FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 18 september 20071(1)
Mål C‑161/06
Skoma-Lux s.r.o.
mot
Celní ředitelství Olomouc (tullmyndigheten i Olomouc)
(begäran om förhandsavgörande från Krajský soud Ostrava (Republiken Tjeckien))
”Artiklarna 2 och 58 i anslutningsakten – Tillämplighet av bestämmelser som ännu inte har offentliggjorts på det nationella språket– Tulldeklaration – Felaktiga uppgifter – Böter”
I – Inledning
1. I och med anslutningen av tio nya medlemsstater den 1 maj 2004 utvidgades gällande gemenskapsrätt och acquis communautaire (gemenskapens regelverk) till att omfatta dessa stater. Stora delar av detta regelverk offentliggjordes emellertid med avsevärd försening på de nio tillkommande officiella språken i Europeiska unionens officiella tidning. Eftersom företaget Skoma-Lux, s.r.o. (nedan kallat Skoma-Lux) enligt uppgift åsidosatte de aktuella bestämmelserna i gemenskapens tullagstiftning efter Tjeckiens anslutning, men innan dessa bestämmelser hade offentliggjorts i den tjeckiska specialutgåvan av den officiella tidningen, påförde de tjeckiska tullmyndigheterna sanktionsåtgärder. Domstolen måste nu undersöka om sådana bestämmelser kan göras gällande mot en enskild innan de har offentliggjorts på dennes språk.
II – Tillämpliga bestämmelser
2. Offentliggörandet av sekundärrätt regleras i princip i artikel 254 EG. I den här tillämpliga andra punkten förskrivs följande:
”Rådets och kommissionens förordningar samt dessa institutioners direktiv som är riktade till samtliga medlemsstater skall offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. De skall träda i kraft den dag som anges i rättsakterna eller, i annat fall, den tjugonde dagen efter offentliggörandet.”
3. I artikel 4 i rådets förordning nr 1 av den 15 april 1958 om vilka språk som skall användas i Europeiska ekonomiska gemenskapen,(2) i vilken språkanvändningen regleras, stadgas följande:
”Förordningar och andra texter av allmän räckvidd skall avfattas på de tjugo officiella språken.”
4. Artikel 2 i akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen på vilka unionen grundats(3) (nedan kallad anslutningsakten), i vilken det föreskrivs att gemenskapsrätten i princip skall tillämpas i de nya medlemsstaterna från och med dagen för anslutningen, den 1 maj 2004, har följande lydelse:
”Från och med dagen för anslutningen skall bestämmelserna i de grundläggande fördragen och i rättsakter som har antagits av institutionerna och Europeiska centralbanken före anslutningen vara bindande för de nya medlemsstaterna och skall tillämpas i dessa på de villkor som anges i de fördragen och i denna anslutningsakt.”
5. I artikel 58 i anslutningsakten som innehåller bestämmelser om språkanvändningen och offentliggörandet föreskrivs följande:
”Texter på estniska, lettiska, litauiska, maltesiska, polska, slovakiska, slovenska, tjeckiska och ungerska till de rättsakter som institutionerna och Europeiska centralbanken har antagit före anslutningen och som upprättats av rådet, kommissionen eller Europeiska centralbanken skall vara giltiga från och med dagen för anslutningen på samma villkor som texterna på de nuvarande elva språken. De skall offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning, om texterna på de nuvarande språken har offentliggjorts där.”
6. Omedelbart efter de tio nya medlemsstaternas anslutning den 1 maj 2004 offentliggjordes ett meddelande i flera utgåvor av den officiella tidningen.(4) I pappersversionen av den officiella tidningen och i cd-rom utgåvan hade meddelandet följande lydelse:
”Meddelande till läsarna
En specialutgåva av Europeiska unionens officiella tidning med texter till de rättsakter som institutionerna och Europeiska centralbanken har antagit före anslutningen kommer att offentliggöras på estniska, lettiska, litauiska, maltesiska, polska, slovakiska, slovenska, tjeckiska och ungerska. Volymerna i denna utgåva kommer att ges ut efter hand mellan den 1 maj och slutet av 2004.
I väntan på utgivningen av dessa volymer finns texterna därför tillgängliga på EUR-Lex i elektronisk form.
Adressen till webbplatsen är: http://europa.eu.int/eur-lex/sv/accession.html.”
7. I motsvarande utgåvor av den officiella tidningen på EUR-Lex på Internet offentliggjordes emellertid, åtminstone tidvis, en annan tjeckisk version som fortfarande fanns tillgänglig den 25 juni 2007, men som per den 1 augusti 2007 hade ersatts av ovannämnda version på tjeckiska. Denna version hade rubriken ”Oznámení Komise”, det vill säga kommissionens meddelande, och innehöll ytterligare en mening i andra stycket med följande lydelse:
”Ta po nezbytnou dobu představuje zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie podle článku 58 aktu o přistoupení z roku 2003.”
Enligt denna utgjorde offentliggörandet på EUR-Lex offentliggörandet i den mening som avses i artikel 58 i anslutningsakten fram till offentliggörandet i specialutgåvan av den officiella tidningen.(5)
8. Målet vid den nationella domstolen rör artikel 199.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993(6) om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen. Nämnda artikel har följande lydelse:
”Utan att det påverkar den eventuella tillämpningen av straffrättsliga bestämmelser skall ett ingivande till ett tullkontor av en deklaration som är undertecknad av deklaranten eller dennes representant innebära en förbindelse för deklaranten enligt gällande bestämmelser att ansvara för att
– uppgifterna i deklarationen är korrekta och fullständiga,
– de bifogade dokumenten är äkta, och
– alla förpliktelser uppfylls som gäller hänförandet av varorna i fråga till det berörda tullförfarandet.”
9. Enligt en uppgift från publikationsbyrån som kommissionen har lämnat offentliggjordes denna bestämmelse i dess ursprungliga och i huvudsak oförändrat gällande version den 27 augusti 2004 i specialutgåvan av den officiella tidningen på tjeckiska.
III – Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
10. Klaganden i tvisten vid den nationella domstolen, Skoma-Lux, importerar vin till Tjeckien och säljer detta. De tjeckiska tullmyndigheterna har gjort gällande att flera av de tulldeklarationer som klaganden lämnade in mellan den 11 mars 2004 och den 20 maj 2004 avseende importerat vin är oriktiga, eftersom vinet trots tullmyndigheternas anmärkning har hänförts till ett felaktigt tulltaxenummer i den Kombinerade nomenklaturen. Av det skälet ålade tullmyndigheten Skoma-Lux att betala böter. De tullförseelser som har gjorts gällande består i åsidosättanden av bestämmelser i tjeckisk tullagstiftning och av artikel 199.1 i förordning nr. 2454/93 som är aktuell i målet.
11. Skoma-Lux överklagade beslutet om böter och gjorde framför allt gällande att artikel 199.1 i förordning nr. 2454/93 vid den relevanta tidpunkten ännu inte hade blivit korrekt offentliggjord i Europeiska unionens officiella tidning på tjeckiska.
12. Under dessa omständigheter beslutade Krajský soud Ostrava, överrätten i Ostrava, att ställa följande tolkningsfrågor till EG‑domstolen:
”1. Skall bestämmelsen i artikel 58 i akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen på vilka unionen grundats, genom vilken Republiken Tjeckien blev en medlemsstat i Europeiska unionen från och med den 1 maj 2004, tolkas så att en medlemsstat gentemot en enskild får tillämpa en förordning, som vid tidpunkten för tillämpningen inte hade blivit korrekt offentliggjord i Europeiska unionens officiella tidning på medlemsstatens språk?
2. Om fråga 1 besvaras nekande, är frågan om förordningen inte går att tillämpa mot en enskild en fråga om giltigheten eller en fråga om tolkningen av gemenskapsrätten i den mening som avses i artikel 234 i EG‑fördraget?
3. Om domstolen skulle fastställa att denna begäran om förhandsavgörande avser en gemenskapsrättsakts giltighet i den mening som avses i domen i målet 314/85, Foto-Frost (REG 1987, s. 4199; svensk specialutgåva, volym 9, s. 233), är förordning (EEG) nr 2454/93 ogiltig gentemot klaganden och dennes tvist med Republiken Tjeckiens tullmyndigheter på grund av att den inte offentliggjorts i vederbörlig ordning i Europeiska unionens officiella tidning i enlighet med artikel 58 i akten om villkoren för anslutningen?”
13. Skoma-Lux, Republiken Tjeckien, Republiken Estland, Republiken Lettland, Republiken Polen, Konungariket Sverige och kommissionen har deltagit i det skriftliga förfarandet. Skoma-Lux och Republiken Estland har till skillnad från de ovannämnda medlemsstaterna samt Republiken Slovakien inte deltagit i den muntliga förhandlingen.
IV – Bedömning
14. Begäran om förhandsavgörande rör huvudsakligen konsekvenserna av att en gemenskapsförordning inte offentliggjorts på vissa officiella språk.
15. Den första frågan har ställts i syfte att ta reda på om en medlemsstat kan tillämpa en gemenskapsförordning mot en unionsmedborgare innan denna har offentliggjorts på den berörda medlemsstatens språk i Europeiska unionens officiella tidning.
16. Den andra och den tredje frågan har uppkommit till följd av att endast domstolen kan fastställa att en sekundärrättslig bestämmelse är ogiltig.(7) Om det förhållandet att gemenskapsrätt inte har offentliggjorts i vederbörlig ordning på vissa officiella språk skall anses innebära att gemenskapsrätten – eventuellt tillfälligt och enbart med avseende på vissa medlemsstater – är ogiltig, så skulle domstolen egentligen vara tvungen att uttryckligen fastställa detta i varje enskilt fall.
17. Eftersom frågan avseende giltigheten av rättsakter som ännu inte har offentliggjorts på alla officiella språk i den officiella tidningen föregår frågan huruvida de kan tillämpas mot enskilda unionsmedborgare bör den andra och eventuellt den tredje frågan besvaras först.
A – Den andra tolkningsfrågan
18. För att kunna besvara denna fråga är det nödvändigt att undersöka vilken betydelse offentliggörandet av en rättsakt på den berörda medlemsstatens språk har.
19. Av den första delen av artikel 2 i anslutningsakten kan den slutsatsen dras att gällande gemenskapsrätt skall vara bindande för de nya medlemsstaterna oberoende av om den redan har offentliggjorts i vederbörlig ordning på deras språk. Enligt denna artikel skall nämligen gällande rättsakter utan ytterligare villkor vara bindande för de nya medlemsstaterna från och med dagen för anslutningen. Till denna slutsats har även kommissionen och de medlemsstater som har yttrat sig kommit fram, vilka delvis också har härlett en bindande verkan ur artikel 10 EG.
20. Från den bindande verkan för de nya medlemsstaterna skall emellertid tillämpligheten i dessa stater skiljas. Enligt andra delen av artikel 2 i anslutningsakten skall gällande rättsakter inte tillämpas automatiskt i de nya medlemsstaterna, utan endast på de villkor som anges i fördragen och i anslutningsakten. Som tillämpning i de nya medlemsstaterna avses särskilt tillämpningen gentemot enskilda.
21. Ett villkor som anges i anslutningsakten är den skyldighet att offentliggöra som föreskrivs i artikel 58 andra meningen i anslutningsakten. Enligt denna bestämmelse skall rättsakterna offentliggöras på de nya officiella språken i Europeiska unionens officiella tidning, om texterna på de nuvarande officiella språken har offentliggjorts där. Offentliggörandet i den officiella tidningen gör det möjligt för de berörda att ta reda på innehållet i de relevanta bestämmelserna och de är också skyldiga att göra detta. Efter offentliggörandet kan ingen med framgång åberopa bristande kännedom vad gäller innehållet i den officiella tidningen.(8)
22. Detta klargörs även, och just i artikel 58 första meningen i anslutningsakten vad avser de nya medlemsstaternas språk. Enligt denna bestämmelse är dessa språkversioner, i likhet med de gamla medlemsstaternas språkversioner, bindande. Följaktligen måste även dessa offentliggöras i den officiella tidningen.
23. Därmed är det emellertid inte klarlagt vilka konsekvenser ett uteblivet offentliggörande har.
24. Man skulle kunna ansluta sig till generaladvokaten Lenz uppfattning att en grundläggande förutsättning för att medborgaren skall kunna belastas genom lagstiftning är att den har offentliggjorts medkonstitutiv verkan i en officiell tidning.(9) Uttrycket offentliggöra med konstitutiv verkan stöder sig på den tyska konstitutionella rätten enligt vilken kungörandet av en lag utgör en integrerad del av lagstiftningen.(10) Lagen existerar inte innan den har kungjorts. Enligt rättsstatsprincipen krävs ett officiellt kungörande som gör det möjligt för allmänheten att få tillförlitlig kännedom om gällande rätt.(11)
25. Ett liknande resultat skulle uppnås om domstolen överförde resonemanget avseende delgivning av ett beslut till adressaterna i domen i målet Hoechst mot kommissionen till offentliggörandet av allmängiltiga rättsakter. Enligt denna dom gäller beträffande delgivningen av en rättsakt i likhet med varje annan väsentlig formföreskrift att felet antingen är så uppenbart grovt att det medför att den ifrågasatta rättsakten saknar all rättsverkan eller(12) att det utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter som kan leda till att det ogiltigförklaras.(13) Denna dom överensstämmer inte med den tidigare domen i målet ICI mot kommissionen. Enligt denna dom ligger brister i fråga om förfarandet vid delgivningen av ett beslut utanför rättsakten och medför alltså inte att den blir behäftad med fel.(14)
26. Frågan vilken av de båda domarna som skall tillämpas på ett individuellt beslut behöver inte besvaras i förevarande fall. Om ett felfritt offentliggörande på alla språk av allmängiltiga rättsakter utgjorde en förutsättning för deras giltighet skulle det under alla omständigheter utsätta rättsakternas tillämplighet för en orimlig risk.
27. Enligt artikel 4 i förordning nr 1 måste gemenskapen offentliggöra dessa rättsakter på alla officiella språk. I förhållande till offentliggörandet på endast ett språk föreligger därför en betydligt större risk för fel. Dessa fel är inte heller omedelbart uppenbara, eftersom flertalet användare endast läser sin egen språkversion.
28. Det för praxis viktigaste exemplet för sådana risker är förmodligen skillnader mellan de olika språkversionerna. Fel i översättningen av den ursprungliga versionen kan såväl inverka på beslutsprocessen inom gemenskapens institutioner som på tillförlitligheten av offentliggörandet.
29. Det ankommer emellertid på de aktörer som deltar i beslutsprocessen att säkerställa att den för dem utslagsgivande översättningen överensstämmer med de övriga versionerna av en lagstiftningsåtgärd. Detta sker särskilt hos rådet, där medlemsstaterna kan spela en roll vid slutförandet av översättningarna.(15) Följderna av skillnader mellan de olika språkversionerna för den politiska beslutsprocessen rättfärdigar därför i princip inte upphävandet av rättsakter.
30. Inte heller följderna av skillnader i olika översättningar för enskilda har fått domstolen att upphäva rättakter. Domstolen har i stället med hänsyn till gemenskapsrättens effektivitet i fast rättspraxis betonat att en enhetlig tolkning av de olika språkversionerna är nödvändig. Om det förekommer motstridigheter mellan dessa språkversioner är det nödvändigt att tolkningen särskilt sker i enlighet med den allmänna systematiken i och syftet med den lagstiftning som bestämmelsen är en del av.(16) Vissa språkversioner kan ges företräde i förhållande till andra språkversioner.(17)
31. I enlighet därmed har domstolen inte heller, med avseende på frågor som rörde offentliggörandet som sådant, ifrågasatt tillämpligheten av den berörda rättsakten.
32. Det finns ett flertal fall i vilka domstolen har härlett rättigheter som tillkommer turkiska arbetstagare ur bestämmelser i beslut nr 1/80 antaget av Associeringsrådet EEG–Turkiet av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen.(18) Detta beslut offentliggjordes inte i den officiella tidningen. Domstolen slog i det sammanhanget fast att även om det förhållandet att besluten i fråga inte offentliggjorts kan utgöra hinder för att ålägga den enskilde skyldigheter, innebär det inte att den enskilde fråntas möjligheten att gentemot en offentlig myndighet göra gällande de rättigheter som besluten tillerkänner denne.(19) Eftersom en enskild därmed, i vart fall gentemot staten, också kan åberopa gemenskapsrättsliga rättsakter som inte har offentliggjorts är offentliggörandet ingen förutsättning för deras tillämplighet.
33. Den andra frågan skall följaktligen besvaras så, att den omständigheten att en förordning inte har offentliggjorts på vissa officiella språk saknar betydelse för dess giltighet. Den medför därför inte heller någon skyldighet för den nationella domstolen att begära ett förhandsavgörande.
B – Den tredje tolkningsfrågan
34. Mot bakgrund av svaret på den andra tolkningsfrågan behöver den tredje frågan inte besvaras.
C – Den första tolkningsfrågan
35. Även om giltigheten av en förordning inte påverkas av det uteblivna offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning, innebär detta inte att den kan göras gällande mot en enskild. Såsom redan har antytts har domstolen i stället tagit hänsyn till rättssäkerheten när det varit fråga om att ålägga enskilda skyldigheter.
1. Tillämplighet med avseende på enskilda
36. År 1979 betonade domstolen att det är en grundläggande princip i gemenskapens rättsordning att en rättsakt från en offentlig myndighet inte kan göras gällande mot enskilda innan dessa har haft möjlighet att få kännedom om den.(20) Rättssäkerheten kräver nämligen att en reglering möjliggör för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av sina skyldigheter enligt regleringen.(21) Detta krav på rättssäkerhet gäller särskilt i fråga om lagstiftning som kan vara ekonomiskt betungande.(22)
37. Det är tänkbart att ett offentliggörande på en del av de officiella språken räcker för att de berörda skall kunna få kännedom. Domstolen har uttryckligen förkastat en allmän gemenskapsrättslig princip som ger varje medborgare rätt att kräva att varje handling som kan påverka hans eller hennes intressen under alla förhållanden skall avfattas på hans eller hennes språk.(23)
38. Med avseende på allmänna bestämmelser som medför skyldigheter för enskilda, det vill säga huvudsakligen vad gäller förordningar, har domstolen emellertid med rätta vägrat att godta en begränsning av språkens likställdhet. Domstolen har slagit fast att den enskilde först förväntas ha kännedom om innehållet i den officiella tidningen när motsvarande nummer faktiskt finns tillgängligt på vederbörandes språk.(24)
39. Domstolen har på liknande sätt i domarna i målen avseende de skyddade ursprungsbeteckningarna Prosciutto di Parma (parmaskinka) och Grana Padano (norditaliensk extrahårdost) fastställt att vissa krav avseende användningen av dessa beteckningar inte kunde åberopas gentemot aktörer om de inte hade kommit till deras kännedom genom lämpligt offentliggörande i gemenskapslagstiftningen.(25) Domstolen anslöt sig inte till generaladvokaten Albers förslag,(26) att det räcker att de berörda kan inhämta information om produktspecifikationen hos kommissionen.
40. Det var därvid fråga om att beteckningarna för skivad skinka, riven ost och förpackade produkter endast får användas om de har skivats, rivits eller förpackats i produktionsområdet. Dessa produktspecifikationer fanns åtminstone i fallet Prosciutto di Parma endast tillgängliga på italienska och kunde därför inte åberopas gentemot ekonomiska aktörer i Förenade kungariket.(27)
41. Såsom Lettland med rätta har påpekat skulle ett annat resultat, nämligen ett avstående från att offentliggöra på den berördas språk, strida mot artikel 21.3 EG. Enligt denna bestämmelse måste institutionerna och vissa organ skriftväxla med unionsmedborgarna på ett av de språk som anges i artikel 314 i fördraget.(28) Om redan icke bindande skriftväxling måste ske på ett språk som unionsmedborgaren har valt, så förefaller det rimligt att endast skyldigheter som har offentliggjorts på dennes språk kan åberopas gentemot personen i fråga.(29)
42. Om bestämmelser som endast har offentliggjorts på andra språk var bindande för unionsmedborgaren så skulle denne dessutom, såsom Lettland också har påpekat, diskrimineras i förhållande till andra unionsmedborgare som kan skaffa tillförlitlig information om sina skyldigheter på sina egna språk. Just denna diskriminering undviks genom artikel 58 första meningen i anslutningsakten, i vilken det föreskrivs att de nya språkversionerna skall vara giltiga på samma villkor som texterna på de gamla medlemsstaternas språk. Det skulle därmed inte vara förenligt med ovannämnda artikel att uppställa olika villkor vad gäller offentliggörandet av de olika språkversionerna med avseende på deras giltighet.
43. Av andra delen av artikel 2 i anslutningsakten följer följaktligen att gemenskapens förordningar enligt artikel 58 andra meningen i anslutningsakten i princip först kan åberopas gentemot medborgare i de nya medlemsstaterna efter det att de har offentliggjorts i vederbörlig ordning på deras officiella språk.
2. Offentliggörande i vederbörlig ordning
44. Mot bakgrund av den undersökning som hittills gjorts skall det klargöras om artikel 199.1 i förordning nr 2454/93 i vederbörlig ordning har offentliggjorts i tid.
45. Ett offentliggörande i vederbörlig ordning förutsätter enligt artikel 58 andra meningen i anslutningsakten samt artikel 254.1 första meningen och artikel 254.2 i fördraget ett offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning. Detta offentliggörande ägde i förevarande fall inte rum förrän långt efter de sanktionerade tulldeklarationerna i form av en specialutgåva av den officiella tidningen. Det rättfärdigar följaktligen inte att bestämmelserna åberopas gentemot Skoma-Lux.
46. Vissa av de medlemsstater som har yttrat sig och särskilt kommissionen har emellertid påpekat att en tjeckisk översättning av den ifrågasatta rättsakten som hade granskats av rådet och av kommissionen fanns tillgänglig på Internet, på byråns kostnadsfria webbsida EUR-Lex för officiella publikationer, redan före Republiken Tjeckiens anslutning. De berörda hade därför möjlighet att informera sig om de ifrågasatta bestämmelserna.
47. I vissa utgåvor av den officiella tidningen publicerades till och med ett ”Meddelande till läsarna”, i vilket det bland annat angavs att offentliggörandet på Internet ersatte offentliggörandet i den mening som avses i artikel 58 i anslutningsakten fram till dess att specialutgåvan av den officiella tidningen hade publicerats. Denna mening fanns fortfarande den 25 juni 2007 i den tjeckiska Internetversionen av den officiella tidningen L 169 av den 1 maj 2004.(30)
48. Detta meddelande kan emellertid inte medföra att denna form av tillhandahållande av en lagtext skall anses utgöra ett offentliggörande i vederbörlig ordning. Det har nämligen inte någon rättslig grund. Det skiljer sig således från ett meddelande om de konsekvenser som kan följa av att statligt stöd inte anmäls till kommissionen, till vilket domstolen regelbundet har hänvisat,(31) för att utesluta stödmottagarnas skydd för berättigade förväntningar.
49. Redan av det skälet kan offentliggörandet på Internet enligt kommissionen och de medlemsstater som har yttrat sig inte ersätta offentliggörandet i vederbörlig ordning.
50. Kommissionen har därutöver hänvisat till ett ”offentliggörande” på papper av den 30 april 2004 av alla rättsakter i sekundärrätten på tjeckiska. Det har upptagits i institutionens register och delgivits av den.
51. Detta offentliggörande utgör inte heller ett ”offentliggörande” i vederbörlig ordning. Eftersom motsvarande hänvisningar saknas i de sedvanliga medlen för offentliggörande, det vill säga särskilt i den officiella tidningen, är ingen skyldig att räkna med att ett sådant ”offentliggörande” finns. Denna typ av offentliggörande ger inga garantier för att denna utgåva överhuvudtaget nådde allmänheten.
52. Det skall följaktligen konstateras att gemenskapen inte hade offentliggjort artikel 199.1 i förordning (EEG) nr 2454/93 i vederbörlig ordning på tjeckiska före offentliggörandet i den tjeckiska specialutgåvan av Europeiska unionens officiella tidning.
3. Betydelsen av nationella offentliggöranden
53. I begäran om förhandsavgörande har emellertid andra former av offentliggöranden av de ifrågasatta bestämmelserna på tjeckiska nämnts, närmare bestämt ett offentliggörande av Tjeckiens finansministerium på Internet och tillhandahållandet av de normativa texterna hos tyllmyndigheterna. Frågan är därför om gemenskapsrättslig lagstiftning på det sättet kan ha offentliggjorts i vederbörlig ordning i Republiken Tjeckien enligt nationell lagstiftning.
54. Om ett nationellt offentliggörande av gemenskapsrätt, särskilt av förordningar som är direkt tillämpliga, betraktades som ett offentliggörande i vederbörlig ordning skulle missförstånd kunna uppstå. Det felaktiga intrycket att dessa bestämmelser måste införlivas i den nationella rättsordningen får inte uppkomma.(32) En gemenskapsförordnings direkta tillämplighet kräver ingen åtgärd varigenom den införlivas i nationell rätt,(33) och särskilt inget offentliggörande av medlemsstaterna.
55. Domstolen har emellertid slagit fast att hänvisningar till direkt tillämpliga gemenskapsbestämmelser under vissa omständigheter kan vara till nytta.(34) Till och med upprepningen av vissa delar av en gemenskapsförordning kan vara till förmån för genomförandebestämmelsernas inre sammanhang och deras begriplighet för dem till vilka de är riktade.(35)
56. Det förhåller sig på liknande sätt med ett nationellt offentliggörande så länge som det på gemenskapsrättslig nivå inte har skett något offentliggörande i vederbörlig ordning på det berörda språket. Ett sådant offentliggörande äventyrar inte förordningars direkta tillämplighet utan stöder den snarare.
57. Av domen avseende den skyddade ursprungsbeteckningen Grana Padano framgår att detta är möjligt. Domstolen gav den nationella domstolen rätt att åberopa de ifrågasatta bestämmelserna gentemot ekonomiska aktörer under förutsättning att de hade offentliggjorts i vederbörlig ordning inom ramen för en tidigare nationell bestämmelse.(36)
58. Huruvida de påtalade formerna av offentliggörande kan ha en sådan verkan är i första hand en fråga enligt tjeckisk rätt som den hänskjutande domstolen måste bedöma. Gemenskapsrättsliga kriterier följer därvid framför allt av likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen.(37) Enligt likvärdighetsprincipen måste ett subsidiärt nationellt offentliggörande av gemenskapsrättsliga bestämmelser säkerställa rättssäkerheten åtminstone på samma sätt som ett offentliggörande av nationell lagstiftning i den berörda medlemsstaten. Det skulle samtidigt strida mot effektivitetsprincipen om det nationella offentliggörandet av gemenskapsrättsliga bestämmelser säkerställde en lägre grad av rättssäkerhet än ett offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning.
4. Den allmänna tillämpningen av acquis communautaire före offentliggörandet i vederbörlig ordning
59. I avsaknad av ett offentliggörande i vederbörlig ordning på gemenskapsrättslig nivå uppkommer vidare frågan om ett undantag från principen att endast de bestämmelser kan åberopas mot enskilda som har offentliggjorts i vederbörlig ordning på dennes språk skulle vara motiverat i förevarande fall.
60. Rättssäkerhetsprincipen utgör i allmänhet hinder för att en gemenskapsrättsakt börjar ”gälla” (bättre: tillämpas) vid en tidpunkt som ligger före dess offentliggörande. Det kan i undantagsfall emellertid förhålla sig annorlunda, för det första om det krävs med hänsyn till det mål som eftersträvas och för det andra om de berörda personernas berättigade förväntningar vederbörligen respekteras.(38)
61. Ett sådant undantag skulle kunna komma till uttryck i det ovan nämnda meddelandet till läsarna,(39) i vilket det åtminstone i vissa språkversioner angavs att offentliggörandet på Internet tillfälligt skulle betraktas som ett offentliggörande i den mening som avses i artikel 58 i anslutningsakten. Syftet med undantaget skulle vara att göra acquis communautaire tillämpligt i de nya medlemsstaterna redan före ett offentliggörande i vederbörlig ordning. Den berörda personens förväntningar skulle beaktas genom offentliggörandet av texterna på Internet.
62. Mot detta kan emellertid anföras att ett undantag från en allmän bestämmelse, såsom i förevarande fall artikel 2 och artikel 58 i anslutningsakten, inte endast kan införas genom ett meddelande, av vilket det, i den version som är tillgänglig i dag, inte ens går att utläsa vem som är författare till meddelandet. Redan av det skälet är ett undantag på denna grund uteslutet.
63. Även om lagstiftaren hade infört ett undantag från förbudet mot retroaktiv tillämpning så hade förutsättningarna för ett sådant undantag inte varit uppfyllda i förevarande fall.
64. Offentliggörandet i vederbörlig ordning av hela acquis communautaire på nio nya officiella språk utgör säkerligen en rejäl utmaning. Intresset av att i denna situation säkerställa gemenskapsrättens praktiska verkan kan därför motivera eftergifter beträffande formen för offentliggörandet.(40)
65. Till skillnad från vad särskilt Estland och kommissionen har anfört beaktas emellertid inte berörda personers berättigade förväntningar genom offentliggörandet på Internet, såsom detta faktiskt genomfördes. Denna form av offentliggörande ger visserligen en ekonomisk aktör som använder moderna kommunikationsmedel rent praktiskt lika goda eller till och med bättre möjligheter att få kännedom om dessa bestämmelser som ett offentliggörande i den officiella tidningen. Det förelåg emellertid ett antal brister som i förevarande fall innebär att detta offentliggörande inte kan anses vara tillförlitligt.
66. Ett offentliggörande på Internet kan endast säkerställa en jämförbar grad av tillförlitlighet som ett offentliggörande i pappersversion om varaktigheten och autenticiteten hos offentliggörandet säkerställs genom ytterligare åtgärder.(41) Det måste vara möjligt att ta del av det ursprungliga offentliggörandet (jämförbart med pappersversionen) i framtiden för att fastställa vilka bestämmelser som faktiskt offentliggjordes. Därför måste särskilt rättelser i efterhand offentliggöras separat som Corrigenda. Även inverkan från obehöriga personer måste uteslutas, så att inga felaktiga texter offentliggörs med bindande verkan.
67. Av ovannämnda ”Meddelande till läsarna”(42) framgår att sådana garantier inte endast saknas med avseende på de preliminära offentliggörandena av acquis communautaire på de nya medlemsstaternas språk utan eventuellt också med avseende på all dokumentation som finns tillgänglig på EUR-Lex. Meddelandet publicerades på alla officiella språk i flera utgåvor av Europeiska unionens officiella tidning. Dessa utgåvor finns tillgängliga på EUR-Lex i form av pdf‑dokument som till utseendet motsvarar pappersversionen av den officiella tidningen. Med hänsyn till det visuella intrycket skulle man därför kunna förvänta sig att åtminstone detta offentliggörande på Internet var lika tillförlitligt som den officiella tidningen själv.
68. Detta intryck av tillförlitlighet är emellertid vilseledande. Det framgår inte i dag vem som författade detta meddelande medan återgivningen på Internet av detta dokument på tjeckiska i den officiella tidningen per den 25 juni 2007 åtminstone betecknades som kommissionens meddelande. Nämnda återgivning innehöll dessutom fortfarande den mening som saknas i dag, nämligen att offentliggörandet på Internet skulle anses utgöra ett offentliggörande i den mening som avses i artikel 58 i anslutningsakten. Hänvisningar till ändringen av dokumentet saknas. Ändringen i den tjeckiska versionen upptäcktes endast av en tillfällighet. Att offentliggörandet av andra språkversioner på Internet eventuellt också berördes kan endast förmodas på grundval av en artikel.(43) Ett offentliggörande på Internet utgör i vart fall under dessa omständigheter inte någon tillräckligt tillförlitlig källa.
69. Därutöver skall de praktiska problemen med tillgången till offentliggörandet av acquis communautaire på de nya officiella språken på Internet nämnas. Den angivna Internetadressen(44) ledde till en engelskspråkig sida där man bland annat kunde klicka på ”Czech”. På den sida som då kom upp visades den första nivån av den systematiska förteckningen över gemenskapsrätten på engelska, från vilken man kom till en beskrivning av alla förteckningsnivåer av de enskilda kapitlen, vilken likaså bara fanns på engelska. Först därifrån nådde man en förteckningsnivå i vilken rättsakterna räknades upp med sina tjeckiska rubriker. Den sökta rättsakten återfanns emellertid endast om rätt underavdelning hade valts. Det är därför föga sannolikt att tjeckiska rättstillämpare utan engelskkunskaper hittade den sökta rättsakten i denna djungel.(45)
70. Hade rättstillämparen däremot kunskaper i engelska kunde han eller hon få kännedom om det ”viktiga rättsliga meddelande”, som i det följande återges på svenska, som liksom alla andra sidor på EUR-Lex har bifogats de preliminära publikationerna av acquis communautaire:
”Observera att det inte kan garanteras att ett dokument som finns tillgängligt på Internet exakt återger den officiellt antagna texten. Endast EU-lagstiftning som har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning är att anse som giltig.”(46)
71. Det offentliggörande som utannonserades i ”Meddelandet till läsarna” på EUR-Lex var därför inte tillförlitligt och det gjorde överhuvudtaget inte anspråk på att vara tillförlitligt och är därutöver i princip inte tillgängligt för den som saknar engelskkunskaper. Det kan i den situationen inte anses rimligt att begära att de berörda skall anpassa sig efter de texter som återges där.
72. Denna slutsats påverkas inte av det förhållandet att många, kanske till och med nästan alla rättstillämpare, använder sig av EUR-Lex för att informera sig om gemenskapsrätten. Denna information säkerställs nämligen regelbundet genom att rättstillämparen i tveksamma fall genom den officiella tidningen i pappersform kan konsultera en tillförlitlig informationskälla för att kontrollera innehållet i EUR-Lex. I samband med anslutningen saknades emellertid denna möjlighet vad gäller de nya språken innan den aktuella bestämmelsen offentliggjordes i en specialutgåva av den officiella tidningen.
73. Berättigade förväntningar kunde inte heller grunda sig på offentliggörandet på tjeckiska av alla rättsakter i sekundärrätten på papper av den 30 april 2004, vilket kommissionen har hänvisat till. Det vore visserligen tänkbart att betrakta nämnda pappersutgåva, som finns hos byrån för officiella publikationer, som autentisk dokumentation, vilken säkerställer såväl offentliggörandet på Internet som pappersutgåvan i den officiella tidningen. Detta hade emellertid förutsatt att allmänheten, särskilt användarna av offentliggöranden på Internet, hade informerats om denna pappersutgåva och dess funktion som tillförlitlig källa. Det har emellertid inte gjorts gällande att så var fallet.
74. Därmed kan fastställas att det inte föreskrivs något undantag från kravet på ett offentliggörande i vederbörlig ordning. Därutöver hade de former av offentliggörandet av acquis communautaire som faktiskt genomfördes innan specialutgåvan av den officiella tidningen offentliggjordes inte uppfyllt kraven för ett sådant undantag.
5. De särskilda omständigheterna i det enskilda fallet
75. Estlands och Polens regeringar samt kommissionen anser dock att bestämmelser som inte har offentliggjorts i vederbörlig ordning kan åberopas gentemot unionsmedborgare om dessa på grund av särskilda omständigheter i det enskilda fallet faktiskt hade kännedom om dessa.
76. Utöver de former av offentliggöranden på Internet som det hänvisats till ovan har de nämnda regeringarna och kommissionen framför allt hänvisat till att Skoma-Lux sedan en längre tid importerar varor för kommersiellt bruk. Företaget kan därför antas ha haft kännedom om de rättsliga följderna av Republiken Tjeckiens anslutning till Europeiska unionen. Det skall också prövas om Skoma‑Lux hade kunnat få kännedom om de aktuella bestämmelserna genom andra språkversioner som hade offentliggjorts i vederbörlig ordning. I vart fall är alla ekonomiska aktörer medvetna om det här aktuella kravet att lämna korrekta tulldeklarationer.
77. Hänvisningen till andra språkversioner är mindre övertygande eftersom denna argumentation inte godtogs i domarna i de ovannämnda målen Prosciutto di Parma och Grana Padano. (47)
78. Däremot skulle dessa båda domar indirekt kunna åberopas till stöd för kommissionens sista argument. Domstolen har där uttryckligen fastställt att det skydd som ges av en skyddad ursprungsbeteckning vanligen inte omfattar sådana åtgärder som skivning, rivning eller förpackning av produkten.(48) Därav skulle e contrario-slutsatsen kunna dras att i vart fall allmänt vanliga skyldigheter som ekonomiska aktörer måste ha kännedom om undantagsvis kan åberopas gentemot dessa, oavsett om de har offentliggjorts i vederbörlig ordning.
79. Det föreligger emellertid en viktig skillnad i förhållande till de båda ovannämnda fallen. Ursprungsbeteckningarna omfattades nämligen i princip utan tvekan av gemenskapsrättens effektiva skydd. Endast räckvidden av detta skydd var oklar, eftersom dess utvidgning till ovannämnda åtgärder inte hade offentliggjorts i vederbörlig ordning. Om det emellertid hade varit självklart att dessa åtgärder skulle omfattas av skyddet, så hade detta offentliggörande möjligen inte varit nödvändigt. I förevarande fall har emellertid inte ens en grundläggande skyldighet offentliggjorts i vederbörlig ordning.
80. Det kan i övrigt konstateras att det i artikel 199.1 i förordning nr 2454/93 inte endast krävs att uppgifterna är korrekta, utan även att de bifogade dokumenten är äkta, och att alla förpliktelser som gäller hänförandet av varorna i fråga till det berörda tullförfarandet uppfylls. Det är inte uppenbart att en aktör utan vidare måste räkna med att själv ansvara för att dokumenten är äkta,(49) även om han inte kan bedöma detta. Utan ett offentliggörande i vederbörlig ordning förefaller det i vart fall uteslutet att aktören kan ha tillförlitlig kännedom om alla gemenskapsrättsliga skyldigheter i samband med hänförandet av varorna i fråga till det berörda tullförfarandet och kan åta sig att efterkomma dessa.
81. Mot denna bakgrund anser jag att Lettlands, Sveriges, Slovakiens och Republiken Tjeckiens uppfattning är övertygande. De har tillbakavisat en prövning i det enskilda fallet, eftersom tillämpligheten av lagbestämmelser i princip inte kan göras beroende av ospecificerade omständigheter i det enskilda fallet. Tillämpningen av lagstiftningen skulle nämligen bli helt oförutsägbar därigenom. Framför allt skulle en enskild inte längre kunna avgöra när vissa bestämmelser skulle kunna och inte skulle kunna åberopas gentemot honom. Kravet på rättssäkerhet skulle därmed inte längre tillgodoses.
82. Myndigheterna skulle dessutom ställas inför en nästan omöjlig uppgift. I stället för att på föreskrivet sätt och i enlighet med deras kapacitet arbeta med klara bestämmelser skulle de vara tvungna att i varje enskilt fall pröva huruvida, och i vilken mån, gemenskapsrättsliga bestämmelser som ännu inte offentliggjorts i vederbörlig ordning på den berörda personens språk kan åberopas gentemot denna på grund av individuella omständigheter. Just efter en anslutning måste särskild vikt läggas vid den ökade arbetsbördan, eftersom de behöriga myndigheterna i de nya medlemsstaterna vid denna tidpunkt står inför betydande utmaningar på grund av de för dem nya bestämmelserna.(50)
83. En annan bedömning skall möjligen göras när unionsmedborgare åberopar för dem gynnsamma bestämmelser samtidigt som de emellertid motsätter sig att för dem ogynnsamma bestämmelser tillämpas. För detta talar den nyligen avkunnade domen i målet Stichting ROM-Projecten.(51) I det fallet fastslog domstolen att bestämmelser, om vilka en enskild mottagare av ett finansiellt gemenskapsstöd inte hade kännedom, inte kunde åberopas gentemot honom förutsatt att han varit i god tro.(52) Det rörde sig därvid om villkoren för beviljande av ett finansiellt stöd som endast hade meddelats den berörda medlemsstaten men inte stödmottagaren. Detta synsätt aktualiseras särskilt när det rör sig om en stödbeviljande myndighet med få uppgifter.
84. Det finns i förevarande fall emellertid inget som tyder på att Skoma-Lux åberopat bestämmelser som är gynnsamma för bolaget. Det rör sig i stället om skyldigheter som uppstår oberoende av statligt stöd och i ett stort antal fall.
85. Det föreligger därför inte några omständigheter i det enskilda fallet som medför att de aktuella gemenskapsrättsliga bestämmelserna med framgång kan åberopas gentemot Skoma-Lux.
6. Slutsats i denna del
86. Av andra delen av artikel 2 i anslutningsakten följer att artikel 199.1 i förordning nr 2454/93 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 2913/92 enligt artikel 58.2 i anslutningsakten först kan åberopas gentemot medborgare i de nya medlemsstaterna efter det att den har offentliggjorts i vederbörlig ordning på nämnda medlemsstaters officiella språk.
V – Begränsningar av domens rättsverkningar
87. Lettlands, Polens, Slovakiens och Republiken Tjeckiens regeringar har yrkat att domens rättsverkningar skall begränsas till framtiden. Med undantag för Slovakien anser de emellertid att undantag skall göras för redan anhängiggjorda mål.
88. Av fast rättspraxis framgår att den tolkning som domstolen gör, vid utövandet av den behörighet som den har enligt artikel 234 EG, av en gemenskapsrättslig bestämmelse klargör och preciserar i erforderlig utsträckning innebörden och räckvidden av denna bestämmelse, såsom den skall eller skulle ha tolkats och tillämpats från och med sitt ikraftträdande. Den på detta sätt tolkade regeln kan och skall följaktligen tillämpas av den nationella domstolen även på rättsförhållanden som har uppstått och grundats före den dom som meddelas avseende begäran om tolkning, om de omständigheter som gör det möjligt att inför de behöriga domstolarna föra en tvist angående tillämpningen av nämnda regel i övrigt har uppfyllts.(53)
89. De berörda har därför i princip möjlighet att åberopa den tolkning som domstolen har gjort av en bestämmelse i syfte att ifrågasätta tidigare rättsförhållanden som etablerats i god tro. Domstolen kan endast i undantagsfall, med tillämpning av den i gemenskapens rättsordning ingående allmänna rättssäkerhetsprincipen, begränsa denna möjlighet. För att en sådan begränsning skall kunna komma i fråga skall två kriterier vara uppfyllda, nämligen att de berörda handlat i god tro och att det föreligger en risk för allvarliga störningar.(54)
90. Domstolen har godtagit detta när det har förelegat en risk för allvarliga ekonomiska återverkningar, först och främst på grund av att ett stort antal rättsförhållanden ingåtts i god tro på grundval av ett regelverk som betraktats som ett uttryck för gällande rätt. Dessutom tycks enskilda individer och nationella myndigheter i dessa fall ha förletts att handla i strid med de gemenskapsrättsliga reglerna på grund av att det har förelegat en betydande objektiv osäkerhet beträffande de gemenskapsrättsliga bestämmelsernas räckvidd. Till denna osäkerhet kan övriga medlemsstater och kommissionen genom sin hållning eventuellt ha bidragit.(55)
91. Lettland, Polen och Republiken Tjeckien har åberopat de potentiellt allvarliga ekonomiska följderna av en obegränsad tillämpning av den lösning som föreslagits och de berörda medlemsstaternas goda tro.
92. Det är klart att allvarliga ekonomiska följder skulle kunna uppkomma. Under en period som varade i flera månader kunde skyldigheter som direkt grundar sig på gemenskapsrätten inte åberopas gentemot enskilda i de flesta av de nya medlemsstaterna. I den mån som rättsliga åtgärder fortfarande kan vidtas gentemot motsvarande beslut och handlanden kan de berörda åberopa denna omständighet. Det kan inte uteslutas att tullfordringar, tullrättsliga böter eller andra avgifter berörs av detta i större omfattning.
93. Det ankommer inte på domstolen att i förevarande fall pröva om gemenskapen eller de nya medlemsstaterna skulle ansvara för dessa följder och därmed vara tvungna att bära detta ansvar. Om detta prövas i framtiden skulle det säkerligen beaktas att, såsom flera av de medlemsstater som har yttrat sig har anfört, artikel 2 och artikel 58 i anslutningsakten försätter de nya medlemsstaterna i en svår situation. Acquis communautaire är bindande för dem och de måste därför förverkliga detta. De kan emellertid endast åberopa det gentemot sina medborgare efter det att det har offentliggjorts i vederbörlig ordning. Det ankommer emellertid på gemenskapen att offentliggöra detta. Därav följer att gemenskapen är ansvarig vid första påseendet.(56)
94. Enligt fast rättspraxis motiverar emellertid de eventuella ekonomiska följderna för en medlemsstat av en dom i ett mål om förhandsavgörande inte i sig att domens rättsverkningar begränsas i tiden.(57) Detta måste även vara fallet när de ekonomiska följderna belastar gemenskapen.
95. Det kan därutöver ifrågasättas om god tro hos dem som berörs av dessa följder, det vill säga medlemsstaterna och gemenskapen, kan antas föreligga i förevarande fall. Kommissionen och de medlemsstater som har yttrat sig har på grundval av befintlig rättspraxis och med rätta anfört att gemenskapsrättsliga skyldigheter som följer av acquis communautaire i princip först kan åberopas gentemot de berörda i de nya medlemsstaterna efter det att bestämmelserna har offentliggjorts i specialutgåvan av den officiella tidningen.
96. Skillnader finns endast i den mån som uppfattningen att vissa skyldigheter likväl kan åberopas gentemot medborgaren, särskilt på grund av offentliggörandet på Internet och beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, delvis företräds. Estlands och Polens regeringar har särskilt betonat att så är fallet. En sådan tillämpning i undantagsfall kan emellertid inte läggas till grund för god tro vad gäller tillämpningen av skyldigheter innan specialutgåvan av den officiella tidningen hade offentliggjorts.
97. Det har i förevarande fall inte heller anförts några omständigheter som gör att de berörda kan antas ha varit i god tro om att gemenskapens regelverk offentliggjorts i tid. Det skall visserligen erkännas att detta offentliggörande var en stor utmaning. Det var emellertid nödvändigt att från början dra de nödvändiga konsekvenserna av detta. Dessa hade kunnat bestå i förstärkta insatser för att offentliggöra i tid eller en motsvarande övergångsbestämmelse i anslutningsakten, till exempel genom ett tillförlitligt offentliggörande på Internet.
98. Domstolen skall därför inte begränsa domens rättsverkan i förevarande fall.
VI – Förslag till avgörande
99. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande:
1) Av andra delen av artikel 2 och artikel 58 andra meningen i akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen på vilka unionen grundats följer att artikel 199.1 i förordning (EEG) nr 2454/93 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2913/92 under de omständigheter som angetts i begäran om förhandsavgörande först kan åberopas gentemot medborgare i de nya medlemsstaterna efter det att den har offentliggjorts i vederbörlig ordning på nämnda medlemsstaters officiella språk.
2) Den omständigheten att en förordning inte har offentliggjorts på vissa officiella språk saknar betydelse för dess giltighet. Den medför därför inte heller någon skyldighet för den nationella domstolen att begära ett förhandsavgörande.