Začasna izdaja
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deseti razširjeni senat)
z dne 29. maja 2024(*)
„Javni uslužbenci – Uradniki – Disciplinski postopek – Disciplinski ukrep – Opomin – Dejanja, ki javne uslužbence kažejo v slabi luči – Člena 12 in 21 Kadrovskih predpisov – Pristojnost avtorja akta – Obveznost obrazložitve – Načelo dobrega upravljanja – Nepristranskost – Člen 41 Listine o temeljnih pravicah“
V zadevi T‑766/22,
Maria Canel Ferreiro, stanujoča v Overijsu (Belgija), ki jo zastopa N. Maes, avocate,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopata M. Bauer in I. Demoulin, agenta,
tožena stranka,
SPLOŠNO SODIŠČE (deseti razširjeni senat),
v sestavi O. Porchia, predsednica, M. Jaeger, L. Madise (poročevalec), P. Nihoul in S. Verschuur, sodniki,
sodni tajnik: V. Di Bucci,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi tega, da stranki v roku treh tednov od vročitve obvestila o koncu pisnega dela postopka nista vložili predloga, naj se opravi obravnava, in odločitve v skladu s členom 106(3) Poslovnika Splošnega sodišča, da bo odločeno brez ustnega dela postopka,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Tožeča stranka, Maria Canel Ferreiro, s tožbo na podlagi člena 270 PDEU predlaga, naj se za nične razglasijo, prvič, „upravna preiskava EN-2101“ (v nadaljevanju: upravna preiskava) in poročilo o navedeni upravni preiskavi Sveta Evropske unije z dne 28. maja 2021 (v nadaljevanju: poročilo o preiskavi), drugič, odločba Sveta z dne 25. novembra 2021, s katero ji je bil izrečen disciplinski ukrep – opomin – in, tretjič, odločba z dne 1. septembra 2022 o zavrnitvi njene pritožbe (v nadaljevanju: odločba o zavrnitvi pritožbe).
Dejansko stanje
2 Evropska komisija je leta 2006 tožečo stranko zaposlila kot uradnico. Dne 1. septembra 2013 je bila premeščena v Svet, kjer je bila razporejena v tajništvo pravne službe.
3 Od 1. aprila 2019 do 15. junija 2021 je tožeča stranka delala na delovnem mestu strokovno-tehnične uslužbenke kot finančna kontrolorka v oddelku za proračun in finance službe Sveta za zdravstveno in socialno varstvo.
4 A, nadrejena tožeče stranke, je 19. februarja 2021 poslala C, generalnemu direktorju za organizacijski razvoj in službe generalnega sekretariata Sveta, osnutek memoranduma nadrejene, v katerem so bile zlasti izpostavljene težave tožeče stranke pri komuniciranju ter njeni napeti delovni odnosi s sodelavci in nadrejenimi, ki naj bi iz tega izhajali. Istega dne je bil osnutek memoranduma poslan tožeči stranki, da poda pripombe.
5 Tožeča stranka je 23. februarja 2021 A poslala elektronsko sporočilo, v katerem je izrazila dvom o pravilnosti njenih trditev v osnutku memoranduma nadrejene in ocenila, da je ta osnutek dokaz o nadlegovanju, ki naj bi ga bila deležna s strani A. Kopija navedenega elektronskega sporočila je bila poslana C in B, direktorici oddelka za človeške vire generalnega direktorata za organizacijski razvoj in službe.
6 Tožeča stranka je 3. marca 2021 vložila pripombe na osnutek memoranduma nadrejene.
7 Tožeča stranka je 13. marca 2021, potem ko jo je A pozvala, naj umakne obtožbe o nadlegovanju, vsebovane v elektronskem sporočilu z dne 23. februarja 2021, A poslala novo elektronsko sporočilo, v katerem je podvomila o resničnosti izjav, navedenih v memorandumu nadrejene ter o njenih vodstvenih sposobnostih.
8 C je 23. marca 2021 kot organ za imenovanja (v nadaljevanju: OI) pooblastil oddelek pravnih svetovalcev za administracijo za upravno preiskavo v zvezi s tožečo stranko, v kateri naj bi se ugotovilo, ali:
– pri organizaciji letnega dopusta v letu 2020 ni ravnala v skladu s svojimi obveznostmi iz Kadrovskih predpisov, zlasti tistimi iz členov 12 in 60 Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi), ter svojimi obveznostmi na podlagi Sklepa št. 1/2014 generalnega sekretarja Sveta z dne 1. januarja 2014 o določitvi pravil za uporabo določb Kadrovskih predpisov v zvezi z dopustom za aktivno zaposlene uradnike v generalnem sekretariatu Sveta;
– je s svojim ravnanjem do A v okviru elektronske komunikacije v letu 2021 kršila svoje obveznosti iz Kadrovskih predpisov, zlasti tiste iz člena 12 teh predpisov.
9 Tožeča stranka je bila 24. marca 2021 obveščena o začetku upravne preiskave.
10 Tožečo stranko so 8. marca 2021 zaslišali preiskovalci.
11 Preiskovalci so 26. aprila 2021 na tožečo stranko naslovili pisna vprašanja in jo pozvali, naj komentira stavka iz svojih elektronskih sporočil z dne 23. februarja 2021 oziroma z dne 13. marca 2021, ki sta bili naslovljeni na A in sta vsebovali obtožbe o nadlegovanju. Tožeča stranka je v elektronskem sporočilu z istega dne pojasnila, da je v zvezi s tem že predstavila svoje stališče in k svojim prejšnjim pojasnilom ni dodala ničesar.
12 Preiskovalci so, potem ko so zbrali pripombe prič, 5. maja 2021 tožeči stranki poslali del osnutka poročila o preiskavi, naslovljen „Ravnanja in okoliščine“. Ker v določenem roku od tožeče stranke niso prejeli pripomb, so jo preiskovalci z dopisom z dne 25. maja 2021 obvestili, da bo končno poročilo poslano OI, da sprejme odločbo.
13 Preiskovalci so z internim obvestilom z dne 28. maja 2021 C poslali poročilo o preiskavi in v njem sklenili, prvič, da tožeča stranka pri organizaciji svojega letnega dopusta v letu 2020 ni kršila nobene določbe Kadrovskih predpisov, in drugič, da je „ob upoštevanju zadevnih dejanj in zlasti sporočil, ki jih je [tožeča stranka] v letu 2021 po elektronski pošti poslala [A], [tožeča stranka] kršila vsaj člena 12 in 21 Kadrovskih predpisov“.
14 Tožeča stranka je bila 10. junija 2021 obveščena o možnosti, da v tajništvu osebe C vpogleda v zaključke upravne preiskave, povzete v poročilu o preiskavi, in v priloge k njej. Tožeča stranka je 21. junija 2021 vpogledala v te dokumente in se seznanila z vsemi listinami v spisu.
15 OI je 19. oktobra 2021 zoper tožečo stranko brez posvetovanja z disciplinsko komisijo začel disciplinski postopek.
16 OI je 25. novembra 2021 sprejel izpodbijano odločbo, ki je bila tožeči stranki vročena 8. februarja 2022.
17 Tožeča stranka je 2. maja 2022 na podlagi člena 90(2) Kadrovskih predpisov zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo.
18 OI je 1. septembra 2022 sprejel odločbo o zavrnitvi pritožbe.
Predlogi strank
19 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– odločbo o zavrnitvi pritožbe razglasi za nično;
– „upravno preiskavo in poročilo o preiskavi razglasi za nična“;
– Svetu naloži plačilo stroškov.
20 Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot delno nedopustno in zavrne kot delno neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Dopustnost tretjega tožbenega predloga, s katerim se izpodbijata upravna preiskava in poročilo o preiskavi
21 Svet se sklicuje na to, da so predlogi za razglasitev ničnosti v delu, v katerem se izpodbijata upravna preiskava in poročilo o preiskavi, nedopustni.
22 Opozoriti je treba, da v položaj posegajo samo ukrepi, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke, ki lahko neposredno in takoj vplivajo na interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj. Pri aktih ali odločbah, ki nastajajo v več fazah, zlasti po opravljenem notranjem postopku, so izpodbojni akti načeloma samo ukrepi, ki dokončno določajo stališče uprave ob koncu tega postopka, ne pa tudi vmesni ukrepi, katerih cilj je pripraviti končno odločbo. Pripravljalni akti za odločbo ne posegajo v položaj in tožeča stranka lahko šele v tožbi zoper odločbo, sprejeto po koncu postopka, uveljavlja nepravilnost predhodnih aktov, ki so tesno povezani z njo (glej v tem smislu sodbo z dne 2. februarja 2022, LU/EIB, T‑536/20, neobjavljena, EU:T:2022:40, točke od 37 do 39 in navedena sodna praksa).
23 V obravnavani zadevi je bil cilj upravne preiskave preveriti, ali so bile kršene obveznosti, ki jih imajo uradniki na podlagi Kadrovskih predpisov. Poročilo o zaključku preiskave v zvezi s tem vsebuje le priporočilo OI o ugotovitvah, ki jih je treba sprejeti na podlagi preiskave. Zato sta tako upravna preiskava kot poročilo o preiskavi začasna ukrepa, ki ne vplivata na končno stališče OI, kot je to razvidno tudi iz člena 6(1) Sklepa št. 73/2006 o vodenju in postopku upravnih preiskav ter disciplinski komisiji v okviru generalnega sekretariata Sveta, sprejetega na podlagi disciplinske ureditve z člena 86 Kadrovskih predpisov ter pravil in postopkov iz Priloge IX h Kadrovskim predpisom. Zato niti upravne preiskave niti poročila o preiskavi ni mogoče šteti za akta, ki posegata v položaj tožeče stranke.
24 Glede na navedeno je treba tretji tožbeni predlog, s katerim se izpodbijata upravna preiskava in poročilo o preiskavi, zavreči kot nedopusten.
Prvi in drugi tožbeni predlog: razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe in odločbe o zavrnitvi pritožbe
Uvodne ugotovitve
25 Tožeča stranka v podporo predlogoma za razglasitev ničnosti navaja štiri tožbene razloge.
26 V okviru prvega tožbenega razloga, ki je sestavljen iz dveh delov, tožeča stranka trdi, prvič, da so preiskovalci prekoračili pooblastila, ki jim jih je poveril OI, in drugič, da v odnosu do nje niso bili objektivni in nepristranski.
27 Drugi tožbeni razlog se nanaša na nezakonitosti pri sprejetju odločbe o zavrnitvi pritožbe.
28 S tretjim tožbenim razlogom tožeča stranka zatrjuje kršitev pravice do obrambe.
29 Tožeča stranka navaja tudi četrti tožbeni razlog, ki se nanaša na neobstoj dokazov o kršitvi členov 12 in 21 Kadrovskih predpisov. Trditve, ki jih tožeča stranka navaja v okviru četrtega tožbenega razloga, je mogoče v bistvu razdeliti na štiri dele. Tako tožeča stranka trdi, da:
– prvič, v izpodbijani odločbi ni nikakršne obrazložitve glede ravnanj, ki naj bi pomenila kršitev člena 21 Kadrovskih predpisov;
– drugič, kršitev člena 21 Kadrovskih predpisov nikakor ni dokazana;
– tretjič, v izpodbijani odločbi ni obrazloženo, kaj je bilo „žaljivo sporočilo“, ki je v nasprotju s členom 12 Kadrovskih predpisov;
– četrtič, kršitev člena 12 Kadrovskih predpisov nikakor ni dokazana.
30 V obravnavani zadevi je treba opozoriti, da se drugi tožbeni razlog tožeče stranke nanaša zlasti na nezakonitosti, zaradi katerih naj bi bil pritožbeni postopek nepravilen, kot sta nepristojnost avtorja odločbe o zavrnitvi pritožbe za sprejetje take odločbe in kršitev načela nepristranskosti, ker je odločbo o zavrnitvi pritožbe sprejel avtor izpodbijane odločbe.
31 Iz sodne prakse izhaja, da mora biti tožeči stranki omogočeno, da zakonitost odločbe o zavrnitvi svoje pritožbe predloži v preverjanje sodišču Evropske unije, kadar se sklicuje na tožbeni razlog, ki se nanaša posebej na pritožbeni postopek. Če bi bilo namreč v takem primeru dopustno, da tožeča stranka izpodbija le prvotno odločbo, bi bila vsakršna možnost izpodbijanja v zvezi s predhodnim postopkom izključena, s tem pa bi izgubila možnost uporabiti postopek, katerega namen je omogočiti in spodbuditi sporazumno rešitev spora med uslužbencem in upravo ter organu, ki mu pripada ta uslužbenec, naložiti, da svojo odločbo ob spoštovanju pravil ponovno preuči z vidika morebitnih njegovih ugovorov (glej v tem smislu sodbo z dne 19. junija 2015, Z/Sodišče, T‑88/13 P, EU:T:2015:393, točke od 143 do 146).
32 V teh okoliščinah Splošno sodišče meni, da je treba pred odločitvijo o tožbenih razlogih, s katerimi se izpodbija izpodbijana odločba, najprej preizkusiti drugi tožbeni razlog. Če se namreč izkaže, da je ta tožbeni razlog utemeljen in Splošno sodišče razveljavi odločbo o zavrnitvi pritožbe, bo morala uprava ponovno preučiti pritožbo in pri tem paziti na pravilnost predhodnega postopka. V takem primeru je treba tožbene predloge, uperjene zoper izpodbijano odločbo, zavreči kot nedopustne, ker so preuranjeni, saj lahko sodišče nad to določbo opravi nadzor le, če je bila predhodno ponovno preučena v okviru zakonitega predhodnega postopka (glej v tem smislu sodbo z dne 16. maja 2017, CW/Parlament, T‑742/16 RENV, neobjavljena, EU:T:2017:338, točke od 59 do 61).
33 Prvi, tretji in četrti tožbeni razlog so uperjeni tako zoper izpodbijano odločbo kot zoper odločbo o zavrnitvi pritožbe. V okviru preizkusa predlogov za razglasitev ničnosti je treba v delu, v katerem temeljijo na teh razlogih, izhajati iz načela, da tožba, čeprav je formalno usmerjena zoper zavrnitev pritožbe, učinkuje, kot da je bil sodišču predložen akt, ki posega v položaj, zoper katerega je bila vložena ta pritožba, razen kadar ima zavrnitev pritožbe drugačno vsebino od akta, zoper katerega je bila vložena ta pritožba (glej v tem smislu sodbo z dne 8. julija 2020, WH/EUIPO, T‑138/19, EU:T:2020:316, točka 33 in navedena sodna praksa). Mogoče je, da zavrnitev pritožbe glede na njeno vsebino ne potrjuje zgolj akta, ki ga je izpodbijala tožeča stranka, zlasti kadar uprava ponovno preuči položaj na novi pravni podlagi ali ob upoštevanju novih dejstev oziroma če spreminja ali dopolnjuje prvotno odločbo. V teh primerih je zavrnitev pritožbe akt, ki je predmet sodnega nadzora, sodišče pa ga upošteva pri presoji zakonitosti izpodbijanega akta ali ga šteje celo za akt, ki posega v položaj in ki nadomešča izpodbijani akt (glej sodbi z dne 10. oktobra 2019, Colombani/ESZD, T‑372/18, neobjavljena, EU:T:2019:734, točka 19 in navedena sodna praksa, ter z dne 8. julija 2020, WH/EUIPO, T‑138/19, neobjavljena, EU:T:2020:316, točka 35 in navedena sodna praksa).
34 V obravnavani zadevi je z odločbo o zavrnitvi pritožbe potrjena vsebina izpodbijane odločbe, ne da bi se spremenil njen pomen ali obseg ali ponovno preveril položaj tožeče stranke glede na novo pravno podlago ali nova dejstva.
35 Zato je treba pri preizkusu zakonitosti izpodbijane odločbe upoštevati obrazložitev iz odločbe o zavrnitvi pritožbe (glej v tem smislu sodbo z dne 6. julija 2022, MZ/Komisija, T‑631/20, EU:T:2022:426, točka 21 in navedena sodna praksa).
Drugi tožbeni razlog: nezakonitosti pri sprejetju odločbe o zavrnitvi pritožbe
36 Drugi tožbeni razlog je razdeljen na dva dela. Prvi del se nanaša na nepristojnost avtorja odločbe o zavrnitvi pritožbe, drugi pa na kršitev člena 41(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
– Prvi del drugega tožbenega razloga: nepristojnost avtorja odločbe o zavrnitvi pritožbe
37 Tožeča stranka trdi, da C, generalni direktor za organizacijski razvoj in službe generalnega sekretariata Sveta, ni bil pristojen za sprejetje odločbe o zavrnitvi pritožbe. V zvezi s tem navaja po eni strani, da je iz člena 1(f) Sklepa št. 16/2017 generalnega sekretarja Sveta o prenosu pooblastil za odločanje in podpisovanje pri uporabi Kadrovskih predpisov in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev razvidno, da so bile odločbe, sprejete na podlagi člena 90(2) Kadrovskih predpisov, izključene iz pooblastila za odločanje, ki ga je generalni sekretar podelil generalnemu direktorju za upravo, ki se odslej imenuje generalni direktor za organizacijski razvoj in službe Sveta.
38 Po drugi strani tožeča stranka trdi, da ni dokazano, da je na dan vložitve njene pritožbe, in sicer 2. maja 2022, veljal Sklep št. 23/22 generalnega sekretarja Sveta o spremembi Sklepa št. 16/2017 zaradi zagotovitve kontinuitete v primeru prostega delovnega mesta generalnega sekretarja, s katerim se na generalnega direktorja za organizacijski razvoj in storitve Sveta prenaša pooblastilo za izdajo, med drugim, odločb na podlagi člena 90(2) Kadrovskih predpisov.
39 Svet izpodbija trditve tožeče stranke.
40 Opozoriti je treba, da na podlagi člena 2(1) Kadrovskih predpisov vsaka institucija določi, kdo izvaja pooblastila, ki jih Kadrovski predpisi prenašajo na organ za imenovanja.
41 Na podlagi te določbe je Svet sprejel Sklep (EU) 2017/262 z dne 6. februarja 2017 o določitvi organa za imenovanje in organa za sklepanje pogodb o zaposlitvi generalnega sekretariata Sveta ter razveljavitvi Sklepa 2013/811/EU (UL 2017, L 39, str. 4). Iz člena 1(c) Sklepa št. 2017/262 je razvidno, da pooblastila, ki so s Kadrovskimi predpisi podeljena OI, izvaja generalni sekretar, ki je v skladu s členom 1(2) istega sklepa pooblaščen, da jih v celoti ali delno prenese na direktorja za organizacijski razvoj in službe.
42 Tako je s Sklepom št. 16/2017 generalni sekretar prenesel pooblastila za odločanje, ki so mu bila podeljena s Sklepom št. 2017/262, na direktorja za organizacijski razvoj in službe, razen, med drugim, v zvezi z uporabo člena 90(2) Kadrovskih predpisov (člen 1(f) Sklepa št. 16/2017).
43 Vendar je generalni sekretar Sveta D zaradi prenehanja svojega delovnega razmerja sprejel Sklep št. 23/22, s katerim je bil spremenjen Sklep št. 16/2017, tako da mu je dodal člen 1a, ki določa: „[v] primeru prostega delovnega mesta generalnega sekretarja se do trenutka, ko generalni sekretar, imenovan v skladu s členom 240(2) [PDEU], po sprostitvi delovnega mesta začne opravljati svoje naloge, vsa pooblastila, dodeljena generalnemu sekretarju s Sklepom [št.] 2017/262 […], prenesejo na generalnega direktorja za organizacijski razvoj in storitve, razen pooblastil iz člena 1(1)(g) […]“. Pojasniti je treba, da so se pooblastila iz navedenega člena 1(1)(g) Sklepa št. 16/2017, izključena iz obsega pooblastil, prenesenih na generalnega direktorja za organizacijski razvoj in storitve, nanašala na sprejemanje odločb v zvezi s „prerazporeditvami in premestitvami v interesu službe iz člena 2 znotraj generalnih direktoratov, ki niso generalni direktorat za upravo“.
44 Tako je bil s Sklepom št. 23/22 spremenjen obseg pooblastil za odločanje, ki jih je generalni sekretar prenesel na generalnega direktorja za organizacijski razvoj in službe, tako da je nanj v izjemnem primeru prostega delovnega mesta generalnega sekretarja prenesel skoraj vsa pooblastila generalnega sekretarja, vključno s sprejemanjem odločb na podlagi člena 90(2) Kadrovskih predpisov.
45 V skladu s členom 2 bi moral Sklep št. 23/22 začeti veljati na dan podpisa.
46 Tožeča stranka trdi, da datum podpisa Sklepa št. 23/22, ki je v skladu s svojim členom 2 pogoj za začetek njegove veljavnosti, ni dokazan. Meni, da prav tako ni dokazano, da je bil izpolnjen pogoj za njegovo uporabo, in sicer prosto mesto generalnega sekretarja.
47 V zvezi z datumom podpisa Sklepa št. 23/22 je treba opozoriti, da je Svet v dupliki predložil podpisano različico Sklepa št. 23/22 in spremni list, iz katerega je razvidno, da je generalni sekretar Sveta navedeni sklep 29. aprila 2022 dejansko podpisal.
48 V zvezi s prosim mestom generalnega sekretarja Sveta je iz druge točke dopisa Odboru stalnih predstavnikov (Coreper) z dne 5. aprila 2022 razvidno, da je odstop generalnega sekretarja Sveta, D, začel veljati 30. aprila 2022. Poleg tega je nova generalna sekretarka Sveta svoje naloge začela opravljati šele 1. novembra 2022.
49 Opozoriti je treba, da je tožeča stranka pritožbo vložila 2. maja 2022 in da jo je OI zavrnil 1. septembra 2022.
50 Iz tega izhaja, da je ob sprejetju odločbe o zavrnitvi pritožbe Sklep št. 23/22 veljal in da je zato odločba o zavrnitvi pritožbe spadala v pristojnost C kot generalnega direktorja za organizacijski razvoj in službe.
51 Zato je treba prvi del drugega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
– Drugi del drugega tožbenega razloga: kršitev člena 41(1) Listine
52 Tožeča stranka trdi, da bi moral C, čeprav bi bil na podlagi nadaljnjega prenosa pooblastil pristojen za izdajo odločbe o zavrnitvi pritožbe, sprejeti potrebne ukrepe, da bi izpolnil zahteve dobrega upravljanja in nepristranskosti, ki izhajajo iz člena 41(1) Listine, med drugim tako, da bi preučitev njene pritožbe prenesel na drugega generalnega direktorja. To, da se C ni vzdržal odločanja o pritožbi zoper lastno disciplinsko odločbo, naj bi tožečo stranko prikrajšalo za pravico – ki je zagotovljena s členom 90(2) Kadrovskih predpisov – do nepristranske ponovne presoje odločbe, sprejete zoper njo.
53 Svet izpodbija trditve tožeče stranke.
54 Opozoriti je treba, da je pravica posameznika iz člena 41(1) Listine, da institucije Unije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, splošno načelo prava Unije in da v skladu s sodno prakso načelo dobrega upravljanja med drugim vključuje obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente obravnavane zadeve (glej sodbo z dne 19. oktobra 2022, JS/EOR T‑270/20, neobjavljena, EU:T:2022:651, točka 145 in navedena sodna praksa).
55 Člen 90(2) Kadrovskih predpisov določa, da lahko vsaka oseba, za katero veljajo ti kadrovski predpisi, pri OI vloži pritožbo zoper akt, k posega v njen položaj, ne glede na to, ali je omenjeni organ sprejel odločitev ali pa ni sprejel nobenega od ukrepov, predpisanih v Kadrovskih predpisih.
56 Po eni strani je treba tako kot Svet ugotoviti, da se s členom 90(2) Kadrovskih predpisov nikakor ne zahteva, da bi moral organ, ki ni OI in ki je sprejel akt, ki vpliva na položaj, obravnavati pritožbo, vloženo zoper ta akt. Je pa iz njega razvidno, da je zakonodajalec Unije predvidel položaj, v katerem isti organ sprejme odločbo, ki vpliva na položaj uradnika, in nato odloča o pritožbi, vloženi zoper njo.
57 Po drugi strani je Sodišče glede narave takega pritožbenega postopka med drugim presodilo, da ta postopek ni običajen pritožbeni postopek, ampak je njegov cilj zavezati organ, ki mu pripada uradnik, da ponovno preuči svojo odločbo ob upoštevanju morebitnih ugovorov uradnika (glej v tem smislu sodbo z dne 21. oktobra 1980, Vecchioli/Komisija, 101/79, EU:C:1980:243, točka 31). Tako je Sodišče štelo, da avtor odločbe, ki je posegla v položaj tožeče stranke, lahko sodeluje pri razpravah kolegijskega organa, ki odloča o pritožbi zoper to odločbo. Poleg tega je generalni pravobranilec J.-P. Warner v sklepnih predlogih v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 21. oktobra 1980, Vecchioli/Komisija (101/79, EU:C:1980:243), poudaril, da taka pritožba nima narave pritožbe, naslovljene na organ, ki je višji od organa, ki je sprejel izpodbijani akt. Po mnenju generalnega pravobranilca je namen člena 90(2) Kadrovskih predpisov omogočiti uradnikom, da zahtevajo, da se odločba, ki je posegla v njihov položaj, ponovno preuči ob upoštevanju razlogov, ki so jih navedli. Generalni pravobranilec je tudi menil, da v zvezi s tem ni pomembno, ali je zaradi ugotovitve pristojnega organa, sprejete v skladu s členom 2 Kadrovskih predpisov, organ, ki mora ponovno preučiti zadevo, isti kot organ, ki je sprejel odločbo (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca J.-P. Warnerja v zadevi Vecchioli/Komisija, 101/79, EU:C:1980:212).
58 Poleg tega je Splošno sodišče v sodbi z dne 8. julija 2020, WH/EUIPO (T‑138/19, neobjavljena, EU:T:2020:316, točka 63), presodilo, da se osebi, ki je kot OI sprejela odločbo, ki je posegla v položaj uradnika, ni treba vzdržati sodelovanja v postopku odločanja v zvezi s pritožbo, ki jo je navedeni uradnik vložil zoper zadevno odločbo.
59 Iz navedenega izhaja, da čeprav v obravnavani zadevi pritožba ni bila predložena kolegijskemu organu, glede na naravo pritožbenega postopka ni mogoče ugotoviti kršitve člena 41(1) Listine samo zato, ker je odločbo o zavrnitvi pritožbe v skladu z notranjimi organizacijskimi pravili Sveta sprejela ista oseba, ki je sprejela odločbo, ki je predmet te pritožbe. Poleg tega tožeča stranka ni trdila, da obstajajo druge okoliščine, ki bi lahko vzbudile dvom o nepristranskosti osebe, ki je odločala o njeni pritožbi.
60 Iz tega izhaja, da je treba drugi del drugega tožbenega razloga in posledično drugi tožbeni razlog v celoti ter predloge za razglasitev ničnosti, ki so na podlagi tega tožbenega razloga uperjeni zoper odločbo o zavrnitvi pritožbe, zavrniti.
Prvi in tretji del četrtega tožbenega razloga: kršitev obveznosti obrazložitve
61 V okviru četrtega tožbenega razloga tožeča stranka v prvem in tretjem delu navaja, prvič, da izpodbijana odločba razen sklicevanja na ugotovitve iz poročila o preiskavi ne vsebuje nikakršne obrazložitve v zvezi s kršitvijo člena 21 Kadrovskih predpisov in, drugič, da v tej odločbi tudi ni navedeno žaljivo sporočilo, ki bi lahko pomenilo kršitev člena 12 Kadrovskih predpisov.
62 Svet ne odgovarja neposredno na trditve tožeče stranke o kršitvi obveznosti obrazložitve, navaja pa, da je iz točk od 36 do 38 poročila o preiskavi razvidno, da se je tožeča stranka v elektronskih sporočilih z dne 23. februarja in 13. marca 2021 o A izražala žaljivo in agresivno. To ravnanje naj bi pomenilo, prvič, kršitev člena 21 Kadrovskih predpisov in, drugič, kršitev člena 12 Kadrovskih predpisov, ker naj bi bile obtožbe o nadlegovanju, ki niso bile podprte z dokazi prima facie, ki jih je tožeča stranka izrekla o svoji nadrejeni, izraz velike agresivnosti, ki bi lahko škodovala časti in poklicnemu ugledu A.
63 Opozoriti je treba, da je namen obveznosti obrazložitve, prvič, da se zainteresirani osebi zagotovi dovolj podatkov za presojo utemeljenosti akta, ki posega v njen položaj, in da se ji omogoči vložitev tožbe pri sodišču Unije, ter drugič, da se zadnjenavedenemu omogoči izvrševanje nadzora nad zakonitostjo akta (glej sodbo z dne 10. septembra 2019, DK/ESZD, T‑217/18, neobjavljena, EU:T:2019:571, točka 146 in navedena sodna praksa). Zadostnost obrazložitve je treba presojati ne le z vidika njenega besedila, temveč tudi z vidika dejanskih in pravnih okoliščin, v katerih je bil sprejet izpodbijani akt (glej sodbo z dne 10. septembra 2019, DK/ESZD, T‑217/18, neobjavljena, EU:T:2019:571, točka 147 in navedena sodna praksa).
64 V obravnavani zadevi je OI v prvi točki obrazložitve izpodbijane odločbe ugotovil, da je „glede na ugotovitve [upravne preiskave] [tožeča stranka] s svojimi dejanji in zlasti s komunikacijo z [A] po elektronski pošti v letu 2021 kršila vsaj člena 12 in 21 Kadrovskih predpisov“.
65 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se predstavitev ravnanj, ki jih je OI očital tožeči stranki, omejuje zgolj na delen povzetek točke 105 poročila o preiskavi, ki je vsebovana v delu „Končne ugotovitve“ navedenega poročila. Vendar je ta točka le kratek povzetek ugotovitev preiskovalcev iz predhodnih delov poročila o preiskavi. Zgoraj navedeni odlomek, če se navaja zunaj konteksta, ne razkriva natančno ravnanj, ki se očitajo tožeči stranki.
66 Splošno sklicevanje na „komunikacijo […] po elektronski pošti v letu 2021“, ki ga ne spremlja nobeno pojasnilo o vsebini teh sporočil, namreč ne omogoča, da bi se razumelo, katere izjave, ki jih je tožeča stranka naslovila na A, je OI štel za kršitev člena 12 ali člena 21 Kadrovskih predpisov. Poleg tega je mogoče iz uporabe izraza „zlasti“ domnevati, da je tožeča stranka z izpodbijano odločbo sankcionirana za druga ravnanja, ne le za elektronsko komunikacijo z A v letu 2021, ne da bi bile glede tega navedene kakršne koli podrobnosti.
67 OI tožeči stranki tudi ni podal pojasnil v zvezi z ravnanji, ki so ji bila očitana v odločbi o zavrnitvi pritožbe, čeprav je tožeča stranka v pritožbi trdila, prvič, da ne ve, katero konkretno ravnanje bi lahko pomenilo kršitev člena 21 Kadrovskih predpisov, ker da A nikoli ni izražala dvomov o kakovosti njenega dela, in drugič, da na svoja vprašanja v zvezi z elektronskimi sporočili, s katerimi naj bi bil kršen člen 12 Kadrovskih predpisov, ni dobila odgovora. Poleg tega to, da v odločbi o zavrnitvi pritožbe niso podane navedbe glede trditev tožeče stranke iz pritožbe, ki se nanašajo na kršitev obveznosti obrazložitve glede nespoštovanja členov 12 in 21 Kadrovskih predpisov, kar zadeva ravnanja, ki jih je mogoče pripisati tožeči stranki, je tudi v tej odločbi – v točki 7 – zgolj delno ponovljeno besedilo točke 105 poročila o preiskavi.
68 Kot je razvidno iz točke 23 zgoraj, poročilo o preiskavi vsebuje priporočilo OI o ugotovitvah, ki jih je treba sprejeti na podlagi upravne preiskave, in ne vpliva na končno stališče, ki ga sprejme ta organ. OI mora preučiti poročilo o preiskavi in sprejeti ukrepe, ki jih šteje za ustrezne, pri čemer mora svojo odločitev obrazložiti. Ker pa se izpodbijana odločba sklicuje na navedeno poročilo o preiskavi, do katerega je imela tožeča stranka dostop, je treba preveriti, ali izpodbijana odločba, če se upošteva to poročilo o preiskavi, vsebuje obrazložitev, ki ustreza zahtevam sodne prakse iz točke 63 zgoraj.
69 V zvezi s tem je treba opozoriti, da Svet glede komunikacije po elektronski pošti v letu 2021 v odgovoru na tožbo navaja, da je iz točk od 36 do 38 poročila o preiskavi razvidno, da so dejanja, ki se pripisujejo tožeči stranki, obsegala pošiljanje elektronskih sporočil 23. februarja in 13. marca 2021, v katerih se je žaljivo in agresivno izražala o A ter jo obtožila nadlegovanja.
70 Ugotoviti je treba, da preiskovalci v točki 36 poročila o preiskavi pojasnjujejo, da so bili „ton, vsebina, oblika in narava komunikacije [tožeče stranke] z [A] pogosto neprimerni“, ter navajajo odlomek iz elektronskega sporočila z dne 23. februarja 2021 (poslanega ob 14:31) in odlomek iz sporočila z dne 13. marca 2021 (poslanega ob 11:49).
71 Poleg tega preiskovalci v točkah 37 in 38 poročila o preiskavi pojasnjujejo, da menijo, da je tožeča stranka podala resne obtožbe glede tega, da jo je A nadlegovala, in da bi take obtožbe, če bi bile zlorabljene, verjetno privedle do disciplinskih sankcij v skladu s členom 3(4) Sklepa 15/2015 generalnega sekretarja o psihičnem nasilju in spolnem nadlegovanju v generalnem sekretariatu.
72 Glede kršitve člena 12 Kadrovskih predpisov je iz točke 91 poročila o preiskavi razvidno, da naj bi bil način, na katerega je tožeča stranka v letu 2021 komunicirala s svojo nadrejeno, „nevljuden, šikanozen in ponižujoč“ ter je „mejil na nepokorščino“, kar naj bi pomenilo kršitev navedenega člena 12.
73 Glede kršitve člena 21 Kadrovskih predpisov je iz točke 59 v povezavi s točko 97 poročila o preiskavi razvidno, da je bilo v delu, v katerem je s to določbo uradnikom naložena obveznost, da pomagajo in svetujejo svojim nadrejenim, ugotovljeno, „da je nesprejemljivo, da je [tožeča stranka] zlahka obtožila [A] nadlegovanja, ne da bi predložila dejanske dokaze prima facie, podprte z vsaj minimalnimi dokazi; in [da] je nesprejemljivo tudi, da je [tožeča stranka] take obtožbe uporabila kot pogajalsko sredstvo in ponudila, da jih bo umaknila, če bo [A] umaknila svoj memorandum“.
74 Vendar kljub tem različnim pripombam o neprimerni komunikaciji tožeče stranke med njenim sodelovanjem z A iz poročila o preiskavi ni jasno razvidno, kateri elementi, zlasti iz elektronskih sporočil z dne 23. februarja in 13. marca 2021, so bili podlaga za ugotovitve preiskovalcev glede kršitve členov 12 in 21 Kadrovskih predpisov. Zato, čeprav izpodbijana odločba ni nastala v okviru, ki bi bil tožeči stranki popolnoma neznan, zadnjenavedena upravičeno trdi, da izpodbijana odločba v povezavi z navedenim poročilom o preiskavi glede njene elektronske komunikacije z A v letu 2021 ne vsebuje zadostne obrazložitve v smislu sodne prakse, navedene v točki 63 zgoraj.
75 Poleg tega, kot izhaja iz točke 66 zgoraj, je mogoče iz tega, da je v izpodbijani odločbi uporabljen izraz „zlasti“, domnevati, da je tožeča stranka s to odločbo sankcionirana tudi za druga ravnanja, ne le za elektronsko komunikacijo z A v letu 2021, ne da bi bile glede tega navedene kakršne koli podrobnosti.
76 Opozoriti je treba, da je iz točke 105 poročila o preiskavi, ki je navedena v delu „Končne ugotovitve“, razvidno, da „[o]b upoštevanju zadevnih dejanj in še zlasti sporočil, ki jih je [tožeča stranka] v letu 2021 po elektronski pošti poslala [A], preiskovalci sklepajo, da je [tožeča stranka] kršila vsaj člena 12 in 21 Kadrovskih predpisov“. Tako kot izpodbijana odločba tudi končne ugotovitve poročila o preiskavi kažejo, da ravnanje, ki se tožeči stranki očita v smislu kršitve navedenih določb Kadrovskih predpisov, zajema številna druga dejanja in ne le komunikacijo tožeče stranke z A po elektronski pošti v letu 2021. Hkrati iz celotnega poročila o preiskavi ni mogoče razbrati, kaj so „zadevna dejanja“ – ki niso komunikacija po elektronski pošti, navedena v točki 105 navedenega poročila – ki naj bi glede na končne ugotovitve poročila o preiskavi pomenila kršitev obveznosti tožeče stranke iz Kadrovskih predpisov.
77 Navesti je treba, da so bili preiskovalci – glede na navedbe v poročilu o preiskavi – pooblaščeni, da izvedejo upravno preiskavo, s katero naj bi se ugotovilo, „ali je [tožeča stranka] s svojim ravnanjem do [A] v okviru komunikacije po elektronski pošti v letu 2021 kršila svoje obveznosti iz Kadrovskih predpisov“ (točke 1, 8 in 75 poročila o preiskavi). V zvezi s tem je v točki 36 poročila o preiskavi poudarjeno, da „se pooblastilo nanaša samo na [A] in samo: [i] na leto 2021 (ne na leto 2020) in [ii] prek komunikacije po elektronski pošti“. Hkrati se poročilo večkrat sklicuje na agresiven odnos in dejanja tožeče stranke do drugih sodelavcev ter na njena druga ravnanja – ki niso elektronska sporočila v letu 2021 – v odnosu do A.
78 Preiskovalci na primer v točkah 40 in 57 poročila o preiskavi omenjajo kritike tožeče stranke glede tega, kako A vodi svoj oddelek, in način, na katerega je tožeča stranka z njo komunicirala v živo. Navajajo, da se je ravnanje tožeče stranke „zelo hitro spremenilo v agresivno obsojanje vodenja oddelka s strani [A] in neupoštevanje njenih odločitev, navodil, zahtev in nasvetov“, in da je „[tožeča stranka] zelo glasno nasprotovala [A] in ji pogosto onemogočala, da bi mirno in premišljeno izrazila svoja stališča“, ampak da jo je „[n]asprotno vnaprej štela za vodjo, ki se ne posveča bistvu težav in ne upošteva pravih razlogov za nepravilnosti v delovanju svojega oddelka“.
79 Poleg tega se poročilo o preiskavi v točki 59 sklicuje na oceni za leti 2019 in 2020 ter ugotavlja, da je „nedopustno, da se [tožeča stranka] na oceni za leti 2019 in 2020 odziva s prezirom in si dovoli, da preneha opravljati delo na določenih spisih (ker [naj] bi bili primernejši za druge sodelavce) ali da zavrne sodelovanje (ker naj navodila ne bi bila jasna)“.
80 V točki 62 poročila o preiskavi so preiskovalci navedli, da tožeča stranka „izjemno močno otežuje delo svojih sodelavcev“ in da spis „vsebuje obsežno dokumentacijo, iz katere je razvidno, da je [tožeča stranka] od leta 2020 dalje preplavila elektronske predale svojih nadrejenih z (včasih dolgimi) sporočili, ki so po nepotrebnem oteževala vodenje zadev, ali sporočili, v katerih se je prepirala s sogovorniki v različnih službah“.
81 Iz točk 59 in 60 poročila o preiskavi je razvidno, da so preiskovalci menili, da so „na podlagi svojih pooblastil“ lahko ocenili ravnanja, navedena zlasti v točki 79 zgoraj. Res je ugotovitve iz različnih točk poročila o preiskavi glede obsega pooblastila ob upoštevanju točk 39 in 88 navedenega poročila mogoče razložiti tako, da izražajo stališče, v skladu s katerim okoliščina, da je bilo pooblastilo omejeno na komunikacijo tožeče stranke z A v letu 2021 po elektronski pošti, preiskovalcem ni preprečila, da bi pregledali druga dejanja in komunikacijo tožeče stranke, da bi lahko ustrezno ocenili vsebino zadevnih elektronskih sporočil. Vendar se z nasprotjem med tako opredeljenimi omejitvami pooblastila na eni strani in končnimi ugotovitvami poročila, kot so navedene v točki 76 zgoraj, na drugi strani ohranja negotovost glede določitve dejanj, ki so navedena v končnih ugotovitvah tega poročila in so bila nato sankcionirana z izpodbijano odločbo. Izpodbijana odločba tako ne omogoča jasnega razlikovanja med sankcioniranimi ravnanji in ravnanji, ki so bila upoštevana kot postranske okoliščine.
82 Res je, da se v zvezi s kršitvijo člena 21 Kadrovskih predpisov točka 97 poročila o preiskavi v povezavi s točkama 59 in 64 navedenega poročila nanaša na ravnanje tožeče stranke do „drugih v hierarhični verigi“ ali na to, da si je „dovolila motiti normalne delovne pogoje“, med drugim s tem, da je zavračala „opravljanje nekaterih nalog“, da je prevzela vlogo „šerifa“ in da se je celo s „prezirom“ odzvala na oceni za leti 2019 in 2020. Vendar s temi kratkimi in splošnimi formulacijami ni omogočeno, da bi se natančno opredelilo, katera ravnanja so lahko pomenila kršitev člena 21 Kadrovskih predpisov in iz katerih razlogov.
83 Glede na vse zgornje preudarke je treba ugotoviti, da – ker lahko sodišče izpodbijano odločbo vsebinsko preizkusi le, če so ugotovljena ravnanja, ki se uradniku očitajo kot kršitev njegovih obveznosti iz Kadrovskih predpisov – ob tem, da niso natančno navedena ravnanja, ki se očitajo tožeči stranki, Splošno sodišče ne more vsebinsko preizkusiti izpodbijane odločbe.
84 Zato je treba prvemu in tretjemu delu četrtega tožbenega razloga ugoditi in izpodbijano odločbo razglasiti za nično, ne da bi bilo treba preizkusiti preostale tožbene razloge.
Stroški
85 V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Svet s predlogi v glavnem ni uspel, zato se mu v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deseti razširjeni senat)
razsodilo:
1. Odločba Sveta Evropske unije z dne 25. novembra 2021, s katero je bil Marii Canel Ferreiro izrečen opomin, se razglasi za nično.
2. Tožba se v preostalem zavrne.
3. Svetu se naloži plačilo stroškov.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 29. maja 2024.
Podpisi