkt 2001/931 vilar, i vart fall underförstått, på antagandet att antingen antar behöriga nationella myndigheter regelbundet beslut som kan utgöra underlag för den översyn rådet är skyldigt att utföra enligt artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931, eller så har rådet möjlighet att, vid behov, anmoda dessa myndigheter att anta sådana beslut.

Det finns emellertid inget stöd för detta antagande i unionsrätten.

Härvidlag ska det framhållas, för det första, att den omständigheten att medlemsstaterna informerar rådet om de beslut deras behöriga myndigheter antar och vidarebefordrar dessa beslut till rådet, inte innebär att dessa myndigheter är skyldiga att regelbundet, eller åtminstone vid behov, anta beslut som kan utgöra grund för rådets översyn.

För det andra tillåter inte principen om lojalt samarbete, som framgår av artikel 4.3 FEU, att rådet, i avsaknad av särskilt stöd härför i det system för restriktiva åtgärder som instiftats genom gemensam ståndpunkt 2001/931, ålägger medlemsstaternas behöriga myndigheter att vid behov anta nationella beslut som kan utgöra underlag för den översyn rådet ska utföra i enlighet med artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931.

Tvärtom instiftar inte detta system någon funktion som gör det möjligt för rådet att, vid behov, få tillgång till nationella beslut som antagits efter det urspungliga uppförandet av den berörda personen eller enheten i en förteckning avseende frysning av tillgångar för att utföra den översyn som åvilar rådet enligt artikel 1.6 i nämnda gemensamma ståndpunkt, varvid rådet är skyldigt att kontrollera huruvida risken för att denna person eller enhet deltar i terroristverksamhet kvarstår. I avsaknad av en sådan funktion kan ovannämnda system inte anses kräva att rådet utför sin översyn endast på grundval av sådana nationella beslut, vid äventyr att de medel rådet förfogar över i detta avseende otillbörligen begränsas.

(se punkterna 37–45)

3.      Angående det ursprungliga uppförandet i en förteckning avseende frysning av tillgångar, ska det påpekas att den berörda personen eller enheten är skyddad, bland annat genom möjligheten att bestrida såväl de nationella beslut som utgjort grund för detta uppförande vid nationella domstolar, som uppförandet som sådant vid unionsdomstolen.

Med avseende på de påföljande besluten om frysning av tillgångar är den berörda personen eller enheten skyddad, bland annat genom möjligheten att väcka talan däremot vid unionsdomstolen. Unionsdomstolen är därvid skyldig att särskilt kontrollera dels huruvida motiveringsskyldigheten som föreskrivs i artikel 296 FEUF har iakttagits, och därmed att de anförda skälen är tillräckligt precisa och konkreta, dels huruvida dessa skäl styrks av bevisning.

I detta sammanhang kan den berörda personen eller enheten, inom ramen för en talan mot beslutet att låta vederbörande kvarstå i en förteckning avseende frysning av tillgångar, bestrida samtliga omständigheter rådet har åberopat för att styrka att risken för att denna person eller enhet deltar i terroristverksamhet kvarstår, oavsett om dessa omständigheter härrör från ett nationellt beslut som antagits av en behörig myndighet eller från andra källor. Vid ett sådant bestridande ankommer det på rådet att visa att det finns grund för de omständigheter som läggs den berörda personen eller enheten till last, och på unionsdomstolen att kontrollera att dessa omständigheter är materiellt riktiga.

(se punkterna 47–49)